上海嘉定企業(yè)委托第三方開展自行監(jiān)測現(xiàn)狀及管理對策研究

王振華

關(guān)鍵詞：自行監(jiān)測；第三方檢測機(jī)構(gòu)；現(xiàn)狀分析；管理對策

前言

自行監(jiān)測作為排污許可證制度下的強(qiáng)制要求，已經(jīng)在排污單位中廣泛地開展。然而大多數(shù)排污單位不具備環(huán)境監(jiān)測的資質(zhì)和能力，需要委托第三方檢測機(jī)構(gòu)代為監(jiān)測，這也使得自行監(jiān)測成為很多環(huán)境監(jiān)測類第三方檢測機(jī)構(gòu)的主營業(yè)務(wù)，以上海為例，2022年1月至10月，在滬備案的環(huán)境監(jiān)測第三方檢測機(jī)構(gòu)開展的業(yè)務(wù)之中，80%以上為自行監(jiān)測項目。

然而管理部門在日常監(jiān)督檢查中經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，很多排污單位委托第三方機(jī)構(gòu)做的自行監(jiān)測質(zhì)量并不佳，或者采樣不規(guī)范、或者少做漏做監(jiān)測項目、或者監(jiān)測頻次不符合要求等等。更有甚者并未實地采樣、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)等。自行監(jiān)測的數(shù)據(jù)不全面、不真實，對排污單位起不到自我監(jiān)督的作用，也無法反映實際的排污情況，這無疑對排污許可證制度的有效推行帶來阻力。

另一方面，第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行自行監(jiān)測現(xiàn)場采樣時往往缺乏有效監(jiān)督。目前，常規(guī)的監(jiān)管模式是生態(tài)環(huán)境部門親自進(jìn)行現(xiàn)場檢查或后續(xù)進(jìn)行報告核查等，但由于企業(yè)數(shù)量眾多，往往只能覆蓋其中的一部分監(jiān)測項目，而排污單位由于自身專業(yè)水平不夠，或者對監(jiān)測數(shù)據(jù)的用途認(rèn)識不足等，單位負(fù)責(zé)人往往不會過多關(guān)注現(xiàn)場采樣情況。

針對這些問題，筆者希望以排污單位作為突破口，通過走訪調(diào)研委托第三方檢測機(jī)構(gòu)開展監(jiān)測的排污單位，匯總存在的問題及專業(yè)上的缺失，同時研究以排污單位作為輔助力量，從側(cè)面監(jiān)督第三方檢測機(jī)構(gòu)的可行性，為日后的監(jiān)管工作提供借鑒和參考。

1調(diào)查方法和內(nèi)容

1.1調(diào)查方法

實地走訪嘉定轄區(qū)內(nèi)排污單位，通過發(fā)放調(diào)查問卷的形式，結(jié)合自行監(jiān)測現(xiàn)場檢查情況進(jìn)行調(diào)研。

1.2調(diào)查內(nèi)容

借助調(diào)查問卷了解排污單位三方面的情況：一是選擇第三方檢測機(jī)構(gòu)的傾向性；二是監(jiān)督第三方檢測機(jī)構(gòu)開展環(huán)境監(jiān)測工作的能力；三是對于監(jiān)測數(shù)據(jù)的了解和重視程度。

此外，現(xiàn)場檢查時還會記錄排污單位選擇的第三方機(jī)構(gòu)信用評級情況等作為輔助信息。

2排污單位委托第三方檢測機(jī)構(gòu)開展自行監(jiān)測的現(xiàn)狀

2.1總體情況

此次實地調(diào)查，自2022年6月下旬開始，于同年10月下旬結(jié)束，歷時4個月左右。范圍覆蓋嘉定區(qū)所有街鎮(zhèn)，即3個街道、7個鎮(zhèn)、1個新區(qū)、1個市級工業(yè)區(qū)，共計調(diào)查排污單位55家，約占嘉定區(qū)排污單位總數(shù)的10%。涉及行業(yè)包括塑料及合成樹脂制造、報刊印刷、半導(dǎo)體分立器件制造、化學(xué)藥品原料藥制造、調(diào)味品及發(fā)酵制品制造、香精制造、醫(yī)院等37類。發(fā)放并收回問卷55份，需要說明的是，問卷中大部分題目為多項選擇題，因此各選項占比相加可能超過100%。

2.2排污單位選擇第三方檢測機(jī)構(gòu)的傾向性

排污單位與目前的第三方檢測機(jī)構(gòu)合作的原因及占比如圖1所示。近70%的排污單位選擇了專業(yè)技術(shù)水平，此項排名第一；價格因素排名第二，但占比降至36%左右。另有少部分企業(yè)還將熟人介紹作為選擇原因之一，占比不到2成。

進(jìn)一步篩選數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，選擇第三方機(jī)構(gòu)時，只考慮其專業(yè)性的排污單位有24家，只考慮價格優(yōu)勢的排污單位有8家，只選擇熟人介紹的排污單位有6家，既注重第三方機(jī)構(gòu)專業(yè)性又關(guān)注其價格的排污單位有11家，其余選項組合樣本數(shù)小于2家暫不做分析。對以上不同選擇傾向性的排污單位，梳理目前實際合作的第三方機(jī)構(gòu)評級情況，結(jié)果見圖2。

上海自2019年9月起已開始試點(diǎn)環(huán)境監(jiān)測社會化服務(wù)機(jī)構(gòu)信用評價制度，目前絕大多數(shù)機(jī)構(gòu)已經(jīng)完成了信用評級，根據(jù)基本素質(zhì)、業(yè)務(wù)執(zhí)行、經(jīng)營管理、信用記錄等相關(guān)指標(biāo)的量化打分，被評為A～E五個等級（E級為嚴(yán)重失信）。由圖2可見，無論哪種選擇傾向的排污單位，大部分都能與B級機(jī)構(gòu)合作；只考慮價格因素的排污單位之中沒有與A級機(jī)構(gòu)合作的，并且還有一家單位與E級機(jī)構(gòu)合作；即關(guān)注專業(yè)技術(shù)水平又關(guān)注價格優(yōu)勢的排污單位與A級機(jī)構(gòu)合作的比例最高，與C級機(jī)構(gòu)合作的比率最低。

考慮運(yùn)營成本是排污單位合理的需求，但是第三方檢測機(jī)構(gòu)的優(yōu)劣某種程度上也是成本的一部分，如果選擇了嚴(yán)重失信的機(jī)構(gòu)，不僅不能省錢，還會因為失信機(jī)構(gòu)不按規(guī)定監(jiān)測、甚至未開展監(jiān)測出具虛假報告等問題使排污單位自身受到牽連。

2.3排污單位監(jiān)督第三方檢測機(jī)構(gòu)開展環(huán)境監(jiān)測工作的能力

此次研究主要從三個方面來評估排污單位對第三方檢測機(jī)構(gòu)的監(jiān)督水平，即：對第三方檢測機(jī)構(gòu)基本信息的掌握程度、對現(xiàn)場采樣規(guī)范的了解程度、解決環(huán)境監(jiān)測問題的能力。

2.3.1對第三方檢測機(jī)構(gòu)基本信息的掌握程度

調(diào)研的排污單位之中，除了1家在簽訂合同簽前，沒有主動了解過第三方檢測機(jī)構(gòu)的基本情況，其余單位均表示會提前做一些了解。其中，超過90%的排污單位會查看第三方檢測機(jī)構(gòu)的資質(zhì)證書，70%以上的排污單位會關(guān)注機(jī)構(gòu)的信用評級情況。但有關(guān)第三方檢測機(jī)構(gòu)的一些軟、硬件信息，諸如機(jī)構(gòu)的設(shè)備情況、實驗室環(huán)境、人員規(guī)模等受關(guān)注占比均在50%以下，排污單位對獲取這些信息的意愿并不大。實際上，實驗室“人機(jī)料法環(huán)”的情況可以從側(cè)面看出機(jī)構(gòu)對于監(jiān)測活動的投入程度，如果設(shè)備老舊、人員有限、實驗室環(huán)境不佳，機(jī)構(gòu)是很難維持好各項檢測能力的，更談不上服務(wù)好客戶。

考慮到資質(zhì)證書是第三方檢測機(jī)構(gòu)基本信息的第一要素，且容易獲得查看，而信用評級是對檢測機(jī)構(gòu)綜合評價的高度概括，對這兩個選項的數(shù)據(jù)進(jìn)行了以進(jìn)一步挖掘。

如圖3所示排污單位對資質(zhì)證書關(guān)注的方面及占比，超過90%的排污單位表示會查看資質(zhì)證書中的有效期，超過85%的排污單位會查看證書中的能力附表。這兩部分內(nèi)容關(guān)系到第三方檢測機(jī)構(gòu)是否在能力續(xù)存期內(nèi)，以及是否具備排污單位需要的檢測能力。說明大多數(shù)排污單位還是能夠抓住資質(zhì)證書中的關(guān)鍵信息的。

另一方面，近70%的排污單位知道在哪里查詢第三方檢測機(jī)構(gòu)的信用評級情況，但還是有約30%的排污單位或者不知道在哪里查詢，或者根本不知道信用評級這件事。這或許某種程度上可以解釋為什么調(diào)研的排污單位之中有超過20%的單位會與C級、甚至E級機(jī)構(gòu)合作。

2.3.2對現(xiàn)場采樣規(guī)范的了解程度

首先對排污單位是否會派人在現(xiàn)場監(jiān)督第三方檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果見圖4。

從圖4來看，大多數(shù)排污單位表示會去現(xiàn)場查看第三方機(jī)構(gòu)采樣情況，或者全程監(jiān)督，或者每過一段時間監(jiān)督，并且會關(guān)心操作是否規(guī)范，合并占比達(dá)到80%。說明多數(shù)排污單位還是有一定的監(jiān)督第三方機(jī)構(gòu)的責(zé)任意識的。

然而環(huán)境監(jiān)測工作對于監(jiān)督人員的專業(yè)技術(shù)水平是有一定要求的，如果對于采樣標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范不夠了解，即便在現(xiàn)場全程查看，也未必能起到監(jiān)督的效果。排污單位對水氣聲等現(xiàn)場采樣標(biāo)準(zhǔn)的掌握情況見圖5。

由圖5可見，只有約10%的排污單位表示有專業(yè)技術(shù)人員負(fù)責(zé)環(huán)保工作，對采樣標(biāo)準(zhǔn)比較熟悉，超過70%的排污單位只是對標(biāo)準(zhǔn)有大致的概念，還有16%的排污單位表示完全不懂采樣標(biāo)準(zhǔn)。這與我們?nèi)粘１O(jiān)督檢查情況相吻合，通常只有一些請了環(huán)保管家或者規(guī)模比較大、設(shè)置了專門環(huán)保負(fù)責(zé)人的排污單位對采樣標(biāo)準(zhǔn)是熟悉的，大多數(shù)排污單位環(huán)保方面的工作是由文職人員兼職或者交給離退休人員處理，有些小的排污單位未設(shè)置專人負(fù)責(zé)。因此大部分單位實際上對現(xiàn)場采樣標(biāo)準(zhǔn)的掌握程度很低，這就使得第三方檢測機(jī)構(gòu)上門采樣或者現(xiàn)場檢測時，實際上是處于失去監(jiān)管的狀態(tài)的，這也是最容易出現(xiàn)問題的地方。

2.3.3解決環(huán)境監(jiān)測問題的能力

調(diào)研結(jié)果顯示，當(dāng)遇到環(huán)境監(jiān)測相關(guān)問題時，近90%的排污單位遇到環(huán)境監(jiān)測問題時會咨詢自己委托的第三方檢測機(jī)構(gòu)，結(jié)合之前提到的大部分排污單位對現(xiàn)場采樣規(guī)范并不了解，如果第三方檢測機(jī)構(gòu)想要濫竽充數(shù)，排污單位幾乎難以覺察。在日常監(jiān)督檢查過程中，我們也時常會遇到排污單位存在自行監(jiān)測方案設(shè)計不完善等問題，諸如采樣頻次不夠、樣品數(shù)量不足等，導(dǎo)致之后的監(jiān)測工作都不滿足要求，原因通常是排污單位未按照排污許可證來制定監(jiān)測方案，而是聽信委托的第三方檢測機(jī)構(gòu)的一面之詞。

不過選擇咨詢第三方機(jī)構(gòu)的排污單位之中，有3/4的單位表示也會咨詢生態(tài)環(huán)保部門。從總量來看，調(diào)研的排污單位之中超過70%的單位表示會向生態(tài)環(huán)保部門咨詢環(huán)境監(jiān)測問題。

此外，有29%的排污單位表示也會自行查閱資料來解決問題。這一比例相對較低，有這方面能力的單位，大多數(shù)集中在之前提到過的有專門環(huán)保負(fù)責(zé)人或者環(huán)保管家的企業(yè)之中，這些排污單位會隨時跟蹤和自身相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)更迭情況，及時獲取相關(guān)信息。

2.4排污單位對于監(jiān)測數(shù)據(jù)的了解和重視程度

第三方檢測機(jī)構(gòu)的工作最后是以監(jiān)測數(shù)據(jù)的形式呈現(xiàn)給排污單位。上海要求所有在滬開展環(huán)境監(jiān)測活動的機(jī)構(gòu)將檢測數(shù)據(jù)上傳至“上海市環(huán)境監(jiān)測社會化服務(wù)監(jiān)管系統(tǒng)”，其中包括監(jiān)測方案、檢測報告、原始記錄、現(xiàn)場照片等等，接受環(huán)保部門的監(jiān)督和審查。調(diào)研結(jié)果顯示，80%的調(diào)研單位表示知曉監(jiān)測數(shù)據(jù)會上傳至以上平臺。同時，自行監(jiān)測的數(shù)據(jù)作為排污單位污染排放的第一手資料，也是自我監(jiān)管的重要依據(jù)，76%的單位表示知曉這層用途。

除了通過“上海市環(huán)境監(jiān)測社會化服務(wù)監(jiān)管系統(tǒng)”進(jìn)行線上審查，環(huán)保部門也會通過實地走訪排污單位對自行監(jiān)測的開展情況做現(xiàn)場檢查，此時需要排污單位出具相關(guān)的監(jiān)測數(shù)據(jù)，65%的排污單位表示知曉，比例比前兩個選項要低一些。在日常監(jiān)督檢查中我們也發(fā)現(xiàn)，有的排污單位認(rèn)為監(jiān)測數(shù)據(jù)是第三方機(jī)構(gòu)出具的，相關(guān)報告和原始記錄由第三方保管即可，自己不用留存，當(dāng)環(huán)保部門上門檢查時常無法提供。

鑒于仍有部分排污單位對于自行監(jiān)測的主體責(zé)任認(rèn)識不清，我們也對該情況進(jìn)行了調(diào)查，見圖6關(guān)于失實數(shù)據(jù)應(yīng)由誰擔(dān)責(zé)的調(diào)研結(jié)果。

由圖6可見，雖然有70%左右的排污單位知道數(shù)據(jù)失實自身會受到處罰并有失信風(fēng)險，但還有超過20%的單位或者不知道需要承擔(dān)什么責(zé)任或者認(rèn)為數(shù)據(jù)出現(xiàn)問題應(yīng)該由第三方承擔(dān)責(zé)任。這或許也能解釋為什么有小部分排污單位并不重視對第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，這些單位認(rèn)為監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實與否與自身無關(guān)。

3排污單位委托第三方檢測機(jī)構(gòu)開展自行監(jiān)測存在的問題

在挑選第三方檢測機(jī)構(gòu)時，有小部分排污單位由于只關(guān)注價格因素，與一些評級較低甚至失信的機(jī)構(gòu)合作，日常監(jiān)管中我們也收到部分資質(zhì)良好的第三方檢測機(jī)構(gòu)反饋稱，自行監(jiān)測的業(yè)務(wù)會被一些低報價的機(jī)構(gòu)搶走，而這些機(jī)構(gòu)往往評級不高、采樣和分析等流程不規(guī)范。

對于監(jiān)督第三方檢測機(jī)構(gòu)開展監(jiān)測的能力方面，大部分排污單位是有所欠缺的，主要問題在于排污單位普遍不夠了解與自身相關(guān)的環(huán)境監(jiān)測相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，雖然遇到問題時會咨詢生態(tài)環(huán)保部門或者委托的第三方檢測機(jī)構(gòu)，但自主學(xué)習(xí)的能力和意識并不強(qiáng)。有小部分排污單位對機(jī)構(gòu)的基本信息，尤其是機(jī)構(gòu)軟硬件方面的情況不太關(guān)心；還有一部分排污單位對信用評級制度不了解或者不知道在哪里查詢相關(guān)信息，無法從合作伊始就識別出第三方機(jī)構(gòu)的優(yōu)劣。

對于監(jiān)測數(shù)據(jù)的了解和重視程度方面，大多數(shù)排污單位對監(jiān)測數(shù)據(jù)的部分用途是知曉的，但不太全面；小部分排污單位并未認(rèn)識到自行監(jiān)測的主體責(zé)任在于自身，對環(huán)境監(jiān)測工作和監(jiān)測數(shù)據(jù)不重視，認(rèn)為委托給第三方就可以一托了事，出了問題也不認(rèn)為與自身有關(guān)。

4管理對策

針對自行監(jiān)測中排污單位存在的這些問題，筆者以為從監(jiān)管層面上可以做的努力有以下幾點(diǎn)：一是，提高排污單位環(huán)境監(jiān)測的意識，加強(qiáng)宣貫和教育的力度，明確自身才是自行監(jiān)測的主體，監(jiān)測數(shù)據(jù)的質(zhì)量和準(zhǔn)確性不僅與委托的第三方檢測機(jī)構(gòu)相關(guān)，更與排污單位自身息息相關(guān)；二是，通過多種渠道對排污單位進(jìn)行環(huán)保專業(yè)知識的幫扶，包括開展排污單位的自行監(jiān)測培訓(xùn)、現(xiàn)場檢查時通過具體實例告知排污單位環(huán)境監(jiān)測的注意事項等，運(yùn)用盡量深入淺出的語言讓排污單位掌握基本的現(xiàn)場監(jiān)督方法；三是，加強(qiáng)與排污單位的溝通，及時傳達(dá)新的標(biāo)準(zhǔn)要求、監(jiān)管說明等，同時也了解排污單位在環(huán)境監(jiān)測中遇到的痛點(diǎn)難點(diǎn)；四是加強(qiáng)對評級較低的第三方檢測機(jī)構(gòu)的檢查和處罰力度，引導(dǎo)排污單位選擇評級較高且未受到處罰的機(jī)構(gòu)，使市場得到良性發(fā)展。

5結(jié)論

從此次調(diào)研的數(shù)據(jù)來看，通過多年的努力，自行監(jiān)測工作已經(jīng)在排污單位中廣泛開展起來，大部分排污單位對于自行監(jiān)測的重要性有一定的認(rèn)識，也愿意承擔(dān)對自身排污情況監(jiān)督的責(zé)任。然而由于多數(shù)排污單位對于環(huán)境監(jiān)測的標(biāo)準(zhǔn)掌握程度較低，在委托第三方檢測機(jī)構(gòu)代為開展自行監(jiān)測的過程中容易受到誤導(dǎo)，導(dǎo)致最終自行監(jiān)測開展出現(xiàn)各種問題；另一方面部分小型排污單位的環(huán)保意識還比較薄弱，在環(huán)境監(jiān)測方面的投入和關(guān)注很少，沒有承擔(dān)其應(yīng)有的主體責(zé)任?，F(xiàn)階段想要依靠排污單位作為輔助力量，共同監(jiān)督第三方檢測機(jī)構(gòu)的日寸機(jī)尚不成熟，還需要管理部門加大政策宣貫、專業(yè)知識培訓(xùn)力度以及加強(qiáng)與排污單位的溝通等。