事業(yè)編公職人員從事營利性活動如何定性

李雯 劉偉

◆典型案例

張某，中共黨員，事業(yè)編干部，2004年10月至2019年5月在某縣公安局交警大隊工作，主要負責辦公室工勤類工作。2015年9月，張某注冊成立某茯茶有限公司，該公司為自然人獨資有限責任公司，張某為法定代表人。公司運營期間，張某負責日常管理。2021年3月，因開展政法隊伍教育整頓，張某將公司法定代表人變更為他人，不再參與該公司任何經(jīng)營活動。2021年6月，該縣紀委對其涉嫌違紀問題進行立案審查。

本案中，對于張某從事營利性活動的行為如何定性，存在兩種分歧意見。

◆分歧意見

意見一：張某作為事業(yè)編干部，沒有利用知悉或掌握的內(nèi)幕信息謀取利益，不存在利用職務之便的主觀故意，公司注冊手續(xù)合法，從事營利性活動合法。同時，國家鼓勵事業(yè)單位專業(yè)技術人員參與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動，其行為不應認定為違紀。

意見二：張某作為事業(yè)編公職人員，所在單位為國家機關，其身份不僅是事業(yè)編干部，而且應屬于參公管理工作人員，按照相關要求嚴禁違規(guī)從事營利性活動。張某的行為應認定為違規(guī)經(jīng)商辦企業(yè)，違反廉潔紀律。

◆評析意見

筆者同意第二種意見。

首先，要明確違規(guī)從事營利性活動的違紀主體?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》規(guī)定“公職人員”指國家機關公務員，以及參公管理的人員；法律、法規(guī)授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員；國有企業(yè)管理人員；事業(yè)單位中從事管理的人員；基層群眾性自治組織中從事管理的人員等。法律法規(guī)及相關規(guī)定對不同身份的公職人員從事營利性活動，作了不同的限制性規(guī)定。對于公職人員從事營利性活動，并不是一律禁止，而是根據(jù)公職人員的具體身份類型進行判斷。

其中，事業(yè)編公職人員的情況比較復雜，大致分為三類：一是參公管理的事業(yè)單位工作人員，二是非參公管理的事業(yè)單位工作人員，三是國家機關中的事業(yè)編工作人員。

對參公管理的事業(yè)單位工作人員的限制比較好把握，可參照《中華人民共和國公務員法》相關規(guī)定。具體說來，這類人員在嚴禁侵害職務廉潔性的前提下可參與《關于黨政機關工作人員個人證券投資行為若干規(guī)定》允許的在二級市場上公開買賣股票，也可以參與《中共中央國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》允許的林業(yè)開發(fā)、林業(yè)建設，此外禁止從事一切其他營利性活動。

對非參公管理的事業(yè)單位工作人員的規(guī)定比較復雜?！吨袊伯a(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》明確規(guī)定事業(yè)單位中相當于縣（處）級以上黨員領導干部禁止私自從事營利性活動，需要強調(diào)的是事業(yè)單位中的“黨員領導干部”，包括事業(yè)單位領導班子和其他六級以上管理崗位的黨員。同時，《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》第十八條規(guī)定，利用知悉或者掌握的內(nèi)幕信息謀取利益，以及違反國家規(guī)定，從事、參與營利性活動或者兼任職務領取報酬的也是禁止的。除了上述事業(yè)單位工作人員不得經(jīng)商的限制外，國家還是支持一些事業(yè)單位工作人員經(jīng)商的。例如，人力資源和社會保障部印發(fā)的《關于支持和鼓勵事業(yè)單位專業(yè)技術人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導意見》指出，事業(yè)單位專業(yè)技術人員可以在職創(chuàng)業(yè)，也可以離崗創(chuàng)業(yè)。也就是說事業(yè)單位專業(yè)技術人員提出書面申請，并經(jīng)單位同意，同時單位將專業(yè)技術人員兼職和在職創(chuàng)辦企業(yè)情況在單位內(nèi)部進行公示后，該人員就可以從事或參與營利性活動。

對國家機關中的事業(yè)編工作人員的規(guī)定類似于參公管理事業(yè)單位工作人員。依據(jù)中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于黨政機關興辦經(jīng)濟實體和黨政機關干部從事經(jīng)營活動問題的通知》和中共中央、國務院《關于進一步制止黨政機關和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定》明確規(guī)定，黨政機關，包括各級黨委機關和國家權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關以及隸屬這些機關編制序列的事業(yè)單位的干部、職工，包括退居二線的干部，除中央書記處、國務院特殊批準的以外，一律不準在各類企業(yè)中擔任職務。縣及縣以上黨政機關在職干部一律不得經(jīng)商、辦企業(yè)，不得兼有黨政機關干部和企業(yè)職工雙重身份。

其次，要明確違規(guī)從事營利性活動的違紀客觀方面?！吨袊伯a(chǎn)黨紀律處分條例》第九十四條、《中華人民共和國公職人員政務處分法》第三十六條規(guī)定的“營利性活動”，是指各種以營利為目的的經(jīng)濟活動，主要包括經(jīng)商、辦企業(yè)、從事有償中介，以及違反規(guī)定擁有非上市公司（企業(yè)）的股份或者證券，買賣股票或者進行其他證券投資，在國（境）外注冊公司或者投資入股等。

最后，需要明確的一點是違規(guī)從事營利性活動有一個前提，就是故意違反公職人員從事或者參與營利性活動的有關規(guī)定，這里的規(guī)定既包括黨紀黨規(guī)，又包括國家法律法規(guī)，而不能僅憑其公職人員身份就武斷地認為其所從事的營利性活動均為違規(guī)行為。

綜上，張某作為國家機關的在編在職黨員干部，違反中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于黨政機關興辦經(jīng)濟實體和黨政機關干部從事經(jīng)營活動問題的通知》的禁止性規(guī)定，經(jīng)商辦企業(yè)，符合違規(guī)從事營利性活動的違紀行為要素，其行為違反了《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第九十四條第一款第一項之規(guī)定。因此，張某的行為屬于違反廉潔紀律。

（作者系涇陽縣紀委監(jiān)委干部）

◆紀法小課堂

《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》

第九十四條違反有關規(guī)定從事營利活動，有下列行為之一，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務或者留黨察看處分；情節(jié)嚴重的，給予開除黨籍處分：

（一）經(jīng)商辦企業(yè)的；

（二）擁有非上市公司（企業(yè)）的股份或者證券的；

（三）買賣股票或者進行其他證券投資的；

（四）從事有償中介活動的；

（五）在國（境）外注冊公司或者投資入股的；

（六）有其他違反有關規(guī)定從事營利活動的。

利用參與企業(yè)重組改制、定向增發(fā)、兼并投資、土地使用權出讓等決策、審批過程中掌握的信息買賣股票，利用職權或者職務上的影響通過購買信托產(chǎn)品、基金等方式非正常獲利的，依照前款規(guī)定處理。

違反有關規(guī)定在經(jīng)濟組織、社會組織等單位中兼職，或者經(jīng)批準兼職但獲取薪酬、獎金、津貼等額外利益的，依照第一款規(guī)定處理。