健全完善深化接訴即辦改革的法規(guī)體系

[摘要] 《北京市接訴即辦工作條例》將接訴即辦改革實(shí)踐以立法形式固化，極大地推動(dòng)了接訴即辦的行政組織法治化，也為多元協(xié)同治理提供了法律保障。群眾訴求驅(qū)動(dòng)超大城市治理模式不斷完善，基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)持續(xù)深化，對(duì)我國城市尤其是超大城市具有引領(lǐng)作用和示范意義。未來，可通過緩和訴求供需矛盾、增強(qiáng)協(xié)同辦理實(shí)效、深化推動(dòng)主動(dòng)治理、加強(qiáng)工作保障制度來優(yōu)化接訴即辦工作機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)揮法治的保障作用。另一方面，還需要完善接訴即辦法律制度體系，包括細(xì)化配套規(guī)范和制定接訴即辦行政法規(guī)。

[關(guān)鍵詞] 接訴即辦；? 基層治理；? 立法

[中圖分類號(hào)] D619? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? ? ?[文章編號(hào)] 0529-1445（2023）01-0074-03

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“完善社會(huì)治理體系。健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能?！?接訴即辦是首都基層治理的改革創(chuàng)新，是落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想的生動(dòng)實(shí)踐。2021年9月，《北京市接訴即辦工作條例》正式施行，接訴即辦改革在制度與法律層面完成了銜接，通過法治保障改革的路徑，在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治，不斷提升法治為民水平。

確保深化接訴即辦改革在法治軌道上運(yùn)行

整體治理與行政組織法治。北京接訴即辦工作是整體治理理念的深刻踐行，是整體性政府改革的生動(dòng)實(shí)踐?！侗本┦薪釉V即辦工作條例》將接訴即辦改革實(shí)踐以立法形式固化，為深化改革提供了制度框架，極大地推動(dòng)了接訴即辦的行政組織法治化，促進(jìn)北京城市治理在制度、法治軌道上運(yùn)行。接訴即辦改革在整體治理理念的驅(qū)動(dòng)下，以信息化為支撐，通過建立開放共享的數(shù)字管理服務(wù)平臺(tái)，從行政機(jī)構(gòu)物理整合到行政機(jī)制體制化學(xué)融合，為民眾提出訴求提供最為便捷化的渠道，實(shí)現(xiàn)了技術(shù)賦權(quán)。構(gòu)建12345接訴即辦平臺(tái)是數(shù)字政府建設(shè)的生動(dòng)實(shí)踐，是數(shù)字化時(shí)代數(shù)字技術(shù)推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、厘定政府權(quán)責(zé)邊界、實(shí)現(xiàn)資源有效配置的改革成果。

從部門各自為政到部門協(xié)同。傳統(tǒng)行政組織體制機(jī)制下，政府采取“一元治理”模式，即對(duì)民眾反映的訴求，部門之間各自為政現(xiàn)象凸顯。2018年，北京市啟動(dòng)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”改革，在一定程度上提高了政府服務(wù)群眾的響應(yīng)能力，但是并未突破“一元治理”模式。2019年，接訴即辦改革正式啟動(dòng)，通過完善“接、派、辦、評(píng)、報(bào)”全鏈條工作流程，以12345市民服務(wù)熱線及其網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為重要載體，將市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）以及各有關(guān)部門連通起來，在縱向和橫向兩層面均形成了多元聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)向多元治理模式的轉(zhuǎn)變。

2021年，《北京市接訴即辦工作條例》的出臺(tái)為多元協(xié)同治理提供了法律保障。建立了分級(jí)協(xié)調(diào)辦理機(jī)制，按照權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，明確對(duì)本級(jí)難以解決的重點(diǎn)、難點(diǎn)訴求，由上級(jí)黨委和政府、行業(yè)主管部門協(xié)調(diào)解決。建立了聯(lián)動(dòng)辦理機(jī)制，針對(duì)跨行業(yè)、跨區(qū)域的復(fù)雜訴求，由主責(zé)單位牽頭負(fù)責(zé)，明確協(xié)辦單位，拆分訴求事項(xiàng)，細(xì)化職責(zé)分工，協(xié)同推進(jìn)解決。明確了研究探索歷史遺留問題、超出市屬管轄權(quán)、央地協(xié)調(diào)等難點(diǎn)問題的辦理機(jī)制。接訴即辦改革以民眾訴求為驅(qū)動(dòng)，圍繞群眾訴求和問題，創(chuàng)造性地提出下沉街鄉(xiāng)分級(jí)監(jiān)管機(jī)制，通過整合服務(wù)、部門協(xié)同，破解了傳統(tǒng)城市治理碎片化、條塊分割的困境，明確了政府各部門職責(zé)邊界，推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

立法固化助推接訴即辦改革躍上新臺(tái)階

接訴即辦制度機(jī)制更加健全。配套制度體系基本形成。針對(duì)分類處理、精準(zhǔn)派單、主動(dòng)治理、科學(xué)考評(píng)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)出臺(tái)配套文件35項(xiàng)，細(xì)化派單目錄2395項(xiàng)，制定接訴即辦公開工作試行辦法，印發(fā)深入推進(jìn)治理類街鄉(xiāng)鎮(zhèn)整治提升工作實(shí)施方案，修訂完善考評(píng)辦法。目前全市各區(qū)均按規(guī)定建立了“吹哨報(bào)到”雙考核機(jī)制，督促“報(bào)到”部門履職盡責(zé)?！?4＋N”配套制度體系基本完成，全市層面出臺(tái)配套文件35項(xiàng)，各市級(jí)部門制定配套制度、方案等共計(jì)84項(xiàng)，各區(qū)共計(jì)1425項(xiàng)，重點(diǎn)涉及健全精準(zhǔn)派單機(jī)制、推進(jìn)首接負(fù)責(zé)制、完善主動(dòng)治理制度和完善數(shù)據(jù)共享機(jī)制。

深化主動(dòng)治理提升治理效能。接訴即辦通過加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)研判、強(qiáng)化源頭治理，努力將矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)。特別是以下沉、賦權(quán)、增效為重點(diǎn)，運(yùn)用新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，采用賦能網(wǎng)格化治理等模式，強(qiáng)化街鄉(xiāng)黨組織在基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用，深入推動(dòng)治理力量和資源下沉，全力做到“小事不出村社區(qū)、大事不出街鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，加強(qiáng)主動(dòng)治理，深化未訴先辦。

共治共享社會(huì)治理格局更加成熟。對(duì)支持和引導(dǎo)社會(huì)力量和公眾參與訴求辦理和社會(huì)治理作出規(guī)定。注重健全協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制。完善央地聯(lián)動(dòng)、上下聯(lián)動(dòng)、多元參與、居民自治等機(jī)制。建立央產(chǎn)小區(qū)接訴即辦共同治理議事協(xié)調(diào)機(jī)制，通過訴求告知、聯(lián)席會(huì)商、數(shù)據(jù)共享等方式聯(lián)動(dòng)解決問題。注重發(fā)揮公檢法司協(xié)同聯(lián)動(dòng)作用，政法機(jī)構(gòu)全面融入接訴即辦改革。積極引入企業(yè)等市場主體，強(qiáng)化激勵(lì)協(xié)同機(jī)制。

構(gòu)建向主動(dòng)治理轉(zhuǎn)化的工作機(jī)制

緩和訴求供需矛盾。當(dāng)下熱線接訴能力與群眾訴求之間的供需矛盾愈加凸顯。緩和訴求的供需矛盾是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要從廓清訴求范圍、提高工作效率、完善政府整體服務(wù)能力等多方面入手。在優(yōu)化工作機(jī)制層面，有必要以提高派單精準(zhǔn)度、提升座席員工作能力、優(yōu)化派單目錄等為抓手，同時(shí)加強(qiáng)與行政訴訟、行政復(fù)議、行政裁決、行政調(diào)解、信訪工作、基層自治等領(lǐng)域的協(xié)同。最后，著重提升公共服務(wù)機(jī)關(guān)自身的辦事能力，從減少需求的角度進(jìn)行源頭治理。

增強(qiáng)協(xié)同辦理實(shí)效。一方面需要加強(qiáng)體系建設(shè)，擴(kuò)大改革協(xié)同力量，尤其要加強(qiáng)接訴即辦隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)一步增強(qiáng)基層工作力量。另一方面持續(xù)探索運(yùn)用市場機(jī)制和多元力量參與接訴即辦，不斷完善共建共治共享的基層治理格局。

全面推進(jìn)主動(dòng)治理。堅(jiān)持系統(tǒng)治理、源頭治理，深入推進(jìn)“每月一題”。探索更多“小切口”改革，更有針對(duì)性、靶向性地推進(jìn)綜合治理、集成改革。推動(dòng)接訴即辦與放管服改革、優(yōu)化營商環(huán)境等改革深度融合，優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，發(fā)揮系統(tǒng)治理協(xié)同優(yōu)勢(shì)。

加強(qiáng)工作保障制度。加強(qiáng)組織保障和人力保障，包括健全考評(píng)制度，強(qiáng)化對(duì)開展主動(dòng)治理和解決疑難復(fù)雜問題的考評(píng)激勵(lì)，完善第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)參與機(jī)制；優(yōu)化人力保障機(jī)制，建立健全常態(tài)長效制度，切實(shí)提升各有關(guān)單位工作人員的政治、法律、業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力。加強(qiáng)數(shù)據(jù)保障，由市民熱線服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行全口徑匯總，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通、信息共享；強(qiáng)化數(shù)據(jù)融合，優(yōu)化智能統(tǒng)計(jì)分析、城市預(yù)警等功能；提升民生大數(shù)據(jù)分析能力，為科學(xué)決策、精準(zhǔn)施策提供支撐；建立健全市民熱線服務(wù)機(jī)構(gòu)保護(hù)數(shù)據(jù)利益的有效措施，堅(jiān)決杜絕損害保守國家秘密和保護(hù)商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的情形；進(jìn)一步妥善建立、運(yùn)行、管理和維護(hù)熱線數(shù)據(jù)庫，為公眾提供咨詢、查詢服務(wù)。

深化接訴即辦改革與健全法規(guī)體系同步推進(jìn)

細(xì)化配套規(guī)范。在《北京市接訴即辦工作條例》制定之初，即考慮到哪些條款需要通過規(guī)范性文件或配套立法補(bǔ)充以及在執(zhí)行中如何處理好與依法辦理關(guān)系的問題。要根據(jù)條例實(shí)施后現(xiàn)實(shí)情況與制度目標(biāo)之間的差距，從細(xì)化配套規(guī)范的層面作出進(jìn)一步的規(guī)定，比如：出臺(tái)協(xié)同單位配合首接單位回應(yīng)群眾訴求的激勵(lì)與約束辦法；明確政府與市場化途徑辦件的具體邊界與協(xié)同配合辦法；明確“全面接訴”要求下對(duì)提出不合理訴求者的實(shí)際約束規(guī)則；明確疑難復(fù)雜訴求會(huì)商后派單的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；出臺(tái)協(xié)同聯(lián)動(dòng)在京中央和國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)單位訴求辦理的指導(dǎo)意見。

制定接訴即辦行政法規(guī)。接訴即辦改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，法律制度之間摩擦、改革與法治的矛盾將成為突出問題?；蚴怯|及到了行政組織的根本性變革，或是囿于地方性法規(guī)的效力有限，既有的法理和規(guī)范已難以有效回應(yīng)，繼續(xù)優(yōu)化工作機(jī)制或是制定細(xì)化配套規(guī)范是不能夠予以解決的，建議制定接訴即辦行政法規(guī)予以彌合，形成立體完備的接訴即辦法規(guī)體系。

首接負(fù)責(zé)制與行政權(quán)限的法定配置之間的矛盾、多部門權(quán)限不清與協(xié)同機(jī)制之間不暢的問題。因權(quán)屬交叉等原因，部分訴求在辦理過程中仍存在推諉現(xiàn)象。需進(jìn)一步為基層減負(fù)、調(diào)動(dòng)基層積極性。對(duì)基層指導(dǎo)督促力度不夠，仍存在工單在社區(qū)（村）“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。接訴即辦改革創(chuàng)造性地通過整合服務(wù)而非部門的方式，低成本地優(yōu)化了條塊分割帶來的體制性問題，但“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指揮調(diào)度”辦理機(jī)制在現(xiàn)行法上處于相對(duì)真空的地帶，與地方人大和組織法之間具有較大的空間和縫隙，有必要通過立法授權(quán)、明確程序規(guī)范。

線上政府與線下政府的融合問題。12345市民服務(wù)熱線平臺(tái)建設(shè)還需優(yōu)化。接訴即辦模式天然具有整體性政府?dāng)?shù)字整合優(yōu)勢(shì)，需要進(jìn)一步深化用數(shù)據(jù)治理向?qū)?shù)據(jù)治理、公共服務(wù)的供給側(cè)向公共服務(wù)供給側(cè)與需求側(cè)并重的兩大轉(zhuǎn)變，促成線上政府與線下政府的融合。

央地協(xié)同、軍地協(xié)同等地方性法規(guī)難以解決的體制性問題。北京市有大量在京中央和國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)單位，而根據(jù)屬地原則，相應(yīng)的糾紛、訴求也經(jīng)由在京的訴求人進(jìn)入到接訴即辦的工作范疇中。接訴即辦作為地方性改革，《北京市接訴即辦工作條例》作為一部地方性法規(guī)，無法對(duì)相關(guān)主體實(shí)現(xiàn)有效的規(guī)范。

規(guī)范共性問題。北京市接訴即辦改革已經(jīng)通過地方性法規(guī)的立法，實(shí)現(xiàn)了一地的階段性法治化。廣州、西安、深圳、呼和浩特等城市學(xué)習(xí)借鑒建立接訴即辦機(jī)制，進(jìn)行了一系列的改革。對(duì)于一些共性的問題有必要通過行政法規(guī)的形式在全國加以規(guī)范。

[參考文獻(xiàn)]

[1]北京市接訴即辦工作條例[N].北京日?qǐng)?bào)，2021-09-25.

（作者簡介：王敬波，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)副校長）

責(zé)任編輯 / 張蕾磊