基層調查研究失能與矯正：基于問責與避責的邏輯詮釋

鄭方輝 胡映佳

［摘要］大興調研之風是黨的制勝法寶和優(yōu)良傳統(tǒng)。近些年來，部分基層調研失能主要表現(xiàn)為內容失真、信息失全、產出失效和活動失控，調研失能將誤導治理決策、增加行政成本、損害政府形象。在壓力型體制中，服務于決策的基層調研同樣遵循問責與避責的行政邏輯，權責配置失衡和監(jiān)督機制失靈成為調研失能的主因：其一，自上而下的問責機制難以匹配基層的實際情況，信息溝通表現(xiàn)為單向性，上一級在調研中關注的是下級履責效率，強化其過程控制，并作為自身的避責工具；其二，縱向單維監(jiān)控下的基層，通常以迎檢方式應對上一級調研，理性選擇避責策略，以降低治理風險的外溢概率。矯正基層調研失能，對基層中的上一級而言，主要是營造說真話、做實事的政治氛圍，建立容錯糾錯通道，增強調研的獨立性和靶向性；對下一級而言，應強化責任擔當和久久為功的為官意識，同時促成調研主體多元性，以外部主體調研來檢驗和倒逼內部調研效能提升。

［關鍵詞］調查研究；失能；避責行為；行政問責；基層治理

［中圖分類號］ D63 ［文獻標識碼］? A ［文章編號］1003-7608（2023）05-0043-08

調查研究（以下簡稱調研）被視為管理決策的前置條件，“沒有調查就沒有發(fā)言權”傳承了治國理政的管治智慧和歷史經驗。2023年3月，中共中央辦公廳印發(fā)《關于在全黨大興調查研究的工作方案》，要求廣大黨員、干部特別是領導干部帶頭深入調查研究。這是新的歷史時期推進中國式現(xiàn)代化的重大舉措，意義深遠。在我國行政體制中，“基層”組織一般指縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街）黨政組織（泛指其他財政供養(yǎng)機構），延伸至居委會或村委會?；鶎诱{研通常指權力層次較高的組織對基層組織的調研，是體制內部調研活動的重要組成部分，凸顯自上而下的管理屬性。從歷史經驗來看，對基層的調研在政治決策中占據(jù)重要地位，發(fā)揮特殊作用。

一、問題與文獻

（一）問題的提出

調研有廣泛的內涵?？枴げㄆ諣枺↘arl Popper）認為，研究過程由發(fā)現(xiàn)問題開始^［1］。但一段時間以來，基于內外環(huán)境變化，針對基層的調研頻度不斷增加、形式日趨多樣、要求層層加碼，但效果卻備受詬病，一些地方或部門出現(xiàn)調研失真、失全、失效、失控，讓群眾失望的現(xiàn)象。從功能及預期目的實現(xiàn)來看，實質上即是調研“失能”，“到基層調研”甚至等同于“問責基層”，并成為形式主義泛濫、官僚主義盛行，甚至滋生腐敗的催化劑和護身符。體制內部的調研活動，上級調研主體居于主動地位，并賦予對下級的問責（accountability）權力?；鶎邮切姓M織末端，直接聯(lián)系和服務群眾，作為被調研對象，基于避責（Blame）的理性及心態(tài)，其往往以迎檢、迎考的心態(tài)和方式對待上級調研。由此，上下級圍繞信息及政績博弈，在不斷試錯的過程中形成固化的調研“腳本”，包括調研方式、路線、材料呈現(xiàn)及“風險應對防范”等。進一步而言，問責與避責的行為邏輯驅使關聯(lián)主體關注責任和風險外移及程序的合規(guī)性，而非實際效果及群眾的感受。

本文嘗試對這種現(xiàn)象做出詮釋，在透視體制內部自上而下面向基層調研失能的表象和外部性的基礎上，重點剖析其成因及矯正路徑。問責與避責是組織管理的一般邏輯，基層調研失能實際上也是基層權責關系和資源配置的失衡，它涉及地方官員政績驅動機制、避責約束機制和問責促進機制等核心要件。

（二）文獻簡析

調研旨在厘清事物發(fā)展規(guī)律，為科學決策、精準施策提供依據(jù)。作為社會研究的基本形式，調研是發(fā)掘體制弊端、指導制度創(chuàng)新的關鍵步驟^［2］。審視歷史，基層調研作為執(zhí)政黨的恒定政治行為模式和重要的治理工具，其政治功能可歸納為政治溝通、政策推進、自我糾偏和政治象征，能有效促進政策落實^［3］。黨的“自我糾偏能力”往往與基層調研息息相關^［4］。

基層調研失能的成因復雜，從微觀視角來看，有學者認為，原因主要是基層調研未形成常態(tài)化機制，未能準確把握基層事務的特點及發(fā)展規(guī)律，重視程度弱、調研能力低、調研動力不足等^［5］?！安辉刚{研”和“不善調研”具有典型性，涉及態(tài)度和能力。所謂“不愿調研”，主要指為避免主動問責和承擔責任，調研主體將調研簡單化、形式化和流程化，缺乏問題意識和效果要求。而“不善調研”的根源在于缺少科學的理論和方法指導，針對性不足，調研結果以偏概全，淺薄失真^［6］。從宏觀視角來看，有學者劃分了調研失能的類型、現(xiàn)實困境及主要成因等，并提出責任超載、問責“模糊化”等概念^［7］。葉娟麗等認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用問責“模糊化”和“弱者的武器”等手段，規(guī)避基層調研中潛在的政治責任^［8］。政治錦標賽導致基層往往因為政績避免在基層調研中透露現(xiàn)實矛盾^［9］。此外，面對不斷疊增的行政壓力，為向下傳導壓力而開展應付式調查研究，目的只是為了達到顯性績效和表達政治站位^［10］。

權力制約監(jiān)督以更具體的形式被重新表述即為問責^［11］。有學者將基層負擔和避責視為普遍性的公共性困境^［12］。田先紅認為，剛性問責壓力與復雜基層社會之間難以兼容，倒逼基層干部采取避責措施以應對上級問責壓力^［13］。當前，職責同構的縱向府際關系格局使公共部門幾乎都有職責類同的下級，調研成為“理想、體面”的監(jiān)控手段，下級則會選擇性變通應對^［14］。朱光磊等提出，權力鏈條將不同層級官員捆綁，造就自下而上的責任格局，形成了下級官員在調研中不敢爭取和辯護的避責局面^［15］。同時，基層干部的避責行為在某種程度上掣肘政府治理績效的提升，帶來形式主義加劇、干部權威流失等困境^［16］。

應該說，基層調研失能的成因有跡可循，也成為近年學術界和社會關注的熱門話題。但如何理性探討基層各級黨委政府（部門）在調研中所遵循的制度邏輯和行為邏輯，促使“大興調查研究之風”的制度效能落地見效，既是歷史性老問題，又成為全新的時代議題。

二、概念及分析框架

基層調研失能的成因有跡可循，在某種程度上是文化、體制、技術等因素共同作用的結果，也可從不同維度加以解構。以上級問責與基層避責的邏輯詮釋基層調研失能及其成因內置了特別條件，因為調研并非決策，更不等同于獎懲。但在壓力型體制中，自上而下面對基層的調研直接或間接兼具決策及獎懲的功能，從而為分析調研失能的成因提供了新的視域。

問責（accountability）是民主治理的標志，建立對人民負責的政府是現(xiàn)代國家治理的核心問題^［17］，也是驅使官員對其行為負責的重要制度保障。針對公共行政領域，問責是指獲得授權的代理方個人或機構有責任就其所涉及的工作績效向委托方做出回答。1985年，在《公共行政實用辭典》一書中，美國學者杰伊·M.沙夫里茨（Jay M.Shafritz）將行政問責范圍界定為，由法律或組織授權的官員應對其組織職位范圍內或其社會范圍內的行為接受質問^［18］。之后，R.肯特·韋弗（R.Kent Weaver）等學者嘗試將應對責罰行為的避責（blame avoidance）概念引入公共行政視域。避責即是規(guī)避責任，通常是指官員針對已有或潛在的負面事件所采取的自我保護行為。依據(jù)問責主體的差異，行政問責一般包括同體問責和異體問責^［19］。本文討論行政系統(tǒng)內部的同體問責。作為加強內部管理、實現(xiàn)組織目標的有效手段，同體問責具有垂直性、強制性和制度性。

問責與避責現(xiàn)實關系復雜，涉及眾多因素。借鑒胡德、詹寧斯和科普蘭（Hood，Jennings & Copeland）提出的決策樹分析模型^［20］，將問責與避責關系置于動態(tài)選擇中，從權責關系及問責避責的行為邏輯透析基層調研失能，我們可將其表象、影響（負的外部性）、成因和矯正置于四維分析框架中。失能的表象多層多樣，但不外乎失真、失全、失效、失控，結果是讓群眾失望；失能的負面影響包括直接影響和間接影響，主要指向誤導科學決策、降低治理效能，加大基層負荷、增加行政成本，損害政府形象、消耗政治信任。本質上，體制內部針對末端的調研失能源于權責邊界模糊、權力配置失衡，同時，對上負責體制、官本位文化及技術環(huán)境進一步強化了這種失衡的巨大慣性（見圖1）。

三、基層調查研究失能的表象及影響

在自上而下的壓力傳導型體制中，愈到基層，各種壓力愈大，矛盾愈突出。調研失能既受偶然的非常態(tài)因素左右，更表現(xiàn)出一種必然的傾向。反映到現(xiàn)實生活中，主要是內容失真、信息失全、產出失效和活動失控，并對基層治理產生消極影響。

（一）基層調查研究失能表象

失能即失去部分或全部預設的功能，包括效能和效果?；鶎诱{查研究失能的表象多樣，并在特定時空及場景中出現(xiàn)新的形態(tài)，但一般而言，主要表現(xiàn)在以下四個方面。

一是內容失真。獲取真實情況是調查研究的意義所在。所謂真實，核心指向調研收集的基礎信息符合或貼近實際，在調研基礎上做出的決策部署科學、合理與可行。在理論上，管理的層級原則和功能發(fā)揮要求上級掌握下級的評價權、監(jiān)督權和獎懲權，決定下級的工作績效。在此種格局下，面對上級的調研，下級存在諸多環(huán)境約束條件，“不敢說”和“不能說”成為理性選擇。換言之，下級存在“報喜”的沖動和“報憂”的顧慮，信息失真具有自動傾向。放大成績、忽略或隱瞞不足成為基層調研出現(xiàn)的較普遍的現(xiàn)象。

二是信息失全。主要指調查內容及所獲信息不全面，或者是點上屬實面上失真，以偏概全。歷史經驗教訓反復表明，“蜻蜓點水式”調研、“運動式”調研和檢查考評式調研等必然導致調研內容片面，以偏好“要材料”。針對基層的調研，一方面，上級總是提前下發(fā)調研方案，下級往往按要求“沙盤推演”，模擬、排練可能出現(xiàn)的各種問題，向上匯報的往往是被精心篩選過的信息，上級看到的也是經過彩排的“樣板”；另一方面，在“集聚效應”影響下，一些基層集中資源打造盆景式、常態(tài)性的調研亮點，展現(xiàn)“最好的一面”。如此，調研異化為“調演”，并模糊事情的真相和全貌，無法呈現(xiàn)整體狀態(tài)。

三是產出失效。主要指調研的有效性不足，效果甚至為負。失效是調研失能的核心體現(xiàn)，常見的表象是為調研而調研，或者是“調”而不“研”、“研”而不“用”、“用”而無“效”?；鶎诱{研旨在解決實際問題、化解矛盾、取得實效。以“運動式”調研為例，“運動”往往和“應急”密切關聯(lián)，是一種非常態(tài)的、不可持續(xù)的策略性安排，通常是不惜代價追求產出。顯然，這類調研針對特殊情況，內置諸多限制性條件，其方式不可推廣、效果不可持續(xù)。由于基層的客觀條件限制，在缺失有效監(jiān)督約束的環(huán)境中，“旋風式”“運動式”調研往往雷聲大、雨點小，重形式、輕效果，不僅無法解決社會性問題，反而引起群眾怨聲載道。

四是活動失控。主要指基層調研形式化，過多過繁，呈現(xiàn)無序狀態(tài)。近年，一些地方基層調研名目繁多、重復扎堆、五花八門、興師動眾，重過程、講形式、輕實效，將行政目標所衍生壓力層層向下傳導，并作為向上避責的“武器”，進而擾亂了基層正常工作節(jié)奏和秩序，加重基層負荷。例如，媒體公開浙江某鎮(zhèn)一天最多接待四五個批次的調研組，由于處處要求“留痕”，凡調研必看臺賬，不得不安排兩名專職人員“專心”做臺賬，各種佐證材料疊加超過2米高，弄得辦公室“臺賬如山，加班如?！?sup>［^21］；湖南某鎮(zhèn)一年內用于脫貧攻堅調研、檢查、考核購買的紙張和油墨費高達30萬余元，遠高于幫助貧困戶發(fā)展生產的費用，顯然本末倒置。由于基層對于上級調研始終處于被動地位，一些基層調研趨于失控狀態(tài)。

（二）基層調查研究失能影響

首先，誤導科學決策，降低治理效能。決策失誤是最大的失誤?；鶎诱{研的避責邏輯導致“有組織地不負責任和不作為”，加劇了決策偏差和社會風險的傳導。調研失能必然導致決策偏差。信息作為行政決策的基石，影響甚至決定決策的科學程度。失能的調研信息，意味著將決策構建于失真的基礎上，不可避免地將產生偏差和變形。如河南某市對黃河水資源利用盲目自信，在“走馬觀花”式調研后決定實施人工造湖、開發(fā)河廊旅游，結果事與愿違，造成污染。此外，決策偏差激化社會矛盾，給基層治理帶來潛在風險。如山西某縣基于“旋風式”生態(tài)承載能力調研報告，兩年之間先后出臺鼓勵農民養(yǎng)羊和“禁羊”的政策，農民無所適從，損失慘重。

其次，加大基層負荷，增加行政成本。任何失能、低效的政府行為均會對行政成本造成負擔^［22］。失能調研總是注重目標任務的完成，忽略對目標科學性、可行性研判，以及完成目標任務所需的投入，因為政府的壟斷性、非市場性和非營利性決定其投入和產出的軟約束，政府組織客觀上缺乏降低成本的內在動力^［23］。同時，調研失能意味著基層負荷增加，基層為應付上級調研必然轉移負荷，并淡化對行政成本的控制。此外，失效的調研本身增加行政成本，卻降低行政效率。在我國過高的行政成本中，用于調查研究支出占據(jù)相當大的比例。

再次，損害政府形象，消耗政治信任。政府形象指向政府履職行為、過程和結果贏得公眾的理解和支持，也是政治信任的重要指標。失能的基層調研往往脫離群眾和實際情況，片面強化上級權威和“官員形象”，對標各種流程和內部規(guī)則，忽略公共服務感知績效，間接地損害政府形象。不僅如此，過于頻繁和偏重問責的基層調研，場面宏大，報告“厚重”，但對策空泛，不解決具體問題和矛盾、不提升基層工作效能、不檢驗事前的各種承諾、不回應群眾關切和訴求，從而觸動并放大群眾的負面情緒，耗散群眾對政府的政治信任，拉低政府公信力。

四、基層調查研究失能的成因邏輯

從內控及政績考評視角來看，府際內部存在“指導—執(zhí)行”和“履責—問責”關系，上級對下級具有法定和剛性的約束力。基層作為責任承擔方和調研表達方，其“對上負責”的履責動機與向上求助的平衡難以把握，形成調研失能。同時，上下級組織結構職責同構性為失能提供結構背景^［24］，并在由壓力型體制所誘發(fā)的基層權責失衡中形塑下級應對上級調研策略的生成邏輯。圍繞政績錦標賽，下級通過調研機會可向上級及公眾顯示自身“政績”等。這些分析具有一定的理論及現(xiàn)實依據(jù)，但進一步深究卻欠缺深度說服力。從問責與避責的管理邏輯出發(fā)，問責與避責處于共存狀態(tài)，在內涵上是一對孿生概念。置于現(xiàn)實場景中，在我國縱向府際結構中，自上而下問責和自下而上避責始終成為權責博弈的主線，基層調研失能折射了權責關系的錯位和失衡。

（一）自上而下問責邏輯

行政問責中同體問責和異體問責性質有別。針對行政系統(tǒng)內部的同體問責，基層調研失能的成因，指向權力配置、回應缺失和聯(lián)合避責。

一是權力配置?，F(xiàn)代政府制度由法律和行政程序的規(guī)章制度構成，作為管理者和被管理者之間的問責關系自然涵蓋了強制性執(zhí)行的含義，形成權力配置格局。一方面，管理者以強化問責策略確保責任落實，依據(jù)韋伯的個人負責制原則，落實責任主體法定責任。由于上級掌握監(jiān)督權、評價權和獎懲權，縱向性權威在相當程度上控制和影響最終績效，上級始終居于問責關系的主導地位。在這種行政體制下，失責必問成為常態(tài)。為避免治理風險的外溢性，對于上級調研，下級的匯報內容和信息往往僅限于成績，從而導致調研失真、失全。另一方面，部分黨員領導干部的事業(yè)觀、權力觀、政績觀偏差錯位，固化自身的角色，將縱向行政權力配置簡單延伸至基層調研，鑄成管理主義的行政問責格局。以問責的態(tài)度開展基層調研，主導者只問責不自省，只調查不研究，甚至由少數(shù)領導直接形成“一言堂”調研氛圍，基層只能投其所好，調研之前已預設了結果，關注點是程序和流程，“做表面文章，開空頭支票”，難以發(fā)現(xiàn)和解決基層的問題。

二是回應缺失。問責過程實質上包含回應和強制兩個基本維度^［25］。回應性是民主政治的基本屬性，討論與回應是問責過程的核心要素，它為問責主客體提供溝通和交流的平臺^［26］。對避責策略的歸類分析，一旦忽略回應行為，僅強調問責懲罰，生成的結果必然是下級因懼怕責罰而高度重視避責，理性選擇各種避責工具，對基層組織而言更是如此。曼斯布里奇（Mansbridge）認為，以強制維度的懲罰代替回應維度的溝通，即弱化回應維度，將造成問責的社會發(fā)現(xiàn)性缺失^［27］。從媒體公開的基層調研失能的案例看，自上而下的上級更傾向于提高強制性責罰程度，以調研信息為依據(jù)決定是否問責及如何問責，對結果偏差行為“問責了之”，不給予身處其中的官員回應機會。重處理、輕管理，實質是忽略及剝奪基層解釋、證明和辯護的權力，基層共性問題無法有效向上反饋，調研偏離發(fā)現(xiàn)問題的應然功能，問責的回應缺失導致調研回應缺位。

三是聯(lián)合避責。在基層調研中，聯(lián)合避責是指上級刻意忽略某些關鍵問題，與基層密切配合，共同應對來自更高層級的政策和監(jiān)督。低層對上級權力具有依附性和責任的替代性，但上級同樣需要對過失向更高層級負責，承擔失責的責任，如此，上下級可能結成避責聯(lián)合體，共同隱匿風險、分擔責任，產生類似于“分階撤退”（staged retreat）^［28］和府際“共謀”（collusion）行為^［29］，通常通過非正式方式加以實施?；鶎诱{研具有“政治正確性”，從而為聯(lián)合避責提供了生成機會。上級作為調研主體，本身負有責任和使命，在自上而下問責關系中也可能陷入被問責的旋渦，相應成為再避責的工具。如此，上下級共同利用信息傳輸?shù)膶蛹壉趬?，“隱匿壞消息”“過濾真信息”，甚至即使面對明顯背離常識和事實的情況，上級也樂意聽，基層“敢于”說，以實現(xiàn)調研“雙贏”的局面。

（二）自下而上避責邏輯

從問責強度與避責行為關系的角度，胡德（Hood）提出了機構性策略（“尋找替罪羊”）、表象性策略（“旋轉擺脫困境”）和政策性策略（“不做爭議判斷”）三種避責策略^［30］。這在某種程度上可解釋當前我國基層官員常見的一些避責行為，如“找替罪羊”“轉移視線”“納入常規(guī)”“忙而不動”“模糊因果關系”等。事實上，在績效主導的科層體系中，權力配置格局使基層在調研中“吞聲躑躅不敢言”，并可從政治動因、政治心理和問責強度等方面加以詮釋^［31］。

首先，政治動因。基層官員為謀求政績最大化主動避責?；鶎又卫泶嬖谔厥庑?，政策向下傳遞信息頻出偏差，形成“決策統(tǒng)一性”與“政策靈活性”的矛盾。面對問責壓力下的政策執(zhí)行不確定性，基層官員在行為決策前評估自我損失的感知權重，避免目標偏離上級預期，盡可能不表達與預期不符的實際情況及困難。比如，在基層組織中，低層公職人員刻意將組織職責、內設機構職責以及崗位職責描述原則化，出現(xiàn)崗位職責界限交叉與模糊的并存現(xiàn)象，這種避責策略將個人責任轉嫁到組織崗位的設計上，并成為避免承擔突發(fā)事件責任的常見做法。即使基層改革的風險偏好者，也會利用程序、規(guī)則和機制分散風險、轉嫁責任，避免在上級調研時提及與工作職責有關聯(lián)的風險，預先考慮如何才能不陷入被問責的場景。

其次，政治心理?！跋麡O偏向”是政府官員采取避責行為的主要誘因。一是受制于“壓力型體制”與“政治錦標賽”制度結構，上級主觀偏好影響或決定基層選擇，在責任壓力、輿論壓力及績效考核壓力等共同作用下，下級成為以求穩(wěn)為主的“消極的保守主義者”，以落實上級指示為重心，基層官員行為由投機主義向形式主義轉變。二是互聯(lián)網監(jiān)督、公眾輿論渲染引發(fā)強有力的外部環(huán)境問責，基層行動力和表達欲備受束縛，社會壓力擠壓治理空間，基層官員形成避責行為。由于公眾信任度低和信息傳播缺位，群眾片面相信政治謠言并忽略政府解釋，正是因為回應機會、容錯機會缺失，導致避責行為的產生及蔓延，基層調研因而自然失去發(fā)現(xiàn)性效果。

再次，問責強度。政治避責強度與問責強度相關，激烈的避責行為背后往往存在高強度問責^［32］。公務員的崗位之間在工作性質、工作量、工作難易程度等方面存在較大差異，“全面問責制”雖然強化了責任擔當，但客觀上又弱化了基層的“試錯權”。同時，基層復雜多變的情況往往難以清晰界定一些事務（尤其是創(chuàng)新和改革事務）的權責邊界，加之上級糾錯滯后，導致基層官員為避責而不作為。從近年的基層經驗來看，單調片面的問責指標難以對不同崗位干部給予公正評判。在基層官員看來，上級調研應用于獎懲問責的程度，與其避責程度相關，問責強度越大，避責行為就越激烈。由此，高強度問責無法包容求真務實、改革創(chuàng)新型基層干部，自然也抑制了基層說真話的主動性和干實事的積極性。

我國自上而下問責行為和基層避責策略發(fā)生于一個多層級的府際關系結構中，并受府際關系模式影響。上級在基層調研中掌握咨詢、監(jiān)督、評價與問責權力，基層往往基于政績考量、消極偏向心態(tài)和問責強度壓力的影響而理性避責。這也從另一側面說明目前府際內部調研的職級間權責關系、組織運行規(guī)則合理性存在明顯的問題。

五、基層調查研究失能矯正路徑

基層組織是服務群眾的終端站，各級黨委政府對基層的調研旨在了解民情民意，解決問題，化解矛盾，更好地服務基層。矯正基層調研失能應標本兼治、剛柔并濟，進一步明確基層權責關系，從政治問責文化、調研主體氛圍、調研整體環(huán)境等維度平衡問責與避責關系，減輕基層工作負荷和問責壓力。

一是理性培育問責與避責相促進的調研文化。廣義上，公共治理中的所有問題均會涉及問責，避責是應對問責的行為策略。應充分認識問責的多元內涵和避責的正面效果，承認避責存在正效應，以此建立起兩者連接和促進機制。同時，問責是一種民主治理與監(jiān)督文化，文化充滿了彼此負責的政治意涵。無論問責與避責是互為鏡像或互補現(xiàn)象，其過程和結果均由特定文化所形塑^［33］。因此，從治本的角度出發(fā)，不僅要建立有效的權力制約監(jiān)督機制，使問責落到實處，更要理性培育問責與避責相互促進的調研文化，遵循“透明法則” ，通過信息公開、共享以實現(xiàn)問責過程的透明化和標準化，強化信息溝通，及時糾錯改正?；鶎诱{研并不恒等于問責避責，應辯證和理性看待及包容基層錯誤，避免問責與避責截然對立。為此，應進一步明確界定容錯糾錯的條件和底線，重新規(guī)范容錯糾錯范圍。

二是自上而下營造講真話的治理氛圍。矯正基層調研失能，調研主體起關鍵性作用?；鶎诱{研失能的各項表現(xiàn)，癥結多元，在很大程度上取決于基層講真話、傳遞真實信息的自主權，這種“權力”不在基層，而在于上級調研主體，并非基層“會不會講真話、說實情”，而是“能不能講真話、說實情”，背后指向問責與避責之間的關系。因此，以下三個方面至關重要：一是營造求真務實氛圍。將溝通從責罰層面剝離，允許被調研方進行充分的解釋、辯護和證明，強調避責博弈的發(fā)現(xiàn)性效果，以期挖掘基層調研中的實質性問題；二是合理界定容錯空間。明確容錯與糾錯的法定程序， 做到有據(jù)可循、于法有據(jù)，使基層的行動力和表達欲不受問責束縛。對于勤勉盡責下級的過程偏差失誤持“知錯能改，善莫大焉”態(tài)度，區(qū)分開創(chuàng)性失誤與明知故犯的差異，強調回應維度的溝通，弱化強制維度的懲罰；三是正視避責行為的正面效果。原則上避責博弈對問責包含正面效果，可以促使避責行為讓責任者更負責，提升問責的靶向性、針對性、效率性。

三是自下而上強化責任擔當、久久為功的為官意識。針對調研客體，應不斷提升基層官員內在價值認知，避免形成“消極心態(tài)”的避責慣性。其一，基層官員應增強擔當使命、砥礪作為意識，“求木之長者，必固其根本”。要以國家和人民的利益為坐標，提高專業(yè)素質訓練、業(yè)務本領鍛造、道德情操培養(yǎng)，勇于擔當盡責，實事求是，是非分明，久久為功謀事業(yè)。其二，構建個人職業(yè)聲譽機制，對職業(yè)生涯中一貫廉潔、誠實和公正的基層干部給予正向激勵，為基層社會構建主動擔當、自覺擔負黨和人民賦予時代重任的基層干部圖譜和引向。其三，對于涉及群眾重大利益、社會關注度高的調研，不應囿于由領導干部或專家組成的內部封閉系統(tǒng)，應邀請群眾參與。以群眾聲音、真實場景減輕基層中轉壓力，避免基層獨自承擔非自身原因且無法承擔的責任，防止形成責任困境，避免劣幣驅逐良幣。

四是強化大數(shù)據(jù)在調研中應用，實現(xiàn)信息收集的多樣性及互補互證?！肮び破涫?，必先利其器”，充分應用網絡信息的開放性、互動性，推進大數(shù)據(jù)調研及信息的互補互證。其一，拓寬調研方式。公眾互聯(lián)網活動本身即構成調研客體，網絡實名制為開展調查監(jiān)測提供既有條件，實現(xiàn)“問題導向”的實時案例分布、熱度響應信息，為實地調研提供信息補充或證據(jù)支持，促進“讓事實說話”與“用數(shù)據(jù)說話”雙輪驅動。同時，緩解調研檢查過多過頻、過度留痕問題，減輕基層行政負擔。其二，形成施策循數(shù)，深化結果運用。解決問題、作出決策是調研價值所在，數(shù)字化輔助工具為資料篩選、案例分析、工具使用和成果共享提供便利。比如，自動繪制基層經驗動態(tài)情況的知識圖譜，全景式呈現(xiàn)、扁平化指揮的物聯(lián)感知，主動防御、協(xié)同響應的智能化公安大數(shù)據(jù)平臺，輔助調研結果上升為決策部署和具體措施。

五是以外部主體調研倒逼內部調研效能提升。繁雜、重要事務調研可引入第三方外部主體共同參與，或委托外部主體獨立完成，以增強調研的獨立性與社會公信力。所謂外部主體指與政府無隸屬關系或利益關系的第三部門或民間機構組織，外部主體調研可充分發(fā)揮地方組織及社會賢達倫理精神和道德規(guī)范的內核作用，有效回應群眾訴求。第三方具有回避直接監(jiān)督權與問責權的既有優(yōu)勢，擺脫主觀問責視角，角色身份包含客觀性和公正性，降低被調研方避責心理。換言之，能有效行使避責博弈的發(fā)現(xiàn)功能，推進基層調研行為標準程序化，提高調研內容真實性。兩者對比，外部主體調研形成競爭效應，對內部調研形成壓力，倒逼體制內部調研效能提升，共同支撐決策的科學性與民主性。為此，應通過制度建設，實踐探索培育第三方調研主體和調研市場。

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［責任編輯：王張強］