備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的功能、運(yùn)行和完善

楊海濤

一、問(wèn)題與背景

黨的二十大報(bào)告重申“完善和加強(qiáng)備案審查制度”。(1)習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社2022年版，第41頁(yè)。2023年新修正的《立法法》也在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善了備案審查制度，(2)參見(jiàn)童衛(wèi)東：《新〈立法法〉的時(shí)代背景與內(nèi)容解讀》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2023年第2期，第192-203頁(yè)。并在第115條專門增加規(guī)定“備案審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)應(yīng)當(dāng)由其他機(jī)關(guān)處理的審查要求或者審查建議，及時(shí)移送有關(guān)機(jī)關(guān)處理”?！读⒎ǚā返?15條的規(guī)定表明依托備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制進(jìn)行移送審查是一種獨(dú)立的審查方式。在此之前，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“法工委”)主任沈春耀在第二十五次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)上的小結(jié)講話中，也將“通過(guò)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制進(jìn)行的移送審查”單獨(dú)作為一種審查類型，與主動(dòng)審查、依申請(qǐng)審查、專項(xiàng)審查并列。(3)參見(jiàn)梁鷹：《2019年備案審查工作情況報(bào)告述評(píng)》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2020年第1期，第23-30頁(yè)。

需進(jìn)一步確定的是，通過(guò)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的移送審查與《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》(以下簡(jiǎn)稱《備案審查工作辦法》)第18條所規(guī)定的移送審查是否等同。在《規(guī)范性文件備案審查理論與實(shí)務(wù)》一書(shū)中，法工委法規(guī)備案審查室明確移送審查包括通過(guò)備案審查工作機(jī)制的移送審查和通過(guò)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的移送審查，并比較了兩種工作機(jī)制的差異。(4)參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室：《規(guī)范性文件備案審查理論與實(shí)務(wù)》，中國(guó)民主法制出版社2020年版，第69-77頁(yè)。但是，從所擬解決的問(wèn)題看，這兩種審查工作機(jī)制具有共同點(diǎn)，即移送不屬于本機(jī)關(guān)備案審查范圍的審查建議。該書(shū)還更進(jìn)一步指出，通過(guò)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的移送審查僅限于同級(jí)備案審查機(jī)關(guān)之間，亦與實(shí)踐不符。有學(xué)者指出，通過(guò)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的移送審查本身是一種與主動(dòng)審查、被動(dòng)審查和專項(xiàng)審查并列的一種審查方式。(5)參見(jiàn)鄭磊、趙計(jì)義：《2019年備案審查年度報(bào)告評(píng)述》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2020年第2期，第182-197頁(yè)。《立法法》第115條規(guī)定，實(shí)際上是對(duì)《備案審查工作辦法》第18條規(guī)定的“移送審查”方式的具體化與完善。因此，下文不再區(qū)分“通過(guò)備案審查工作機(jī)制的移送審查”和“通過(guò)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的移送審查”，而是將 “通過(guò)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制進(jìn)行的移送審查”視為移送備案審查。

通過(guò)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的移送審查是一種獨(dú)立的審查方式，相應(yīng)地，備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制則是移送備案審查的載體和樞紐，它的實(shí)際運(yùn)行和制度完善關(guān)乎移送備案審查能否有效開(kāi)展。相較于備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建設(shè)要求和實(shí)踐探索，學(xué)界關(guān)于備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的研究著墨不多，既有成果也較多局限于黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律備案審查的銜接聯(lián)動(dòng)。(6)代表性成果有曾鈺誠(chéng)：《黨內(nèi)法規(guī)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的規(guī)范闡釋與制度優(yōu)化》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2023年第1期，第96-111頁(yè)；秦前紅、蘇紹龍：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制》，載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2016年第5期，第21-30頁(yè)；馬立新：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法規(guī)規(guī)章備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制探討》，載《學(xué)習(xí)與探索》2014年第12期，第78-81頁(yè)；馬子恒、李軍：《黨規(guī)與國(guó)法備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制及實(shí)踐問(wèn)題前瞻》，載《觀察與思考》2021年第5期，第91-100頁(yè)；侯嘉斌：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究》，載《社會(huì)主義研究》2018 年第1 期，第97-103頁(yè)。因此本文以《立法法》新增規(guī)定、相關(guān)規(guī)范性文件、黨內(nèi)法規(guī)、中央關(guān)于備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建設(shè)要求和具體實(shí)踐為基礎(chǔ)，分析備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的制度設(shè)計(jì)與功能定位，勾勒備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的實(shí)踐運(yùn)作圖景，描述與評(píng)價(jià)該機(jī)制實(shí)踐運(yùn)行中存在的問(wèn)題，并提出完善方案。

二、備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的制度設(shè)計(jì)與功能定位

(一)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的制度設(shè)計(jì)

2012年以來(lái)，備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制頻繁出現(xiàn)在全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告、全國(guó)人大常委會(huì)工作文件以及黨的政策文件中，逐漸成為備案審查制度建設(shè)的高頻熱詞。備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制是指為了加強(qiáng)黨和國(guó)家備案工作機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合，推進(jìn)黨和國(guó)家備案工作深入開(kāi)展，在黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案工作機(jī)構(gòu)與國(guó)家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案工作機(jī)構(gòu)之間建立的備案協(xié)作機(jī)制。(7)參見(jiàn)《什么是備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制？》，載《秘書(shū)工作》2012年第11期，第61頁(yè)。具體而言，可以從應(yīng)用場(chǎng)景、參與主體和工作方式維度觀察備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的制度框架。

1.備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的應(yīng)用場(chǎng)景：從黨規(guī)體系到國(guó)法體系

備案審查銜接聯(lián)動(dòng)首先規(guī)定于黨內(nèi)法規(guī)，其目的是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件的備案審查工作，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)體系的統(tǒng)一和權(quán)威。2012年6月頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》在第14條首次提出，“建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查與國(guó)家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制”。(8)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》已被修改為《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》。2016年12月印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》要求“建立健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制”。(9)該文件尚未全文公開(kāi)，參見(jiàn)中共中央辦公廳法規(guī)局：《有力維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度的統(tǒng)一性》，載《人民日?qǐng)?bào)》2022年2月22日，第1版；《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》，載《人民日?qǐng)?bào)》2017年6月26日，第1版。2019年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《黨內(nèi)法規(guī)備案審查規(guī)定》)在第4條第3款規(guī)定，“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)與同級(jí)人大常委會(huì)、政府等有關(guān)方面建立健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制”。這些都表明備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制是為了加強(qiáng)黨和國(guó)家備案審查工作機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合而建立的一種“以黨委為中心的備案協(xié)作機(jī)制”，(10)徐京：《移送審查工作的細(xì)化與推進(jìn)》，載鄭磊：《備案審查工作報(bào)告研究》，中國(guó)民主法制出版社2021年版，第 329-333頁(yè)。是“黨內(nèi)備案審查制度的一項(xiàng)重要機(jī)制安排”。(11)曾鈺誠(chéng)：《黨內(nèi)備案審查制度變遷及其演進(jìn)趨勢(shì)》，載《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》2021年第2期，第18-39頁(yè)。

2015年7月，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的意見(jiàn)》，首次明確針對(duì)國(guó)法體系提出，“建立分工負(fù)責(zé)、雙重備案聯(lián)動(dòng)、移交處理和提議審查、征求意見(jiàn)、會(huì)商協(xié)調(diào)、信息共享等機(jī)制，推動(dòng)形成互聯(lián)互通、互動(dòng)共建的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)工作格局”。(12)該文件尚未公開(kāi)，參見(jiàn)王輝：《以習(xí)近平法治思想引領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)》，載《理論月刊》2022年第1期，第41-50頁(yè)。法工委法規(guī)備案審查室也認(rèn)為，備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制是依據(jù)此意見(jiàn)建立。(13)同注④全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室書(shū)，第74頁(yè)。2016年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見(jiàn)》明確提出，“推動(dòng)建立健全法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，支持全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院和地方人大常委會(huì)、地方政府認(rèn)真履行立法監(jiān)督職責(zé)”。2019年12月，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)的《備案審查工作辦法》在第7條、第24條和第53條規(guī)定了備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。2021年法工委制定的《關(guān)于建立健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的若干規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的若干規(guī)定》)，對(duì)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制進(jìn)行了細(xì)化。2023年《立法法》修正，首次在國(guó)家法律層面規(guī)定備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

基于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)以及黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)目標(biāo)設(shè)計(jì)的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，局限于黨規(guī)與國(guó)法兩個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng)，適用空間和制度功用發(fā)揮較為有限。并且黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律存在難以消弭的“基礎(chǔ)規(guī)范不統(tǒng)一”的“法理難題”，(14)參見(jiàn)門中敬：《我國(guó)合憲性審查的法理困境及其排除》，載《政法論壇》2021年第4期，第182-191頁(yè)。而多主體、多類型、多層次的國(guó)家法律體系，為備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制提供了充足的運(yùn)行空間。備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的應(yīng)用場(chǎng)景，逐漸從黨內(nèi)法規(guī)向國(guó)家法律拓展。學(xué)界也有觀點(diǎn)認(rèn)為，銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制主要是指全國(guó)人大常委會(huì)在人大系統(tǒng)內(nèi)或跨人大系統(tǒng)向外的移送與轉(zhuǎn)送。(15)參見(jiàn)鄭磊、趙計(jì)義：《備案審查年報(bào)事例覆蓋對(duì)象類型研究——再評(píng)2019年備案審查年度報(bào)告》，載《法治現(xiàn)代化研究》2020年第5期，第64-84頁(yè)。

地方層面的規(guī)范性文件備案審查辦法或條例中也對(duì)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制進(jìn)行了專門規(guī)定。比如《天津市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查辦法》第6條規(guī)定，“市和區(qū)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制工作要求，加強(qiáng)與有關(guān)方面的聯(lián)系和協(xié)作”?！渡虾Ｊ腥嗣翊泶髸?huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》第7條規(guī)定，“常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)加強(qiáng)與市委辦公廳、市政府辦公廳、市監(jiān)察委員會(huì)、市高級(jí)人民法院和市人民檢察院備案審查工作機(jī)構(gòu)的聯(lián)系和協(xié)作，形成備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制”。

2.備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的參與主體

按照中央中央辦公廳關(guān)于建立備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的文件要求，中共中央辦公廳、全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)、國(guó)務(wù)院法制辦(2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之后為司法部)、中央軍委辦公廳為協(xié)作參與單位。(16)同注④全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室書(shū)，第74頁(yè)。同時(shí)積極探索建立與最高人民法院、最高人民檢察院、地方人大常委會(huì)之間的備案審查工作聯(lián)系機(jī)制。(17)同注④全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室書(shū)，第25頁(yè)?！秱浒笇彶殂暯勇?lián)動(dòng)機(jī)制的若干規(guī)定》第2條進(jìn)一步明確規(guī)定，“法工委開(kāi)展法規(guī)、司法解釋備案審查工作，與中央辦公廳、司法部、中央軍委辦公廳和各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)等方面相關(guān)工作機(jī)構(gòu)的銜接聯(lián)動(dòng)，以及與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院有關(guān)工作機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)作，適用本規(guī)定”。這表明，中央層面的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的參與主體包括黨委、人大、政府、軍隊(duì)、監(jiān)委、法院、檢察院系統(tǒng)以及省級(jí)人大常委會(huì)。同時(shí)，該條又將這幾類參與主體用“銜接聯(lián)動(dòng)”和“溝通協(xié)作”作了明顯區(qū)分。

3.備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的工作方式

實(shí)踐中，通過(guò)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制加強(qiáng)聯(lián)系與協(xié)作，采取的主要方式主要有：各系統(tǒng)備案審查工作機(jī)構(gòu)收到公民、組織對(duì)不屬于本機(jī)構(gòu)備案審查范圍的規(guī)范性文件提出的審查建議，可以通過(guò)銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制移送有權(quán)備案審查的機(jī)構(gòu)處理；在對(duì)規(guī)范性文件開(kāi)展備案審查工作中，通過(guò)電話、會(huì)議、往來(lái)公函等方式建立密切聯(lián)系，共商研究意見(jiàn)，共享工作信息；共同組織或開(kāi)展培訓(xùn)、會(huì)議、調(diào)研等活動(dòng)，開(kāi)展理論交流，共同研究加強(qiáng)備案審查制度建設(shè)和能力建設(shè)方面的重大問(wèn)題等。(18)參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室：《〈法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法〉導(dǎo)讀》，中國(guó)民主法制出版社2020年版，第33-34頁(yè)。

(二)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的功能定位

1.避免錯(cuò)置備案審查機(jī)關(guān)的審查建議被擱置審查

《立法法》第110條第2款規(guī)定，有關(guān)社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民可以向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查建議。然而因受限于我國(guó)法治建設(shè)的現(xiàn)狀和公民的法治素養(yǎng)，審查建議可能錯(cuò)置備案審查機(jī)關(guān)，本應(yīng)向某機(jī)關(guān)提出審查建議，卻錯(cuò)誤地向另一機(jī)關(guān)提出。以全國(guó)人大常委會(huì)收到的審查建議為例，有相當(dāng)比例的審查建議并不屬于其備案審查對(duì)象。根據(jù)2018—2022年法工委關(guān)于備案審查工作情況的報(bào)告(以下簡(jiǎn)稱××××年備審年報(bào))披露的相關(guān)數(shù)據(jù)，經(jīng)統(tǒng)計(jì)不屬于全國(guó)人大常委會(huì)備案審查范圍的各類審查建議，占各年度審查建議總數(shù)的比例分別為90.9%、63.8%、34.7%、9.4%、15.8%。(19)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)2017-2022年備案審查工作情況的報(bào)告，參見(jiàn)中國(guó)人大網(wǎng)：http：//www.npc.gov.cn/npc/c2597/c5854/bascgz/bascgzqkbg/，最后訪問(wèn)時(shí)間：2023年10月15日。

黨的十八屆四中全會(huì)提出“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”，《關(guān)于建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的意見(jiàn)》進(jìn)一步提出“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”。(20)王鍇：《習(xí)近平法治思想有關(guān)備案審查的重要論述及其在實(shí)踐中的展開(kāi)》，載《地方立法研究》2021年第3期，第1-20頁(yè)。習(xí)近平總書(shū)記也指出，“我們健全規(guī)范性文件備案審查制度，把各類法規(guī)、規(guī)章、司法解釋和各類規(guī)范性文件納入備案審查范圍，建立健全黨委、人大、政府、軍隊(duì)間備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，實(shí)行有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”。(21)習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第198頁(yè)。在國(guó)法體系一元多系統(tǒng)的備審制度結(jié)構(gòu)中，銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)審查主體位階格局型體系化和備案審查制度體系化的線索機(jī)制。(22)參見(jiàn)鄭磊、王翔：《2020年備案審查工作報(bào)告評(píng)述》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2021年第4期，第161-177頁(yè)。從而及時(shí)將不屬于本系統(tǒng)備審范圍的審查建議移送給所屬備案審查機(jī)關(guān)，避免審查建議因錯(cuò)置備審機(jī)關(guān)而被擱置審查。

2.破解多主體聯(lián)合發(fā)文的監(jiān)督難題

多主體聯(lián)合發(fā)文是實(shí)踐中的普遍現(xiàn)象，既有黨組織與行政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文、最高司法機(jī)關(guān)與國(guó)家部委聯(lián)合發(fā)文、國(guó)家內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與具有立法權(quán)的主體聯(lián)合發(fā)文，也有國(guó)家事業(yè)單位、軍事部門與國(guó)家部委聯(lián)合發(fā)文，以及群眾組織與國(guó)家部委聯(lián)合發(fā)文。(23)參見(jiàn)王春業(yè)、任佳佳：《論多主體聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象》，載《廣西社會(huì)科學(xué)》2012年第1期，第95-99頁(yè)。多主體聯(lián)合發(fā)文具有多重性質(zhì)，“多個(gè)備案審查系統(tǒng)都可以介入”，(24)王鍇：《習(xí)近平法治思想有關(guān)備案審查的重要論述及其在實(shí)踐中的展開(kāi)》，載《地方立法研究》2021年第3期，第1-20頁(yè)。致使對(duì)其監(jiān)督成為難題。以黨政聯(lián)合發(fā)文為例，“黨政聯(lián)合發(fā)文牽涉多個(gè)黨政機(jī)關(guān)，其身份和效力判定存在困難，其備案審查問(wèn)題就變得極其復(fù)雜”。(25)封麗霞：《黨政聯(lián)合發(fā)文的制度邏輯及其規(guī)范化問(wèn)題》，載《法學(xué)研究》2021年第1期，第3-19頁(yè)。而備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)就在于克服單一備審主體帶來(lái)的監(jiān)督難題。通過(guò)所關(guān)涉的黨委、人大、政府、軍隊(duì)多元備審系統(tǒng)間的溝通協(xié)調(diào)，解決多主體聯(lián)合發(fā)文向誰(shuí)備案和如何備案的難題，增強(qiáng)對(duì)多主體聯(lián)合發(fā)文的監(jiān)督能力。

3．整合獨(dú)立分散的備案審查資源

根據(jù)《憲法》、《立法法》、《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督法》)、《法規(guī)規(guī)章備案條例》、《軍事立法工作條例》、《備案審查工作辦法》、《黨內(nèi)法規(guī)備案審查規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，目前我國(guó)已經(jīng)形成了由五大系統(tǒng)組成的備案審查基本框架。其中，黨中央和地方黨委對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋進(jìn)行備案審查，國(guó)務(wù)院對(duì)地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章進(jìn)行備案審查，地方人大常委會(huì)對(duì)本級(jí)及下級(jí)地方政府規(guī)章以及下一級(jí)地方人大及其常委會(huì)的決議、決定和本級(jí)地方政府的決定、命令進(jìn)行備案審查，中央軍事委員會(huì)對(duì)軍事規(guī)章和軍事規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查。(26)同注全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室書(shū)，第32-33頁(yè)。

然而由于各系統(tǒng)立法的側(cè)重點(diǎn)不同，備案審查的重點(diǎn)也不同。這種獨(dú)立分散的多元備案審查結(jié)構(gòu)框架存在各自為政、銜接不暢、審查滯阻等情況，具體審查機(jī)制混亂的弊端，也容易因各系統(tǒng)審查標(biāo)準(zhǔn)、審查程序等相異造成審查結(jié)果的沖突。(27)參見(jiàn)秦文峰：《全國(guó)人大常委會(huì)主導(dǎo)備案審查的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)研究》，載《備案審查研究》2021年第1輯，第155-170頁(yè)；秦前紅、李雷：《人大如何在多元備案審查體系中保持主導(dǎo)性》，載《政法論叢》2018年第3期，第31-38頁(yè)。碎片式模塊化的備審系統(tǒng)有其相對(duì)獨(dú)立的備案審查范圍，導(dǎo)致備審系統(tǒng)“各掃門前雪”“事不關(guān)己高高掛起”，擱置大量錯(cuò)置備審機(jī)關(guān)的審查建議。這種負(fù)面效果與備案審查制度監(jiān)督立法、維護(hù)法治統(tǒng)一的初衷相悖，也使得備審質(zhì)效大打折扣。同時(shí)，備案審查工作中也會(huì)遇到許多帶有政治性的問(wèn)題，直接涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)、國(guó)家政治制度、立法體制、行政管理體制和司法體制等問(wèn)題，需要具有高度政治敏銳性，(28)參見(jiàn)信春鷹：《貫徹實(shí)施監(jiān)督法 做好備案審查工作》，載《中國(guó)人大》2008年第14期，第10-13頁(yè)。獨(dú)立分散的備案系統(tǒng)顯然難以有效解決此類問(wèn)題。

備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制能發(fā)揮樞紐聯(lián)結(jié)作用，整合分散資源，在各備審機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、各司其職的基礎(chǔ)上促進(jìn)備審系統(tǒng)間的相互配合、相互銜接，提升備案審查整體質(zhì)效。避免出現(xiàn)因分工領(lǐng)域不同造成存在問(wèn)題的規(guī)范性文件長(zhǎng)期無(wú)人過(guò)問(wèn)、無(wú)人解決的情況。(29)參見(jiàn)梁鷹：《2020年備案審查工作情況報(bào)告述評(píng)》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2021年第2期，第171-178頁(yè)。法工委法規(guī)備案審查室也認(rèn)為，建立備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制有助于各系統(tǒng)備案審查工作機(jī)構(gòu)形成合力，充分發(fā)揮備案審查監(jiān)督制度的效能，落實(shí)有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾的要求。(30)同注全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室書(shū)，第33頁(yè)。同時(shí)，備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立，將備案審查的制度存量有效轉(zhuǎn)化為制度增量，也有助于解決備案審查面臨的“全方位、全覆蓋的制度要求與現(xiàn)實(shí)有限的審查能力之間的矛盾”。(31)封麗霞：《制度與能力：備案審查制度的困境與出路》，載《政治與法律》2018年第12期，第99-113頁(yè)。

4.彌補(bǔ)多重審查、審查權(quán)與糾錯(cuò)權(quán)不匹配的制度缺憾

由五大系統(tǒng)構(gòu)成的備案審查制度框架，包含黨委系統(tǒng)、人大系統(tǒng)、行政系統(tǒng)、軍事系統(tǒng)等，涉及不同主體和不同層次，具有“人大與政府雙重主體、立法與行政并行審查”的特點(diǎn)。(32)同注封麗霞文，第99-113頁(yè)。同時(shí)按照有關(guān)法律規(guī)定，我國(guó)備案審查制度存在多重備案、備案審查權(quán)與改變撤銷權(quán)不匹配、審查建議與審查要求地位不等的缺憾?！半p重備案”與“下級(jí)向上級(jí)備案”采取的是簡(jiǎn)單的“行政層次式”監(jiān)督模式，沒(méi)有考慮到立法統(tǒng)一性和權(quán)威性的特點(diǎn)，實(shí)踐的效果必然是喪失了備案制度應(yīng)當(dāng)有的制度功能。(33)參見(jiàn)莫紀(jì)宏：《規(guī)范性文件備案審查制度的“合法性”研究》，載《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2012年第3期，第104-108頁(yè)。交叉重疊的備審體制，不僅導(dǎo)致備案審查工作重復(fù)低效開(kāi)展，也面臨各審查機(jī)關(guān)之間如何分工、以誰(shuí)為主、意見(jiàn)如何協(xié)調(diào)等難題。如何做到各備案審查工作機(jī)構(gòu)之間在審查標(biāo)準(zhǔn)適用上大致統(tǒng)一、處理意見(jiàn)相互銜接，則要通過(guò)完善工作機(jī)制來(lái)解決。(34)參見(jiàn)梁鷹：《備案審查工作的現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與展望——以貫徹執(zhí)行〈法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法〉為中心》，載《地方立法研究》2020年第6期，第1-20頁(yè)。

備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制在全國(guó)人大常委會(huì)與中共中央辦公廳、司法部、中央軍委辦公廳等有關(guān)單位之間建立了溝通協(xié)調(diào)的聯(lián)系平臺(tái)，在移交審查建議、共商研究意見(jiàn)、共享工作信息、共同培訓(xùn)研討、協(xié)調(diào)解決問(wèn)題等方面逐步建立常態(tài)化工作機(jī)制。(35)同注④全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室書(shū)，第217頁(yè)。此舉有助于緩解我國(guó)備案審查體制中存在的多重審查、備案審查權(quán)與糾錯(cuò)權(quán)不對(duì)稱的問(wèn)題。并且，備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制也是備案審查工作開(kāi)展過(guò)程中化“硬沖突”為“軟銜接”的可行進(jìn)路。(36)同注⑥馬子恒、李軍文，第91-100頁(yè)。

5．推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)

黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)以及黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)，進(jìn)行了許多部署和安排。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第7條第5項(xiàng)規(guī)定，“堅(jiān)持黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)”?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018-2022年)》重申“堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)”。盡管黨規(guī)與國(guó)法在國(guó)家治理過(guò)程中均發(fā)揮了重要作用，但黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律仍然是根本性質(zhì)不同的規(guī)范體系，黨內(nèi)法規(guī)的“內(nèi)”決定了黨規(guī)姓黨，黨規(guī)非國(guó)法，(37)參見(jiàn)支振峰：《黨內(nèi)法規(guī)的政治邏輯》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2016年第3期，第42-46頁(yè)。如何實(shí)現(xiàn)二者的銜接協(xié)調(diào)是一項(xiàng)重要任務(wù)。

備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的運(yùn)作場(chǎng)域雖然經(jīng)歷了從黨內(nèi)法規(guī)向國(guó)家法律的拓展和變遷，但黨委系統(tǒng)仍是該機(jī)制的重要關(guān)涉主體。備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制包含內(nèi)外聯(lián)結(jié)的兩個(gè)系統(tǒng)，外部系統(tǒng)涉及黨規(guī)與國(guó)法備案審查的銜接聯(lián)動(dòng)，內(nèi)部系統(tǒng)涉及國(guó)法體系中行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、軍事法規(guī)等的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)。這種內(nèi)外聯(lián)結(jié)的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，能有效擺脫實(shí)踐中國(guó)法與黨規(guī)雙軌并行的備審機(jī)制面臨的“僅能解決各自合規(guī)性、合法性問(wèn)題，但無(wú)法處理涉及黨規(guī)國(guó)法關(guān)系的跨界問(wèn)題”窘境。(38)參見(jiàn)歐愛(ài)民、陳淑霄：《新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度升級(jí)的四個(gè)面向》，載《法治現(xiàn)代化研究》2021年第4期，第83-92頁(yè)。也有助于消解雙軌并行的備審機(jī)制造成“審查尺度不一、審查標(biāo)準(zhǔn)各異的情形”，(39)秦前紅、周航：《論我國(guó)統(tǒng)一合憲性審査制度的構(gòu)建》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第4期，第120-128頁(yè)。保障和促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)。通過(guò)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制聯(lián)通黨政之間的溝通渠道，將黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律兩個(gè)“規(guī)范群組”有機(jī)聯(lián)系起來(lái)，便于及時(shí)處理兩個(gè)“規(guī)范群組”的規(guī)范沖突。(40)參見(jiàn)劉國(guó)華、沈揚(yáng)：《依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一研究》，載《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2022年第1期，第36-42頁(yè)。從而實(shí)現(xiàn)兩個(gè)規(guī)范體系“內(nèi)在統(tǒng)一”于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的狀態(tài)。(41)同注⑥秦前紅、蘇紹龍文，第21-30頁(yè)。

三、備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的實(shí)踐運(yùn)行

根據(jù)既有關(guān)于備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的制度規(guī)范，結(jié)合2017-2022年的備審年報(bào)和法工委編著的《規(guī)范性文件備案審查案例選編》，可以更為直觀清晰地觀察實(shí)踐中備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的運(yùn)行狀況。

(一)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制多元預(yù)設(shè)主體和實(shí)踐中單一活躍主體的疏離

相較于備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制制度設(shè)計(jì)中的多元主體，從2017—2022年的備審年報(bào)中披露的情況看，實(shí)踐中參與備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的活躍主體較為單一，主要是法工委和司法部。2017-2022年，法工委向有關(guān)機(jī)關(guān)移送審查建議的數(shù)量分別為37件、14件、88件、1768件、598件、333件。2018-2021年，司法部向法工委移送的存在問(wèn)題的地方性法規(guī)數(shù)量分別為43件、200件、58件、136件。其余主體多是被動(dòng)接受法工委的移送，并未向法工委移送過(guò)審查建議。與此同時(shí)，相較于國(guó)法系統(tǒng)內(nèi)各備審機(jī)關(guān)的銜接聯(lián)動(dòng)，國(guó)法系統(tǒng)和黨規(guī)系統(tǒng)的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)活躍度更低。2019、2021、2022年的備審年報(bào)顯示，在不屬于全國(guó)人大常委會(huì)審查范圍的88件、598件、333件審查建議中，移送中共中央辦公廳法規(guī)局的數(shù)量分別為5件、3件、3件。2017、2018、2020年度，全國(guó)人大常委會(huì)是否向中共中央辦公廳移送審查建議尚不明晰。

備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制多元參與主體的制度預(yù)設(shè)與實(shí)踐中單一活躍主體之間的偏差，可能主要有兩方面的因素。其一，全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院開(kāi)展的備案審查工作構(gòu)成了備案審查制度譜系的主體部分，涵蓋法律體系的絕大部分。人大系統(tǒng)和行政系統(tǒng)的備案審查實(shí)踐開(kāi)展較早也較為成熟，規(guī)范上也存在立法與行政雙重備案審查的制度設(shè)計(jì)，二者在備案審查工作中存在交集領(lǐng)域較多，聯(lián)系更為緊密頻繁。隨著中國(guó)人大網(wǎng)和國(guó)家法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)審查建議在線提交系統(tǒng)的開(kāi)通和運(yùn)行，向人大系統(tǒng)提出審查建議也更為方便快捷、簡(jiǎn)單易行，全國(guó)人大常委會(huì)收到的審查建議數(shù)量也遠(yuǎn)超其他備審系統(tǒng)。其二，軍事法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)都有各自的適用對(duì)象和范圍，其效力并不像人大立法和行政立法般涉及全體公民，社會(huì)的關(guān)注度相對(duì)不高，錯(cuò)置審查建議的可能性也較小。這也致使軍事備審系統(tǒng)和黨的備審系統(tǒng)較難發(fā)現(xiàn)不屬于其備審范圍的規(guī)范性文件可能存在的問(wèn)題。而監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)本身并不是審查機(jī)關(guān)，備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制設(shè)計(jì)之初也沒(méi)有包含二者，導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)與其他備審系統(tǒng)的聯(lián)系也較為松散。

(二)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的兩種類型

2017-2022年的備審年報(bào)呈現(xiàn)出了備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的運(yùn)行圖景。人大系統(tǒng)內(nèi)的移送、跨出人大系統(tǒng)的轉(zhuǎn)送，由其兩者構(gòu)成全國(guó)人大常委會(huì)主導(dǎo)下的備案審查銜接連動(dòng)兩翼結(jié)構(gòu)。(42)同注⑤鄭磊、趙計(jì)義文。結(jié)合相關(guān)規(guī)定及對(duì)實(shí)踐狀況的觀察，可以將備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制主要?dú)w納為兩種類型。其一，以“人大為中心”移轉(zhuǎn)審查建議；其二，以“人大為主導(dǎo)”統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)現(xiàn)處理意見(jiàn)的銜接協(xié)同。前者是程序型銜接聯(lián)動(dòng)，后者是內(nèi)容型銜接聯(lián)動(dòng)。(43)參見(jiàn)鄭磊、王翔：《2021 年備案審查工作報(bào)告概括評(píng)述——以“三有原則”為綱》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2022年第5期，第182-193頁(yè)。并且相較于內(nèi)容型銜接聯(lián)動(dòng)，程序型銜接聯(lián)動(dòng)的運(yùn)用更為常態(tài)活躍。

1.程序型銜接聯(lián)動(dòng)：以“人大為中心”移轉(zhuǎn)審查建議

(1)審查建議的兩種類型。

第一，特定國(guó)家機(jī)關(guān)提出的審查建議?！读⒎ǚā返?10條第1款規(guī)定了六類特定的國(guó)家機(jī)關(guān)可以向全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)提出對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)等的審查要求，由全國(guó)人大有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)?！读⒎ǚā返?15條也新增規(guī)定了審查要求的移送處理。但根據(jù)2022年備審年報(bào)中披露的情況可知，除個(gè)別情形外，尚未有國(guó)家機(jī)關(guān)向全國(guó)人大常委會(huì)提出過(guò)審查要求。

根據(jù)銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的規(guī)定，中共中央辦公廳、司法部、中央軍委辦公廳在備案審查工作中，發(fā)現(xiàn)并不屬于其審查范圍的法規(guī)、司法解釋可能存在違反憲法或者法律的問(wèn)題，可以向法工委提出審查建議。(44)同注全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室書(shū)，第74-75頁(yè)。為突出和六種特定國(guó)家機(jī)關(guān)之外的主體提出的審查建議的不同，《備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的若干規(guī)定》第6條用“工作建議”進(jìn)行了區(qū)分，并重申各備審機(jī)關(guān)提出工作建議，需要以規(guī)范性文件存在合憲性、合法性、適當(dāng)性方面的問(wèn)題為基礎(chǔ)，明確工作建議采用書(shū)面形式提出，并說(shuō)明建議審查的對(duì)象、問(wèn)題及理由?；跈?quán)力分工而非權(quán)力分立的憲制原理，國(guó)家機(jī)關(guān)刻意回避了提出審查要求，而是采取更具柔性的方式提出審查建議。盡管提出審查建議與提出審查要求的效果存在差距，但也有利于調(diào)動(dòng)各備審機(jī)關(guān)的聯(lián)動(dòng)性，“對(duì)審查要求的空白起到了功能上的填補(bǔ)作用和事實(shí)上的替代作用”。(45)同注⑤鄭磊、趙計(jì)義文。對(duì)于備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，《立法法(草案)》一審稿規(guī)定的是“備案審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)應(yīng)當(dāng)由其他機(jī)關(guān)處理的備案審查要求或者建議，及時(shí)移送有關(guān)機(jī)關(guān)處理”。二審稿以及最終通過(guò)的修正決定，將“建議”更加規(guī)范地表述為“審查建議”。

第二，特定國(guó)家機(jī)關(guān)之外的主體提出的審查建議?！秱浒笇彶楣ぷ鬓k法》第26條和《備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的若干規(guī)定》第5條規(guī)定，特定國(guó)家機(jī)關(guān)之外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民對(duì)不屬于全國(guó)人大常委會(huì)備案審查范圍的規(guī)范性文件提出的審查建議，法工委可以分別移送其他有關(guān)機(jī)關(guān)處理。法工委在移送不屬于其備審范圍的規(guī)范性文件時(shí)，可以向有關(guān)機(jī)關(guān)提出研究處理的意見(jiàn)和建議。其他備審系統(tǒng)收到有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、公民提出的屬于全國(guó)人大常委會(huì)備案審查范圍的審查建議，應(yīng)當(dāng)移交法工委處理。(46)同注全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室書(shū)，第74-75頁(yè)。同時(shí)，要注意以法工委為樞紐的轉(zhuǎn)入或轉(zhuǎn)出審查建議的要求并不一致。法工委是“可以”向其他備審機(jī)關(guān)移送審查建議，比如2022年備案審查年報(bào)中披露，對(duì)不屬于全國(guó)人大常委會(huì)審查范圍的審查建議共計(jì)762件，僅將可能存在問(wèn)題的333件審查建議移送有關(guān)備案審查工作機(jī)構(gòu)研究處理。而其他備審系統(tǒng)是“應(yīng)當(dāng)”向法工委移送審查建議。

(2)移轉(zhuǎn)審查建議的后續(xù)審查及反饋。

第一，向法工委移入審查建議的審查與反饋。法工委收到中共中央辦公廳、司法部、中央軍委辦公廳提出或者移送的備案審查建議后，將根據(jù)《立法法》《監(jiān)督法》對(duì)移送的法規(guī)、司法解釋進(jìn)行審查。審查結(jié)束后以適當(dāng)?shù)姆绞较蛞扑偷膫浒笇彶楣ぷ鳈C(jī)構(gòu)反饋辦理結(jié)果，按照規(guī)定向?qū)彶榻ㄗh的提起主體反饋。(47)同注全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室書(shū)，第75頁(yè)。比如2020年備審年報(bào)披露，法工委收到司法部通過(guò)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制移送的58件地方性法規(guī)，主要涉及縮減上位法的禁止性規(guī)定以及違反行政許可法、行政處罰法、行政強(qiáng)制法和行政收費(fèi)制度等方面的問(wèn)題。法工委對(duì)移送法規(guī)涉及的問(wèn)題聽(tīng)取制定機(jī)關(guān)意見(jiàn)，對(duì)制定機(jī)關(guān)同意司法部意見(jiàn)并表示自行修改的8件法規(guī)，督促制定機(jī)關(guān)盡快完成修改工作。對(duì)制定機(jī)關(guān)反饋不同意司法部意見(jiàn)的法規(guī)，逐一進(jìn)行審查研究，對(duì)其中19件存在問(wèn)題的地方性法規(guī)，要求制定機(jī)關(guān)及時(shí)修改或者廢止。在“《某省土地利用總體規(guī)劃條例》關(guān)于預(yù)留比例內(nèi)核減基本農(nóng)田數(shù)量的規(guī)定”備案審查案例中，備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的運(yùn)行圖景也更為清晰，大體遵循了四個(gè)步驟：(48)參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室：《規(guī)范性文件備案審查案例選編》，中國(guó)民主法制出版社2020年版，第35-37頁(yè)。首先，國(guó)務(wù)院法制辦向法工委提出審查建議；其次，法工委函告制定機(jī)關(guān)，要求說(shuō)明情況并書(shū)面反饋處理意見(jiàn)；再次，制定機(jī)關(guān)向法工委反饋情況及處理意見(jiàn)；最后，法工委提出處理意見(jiàn)并向司法部復(fù)函反饋審查研究處理的情況。

第二，從法工委移出審查建議的審查與反饋?！秱浒笇彶楣ぷ鬓k法》第50條規(guī)定，對(duì)不屬于全國(guó)人大常委會(huì)備案審查范圍的規(guī)范性文件提出的審查建議，法工委會(huì)依照本辦法規(guī)定移送有關(guān)機(jī)關(guān)研究處理的，可以在移送后向提出審查建議的公民、組織告知移送情況；不予移送的，可以告知提出審查建議的公民、組織直接向有權(quán)審查的機(jī)關(guān)提出審查建議。比如2018年備審年報(bào)中指出，對(duì)不屬于全國(guó)人大常委會(huì)審查范圍的審查建議，通過(guò)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制轉(zhuǎn)送有關(guān)方面研究處理，并對(duì)審查建議的辦理情況進(jìn)行跟蹤。審查建議辦理完畢后，及時(shí)向?qū)彶榻ㄗh人反饋研究處理情況，共對(duì)22件審查建議書(shū)面反饋了研究情況和處理結(jié)果。在“《某省工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》關(guān)于關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全公用事業(yè)項(xiàng)目范圍的規(guī)定”備案審查案例中也大致遵循以上步驟：某企業(yè)向法工委法規(guī)備案審查室提出對(duì)該地方政府規(guī)章的審查建議—通過(guò)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制移送給司法部—司法部復(fù)函研究處理結(jié)果—法工委法規(guī)備案審查室向?qū)彶榻ㄗh人書(shū)面反饋。(49)同注全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室書(shū)，第112-114頁(yè)。

2.內(nèi)容型銜接聯(lián)動(dòng)：以“人大為主導(dǎo)”統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)現(xiàn)處理意見(jiàn)的銜接

《備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的若干規(guī)定》第7條第1款規(guī)定，“對(duì)同時(shí)報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案的地方性法規(guī)、自治州和自治縣制定的自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，在審查研究中加強(qiáng)與司法部的溝通協(xié)調(diào)，做到審查標(biāo)準(zhǔn)有機(jī)統(tǒng)一，處理意見(jiàn)相互銜接”。2021年備案審查年報(bào)在健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制部分也指出，全國(guó)人大常委會(huì)積極加強(qiáng)與黨中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委及省級(jí)地方人大常委會(huì)等單位備案審查工作機(jī)構(gòu)之間的溝通協(xié)作，協(xié)調(diào)審查標(biāo)準(zhǔn)是其中一項(xiàng)重要形式，這也是“銜接聯(lián)動(dòng)的實(shí)質(zhì)性工作和重心所在”。(50)同注鄭磊、王翔文，第182-193頁(yè)。

《備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的若干規(guī)定》第7條第2款和第3款具體規(guī)定了法工委和司法部對(duì)同一備審對(duì)象在不同審查順序下如何實(shí)現(xiàn)審查標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和處理意見(jiàn)的銜接。第2款規(guī)定的是司法部先于法工委對(duì)法規(guī)等規(guī)范性文件進(jìn)行審查，“司法部審查認(rèn)為地方性法規(guī)、自治州和自治縣制定的自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)存在合憲性、合法性、適當(dāng)性問(wèn)題，移送法工委研究處理的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查研究，審查研究處理結(jié)束后向司法部作出反饋”。第3款規(guī)定的是法工委先于司法部對(duì)地方性法規(guī)等規(guī)范性文件進(jìn)行審查，“審查研究中發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)可能存在同行政法規(guī)相抵觸的問(wèn)題的，或者自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)可能存在同行政法規(guī)的基本原則相抵觸的問(wèn)題的，應(yīng)當(dāng)征求司法部的意見(jiàn)”。同時(shí)，法工委在審查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)法規(guī)、規(guī)章、司法解釋等規(guī)范性文件存在涉及其他機(jī)關(guān)備案審查工作職責(zé)范圍的共性問(wèn)題的，可以與全國(guó)人大有關(guān)專門委員會(huì)、其他機(jī)關(guān)備案審查工作機(jī)構(gòu)開(kāi)展聯(lián)合調(diào)研或者聯(lián)合審查，共同研究提出審查意見(jiàn)和建議。(51)參見(jiàn)《主動(dòng)審查有關(guān)問(wèn)題研究》，中國(guó)人大網(wǎng)：http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202308/t20230802_430888.html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2023年10月15日。

地方層面“《某國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理辦法》關(guān)于自然保護(hù)區(qū)范圍界限確定等規(guī)定”的備案審查案例中，也反映了內(nèi)容型銜接聯(lián)動(dòng)的運(yùn)作方式。(52)同注全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室書(shū)，第171-172頁(yè)。該辦法是設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章，需分別報(bào)送該省人大常委會(huì)、該省人民政府、該市人大常委會(huì)備案。該省人大常委會(huì)法工委收到備案材料后，與省人大常委會(huì)環(huán)資工委和省政府法制辦進(jìn)行了聯(lián)合審查，并及時(shí)與市人大常委會(huì)溝通，形成一致處理意見(jiàn)。省人大常委會(huì)法工委、省政府法制辦、市人大常委會(huì)以及相關(guān)部門召開(kāi)論證會(huì)，就有關(guān)條款的修改提出意見(jiàn)建議。

四、備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的困境及其解決

備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制仍處于探索起步階段，其制度內(nèi)容和運(yùn)行方式等尚未定型，機(jī)制運(yùn)行的規(guī)范化以及剛性約束力不足。未來(lái)應(yīng)進(jìn)一步完善備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的制度設(shè)計(jì)，加強(qiáng)黨政軍法檢監(jiān)備案審查機(jī)構(gòu)之間銜接聯(lián)動(dòng)的常態(tài)化運(yùn)行，提升備案審查制度的能力與合力。

(一)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的實(shí)踐困境

1.備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制仍不完備

全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告、備案審查年度工作報(bào)告、全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)講話以及法工委負(fù)責(zé)人在談及備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制時(shí)，一般提到“建立健全”“探索建立”等詞匯，這也意味著備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制仍處于探索階段，具體制度安排尚未完全成熟定型。既有備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的規(guī)定也多是宏觀性和原則性條款。備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的配套措施尚未到位，人員、機(jī)構(gòu)、程序設(shè)計(jì)等沒(méi)有落實(shí)到位。(53)同注歐愛(ài)民、陳淑霄文，第83-92頁(yè)。實(shí)踐運(yùn)行中存在單向溝通多、多方互動(dòng)少、臨時(shí)性溝通協(xié)調(diào)多、例行性會(huì)議交流少、隨意性有余、穩(wěn)定性不足等問(wèn)題。(54)同注⑥秦前紅、蘇紹龍文。

關(guān)于備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制針對(duì)哪些事項(xiàng)和范圍啟動(dòng)、如何啟動(dòng)、各參與主體如何進(jìn)行聯(lián)動(dòng)、遵循何種程序、審查結(jié)果如何反饋、怠于履職如何追責(zé)等均不明晰。轉(zhuǎn)送制度責(zé)任規(guī)定空白，轉(zhuǎn)送激勵(lì)缺失，大量審查建議滯留于法工委未轉(zhuǎn)送到銜接審查部門，對(duì)于提請(qǐng)人積極性、審查工作銜接聯(lián)動(dòng)的負(fù)面影響較大。(55)參見(jiàn)秦文峰：《部門規(guī)章審查機(jī)制的完善須發(fā)揮人大監(jiān)督作用——從全國(guó)人大常委會(huì)法工委“第二份備案審查年度報(bào)告”談起》，載《人大研究》2019年第7期，第21-30頁(yè)。備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的不健全，也難以對(duì)黨委系統(tǒng)、人大系統(tǒng)、行政系統(tǒng)、軍隊(duì)系統(tǒng)形成有效約束和規(guī)范。造成該機(jī)制權(quán)威性不足，可操作性和可適用性較差，實(shí)踐中運(yùn)用較少。浙江省人大常委會(huì)法工委主任曾坦言，銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制并沒(méi)有發(fā)揮多大作用。(56)參見(jiàn)《第三屆“之江立法論壇”暨“合憲性視野下的備案審查”研討會(huì)全程記錄》，載《立法前沿》2021年第4輯，第 175-251頁(yè)。面對(duì)跨系統(tǒng)跨層級(jí)的備案審查工作，缺乏嚴(yán)密規(guī)范的制度設(shè)計(jì)，銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制將面臨諸多實(shí)踐難題。這也使得備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制多停留在程序性轉(zhuǎn)送層面，而非實(shí)質(zhì)內(nèi)容層面對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)、審查結(jié)果的銜接統(tǒng)一。

2.備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的剛性不足

通過(guò)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制移送的審查建議，雖然經(jīng)過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)之手，但本質(zhì)上仍屬于審查建議。(57)關(guān)于法工委將審查建議向“有關(guān)方面”轉(zhuǎn)送活動(dòng)的法律屬性以及有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)將存疑規(guī)范性文件向法工委轉(zhuǎn)送的屬性有過(guò)簡(jiǎn)要討論。參見(jiàn)鄭磊、趙計(jì)義：《“全覆蓋”的備案審查制度體系勾勒——2018 年備案審查年度報(bào)告評(píng)述》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2019年第4期，第76-89頁(yè)。比如前述提及備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制涉及向法工委移送審查建議以及從法工委移出審查建議，不管是移入還是移出，均依賴移送機(jī)關(guān)的自覺(jué)而非外部強(qiáng)制規(guī)范約束，移送機(jī)關(guān)自主選擇權(quán)限較大。這也表明銜接連動(dòng)機(jī)制尚只是工作機(jī)制，不具有拘束力，缺乏制度剛性。(58)同注⑤鄭磊、趙計(jì)義文。

備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的剛性不足，直接造成大量錯(cuò)置備審機(jī)關(guān)的審查建議，并未通過(guò)該機(jī)制移送給有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行審查。通過(guò)對(duì)2019年備審年報(bào)的觀察，該年度不屬于全國(guó)人大常委會(huì)備案審查范圍的88件審查建議得以完全移送給其他機(jī)關(guān)。2018年備案年報(bào)中披露，對(duì)于不屬于全國(guó)人大常委會(huì)備審范圍的1117件審查建議，僅向有關(guān)機(jī)關(guān)移送14件。2020年和2021年備審年報(bào)中并未明確不屬于全國(guó)人大常委會(huì)備案審查范圍的審查建議是否以及多大比例通過(guò)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制移送其他機(jī)關(guān)，僅是籠統(tǒng)地表述為依照規(guī)定分別移送有權(quán)審查的機(jī)關(guān)研究處理。

3.備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的參與主體有限

目前國(guó)法體系的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制是以人大為中心，黨委系統(tǒng)、行政系統(tǒng)、軍隊(duì)系統(tǒng)等為參與主體，中央與地方聯(lián)動(dòng)的格局。從備審年報(bào)披露的情況看，通過(guò)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，法工委均向其他機(jī)關(guān)移送過(guò)審查建議，司法部2018-2021年也都有向法工委移送審查建議。而其他備案審查系統(tǒng)很少就審查建議進(jìn)行相互移送，向法工委移送的審查建議數(shù)量亦不多。備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制在聯(lián)動(dòng)主體、聯(lián)動(dòng)層次和聯(lián)動(dòng)頻次上都較為有限。備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制似乎演變?yōu)榱巳舜笙到y(tǒng)與政府系統(tǒng)兩家的雙向銜接聯(lián)動(dòng)，這種情形顯然與備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的制度預(yù)設(shè)不符。并且人大系統(tǒng)與政府系統(tǒng)備案審查的銜接聯(lián)動(dòng)，也是僅重視前端審查建議的移送，忽視中后端如何通過(guò)銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制進(jìn)行審查、反饋的問(wèn)題。比如浙江省人大常委會(huì)在審查處理《某市政府行政規(guī)范性文件管理辦法》的過(guò)程中，省人大常委會(huì)法工委通過(guò)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制移送省司法廳審查，要求依法作出處理，浙江省司法廳及時(shí)轉(zhuǎn)交某市政府辦理。(59)參見(jiàn)《浙江省各級(jí)人大常委會(huì)2020年審查糾正規(guī)范性文件案例選編(一)》，“備審動(dòng)態(tài)”公眾號(hào)，https：//mp.weixin.qq.com/s/ljJXyNxU5HiVFuTJuQ4A4g，2021年5月21日文。但省人大常委會(huì)、省司法廳、市人大常委會(huì)三家備案審查主體如何進(jìn)行聯(lián)合審查、各自扮演什么角色、如何與制定機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通等都不甚明晰，似乎是省人大常委會(huì)法工委一家主導(dǎo)審查過(guò)程與結(jié)果。

(二)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的困境紓解

1.健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的具體設(shè)計(jì)

備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制自首次提出以來(lái)，已經(jīng)運(yùn)行發(fā)展十多年。有關(guān)機(jī)關(guān)可以在總結(jié)該機(jī)制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和不足基礎(chǔ)上，細(xì)化充實(shí)該機(jī)制的具體內(nèi)容。通過(guò)完善的制度設(shè)計(jì)，增強(qiáng)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的剛性約束力。調(diào)動(dòng)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制參與主體的積極性、能動(dòng)性，避免該機(jī)制虛置和程序空轉(zhuǎn)。完備的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制應(yīng)明確審查標(biāo)準(zhǔn)和工作程序、工作形式和方式、審查結(jié)果的反饋和公開(kāi)等內(nèi)容。同時(shí)要關(guān)注備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的融慣性、連續(xù)性和效率性問(wèn)題，通過(guò)銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制強(qiáng)化審查標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)和審查結(jié)果的一致。

首先，建立常態(tài)化運(yùn)行的會(huì)商協(xié)調(diào)機(jī)制。比如可以通過(guò)聯(lián)合審查會(huì)議、法治監(jiān)督委員會(huì)等形式進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。(60)同注⑥秦前紅、蘇紹龍文。會(huì)商協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)加強(qiáng)規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)、移送機(jī)關(guān)、備案審查機(jī)關(guān)和審查建議提起人等主體間的溝通協(xié)商。就移送機(jī)關(guān)和審查機(jī)關(guān)而言，二者可能都有接受備案的權(quán)力，但不一定都有改變或撤銷的糾錯(cuò)權(quán)，二者的溝通協(xié)商有利于開(kāi)展全方位的審查，發(fā)揮監(jiān)督實(shí)效。加強(qiáng)審查機(jī)關(guān)與規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的溝通協(xié)商，有利于促進(jìn)監(jiān)督主體與監(jiān)督對(duì)象之間的溝通合作，全面了解規(guī)范性文件存在的問(wèn)題與原因，實(shí)現(xiàn)有效整改。(61)參見(jiàn)周佑勇：《黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查的法治監(jiān)督邏輯與機(jī)制完善》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2023年第1期，第91-105頁(yè)。同時(shí)應(yīng)充分了解審查建議提起人的意見(jiàn)，并積極吸收專家學(xué)者參與其中，發(fā)揮“外腦”作用。會(huì)商協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)主要就各備審系統(tǒng)出現(xiàn)重大分歧，難以達(dá)成一致意見(jiàn)時(shí)展開(kāi)協(xié)調(diào)。如果經(jīng)過(guò)會(huì)商協(xié)調(diào)，達(dá)成一致的審查結(jié)果，可由審查機(jī)關(guān)直接將審查意見(jiàn)以書(shū)面形式告知審查建議提請(qǐng)人并反饋給移送機(jī)關(guān)。如果審查機(jī)關(guān)經(jīng)多次會(huì)商協(xié)調(diào)仍難以達(dá)成一致審查意見(jiàn)，審查機(jī)關(guān)可以將相關(guān)審查情況提請(qǐng)黨委進(jìn)行協(xié)商，并將最終審查結(jié)果告知審查建議提請(qǐng)人并反饋給移送機(jī)關(guān)。

其次，明確通過(guò)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制進(jìn)行審查的標(biāo)準(zhǔn)?！读⒎ǚā贰秱浒笇彶楣ぷ鬓k法》等法律及規(guī)范性文件規(guī)定的審查標(biāo)準(zhǔn)主要包括合憲性、合法性、適當(dāng)性、合政策性幾種。(62)合政策性標(biāo)準(zhǔn)已被適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)吸納，參見(jiàn)《規(guī)范性文件審查標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問(wèn)題研究》，中國(guó)人大網(wǎng)：http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202306/t20230606_429895.html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2023年10月15日?！饵h內(nèi)法規(guī)備案審查規(guī)定》中的審查標(biāo)準(zhǔn)包含政治性、合法合規(guī)性、合理性、規(guī)范性。黨規(guī)和國(guó)法系統(tǒng)審查標(biāo)準(zhǔn)并不一致，審查側(cè)重點(diǎn)也不相同。黨政聯(lián)合發(fā)文兼具黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的雙重屬性，應(yīng)同時(shí)符合黨規(guī)與國(guó)法備案審查的雙重標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于國(guó)法體系中規(guī)范性文件存在多重備審機(jī)關(guān)時(shí)，主要運(yùn)用國(guó)法體系的審查標(biāo)準(zhǔn)，包含合憲性、合法性、適當(dāng)性。對(duì)于其他機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)送的審查建議，直接按照審查對(duì)象的性質(zhì)采取相對(duì)應(yīng)的審查標(biāo)準(zhǔn)。如果被移送的審查建議屬于國(guó)法系統(tǒng)內(nèi)的規(guī)范性文件，則按照國(guó)法系統(tǒng)的審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查；如果被移送的審查建議屬于黨內(nèi)法規(guī)，則按照黨規(guī)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查。

再次，完善備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的具體程序。對(duì)于黨政聯(lián)合發(fā)文，如果黨的備審機(jī)關(guān)首先收到報(bào)備的規(guī)范性文件，應(yīng)及時(shí)通知國(guó)法系統(tǒng)的備審機(jī)關(guān)，反之亦然。對(duì)于需要向多個(gè)主體備案的規(guī)范性文件，當(dāng)其中之一的備案審查機(jī)關(guān)首先收到報(bào)備的規(guī)范性文件后，應(yīng)及時(shí)通知其他備審機(jī)關(guān)，開(kāi)展聯(lián)合審查。還需注意的是，通過(guò)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制進(jìn)行的審查，審查結(jié)果如果存在違法、不適當(dāng)?shù)惹樾?，?guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)并不一定會(huì)立即廢止或修改。這就需要建立對(duì)存在問(wèn)題的規(guī)范性文件“回頭看”程序，督促制定機(jī)關(guān)及時(shí)廢止或修改相關(guān)規(guī)范性文件。

最后，拓寬備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的適用場(chǎng)域。不管是程序型銜接聯(lián)動(dòng)抑或是實(shí)體內(nèi)容型銜級(jí)聯(lián)動(dòng)，主要都是依托審查建議的移送開(kāi)展工作?！秱浒笇彶殂暯勇?lián)動(dòng)機(jī)制的若干規(guī)定》第12條規(guī)定，“在集中清理和專項(xiàng)審查工作中，積極加強(qiáng)與中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳、司法部、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和省級(jí)人大常委會(huì)等方面相關(guān)工作機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)作”。未來(lái)可逐步探索在規(guī)范性文件集中清理、專項(xiàng)審查、執(zhí)法檢查以及其他涉及備案審查工作的相關(guān)領(lǐng)域，加強(qiáng)不同系統(tǒng)的協(xié)同配合，銜接聯(lián)動(dòng)。

2.增強(qiáng)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的剛性約束力

備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制實(shí)踐中遇冷，很大原因在于該機(jī)制只是備選項(xiàng)而非必選項(xiàng)，有關(guān)機(jī)關(guān)缺乏足夠動(dòng)力和約束力將不屬于本機(jī)關(guān)備審范圍的審查建議進(jìn)行移送。同時(shí)，因備案審查的各個(gè)系統(tǒng)有各自的審查范圍，當(dāng)提請(qǐng)審查的對(duì)象不在審查范圍內(nèi)，雖然可能引起向規(guī)范性文件所對(duì)應(yīng)的審查主體轉(zhuǎn)送，但不會(huì)引起收悉提請(qǐng)的主體的審查活動(dòng)。(63)參見(jiàn)鄭磊：《備案審查程序三大板塊初探》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2020年第1期，第40-48頁(yè)。因此，提升備案審查制度的能力，增強(qiáng)立法監(jiān)督合力，需要對(duì)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制進(jìn)行剛性建構(gòu)。

首先，應(yīng)明確備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的啟動(dòng)情形。對(duì)于黨政聯(lián)合發(fā)文、存在多重備案審查主體的規(guī)范性文件以及不屬于本機(jī)關(guān)備案審查范圍的審查建議，均應(yīng)當(dāng)通過(guò)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制進(jìn)行移送。建立“羈束型轉(zhuǎn)送機(jī)制”，(64)同注秦文峰文。規(guī)定移送的期限以及未進(jìn)行移送的責(zé)任。比如《吉林省各級(jí)人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制工作制度》規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)備案審查機(jī)構(gòu)在收到應(yīng)由其他機(jī)構(gòu)辦理的審查建議時(shí)，“應(yīng)當(dāng)在5個(gè)工作日內(nèi)將其隨函移交相關(guān)備案工作機(jī)構(gòu)處理”，不得“直接退回或者不做處理”。

其次，規(guī)范通過(guò)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制移送審查的時(shí)限，審查結(jié)果反饋的主體、時(shí)限和形式。被移送審查機(jī)關(guān)要在規(guī)定期限內(nèi)進(jìn)行審查，并向移送機(jī)關(guān)進(jìn)行后續(xù)反饋，移送機(jī)關(guān)或者被移送機(jī)關(guān)也要在規(guī)定期限內(nèi)向?qū)彶榻ㄗh提起主體進(jìn)行書(shū)面反饋。構(gòu)建起從審查建議的提出到備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的啟動(dòng)再到意見(jiàn)反饋的工作閉環(huán)，最大限度提升審查建議的審查質(zhì)量和效率。

最后，全面詳細(xì)公布通過(guò)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制進(jìn)行審查的情況，接受公眾監(jiān)督。不管是全國(guó)人大常委會(huì)法工委還是地方人大常委會(huì)法工委的備審年報(bào)，對(duì)通過(guò)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制進(jìn)行移送審查的開(kāi)展情況，披露過(guò)于簡(jiǎn)略和碎片化，難以全面反映該機(jī)制的運(yùn)行狀況和實(shí)際效果。應(yīng)通過(guò)多種方式全面、準(zhǔn)確、及時(shí)公開(kāi)有關(guān)備案審查工作的開(kāi)展情況。同時(shí)也可以探索建立備案審查案件數(shù)據(jù)庫(kù)，推進(jìn)備案審查制度建設(shè)的規(guī)范化和可視化。

3.提升備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制參與主體的積極性

備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制功能優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮很大程度上依賴于參與主體的積極性和主動(dòng)性，應(yīng)改變目前參與主體有限的局面，實(shí)現(xiàn)從松散型銜接聯(lián)動(dòng)向緊密型銜接聯(lián)動(dòng)的轉(zhuǎn)型。首先，在聯(lián)動(dòng)主體方面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確不同備審系統(tǒng)各自的職責(zé)定位，加強(qiáng)黨規(guī)系統(tǒng)與國(guó)法系統(tǒng)以及國(guó)法系統(tǒng)之間備案審查工作具體承辦部門之間的溝通協(xié)調(diào)。轉(zhuǎn)變備案審查工作中封閉狹隘的管理式思維，做到及時(shí)移送、及時(shí)溝通、及時(shí)反饋。同時(shí)將國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院有關(guān)工作機(jī)構(gòu)納入備案審查銜接聯(lián)動(dòng)工作格局之中，提升多元主體的參與積極性。其次，在聯(lián)動(dòng)層次上，強(qiáng)化中央和地方備案審查機(jī)關(guān)的協(xié)作。省級(jí)人大常委會(huì)的備案審查工作是備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的重要一環(huán)，省級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)對(duì)接全國(guó)人大常委會(huì)的備案審查工作，全國(guó)人大常委會(huì)也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)備案審查工作的指導(dǎo)。同時(shí)，中央和地方應(yīng)當(dāng)相互汲取各自開(kāi)展備案審查工作的有益經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)央地層面?zhèn)浒笇彶殂暯勇?lián)動(dòng)機(jī)制的互補(bǔ)性。

結(jié) 語(yǔ)

《立法法》第115條的新增內(nèi)容是對(duì)實(shí)踐中運(yùn)行已久的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的立法確認(rèn)，改變了備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制規(guī)范位階和效力層次較低、權(quán)威性不足的問(wèn)題。但《立法法》關(guān)于備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的制度設(shè)計(jì)非常簡(jiǎn)略，也沒(méi)能為備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的有效實(shí)施提供制度保障。(65)參見(jiàn)曾鈺誠(chéng)：《黨內(nèi)法規(guī)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的規(guī)范闡釋與制度優(yōu)化》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2023年第1期，第96-111頁(yè)?！读⒎ǚā纷鳛楣芊ǖ姆?，也難以對(duì)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制進(jìn)行全面規(guī)范。未來(lái)可以制定備案審查法，將建立統(tǒng)一、高效、權(quán)威的備案審查制度體系作為立法目標(biāo)，(66)參見(jiàn)馬付才：《建立統(tǒng)一、高效、權(quán)威的備案審查制度體系》，載《民主與法制時(shí)報(bào)》2022年11月8日，第3版?；蛘咴谌珖?guó)人大常委會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定中對(duì)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制進(jìn)行全面設(shè)計(jì)。但就當(dāng)下而言，應(yīng)聚焦使備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制從松散型、程序型銜接聯(lián)動(dòng)到緊密型、內(nèi)容型銜接聯(lián)動(dòng)的轉(zhuǎn)型，真正實(shí)現(xiàn)“從工作機(jī)制走向規(guī)范機(jī)制”。(67)同注鄭磊、王翔文。當(dāng)然，備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制也僅是提升備案審查制度和能力建設(shè)的一個(gè)側(cè)面，其功能發(fā)揮和有效運(yùn)行還需其他方面的制度供給和配合。