財(cái)政分權(quán)視角下央地關(guān)系研究

[摘要]隨著中國(guó)的經(jīng)濟(jì)制度在改革和發(fā)展中顯現(xiàn)出巨大生命力，地方政府不但成為國(guó)家政權(quán)的主要組成部門(mén)，在財(cái)政方面也具有顯著的影響力。但伴隨著改革的逐步深化，地方政府權(quán)力的膨脹對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了一定的負(fù)面影響。為抑制地方政府權(quán)力膨脹帶來(lái)的負(fù)面影響，中央出臺(tái)了以實(shí)現(xiàn)“分稅制”為核心內(nèi)容的財(cái)稅體制改革方針。本文基于財(cái)政分權(quán)視角，主要從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等方面研究財(cái)政分權(quán)背景下央地關(guān)系的發(fā)展變化，同時(shí)對(duì)中國(guó)財(cái)政分權(quán)現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并借此對(duì)財(cái)政分權(quán)的改革思路進(jìn)行相應(yīng)思考，以期更好地為央地關(guān)系提出商榷。

[關(guān)鍵詞]財(cái)政分權(quán)；央地關(guān)系；改革思路

[中圖分類號(hào)]F81 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2023.07.029

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度迅猛，但是地方政府的權(quán)力也隨之膨脹。中央與地方關(guān)系是國(guó)家體制中縱向權(quán)力與資源分配的基本關(guān)系[1]，而在改革開(kāi)放浪潮的翻涌下與經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的游弋中，中國(guó)的央地關(guān)系歷經(jīng)由集權(quán)到分權(quán)再到集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的過(guò)程。在這一過(guò)程中，中央與地區(qū)政府之間出現(xiàn)了利益沖突現(xiàn)象，并愈演愈烈，央地關(guān)系不斷惡化。因此如何處理好中央政府與地方政府之間關(guān)系，成為中國(guó)政治領(lǐng)域里亟待解決的問(wèn)題之一。為緩解矛盾，中央政府不得不出臺(tái)一些改革措施以改變這種狀況，如分稅制改革等。

雖然在經(jīng)濟(jì)體制下的央地關(guān)系實(shí)踐中已經(jīng)取得一定成果，但央地關(guān)系的改革與調(diào)整卻難以實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)國(guó)家治理模式的突破，也難以有效避免央地關(guān)系的“統(tǒng)死放亂”怪圈和周期性震蕩[2]。由于局域性經(jīng)濟(jì)制度的不同以及地區(qū)差異帶來(lái)的不同影響等原因，導(dǎo)致對(duì)于央地關(guān)系如何處理存在著很大的爭(zhēng)議。而中央與地方關(guān)系作為國(guó)家治理體系中的重要環(huán)節(jié)，有著尤為重要的意義，它不僅關(guān)系到國(guó)家和民族前途命運(yùn)，而且也是實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)道路中不可缺少的環(huán)節(jié)。因此研究央地關(guān)系問(wèn)題的重要性不言而喻。

一、財(cái)政分權(quán)背景下央地關(guān)系的發(fā)展變化

（一）經(jīng)濟(jì)方面

1.中央與地方之間關(guān)系變化

從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，中國(guó)逐步在開(kāi)放與發(fā)展中得到前進(jìn)。隨著改革開(kāi)放的不斷深入，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，地方政府權(quán)力逐漸擴(kuò)大。在地方政府的推動(dòng)下，中國(guó)建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。隨著時(shí)間的流逝，中國(guó)逐漸形成“區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化”的發(fā)展趨勢(shì)，中央集權(quán)與區(qū)域分化之間矛盾進(jìn)一步加深。地方政府通過(guò)與周邊經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建立起來(lái)自己的區(qū)域經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)。

2.中央與中央政府和省級(jí)政府關(guān)系變化

從建國(guó)初期到改革開(kāi)放前，中國(guó)一直實(shí)行蘇聯(lián)式的集中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度。隨著改革的深入，中央和中央政府對(duì)地方財(cái)政收入和支出有了很大程度上的自主權(quán)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成“命令主義”“統(tǒng)一指揮原則”等一系列制度規(guī)定，地方發(fā)展主要依靠行政命令和行政指令。這導(dǎo)致中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生資源配置不合理、效率低下以及市場(chǎng)失靈等問(wèn)題，從而影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

而在從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的不易求索中[3]，涌現(xiàn)許多難題，諸如中央對(duì)各省市的事權(quán)劃分不合理，地方政府不作為；國(guó)家職能轉(zhuǎn)移到中央政府后，地方政府開(kāi)始插手市場(chǎng)領(lǐng)域內(nèi)的事務(wù)；對(duì)市場(chǎng)缺乏信任，市場(chǎng)缺乏活力；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障等方面的公共產(chǎn)品供給不足。從財(cái)政收支看，在分稅制改革后中央財(cái)政收入逐年增加而省財(cái)政收入連年下降，中央和省級(jí)之間財(cái)政收入差距加大。為解決地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題，中央政府制定并實(shí)施一系列相關(guān)政策文件，通過(guò)法律法規(guī)和行政手段使中國(guó)成為一個(gè)較為規(guī)范的社會(huì)主義國(guó)家。

（二）政治方面

從理論上看，央地關(guān)系是國(guó)家權(quán)力與地方權(quán)力的博弈過(guò)程。這說(shuō)明中國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，中央與地方之間并沒(méi)有完全按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則進(jìn)行有效分配關(guān)系，因此導(dǎo)致中國(guó)央地關(guān)系不合理的狀況存在。

從實(shí)際情況看，一是省級(jí)政府較之于中央政府在央地關(guān)系中處于從屬地位。雖然中央政府具有很大的決策權(quán)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，但省級(jí)政府并不是獨(dú)立于中央政府之外的存在。省級(jí)政府和中央政府是兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立而又相互依賴的團(tuán)體，其權(quán)力有限，地方政府不能以自身利益為基礎(chǔ)來(lái)影響中央決策的實(shí)施。中央政府逐漸掌握了對(duì)下級(jí)政府財(cái)政收入分配、稅收征收等權(quán)力，但同時(shí)也導(dǎo)致中央與地方矛盾不斷加劇；二是分稅制后存在中央與省級(jí)政府利益沖突問(wèn)題。這主要表現(xiàn)在分稅制對(duì)地方稅有較大影響；分稅制后各個(gè)省市財(cái)政收入增長(zhǎng)明顯低于全國(guó)水平；分稅制后中央政府向地方征收的稅收較少、支出規(guī)模擴(kuò)大[4]；分稅制使地方政府稅收流失嚴(yán)重。

（三）文化方面

分稅制在使中央財(cái)政收入集中度上升的同時(shí)，也在一定程度上提高了中央政府的權(quán)威，抑制了地方政府權(quán)力膨脹。而中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與改革開(kāi)放提出新要求：要求政府間合作程度逐步提高、在發(fā)展過(guò)程中需要更加注重社會(huì)公平問(wèn)題、在改革過(guò)程中需要更加注重環(huán)境保護(hù)問(wèn)題、不斷提高中央政府在決策層面上的影響力。

（四）社會(huì)方面

在中國(guó)跨越傳統(tǒng)社會(huì)向著現(xiàn)代社會(huì)大步跨進(jìn)的發(fā)展趨勢(shì)下，人們開(kāi)始追求更高層次的發(fā)展，要求更多的自由權(quán)利以及大大加深維護(hù)自身利益的理念。這便需要權(quán)威和高效相結(jié)合的政府進(jìn)行管理和調(diào)節(jié)。

二、中國(guó)財(cái)政分權(quán)現(xiàn)狀及分析

改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)制度發(fā)生了重大的變遷[5]，尤其是二十世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)的對(duì)外開(kāi)放程度不斷提高，外商投資企業(yè)大量涌入中國(guó)。由于缺乏足夠穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，地方政府為吸引外資企業(yè)和吸引人才開(kāi)始尋求自己的發(fā)展之路。為使外商企業(yè)在中國(guó)投資時(shí)能獲得穩(wěn)定的稅收支持，地方政府通過(guò)各種途徑不斷擴(kuò)大自己經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。與此同時(shí)，地方政府為追求更多的稅收收入和更好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，也開(kāi)始積極擴(kuò)大中央和地方之間以及地區(qū)之間的財(cái)政收入分配差距[6]。

由于中國(guó)實(shí)行分稅制改革以來(lái)財(cái)政收入中分成比例不斷提高，這就使得不同地區(qū)之間和地區(qū)內(nèi)部出現(xiàn)不平衡的現(xiàn)象。因此為穩(wěn)定中央和地方之間、地區(qū)內(nèi)部利益集團(tuán)之間以及地區(qū)政府內(nèi)部利益集團(tuán)之間的平衡，中央開(kāi)始對(duì)分稅制進(jìn)行改革，并通過(guò)“分稅”來(lái)實(shí)現(xiàn)央地之間財(cái)力分配平衡。中央作為主體，將分稅制改革進(jìn)行試點(diǎn)實(shí)施和推行，并對(duì)這些地方試點(diǎn)實(shí)行監(jiān)督管理措施。因而為防止地方政府濫用權(quán)力侵害人民利益、國(guó)家利益以及財(cái)政分配等現(xiàn)象，必須要以保證整個(gè)央地稅收分配體系穩(wěn)定為前提條件。

而財(cái)政分權(quán)是一種利益結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化。一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展使得地方政府獲得更多的資源分配權(quán)力；另一方面，這些地方政府往往為增加自己的收入，會(huì)利用對(duì)這些資源的壟斷性權(quán)利而謀取不正當(dāng)利益甚至是產(chǎn)生腐敗行為。因此財(cái)政分權(quán)不僅是一種權(quán)力下放和利益分享關(guān)系，亦是一種利益博弈、激勵(lì)和約束機(jī)制問(wèn)題。這便需要建立合理的體制以防止各級(jí)政府為追求自身經(jīng)濟(jì)利益而濫用這種權(quán)力。故而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)不斷深入、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善及人民生活水平不斷提高，財(cái)政分權(quán)需要解決中央和地方之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公平、政治民主方面不協(xié)調(diào)的矛盾和問(wèn)題。

在歷史的洪流與時(shí)代的潮水中經(jīng)行，中國(guó)的財(cái)政分權(quán)已然處于第三階段。但是，從現(xiàn)在中國(guó)財(cái)政分權(quán)的現(xiàn)狀看，仍然存在著以下幾個(gè)方面問(wèn)題。

（一）權(quán)限劃分不明確

中國(guó)的財(cái)政分權(quán)是在政府之間實(shí)行分權(quán)，但是分稅制改革后，由于各級(jí)政府之間的權(quán)限劃分不明確，導(dǎo)致各級(jí)政府都在各自分稅制中尋求利益最大化進(jìn)而使得事權(quán)與財(cái)權(quán)之間不匹配，并未將財(cái)政分權(quán)與事權(quán)分權(quán)結(jié)合起來(lái)，事權(quán)與財(cái)權(quán)之間的關(guān)系有待妥善處理。由于分稅制改革后各地方政府間的事權(quán)劃分不明確，導(dǎo)致地方政府之間為追求更多稅收而對(duì)某些事項(xiàng)采取不作為的方式來(lái)逃避自己應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。

（二）利益分配不平衡

由于分稅制改革沒(méi)有得到及時(shí)完善，央地之間存在著利益分配不平衡現(xiàn)象，央地間收入不平衡。分稅制改革后地方稅收收入增長(zhǎng)過(guò)快，但由于全國(guó)性的宏觀調(diào)控政策在地方的應(yīng)用上存在著差異，導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。因此地方政府在財(cái)力不足情況下，可能會(huì)通過(guò)稅收來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政缺口。

（三）財(cái)政分權(quán)認(rèn)識(shí)不足

財(cái)政分權(quán)在具體實(shí)踐操作中常常僅局限于某一特定方面的內(nèi)容，導(dǎo)致對(duì)財(cái)政分權(quán)認(rèn)識(shí)不足。而由于對(duì)財(cái)政分權(quán)認(rèn)識(shí)不足，地方政府為追求自己的利益而導(dǎo)致一些違規(guī)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。譬如分稅制改革后，地方政府為追求更多的稅收而出現(xiàn)重復(fù)征稅的現(xiàn)象。

三、財(cái)政分權(quán)的改革思路

（一）堅(jiān)持財(cái)政分權(quán)改革的基本思路

首先，在目前經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下[7]，財(cái)政分權(quán)必須以國(guó)家為單位進(jìn)行分析。中央政府必須進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，以便于更好地適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)。其次，在稅收制度方面，中央政府應(yīng)該增加稅種和稅率來(lái)擴(kuò)大中央財(cái)政收入，以加大地方稅收征管力度來(lái)解決地方政府權(quán)力膨脹的問(wèn)題。最后，應(yīng)減少中央對(duì)地方政府的干預(yù)，提高中央政府行政管理水平，減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)生活干預(yù)程度，改變過(guò)去地方政府官員在中央和國(guó)務(wù)院的地位過(guò)低，而中央官員在各級(jí)地方政府中又處于主導(dǎo)地位的情況。

（二）消除地方政府權(quán)力膨脹帶來(lái)的負(fù)面影響

首先，要加強(qiáng)法制建設(shè)以防止權(quán)力濫用。其次，要加強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法，進(jìn)行行政改革，并改革和完善有效的地方官員業(yè)績(jī)考核制度和激勵(lì)機(jī)制，以激發(fā)各級(jí)官員的工作積極性使其更好地為人民服務(wù)。最后，完善社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)居民生活水平穩(wěn)步提高。

（三）加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督和控制以減少風(fēng)險(xiǎn)

首先，要建立并完善法律體系以保證財(cái)政資金安全運(yùn)行。其次，要加快建立轉(zhuǎn)移支付制度，提高地區(qū)間財(cái)力均衡。最后，進(jìn)行預(yù)算分配，不但可以促進(jìn)各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡以及提高人民的生活水平，更好地進(jìn)行財(cái)政分權(quán)管理以減少地方政府行為不當(dāng)造成的不利影響及腐敗等問(wèn)題，而且可以避免因?yàn)轭A(yù)算支出安排帶來(lái)對(duì)中央與地方之間利益關(guān)系的過(guò)分關(guān)注而造成中央與地方之間經(jīng)濟(jì)矛盾、社會(huì)沖突問(wèn)題，為財(cái)政分權(quán)視角下解決中央與地方利益分配問(wèn)題提供參考方案并促進(jìn)其進(jìn)一步發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

在財(cái)政分權(quán)背景下，國(guó)家中央與地方之間存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。通過(guò)中央政府與省、市、縣等一級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系來(lái)看，中央在財(cái)政收入分配中處于優(yōu)勢(shì)地位，并且國(guó)家中央又是地方政府的經(jīng)濟(jì)決策中心，因此為解決中央與地方之間的矛盾，就需要在國(guó)家與地方之間建立起一個(gè)合理的財(cái)政分權(quán)體系。而地方政府財(cái)政分稅制改革的核心是通過(guò)財(cái)政支出和稅收政策，解決中國(guó)地方政府財(cái)力不足問(wèn)題，以合理劃分中央與地方事權(quán)、合理劃分中央與地方財(cái)權(quán)為基本原則。

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作者簡(jiǎn)介：劉思妍（2002.11-），女，漢族，福建泉州人，本科在讀，研究方向：國(guó)際事務(wù)與國(guó)際關(guān)系。