新時(shí)代關(guān)于重慶市全民所有自然資源資產(chǎn)配置的思考

◎ 彭漫莉，牛德利，李婷婷

全民所有自然資源資產(chǎn)是自然資源資產(chǎn)的重要組成部分，探索研究全民所有自然資源資產(chǎn)配置機(jī)制，有利于促進(jìn)全民所有自然資源資產(chǎn)高效配置和保值增值，有利于推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革和落實(shí)維護(hù)國家所有者權(quán)益，對實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

新時(shí)代背景下，為優(yōu)化資源價(jià)格形成機(jī)制和有償使用方式，顯化國家作為全民所有自然資源所有者的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，確保國家所有者權(quán)益得到充分有效維護(hù)，需從多方面統(tǒng)籌考慮，創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式，推進(jìn)全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革。研究小組在分析重慶市全民所有自然資源資產(chǎn)配置現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，總結(jié)特色做法，剖析全民所有自然資源資產(chǎn)配置困境，提出優(yōu)化全民所有自然資源資產(chǎn)配置的建議。

一、重慶市全民所有自然資源資產(chǎn)配置現(xiàn)狀

據(jù)重慶市人民政府2020 年度國有自然資源資產(chǎn)管理情況的報(bào)告顯示，截至2020 年底，重慶市國有土地資源總面積8 304.2平方千米，其中國有農(nóng)用地4 668.8 平方千米，國有建設(shè)用地2 781.6 平方千米，國有未利用地853.8平方千米；已發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)70 種，主要有頁巖氣、天然氣、地?zé)?、鐵礦、鋁土礦等；森林面積43 293.3 平方千米，森林覆蓋率52.5%，其中國有森林面積3 426.9 平方千米；流域面積50平方千米及以上河流總數(shù)510 條，市內(nèi)河道總長度為16 849.6 千米。

按照《重慶市土地管理規(guī)定》《重慶市礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》等規(guī)定，重慶市持續(xù)推進(jìn)自然資源資產(chǎn)市場化和自然資源資產(chǎn)有償使用制度建設(shè)，其中土地資源和礦產(chǎn)資源的市場化配置程度較高、力度較強(qiáng)。2020 年，重慶市國有建設(shè)用地供應(yīng)127.8 平方千米，其中出讓方式供應(yīng)面積64.0 平方千米，劃撥方式供應(yīng)面積63.8 平方千米；新增出讓礦業(yè)權(quán)133 宗，其中探礦權(quán)4 宗，采礦權(quán)129 宗。

二、特色做法及成效

近年來，重慶市不斷推進(jìn)自然資源資產(chǎn)市場化有償配置，建立了自然資源資產(chǎn)配置制度體系，在工業(yè)項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓改革、拓展地票生態(tài)功能、綠色礦山建設(shè)、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)等方面進(jìn)行了積極的探索與實(shí)踐。

（一）工業(yè)項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓改革

2021 年，重慶市探索建立了“事前評估定標(biāo)準(zhǔn)、事中實(shí)施推項(xiàng)目、事后監(jiān)管保服務(wù)”的工業(yè)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)地出讓新模式。即在完成區(qū)域評估的基礎(chǔ)上，提前明確地塊投資強(qiáng)度、畝均稅收等控制指標(biāo)，并納入出讓公告發(fā)布，讓企業(yè)提前知曉地塊使用要求和標(biāo)準(zhǔn)。建成投產(chǎn)后，按照既定標(biāo)準(zhǔn)和法定條件驗(yàn)收、監(jiān)管。該配置方式有效降低了企業(yè)的成本，減輕了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，提高了企業(yè)投資建設(shè)的便利度，縮短了產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的落地時(shí)間，同時(shí)提升了節(jié)約集約用地水平和審批服務(wù)效能。

工業(yè)項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓改革的實(shí)施，大大節(jié)省了企業(yè)的時(shí)間成本。如重慶市智能電網(wǎng)科技產(chǎn)業(yè)基地、國家檢驗(yàn)檢測高技術(shù)服務(wù)業(yè)集聚區(qū)（金鳳）檢驗(yàn)檢測認(rèn)證科技園項(xiàng)目，與以往項(xiàng)目相比，開工建設(shè)時(shí)間縮短了2～3 個(gè)月。

（二）拓展地票生態(tài)功能

2018 年，重慶市按照“生態(tài)優(yōu)先、實(shí)事求是、農(nóng)戶自愿、因地制宜”的原則，鼓勵(lì)各地因地制宜地開展建設(shè)用地復(fù)墾，宜耕則耕、宜林則林、宜草則草，拓展了地票的生態(tài)功能，騰出的指標(biāo)參照地票進(jìn)行交易，生態(tài)修復(fù)效益和生態(tài)產(chǎn)品供給能力不斷提升。同時(shí)，減少了土地的低效建設(shè)占用，擴(kuò)展了生態(tài)空間和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值。

重慶市還積極引導(dǎo)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)用地退建還林復(fù)綠。截至2022 年底，重慶市累計(jì)復(fù)墾形成生態(tài)類地票439.27 公頃、12.72 億元，強(qiáng)化了生態(tài)功能區(qū)域和生態(tài)脆弱區(qū)域保護(hù)，在促進(jìn)耕地保護(hù)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)和助農(nóng)增收等方面發(fā)揮了積極作用。

（三）開展綠色礦山建設(shè)

近年來，重慶市積極踐行綠色發(fā)展理念，印發(fā)了《重慶市礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃（2021—2025 年）》《重慶市綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《重慶市綠色礦山管理辦法》等政策性文件，優(yōu)化礦產(chǎn)資源開發(fā)利用結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化資源節(jié)約與綜合利用，推進(jìn)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理，建立綠色礦山建設(shè)新體系，基本形成綠色礦業(yè)發(fā)展新格局。

重慶市通過規(guī)定年度計(jì)劃、建設(shè)評估、名錄管理和第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理等舉措，基本形成“有進(jìn)有出”的礦山管理體系，動(dòng)態(tài)評估更新列入、移出的市級綠色礦山名錄，強(qiáng)化信用約束，鞏固綠色礦山建設(shè)成效。

（四）探索森林和水資源資產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值路徑

2018 年，重慶市創(chuàng)建森林覆蓋率指標(biāo)交易機(jī)制，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)成本共擔(dān)、生態(tài)效益共享，促進(jìn)生態(tài)服務(wù)受益地區(qū)與重點(diǎn)生態(tài)功能地區(qū)的“雙贏”，構(gòu)建了生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的生態(tài)保護(hù)長效機(jī)制。截至2022 年底，重慶市共簽約8 單橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，總交易森林面積指標(biāo)24 153.33 公頃，總成交金額9.06 億元，促進(jìn)了“綠水青山”向“金山銀山”的轉(zhuǎn)化。

重慶市還堅(jiān)持“生態(tài)優(yōu)先、共建共享”的原則，建立流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，增強(qiáng)了流域保護(hù)和治理的支撐保障作用，激活了各級政府治水的內(nèi)生動(dòng)力。目前，重慶市19 條長江次級河流所涉及的33 個(gè)區(qū)縣全部簽訂了生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，跨區(qū)縣河流實(shí)現(xiàn)了“各自管”到“一家管”。同時(shí)，與湖南等省份簽署流域省際間橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，建立跨省流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷改善，開創(chuàng)跨省流域協(xié)同保護(hù)的新局面。

三、存在的問題

（一）政策體系完整程度不一

在國有建設(shè)用地和礦產(chǎn)資源方面，重慶市以《重慶市土地管理規(guī)定》《重慶市礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》為依據(jù)形成較完善的資產(chǎn)配置政策體系，在配置原則、配置條件、配置程序、配置權(quán)能等方面均有詳細(xì)規(guī)定。但國有農(nóng)用地、森林、草原、濕地和水資源的資產(chǎn)配置政策體系尚不完備，存在配置方式單一、程序不完善等問題，表現(xiàn)為資產(chǎn)配置政策覆蓋面、內(nèi)容全面性不足，操作性不強(qiáng)。

（二）市場化配置程度不一

重慶市國有建設(shè)用地和礦產(chǎn)資源在重慶市公共資源交易中心交易順暢，特別是國有建設(shè)用地，形成了出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）的土地一級市場，轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的土地二級市場，市場配置程度較高。其他類自然資源因缺乏配套機(jī)制，導(dǎo)致市場化程度低、配置效率低。

（三）管理部門監(jiān)管合力不足

自然資源資產(chǎn)管理權(quán)分散于自然資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等多個(gè)部門，各主管部門間存在體制機(jī)制、管理標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)口徑等差異，這在一定程度上影響了自然資源資產(chǎn)配置和綜合監(jiān)管。如重慶市沿江河岸的沉積河砂屬于監(jiān)管空白區(qū)域，未納入自然資源和水利主管部門的監(jiān)管區(qū)域，容易造成國有自然資源資產(chǎn)的隱性流失，損害全民所有自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益。

四、建議

（一）健全相關(guān)政策法規(guī)

梳理重慶市各類自然資源資產(chǎn)配置政策法規(guī)缺項(xiàng)，推動(dòng)政策法規(guī)“立改廢釋”?！吨貞c市土地管理規(guī)定》自1999 年施行，目前部分規(guī)定已不符合上位法規(guī)定，應(yīng)及時(shí)修訂發(fā)布。同時(shí)，可借鑒寧夏回族自治區(qū)永寧縣國有農(nóng)用地管理暫行辦法等實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，參照國有建設(shè)用地配置方式，印發(fā)國有農(nóng)用地管理辦法，明確其權(quán)利權(quán)能、配置方式、配置程序、不動(dòng)產(chǎn)登記、收回補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容。同步加快森林、草原、濕地和水資源資產(chǎn)配置政策法規(guī)、配套制度和管理辦法等的制定，為全民所有自然資源資產(chǎn)配置夯實(shí)基礎(chǔ)。

（二）健全市場化配置機(jī)制

結(jié)合重慶市全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)和全民所有自然資源資產(chǎn)清查專項(xiàng)工作，開展價(jià)格體系專題調(diào)查研究。在各類自然資源政府公示價(jià)格的基礎(chǔ)上，建立健全森林、草原、濕地和水資源資產(chǎn)價(jià)格體系，完善自然資源資產(chǎn)價(jià)格形成機(jī)制。同時(shí)，完善各類自然資源資產(chǎn)市場準(zhǔn)入和退出、信息公開、市場競爭等方面的配套制度，促進(jìn)全民所有自然資源資產(chǎn)市場交易的多樣化和豐富性。

（三）構(gòu)建監(jiān)管協(xié)同機(jī)制

摸清全民所有自然資源資產(chǎn)家底，消除監(jiān)管空白和盲區(qū)。依托重慶市全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)，理順市級、縣區(qū)級監(jiān)管職責(zé)，建立跨部門、跨區(qū)域執(zhí)法監(jiān)管協(xié)作機(jī)制，推動(dòng)自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)共享，強(qiáng)化協(xié)同監(jiān)管，形成橫向協(xié)調(diào)、縱向聯(lián)通的協(xié)同監(jiān)管格局，切實(shí)維護(hù)全民所有自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益。