國(guó)家治理視域中的法治督察研究

馬 迅

(華東政法大學(xué) 紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院,上海 200042)

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出,要“完善黨中央重大決策部署落實(shí)機(jī)制”,“健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”[1]。作為抓落實(shí)的重要手段,督察制度最先發(fā)軔于行業(yè)監(jiān)管實(shí)踐,警務(wù)督察、土地督察、區(qū)域環(huán)保督察、檢務(wù)督察相繼出現(xiàn)。自2013年開(kāi)始,為督促和保證政府工作報(bào)告中各項(xiàng)政策部署的貫徹執(zhí)行,中央政府啟動(dòng)國(guó)務(wù)院大督察,督察由行業(yè)和地方的內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督探索逐步躍升為全國(guó)性的政策執(zhí)行和責(zé)任落實(shí)機(jī)制。(1)“督查”的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)在于促進(jìn)工作開(kāi)展、任務(wù)落實(shí),重點(diǎn)是監(jiān)督檢查上級(jí)機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)的決策部署、改革任務(wù)、指示批示是否得到貫徹落實(shí);而“督察”的主要目標(biāo)是監(jiān)督檢查有關(guān)單位和人員是否遵守法律、法規(guī)、紀(jì)律、政策等制度規(guī)定,是否依法履職盡責(zé),并很有可能帶來(lái)“不利”的后果,甚至可能是制裁。近年來(lái),兩者的區(qū)分不再明顯,混用的情形較為普遍。為行文方便,本文統(tǒng)一使用“督察”概念,但涉及相關(guān)論證時(shí)會(huì)尊重引文作者的表述習(xí)慣。參見(jiàn)潘波:《解詞說(shuō)法:機(jī)關(guān)工作詞義考》,商務(wù)印書(shū)館2021年版,第195-198頁(yè)。前期的督察類型雖然形式多樣,但基本集中在政府系統(tǒng)內(nèi)部,可統(tǒng)稱為行政督察。以2016年初首個(gè)中央環(huán)境保護(hù)督察組進(jìn)駐河北開(kāi)展督察試點(diǎn)工作為標(biāo)志,環(huán)保督察進(jìn)入公眾視野,督察由以往“督政”為主邁入“黨政同責(zé)”新時(shí)代。

全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命,而法治政府建設(shè)作為其中的重點(diǎn)任務(wù),對(duì)法治國(guó)家、法治社會(huì)建設(shè)具有示范帶動(dòng)作用。為督促推動(dòng)法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí),中辦和國(guó)辦于2019年4月聯(lián)合印發(fā)《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《法治政府督察規(guī)定》),法治督察應(yīng)運(yùn)而生。相較其他督察類型,法治督察屬于新生事物,關(guān)于其生成動(dòng)因、作用機(jī)理、功能定位和發(fā)展路徑等深層次問(wèn)題亟待從理論層面予以回應(yīng)。唯有建立健全以法治督察為代表的法治建設(shè)責(zé)任落實(shí)推進(jìn)機(jī)制,才能發(fā)揮嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系所特有的鞭策和驅(qū)動(dòng)功能,調(diào)動(dòng)監(jiān)督對(duì)象履職盡責(zé)、干事創(chuàng)業(yè)的主動(dòng)性和積極性,釋放中國(guó)特色監(jiān)督制度在法治建設(shè)中的治理效能。為此,本文立足國(guó)家治理的全局視野闡釋法治督察的治理邏輯,廓清其在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的角色定位,進(jìn)而凝聚長(zhǎng)效化建設(shè)的發(fā)展共識(shí)。

一、生成動(dòng)因:發(fā)展完善中的黨和國(guó)家監(jiān)督體系

進(jìn)入新時(shí)代,中國(guó)共產(chǎn)黨運(yùn)用法治方式制約和監(jiān)督權(quán)力的理念進(jìn)一步彰顯。黨的十八屆四中全會(huì)將建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系確立為全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo),而嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系便是其中不可分割的重要組成部分,法治監(jiān)督由此成為法治中國(guó)建設(shè)的關(guān)鍵維度。在“強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”部分,《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出“加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè),努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督體系,增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效”。黨的十九大報(bào)告將監(jiān)督制度建設(shè)上升到監(jiān)督體系構(gòu)建的高度,首次提出“健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系”的命題,除明確監(jiān)督體系由黨統(tǒng)一指揮外,還將體系建設(shè)的目標(biāo)總結(jié)為“全面覆蓋”和“權(quán)威高效”。黨的十九屆四中全會(huì)從推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度出發(fā),進(jìn)一步明確了黨內(nèi)監(jiān)督在監(jiān)督體系中的主導(dǎo)地位。

通過(guò)對(duì)監(jiān)督體系中不同監(jiān)督類型的認(rèn)識(shí)深化和統(tǒng)籌考量,十九屆中央紀(jì)委四次全會(huì)將黨和國(guó)家監(jiān)督體系概括為包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)會(huì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督在內(nèi)的十種監(jiān)督力量?；赝袊?guó)特色社會(huì)主義監(jiān)督制度的時(shí)代變遷,由主要對(duì)行政權(quán)力的制約監(jiān)督擴(kuò)展到對(duì)整個(gè)公權(quán)力行使的制約監(jiān)督,由分立的監(jiān)督制度到關(guān)聯(lián)的監(jiān)督體系,由增強(qiáng)監(jiān)督合力到以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo),黨和國(guó)家監(jiān)督體系不斷發(fā)展完善。面向新征程,黨的二十大報(bào)告再次重申“健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”的發(fā)展目標(biāo)。作為生發(fā)成長(zhǎng)于黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的新興樣態(tài),法治督察肩負(fù)著更好地發(fā)揮監(jiān)督在治國(guó)理政中的治理效能以及促進(jìn)各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)的時(shí)代使命,成為管窺中國(guó)式法治現(xiàn)代化的重要窗口。

(一)有效承接監(jiān)察體制改革后的行政監(jiān)察職能

在監(jiān)察體制改革之前,行政監(jiān)察是行政監(jiān)督的重要方式之一,根據(jù)《行政監(jiān)察法》主要行使執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察和廉政監(jiān)察三項(xiàng)職責(zé)。為優(yōu)化反腐敗資源配置,監(jiān)察體制改革整合了中央和地方各級(jí)行政監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)和檢察機(jī)關(guān)反腐敗的相關(guān)職責(zé)。隨著十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過(guò)《監(jiān)察法》,《行政監(jiān)察法》同時(shí)廢止,行政監(jiān)察制度正式退出歷史舞臺(tái)。誠(chéng)然,中央和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)可以按照機(jī)構(gòu)改革的要求實(shí)現(xiàn)對(duì)行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的歸并和人員的吸納,但卻難以承接行政監(jiān)察的所有職能。除廉政監(jiān)察與監(jiān)察委員會(huì)“開(kāi)展廉政建設(shè)與反腐敗”的核心職能高度契合外,執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察兩項(xiàng)職能的簡(jiǎn)單移轉(zhuǎn)存在很大障礙。

一方面,根據(jù)《監(jiān)察法》第3條,監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察權(quán)的對(duì)象是所有行使公權(quán)力的公職人員,屬于“對(duì)人”監(jiān)察,而根據(jù)原《行政監(jiān)察法》第18條第1款第1項(xiàng),執(zhí)法監(jiān)察的對(duì)象為行政機(jī)關(guān),屬于“對(duì)事”監(jiān)察。雖然有觀點(diǎn)提出“對(duì)人”監(jiān)察可以間接實(shí)現(xiàn)“對(duì)事”監(jiān)察的目標(biāo)[2],但缺少對(duì)行政執(zhí)法過(guò)程的直接監(jiān)督將難以及時(shí)察覺(jué)執(zhí)法規(guī)范漏洞、執(zhí)法設(shè)施陳舊、執(zhí)法資源錯(cuò)配和執(zhí)法協(xié)作不力等制度和體制層面的執(zhí)法問(wèn)題[3]。另一方面,行政效能是行政法上的一項(xiàng)重要原則,關(guān)于效率和效益的評(píng)估具有較強(qiáng)的內(nèi)部性和日常性,是事中監(jiān)督與事后監(jiān)督的結(jié)合,不宜由監(jiān)察委員會(huì)這一外部主體進(jìn)行事后監(jiān)督。換言之,在行政監(jiān)察職能的承接問(wèn)題上,相比監(jiān)察監(jiān)督和行政檢察監(jiān)督等外部監(jiān)督機(jī)制,發(fā)軔于法治政府建設(shè)實(shí)踐的法治督察具備內(nèi)部監(jiān)督的先天優(yōu)勢(shì),可以通過(guò)更為靈活機(jī)動(dòng)的方式對(duì)監(jiān)督體系進(jìn)行銜接與補(bǔ)強(qiáng)。

(二)精準(zhǔn)把脈地方法治建設(shè)難點(diǎn)痛點(diǎn)

我國(guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定了法治建設(shè)必須遵循中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),嚴(yán)格貫徹憲法精神、法治理念和各項(xiàng)法治原則,杜絕地方保護(hù)主義和部門利益法制化,維系社會(huì)主義法治體系的統(tǒng)一性。法治建設(shè)任務(wù)繁重,不僅涉及立法、執(zhí)法、司法、普法、守法等不同領(lǐng)域的內(nèi)容,而且涵蓋法治規(guī)范、法治實(shí)施、法治監(jiān)督和法治保障等法治運(yùn)轉(zhuǎn)全過(guò)程。整體主義法治觀要求中央享有法治建設(shè)的絕對(duì)統(tǒng)轄權(quán),但法治實(shí)踐的復(fù)雜性和差異性決定了中央在宏觀決策和整體統(tǒng)籌之外,無(wú)力事必躬親推進(jìn)具體的法治建設(shè)事項(xiàng)。地方黨委領(lǐng)導(dǎo)下的地方各級(jí)人大及其對(duì)應(yīng)的“一府一委兩院”成為法治建設(shè)的主要責(zé)任主體。法治的人民性也決定了地方才是法治建設(shè)的主要載體,只有經(jīng)由地方法治才能實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)。

當(dāng)前,地方法治建設(shè)雖然取得了一定的成績(jī),但在責(zé)任落實(shí)層面仍然存在不少偏差。例如,為凸顯對(duì)法治工作的重視,地方密集出臺(tái)XX法治建設(shè)“決議”“規(guī)劃”“綱要”或“意見(jiàn)”“辦法”等文件,以極力“匹配”中央層面的“一規(guī)劃兩綱要”或其他專項(xiàng)的法治建設(shè)決策部署。諸多文件和方案多是對(duì)上級(jí)主張的“照抄照搬”,結(jié)合地方和部門實(shí)際進(jìn)行實(shí)施性細(xì)化和創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化的動(dòng)力不足,不乏“以文件貫徹文件”的形式主義[4]52。在地方立法方面,重復(fù)性規(guī)范、空洞性條款依然較多;在嚴(yán)格執(zhí)法方面,個(gè)別執(zhí)法機(jī)關(guān)權(quán)力濫用的隱蔽性增強(qiáng),機(jī)械執(zhí)法的負(fù)面效應(yīng)開(kāi)始凸顯[5]7。監(jiān)督體系改革及其在政府治理中的深度參與,帶來(lái)了超越于其他權(quán)力的問(wèn)責(zé)權(quán)。在問(wèn)責(zé)總領(lǐng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)之下,央地間形成了新的分權(quán)模式以維持中央權(quán)威與地方效率[6]。為此,針對(duì)這些地方法治問(wèn)題,法治督察的介入可以進(jìn)一步提升監(jiān)督強(qiáng)度,推動(dòng)問(wèn)責(zé)處理的精準(zhǔn)高效,確保地方法治責(zé)任落實(shí)的同時(shí),在全社會(huì)樹(shù)立起法治權(quán)威。

(三)主動(dòng)促進(jìn)各類監(jiān)督機(jī)制貫通協(xié)調(diào)

黨的十八大以來(lái),監(jiān)督體系的設(shè)計(jì)始終以監(jiān)督主體為基調(diào)進(jìn)行補(bǔ)充完善:從十八大報(bào)告中的“黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督”四種,到十八屆四中全會(huì)決定中“黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督”八種,直到十九屆中紀(jì)委四次全會(huì)將其明確為“黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)會(huì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督”十種,整體上都可歸約為黨內(nèi)監(jiān)督、國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督三個(gè)大類?；邳h的全面領(lǐng)導(dǎo)這一中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求,以紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)代表的黨內(nèi)監(jiān)督主體逐漸具備了對(duì)黨和國(guó)家監(jiān)督體系中其他監(jiān)督主體尤其是人大、政協(xié)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力,監(jiān)督體系的協(xié)同銜接有了很大改善。但是,監(jiān)督體系仍然存在諸如紛繁復(fù)雜的國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督主體之間如何更好地協(xié)調(diào)、如何更好地發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督主體的作用等優(yōu)化空間,尤其是與黨的二十大報(bào)告所提出的“各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)”的目標(biāo)還有一定差距。

不同于目前“1+9”監(jiān)督體系中以監(jiān)督主體為體系設(shè)計(jì)的基準(zhǔn),法治監(jiān)督與政治監(jiān)督、組織監(jiān)督和業(yè)務(wù)監(jiān)督等監(jiān)督概念的劃分方式類似,屬于“領(lǐng)域型”監(jiān)督機(jī)制,天然具有輻射范圍廣和貫通力度大的優(yōu)勢(shì)。具體而言,法治監(jiān)督以監(jiān)督客體為判斷標(biāo)準(zhǔn),涵蓋對(duì)立法活動(dòng)、執(zhí)法活動(dòng)、司法活動(dòng)和守法活動(dòng)等全部憲法和法律實(shí)施過(guò)程的監(jiān)督[7]132-139。其中,包括憲法解釋和備案審查等對(duì)立法活動(dòng)的監(jiān)督職責(zé)主要由全國(guó)人大及其常委會(huì)行使,屬于人大監(jiān)督的重要組成部分。對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督主體更為廣泛,除人大監(jiān)督和政協(xié)的民主監(jiān)督外,法院的行政訴訟監(jiān)督和檢察院的行政檢察監(jiān)督構(gòu)成司法監(jiān)督面相,同時(shí)還有行政復(fù)議等行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督和信訪舉報(bào)等群眾監(jiān)督。至于對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督,除了最為典型的檢察機(jī)關(guān)對(duì)審判機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督外,也有為加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪工作而探索設(shè)立的人民監(jiān)督員制度,以及媒體的輿論監(jiān)督等。可見(jiàn),法治監(jiān)督因監(jiān)督客體即法治實(shí)施活動(dòng)的廣泛性而與當(dāng)下監(jiān)督體系中的絕大多數(shù)監(jiān)督主體產(chǎn)生關(guān)聯(lián),尤其對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)各監(jiān)督主體之間以及國(guó)家監(jiān)督主體與社會(huì)監(jiān)督主體的融合貫通具有積極的推動(dòng)作用。在此意義上,法治督察作為法治監(jiān)督的新興表現(xiàn)形式之一,成為檢驗(yàn)“領(lǐng)域型監(jiān)督”機(jī)制貫通協(xié)調(diào)能力的絕佳樣本,在黨內(nèi)監(jiān)督之外發(fā)揮著主動(dòng)促進(jìn)各類監(jiān)督機(jī)制有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)的重要角色。

二、內(nèi)在邏輯:法治督察的運(yùn)作機(jī)理

監(jiān)督是治理的內(nèi)在要素,在管黨治黨、治國(guó)理政中居于重要地位?！霸诠珯?quán)力監(jiān)督理論中,最難解決的問(wèn)題就是自我監(jiān)督的問(wèn)題?！盵8]217法治督察通過(guò)高規(guī)格的政治權(quán)威主動(dòng)介入地方科層體制,依托中央在地方人事權(quán)與懲戒權(quán)上的總體性保留以及“黨管干部”的一整套權(quán)力機(jī)制[9],督促地方切實(shí)承擔(dān)起各項(xiàng)法治建設(shè)主要責(zé)任,實(shí)現(xiàn)了自我革命與人民監(jiān)督的辯證統(tǒng)一。

(一)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向回應(yīng)民生關(guān)切

法治督察作為中央依法治國(guó)委員會(huì)辦公室(以下簡(jiǎn)稱“中央依法治國(guó)辦”)的重要戰(zhàn)略舉措,集中體現(xiàn)了習(xí)近平法治思想“堅(jiān)持以人民為中心”的核心要義。截至2022年底,中央依法治國(guó)辦已完成三次專項(xiàng)法治督察和三輪法治政府建設(shè)綜合督察。其中,三次專項(xiàng)督察分別圍繞“食品藥品監(jiān)管執(zhí)法司法”“營(yíng)造法治化營(yíng)商環(huán)境、保護(hù)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展”和“市縣法治建設(shè)”展開(kāi),不論食藥監(jiān)管中的校園安全、疫苗安全、餐飲企業(yè)監(jiān)管和打擊食藥違法犯罪,還是營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化中的“一刀切”執(zhí)法、涉案財(cái)物處置以及小微企業(yè)免罰清單,抑或法治建設(shè)重心下移、力量下沉、保障下傾和基層綜合執(zhí)法改革等,皆為民生法治的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題,反映了人民群眾對(duì)法治的迫切需求,由此成為專項(xiàng)法治督察率先選擇的督察主題。

法治督察注重運(yùn)用整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相統(tǒng)一的辯證思維方法,閃爍著兩點(diǎn)論與重點(diǎn)論相統(tǒng)一的哲學(xué)智慧。除《法治政府督察規(guī)定》明文列舉的督察對(duì)象的法定職責(zé)內(nèi)容外,法治政府建設(shè)綜合督察重點(diǎn)督察黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)情況、“放管服”改革落實(shí)情況以及行政機(jī)關(guān)落實(shí)行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”的情況等[10],這些內(nèi)容均為法治政府建設(shè)的最新要求與核心舉措,反映了法治督察直面法治建設(shè)“重大問(wèn)題”和善于抓“主要矛盾”的制度取向。

(二)勇于自我革命踐行權(quán)責(zé)統(tǒng)一

法治督察構(gòu)建起守責(zé)盡責(zé)、失責(zé)追責(zé)的法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)工作機(jī)制,融黨內(nèi)監(jiān)督與行政層級(jí)監(jiān)督于一體,集中體現(xiàn)了自我革命的戰(zhàn)略思想。自我革命思想在行政層級(jí)監(jiān)督領(lǐng)域具體表現(xiàn)為行政自制理念。行政自制是指“行政主體自發(fā)地約束其所實(shí)施的行政行為,使其行政權(quán)在合法合理的范圍內(nèi)運(yùn)行的一種自主行為”[11]11。面對(duì)內(nèi)部行政違法或不當(dāng)?shù)目赡苄?行政自制理念強(qiáng)調(diào)適格行政主體的主動(dòng)介入和主動(dòng)干預(yù),不僅在內(nèi)部行政過(guò)程的前端注重自我預(yù)防,在內(nèi)部行政全過(guò)程注重自我發(fā)現(xiàn)和自我遏制,而且在發(fā)現(xiàn)違法行政或不當(dāng)行政后敢于啟動(dòng)糾錯(cuò)機(jī)制、實(shí)施問(wèn)責(zé)。法治督察的創(chuàng)設(shè)體現(xiàn)出法治建設(shè)責(zé)任主體勇于自我革命、主動(dòng)接受監(jiān)督的魄力。

不同于黨內(nèi)監(jiān)督或行政層級(jí)監(jiān)督在監(jiān)督對(duì)象上的專屬性,法治督察的監(jiān)督對(duì)象具有黨政雙重屬性。一方面,根據(jù)《法治政府督察規(guī)定》第6條第1款,地方各級(jí)黨委承擔(dān)本地區(qū)法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé),地方各級(jí)政府及縣級(jí)以上政府部門則承擔(dān)所轄地區(qū)和部門范圍內(nèi)法治建設(shè)的主體職責(zé)。雖然“領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)”和“主體職責(zé)”的責(zé)任內(nèi)容不盡相同,但毫無(wú)疑問(wèn)在法治建設(shè)問(wèn)題上,地方黨委和政府均負(fù)有重要責(zé)任,屬于“黨政同責(zé)”的范疇。因此,地方各級(jí)黨委、各級(jí)政府及縣級(jí)以上政府部門成為法治督察的對(duì)象。另一方面,《法治政府督察規(guī)定》第6條第2款表明,地方黨政主要負(fù)責(zé)人和黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員也是法治督察的重點(diǎn)對(duì)象,分別承擔(dān)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)和分管職責(zé)。簡(jiǎn)言之,法治督察堅(jiān)持權(quán)責(zé)統(tǒng)一,旨在形成從黨政主要負(fù)責(zé)人到其他領(lǐng)導(dǎo)干部直至全體黨政機(jī)關(guān)工作人員的閉環(huán)責(zé)任體系。

(三)運(yùn)用政治勢(shì)能打破科層常規(guī)

黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)全面依法治國(guó)的根本保證。習(xí)近平指出:“全面依法治國(guó)絕不是要削弱黨的領(lǐng)導(dǎo),而是要加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。”[12]法治督察相比常規(guī)型科層監(jiān)督的最大不同之處在于,其采用政治邏輯取代常規(guī)的行政邏輯,即充分發(fā)揮“加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”的政治勢(shì)能,打破科層常規(guī)的束縛。具體到法治督察的實(shí)踐運(yùn)作中,主要體現(xiàn)為迅捷的介入能力、全面的整合能力和強(qiáng)大的動(dòng)員能力。

首先,法治督察體現(xiàn)出迅捷的介入能力。由《法治政府督察規(guī)定》第5條可知,中央依法治國(guó)辦組織開(kāi)展對(duì)省級(jí)政府和國(guó)務(wù)院各部門的法治督察工作。根據(jù)黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》,中央全面依法治國(guó)委員會(huì)負(fù)責(zé)全面依法治國(guó)的“頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)”。其中,“整體推進(jìn)”和“督促落實(shí)”集中體現(xiàn)了中央依法治國(guó)辦在法治督察中的職能定位。不同于科層監(jiān)督中壓力的逐級(jí)傳遞以及循規(guī)蹈矩的程序控制,法治督察依托督察組強(qiáng)大的政治權(quán)威,以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和解決問(wèn)題為導(dǎo)向,可以通過(guò)“一竿子插到底”等跨越科層鴻溝的操作,及時(shí)找準(zhǔn)問(wèn)題的癥結(jié)。

其次,法治督察具備全面的整合能力。作為法治督察的權(quán)力來(lái)源,中央全面依法治國(guó)委員會(huì)是黨中央的組織機(jī)構(gòu)外,其辦事機(jī)構(gòu)中央依法治國(guó)辦設(shè)在司法部,地方各級(jí)法治督察組織主體的設(shè)置也遵循此種邏輯,最大限度發(fā)揮黨政合署合設(shè)的制度潛力。在督察組人員組成上,法治督察會(huì)根據(jù)督察事項(xiàng)的相關(guān)性,吸納多個(gè)不同黨政職能部門的領(lǐng)導(dǎo)同志,增強(qiáng)法治督察工作的專業(yè)性。由此,法治督察以黨領(lǐng)政、以上率下,在深入推進(jìn)法治建設(shè)“黨政同責(zé)”的基礎(chǔ)上,巧妙地將職能部門之間的橫向協(xié)調(diào)關(guān)系轉(zhuǎn)化為縱向的“命令—執(zhí)行”關(guān)系[13],實(shí)現(xiàn)對(duì)法治建設(shè)資源的全面整合。

最后,法治督察擁有強(qiáng)大的動(dòng)員能力。督察背后關(guān)聯(lián)著嚴(yán)厲的問(wèn)責(zé)和懲罰,“一票否決”“就地免職”等從快從重的運(yùn)動(dòng)式懲處機(jī)制,構(gòu)成法治督察的威懾基礎(chǔ)?；仡櫄v次法治督察行動(dòng),只要督察組一到地方,該地的黨政主要負(fù)責(zé)人必定親自出面配合督察、接受反饋、牽頭整改。一旦地方黨政主要負(fù)責(zé)人將注意力轉(zhuǎn)移到法治建設(shè)議程上來(lái),其作為撬動(dòng)地方官僚體系的“關(guān)鍵少數(shù)”,必然帶來(lái)一呼百應(yīng)的示范效應(yīng)。

三、正本清源:法治督察的功能定位

既然法治督察體現(xiàn)出顯著的治理效能,那是否可以將其作為權(quán)力監(jiān)督的主導(dǎo)或者取代其他監(jiān)督手段呢?監(jiān)督體系的多元性意味著權(quán)力監(jiān)督職能的履行不能只靠法治督察,而是應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)法治督察的制度特性和功能界限,以確保監(jiān)督體系的融貫性和督察治理的有效性。

(一)作為常規(guī)型法治監(jiān)督的補(bǔ)充機(jī)制

在法治督察產(chǎn)生前,已有一系列相對(duì)成熟的法治監(jiān)督手段活躍在法治建設(shè)實(shí)踐的各領(lǐng)域。例如,作為憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)關(guān)的人大,享有對(duì)“一府一委兩院”的監(jiān)督權(quán),檢察院則是專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),行使對(duì)公安機(jī)關(guān)、人民法院、監(jiān)獄和看守所活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)。再如,層級(jí)監(jiān)督是法治監(jiān)督中最為常見(jiàn)的監(jiān)督類型,包括備案審查、行政復(fù)議、審判監(jiān)督、涉法涉訴信訪等均是打通層級(jí)監(jiān)督的重要法定渠道,具有“依法有序、上下貫通、及時(shí)糾錯(cuò)”的鮮明特征[14]。此外,行政檢查、權(quán)責(zé)清單以及諸多系統(tǒng)內(nèi)的工作規(guī)范和程序規(guī)則等,都是國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部法治監(jiān)督常態(tài)化的題中之義。

法治監(jiān)督體系是一個(gè)全方位、制度化的監(jiān)督體系,要求將所有公權(quán)力的配置與運(yùn)行都置于法治的軌道上[15]。建立在科層邏輯之上的常規(guī)型法治監(jiān)督手段本就是權(quán)力制約監(jiān)督良善化的產(chǎn)物,在法治監(jiān)督體系中發(fā)揮著主體性作用。一旦大范圍、高頻率地啟動(dòng)法治督察,甚至以督察代替日常監(jiān)督,則高壓機(jī)制的深度介入難免干擾常規(guī)型法治監(jiān)督手段的正常運(yùn)轉(zhuǎn),也會(huì)壓縮地方黨政機(jī)關(guān)在履行法治建設(shè)職責(zé)上的運(yùn)作空間,降低地方法治建設(shè)責(zé)任人的履職積極性和能動(dòng)性。因此,法治督察不宜“越俎代庖”,而是應(yīng)充當(dāng)常規(guī)型法治監(jiān)督的補(bǔ)充機(jī)制,在傳統(tǒng)監(jiān)督手段“力有不逮”時(shí)出場(chǎng),確保法治監(jiān)督的嚴(yán)密性并維系體系的穩(wěn)定性。

(二)兼采政府督查和黨內(nèi)巡視的雙重特性

基于“領(lǐng)域型監(jiān)督”的功能優(yōu)勢(shì),法治督察固然與黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的諸多監(jiān)督主體產(chǎn)生聯(lián)系,但運(yùn)動(dòng)式治理的本質(zhì)屬性決定了,其在制度特性上與政府督查和黨內(nèi)巡視兩項(xiàng)監(jiān)督機(jī)制的關(guān)聯(lián)更為緊密,如何處理與兩者的關(guān)系也是定位法治督察的關(guān)鍵。

政府督查是常態(tài)化行政監(jiān)督之外的重要補(bǔ)充力量。2020年12月,國(guó)務(wù)院公布了《政府督查工作條例》,這是我國(guó)政府督查領(lǐng)域的第一部行政法規(guī),政府督查在行政監(jiān)督乃至整個(gè)黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要性進(jìn)一步凸顯。根據(jù)《政府督查工作條例》第4條之規(guī)定,政府督查的內(nèi)容包括地方政府“法定職責(zé)的履行情況”,無(wú)疑與法治督察在部分職能上產(chǎn)生了交叉。相比專業(yè)性和領(lǐng)域性的法治督察,政府督查的行政性和綜合性更強(qiáng),在法治建設(shè)具體事項(xiàng)的研判處理能力上不具有顯著優(yōu)勢(shì),但在督察覆蓋度方面可以與法治督察形成交叉互補(bǔ),減少督察盲區(qū)和問(wèn)題遺漏。為減少政府督查和法治督察在督察整體資源上的損耗,除打破部門壁壘加強(qiáng)信息和資源共享外,應(yīng)盡快建立兩者之間的銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制,尤其是政府督查發(fā)現(xiàn)的相關(guān)問(wèn)題要及時(shí)移送法治督察跟進(jìn)處理,以提升督察效率。

受黨規(guī)與國(guó)法二元規(guī)范體系的影響,既往常規(guī)型法治監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督鮮有交集。為充分發(fā)揮新時(shí)代黨政體制的統(tǒng)領(lǐng)優(yōu)勢(shì),法治督察在督察主體和督察對(duì)象上實(shí)現(xiàn)了黨政融合,不僅由中央法治建設(shè)議事決策機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)督察組織,而且督察對(duì)象實(shí)現(xiàn)了對(duì)地方各級(jí)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的全覆蓋,在某種程度上植入了黨內(nèi)巡視的政治基因。作為黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排,巡視在保持高度權(quán)威性、鮮明政治性和系統(tǒng)全面性的基礎(chǔ)上,相比常規(guī)型黨內(nèi)監(jiān)督手段更加凸顯相對(duì)獨(dú)立性和機(jī)動(dòng)靈活性兩項(xiàng)制度特性,在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中發(fā)揮著重要的統(tǒng)合功能[16]。然而,巡視畢竟屬于黨內(nèi)監(jiān)督范疇,政治監(jiān)督是其核心特質(zhì),無(wú)法取代法治督察作為黨政混合監(jiān)督機(jī)制在監(jiān)督體系中的特殊功用。對(duì)此,中央依法治國(guó)辦應(yīng)當(dāng)與中央巡視辦密切合作,在加強(qiáng)日常溝通聯(lián)絡(luò)和信息共享的同時(shí),選取全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國(guó)中的共性重點(diǎn)領(lǐng)域、重大工作和重要問(wèn)題,探索開(kāi)展聯(lián)合監(jiān)督。在監(jiān)督過(guò)程中,中央巡視辦和依法治國(guó)辦要善于運(yùn)用商請(qǐng)“協(xié)助”或“委托”等形式匯聚監(jiān)督合力。在監(jiān)督完成后,中央巡視辦要向中央依法治國(guó)辦移交法治建設(shè)相關(guān)問(wèn)題線索和辦理事項(xiàng),中央依法治國(guó)辦則要及時(shí)將督察發(fā)現(xiàn)的共性問(wèn)題和短板、被督察單位個(gè)性問(wèn)題反饋清單等向中央巡視辦通報(bào)。唯有深化法治督察和黨內(nèi)巡視在交流研討、會(huì)商處理法治建設(shè)共性問(wèn)題上的協(xié)作機(jī)制,才能更為精準(zhǔn)推動(dòng)問(wèn)題整改。

(三)謹(jǐn)防過(guò)度化和機(jī)械化適用

某些政府部門為凸顯對(duì)治理任務(wù)之重視,將各類日常檢查、指導(dǎo)調(diào)研活動(dòng)等冠以督查之名,導(dǎo)致督查行為泛化[17]。建構(gòu)嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系不能單單仰賴督察,督察不是法治建設(shè)中包治百病的“靈丹妙藥”,其同樣存在功能界限。

一方面,要合理控制督察啟動(dòng)頻率。法治督察的督察主體即督察組的權(quán)力,是作為督察組織者的黨的法治決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)授予的。督察組不但是非常設(shè)機(jī)構(gòu),組成人員都是兼職身份臨時(shí)組隊(duì),而且其權(quán)力具有衍生性,只能進(jìn)行個(gè)案式監(jiān)督。這意味著督察組獨(dú)立獲取信息的能力永遠(yuǎn)滯后于督察對(duì)象,在與督察對(duì)象的信息博弈關(guān)系中天然處于劣勢(shì)。從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā),法治督察的啟動(dòng)頻率不宜過(guò)高,過(guò)度使用不僅會(huì)帶來(lái)難以估量的運(yùn)行成本,而且無(wú)益于督察成效的提升。結(jié)合目前的體制承載能力看,每年1～2次的督察頻率較為適宜。

另一方面,要靈活運(yùn)用各類督察手段。法治督察的法定方式包括聽(tīng)取匯報(bào)、查閱案卷、詢問(wèn)約談、個(gè)別訪談、實(shí)地走訪和突查暗訪等。其中,聽(tīng)取匯報(bào)、查閱案卷和詢問(wèn)約談雖然是基礎(chǔ)性的督察方式,可以在較短時(shí)間內(nèi)掌握整體情況,但受制于縱向發(fā)包和橫向競(jìng)爭(zhēng)的治理格局[18]316-326,地方與中央、下級(jí)與上級(jí)之間的利益關(guān)系十分復(fù)雜,地方和部門在“向上”匯報(bào)時(shí)必然對(duì)匯報(bào)內(nèi)容進(jìn)行了“縝密處理”,或多或少存在“報(bào)喜不報(bào)憂”或避重就輕的現(xiàn)象。與此同時(shí),制度文件、會(huì)議紀(jì)要和執(zhí)法案卷等都屬于靜態(tài)的文字材料,未必能夠真切反映鮮活的法治實(shí)踐,而詢問(wèn)約談的對(duì)象也大多是法治督察事項(xiàng)的主管官員或直接責(zé)任人,存在主觀上趨利避害的人性弱點(diǎn)。上述因素的共同疊加導(dǎo)致聽(tīng)取匯報(bào)、查閱案卷和詢問(wèn)約談存在一定程度“失真”的可能性。最為關(guān)鍵的是,若法治督察依然沿用常規(guī)監(jiān)督方式,將加劇與日常監(jiān)督的同質(zhì)化趨勢(shì),削弱和干擾常規(guī)型治理的作用發(fā)揮。簡(jiǎn)言之,法治督察應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)和優(yōu)先運(yùn)用個(gè)別訪談、下沉基層和突查暗訪等非常規(guī)手段,以彌補(bǔ)常規(guī)型手段固化、泛化的不足。

四、發(fā)展路徑:法治督察的長(zhǎng)效化建設(shè)

法治督察的運(yùn)動(dòng)式本質(zhì)決定了其應(yīng)當(dāng)以人民的滿意度為最終評(píng)判標(biāo)準(zhǔn),尋求長(zhǎng)效化發(fā)展。法治督察應(yīng)當(dāng)通過(guò)一系列長(zhǎng)效機(jī)制的建立和完善,具體處理好中央和地方(縱向)、黨委和政府(橫向)、國(guó)家和社會(huì)(內(nèi)外)這三組關(guān)系,實(shí)現(xiàn)督察治理主體間的良性互動(dòng)。

(一)央地關(guān)系中法治督察的激勵(lì)相容

在法治督察的內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)中,由督察單位和督察對(duì)象構(gòu)成的縱向央地關(guān)系是督察運(yùn)作的基礎(chǔ)?；诜ㄖ谓ㄔO(shè)央地互動(dòng)的憲治格局,央地關(guān)系處理必須堅(jiān)持“充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”的原則[19]185,而“兩個(gè)積極性”有效發(fā)揮的關(guān)鍵則是如何在法治督察中兼顧負(fù)面約束和正向激勵(lì)。為此,法治督察應(yīng)當(dāng)圍繞約束和激勵(lì)并重的理念匹配相應(yīng)的制度舉措,實(shí)現(xiàn)中央和地方的激勵(lì)相容。

第一,激活以督促整改權(quán)為核心的督察權(quán)力束。督促整改是督察單位享有的法定權(quán)力。在此基礎(chǔ)上,根據(jù)《法治政府督察規(guī)定》第29條之規(guī)定,督察單位可以就督察對(duì)象“不履行或者不正確履行法治建設(shè)職責(zé)且依法依規(guī)需要追責(zé)”的情形,在移送有關(guān)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法單位的同時(shí),建立重大責(zé)任事項(xiàng)的約談和掛牌督辦制度,督促查處和整改。其中,約談、掛牌督辦和督促查處,都是建立在督促整改權(quán)基礎(chǔ)上的附隨權(quán)力。此外,值得關(guān)注的是,在督促整改權(quán)這一核心權(quán)力之外,法治督察引入聲譽(yù)機(jī)制,建立了典型案例通報(bào)、曝光制度。通報(bào)、曝光以披露督察對(duì)象負(fù)面信息的方式降低其社會(huì)評(píng)價(jià),在追責(zé)問(wèn)責(zé)之外產(chǎn)生相對(duì)獨(dú)立的制裁效果[20],這也成為增強(qiáng)法治督察威懾力的新的制度生長(zhǎng)點(diǎn)。

第二,做好法治督察與問(wèn)責(zé)追責(zé)的有序銜接。從規(guī)范屬性上看,督察單位的督促整改權(quán)并不具有法理強(qiáng)制力,其對(duì)于督察對(duì)象整改與否以及整改是否到位,缺乏必要的約束。法治督察之所以能夠產(chǎn)生制約和威懾的強(qiáng)制效果,實(shí)際上來(lái)源于組織人事部門和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于督察結(jié)果的肯認(rèn),即督察結(jié)果是考核評(píng)價(jià)的重要參考或者監(jiān)督問(wèn)責(zé)的重要依據(jù)。因此,督察效果的落地有賴于后續(xù)問(wèn)責(zé)追責(zé)的及時(shí)跟進(jìn),變“權(quán)力問(wèn)責(zé)”為“制度問(wèn)責(zé)”,不斷補(bǔ)充和完善兩者之間轉(zhuǎn)交移送、證據(jù)互認(rèn)、結(jié)果共享等銜接機(jī)制。

第三,充分發(fā)揮容錯(cuò)免責(zé)和典型示范的正向激勵(lì)。以問(wèn)題發(fā)現(xiàn)和問(wèn)責(zé)追責(zé)為主的威懾式督察策略假定被規(guī)制者都是理性經(jīng)濟(jì)人,能夠?qū)ν饨绱碳ぷ龀龌貞?yīng),并假定一旦對(duì)依法依規(guī)需要追責(zé)的對(duì)象施以足夠嚴(yán)厲的懲戒,潛在的督察對(duì)象就能受到震懾而不再越軌。但實(shí)際上,威懾策略具有自身難以克服的局限性[21]134,容易使督察對(duì)象漸漸失去對(duì)督察單位的信任感。法治督察應(yīng)當(dāng)在做好與追責(zé)問(wèn)責(zé)的銜接之外,著力推廣容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制和示范創(chuàng)建機(jī)制。為鼓勵(lì)督察對(duì)象結(jié)合地方和部門實(shí)際,在法治建設(shè)事項(xiàng)上深化改革、大膽創(chuàng)新,而不是因循守舊、亦步亦趨,要將創(chuàng)新者、擔(dān)當(dāng)者、實(shí)干者的先行先試、無(wú)意過(guò)失等探索性工作予以容錯(cuò)免責(zé),如此督察對(duì)象才能從“不違法、不違規(guī)”的“被動(dòng)守法”層面上升到勇于擔(dān)當(dāng)履職的“主動(dòng)作為”境界。

(二)黨政關(guān)系中法治督察的權(quán)威塑造

對(duì)于事關(guān)民生、可持續(xù)發(fā)展的重大管理領(lǐng)域,呈現(xiàn)出以黨領(lǐng)政、黨政合力開(kāi)展督察的趨勢(shì)[22]。在法治督察的治理網(wǎng)絡(luò)中,以各級(jí)法治建設(shè)決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為紐帶的橫向黨政關(guān)系成為凝聚督察共識(shí)的重要力量。法治督察的長(zhǎng)效化建設(shè)需要不斷深化黨對(duì)法治建設(shè)的全面領(lǐng)導(dǎo),推動(dòng)法治責(zé)任落實(shí)的實(shí)踐創(chuàng)新,塑造督察權(quán)威。

新時(shí)期新任務(wù)給各級(jí)黨政官員帶來(lái)了新的壓力,有些官員的行為方式也發(fā)生了趨勢(shì)性轉(zhuǎn)變,從過(guò)去的“邀功”為主轉(zhuǎn)變成“避責(zé)”為主[23]。在以往政府推進(jìn)型法治的問(wèn)責(zé)框架中,行政問(wèn)責(zé)是主導(dǎo),黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的關(guān)注度較低。法治督察效仿環(huán)保督察,引入黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威,甚至堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的政治屬性成為法治督察的根本屬性[24]。既然黨的領(lǐng)導(dǎo)是法治督察的突出優(yōu)勢(shì),那么法治督察的長(zhǎng)效化發(fā)展就必須堅(jiān)持和完善法治建設(shè)黨政同責(zé)。黨政同責(zé)并不是指黨委和政府在法治建設(shè)事項(xiàng)上的職責(zé)混同、互相替代[25],而是各司其職、協(xié)同發(fā)力,地方黨委承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,地方政府承擔(dān)主體責(zé)任,從而得以整合黨內(nèi)巡視和政府督查的“雙重資源”服務(wù)于法治督察。

根據(jù)2016年12月中辦和國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)的《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》,黨政一把手是法治建設(shè)的第一責(zé)任人,其法治建設(shè)責(zé)任履行情況是法治督察的重點(diǎn)內(nèi)容之一。在督察實(shí)踐中,各地的督察整改領(lǐng)導(dǎo)小組也基本是黨政一把手的“雙組長(zhǎng)”配置。這表明,法治督察黨政同責(zé)還要求抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”,發(fā)揮黨政一把手的“頭雁效應(yīng)”,始終保持督察運(yùn)轉(zhuǎn)全過(guò)程的高位推動(dòng)。之所以在法治督察的黨政關(guān)系處理中強(qiáng)調(diào)“一崗雙責(zé)”,是因?yàn)槎讲焓且豁?xiàng)牽涉法治建設(shè)方方面面的系統(tǒng)工程,既要抓住“關(guān)鍵少數(shù)”,也要?jiǎng)訂T“絕大多數(shù)”。各級(jí)黨政機(jī)關(guān)工作人員要把法治建設(shè)與業(yè)務(wù)工作同等對(duì)待,將法治督察的各項(xiàng)任務(wù)要求融入依法依規(guī)履職盡責(zé)的日常工作中去,以此強(qiáng)化齊抓共管的督察合力。

(三)政社關(guān)系中法治督察的開(kāi)放共享

作為督察監(jiān)督者和受益者的社會(huì)主體雖然不是督察權(quán)的直接相對(duì)方,但督察的問(wèn)題意識(shí)來(lái)源于人民,督察也是從人民最關(guān)心和最不滿意的問(wèn)題開(kāi)始督起,社會(huì)公眾以監(jiān)督者身份介入督察全過(guò)程,參與并影響包括督察動(dòng)員、督察進(jìn)駐和督察反饋在內(nèi)的諸環(huán)節(jié)。既然法治督察為了人民、依靠人民,那督察成效也必然最終由人民評(píng)判。政社互動(dòng)為督察長(zhǎng)效化建設(shè)注入新的力量之源,唯有促進(jìn)國(guó)家和社會(huì)之間的開(kāi)放共享,才能提升法治督察的社會(huì)認(rèn)同,夯實(shí)法治督察的群眾基礎(chǔ)。

第一,加強(qiáng)督察運(yùn)轉(zhuǎn)的信息公開(kāi)。法治督察包括督察規(guī)劃、督察進(jìn)駐、督察展開(kāi)、督察反饋、督察整改、督察問(wèn)責(zé)以及“回頭看”等多個(gè)環(huán)節(jié)。就目前的督察信息公開(kāi)情況而言,督察準(zhǔn)備和督察進(jìn)駐的新聞報(bào)道較多,督察組織者在宣傳每批次督察實(shí)施的背景和重點(diǎn)的同時(shí),地方黨政主要負(fù)責(zé)人也借此釋放其高度重視和積極配合的信號(hào)。然而,相比督察運(yùn)行的前端環(huán)節(jié),其實(shí)社會(huì)公眾更加關(guān)心督察發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題以及問(wèn)題的整改情況,而這恰恰是督察信息公開(kāi)的薄弱環(huán)節(jié)。以督察“回頭看”為例,公開(kāi)渠道往往只能查詢到“回頭看”的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和以人數(shù)、件數(shù)等數(shù)字形式籠統(tǒng)勾勒的整改、問(wèn)責(zé)概況,具體內(nèi)容和舉措往往語(yǔ)焉不詳。在法治督察的多中心網(wǎng)絡(luò)中,作為第三方主體的社會(huì)公眾是重要的利益相關(guān)者或外部監(jiān)督者,督察運(yùn)轉(zhuǎn)的“半封閉化”狀態(tài)使得社會(huì)公眾被隔絕于督察主體和督察對(duì)象的單線信息流之外,嚴(yán)重制約著公眾參與的積極性和有效性。智慧社會(huì)背景下,信息共享的趨勢(shì)無(wú)法阻擋,“要求—回饋”性的權(quán)力結(jié)構(gòu)將會(huì)變得更加鞏固[26]。因此,增強(qiáng)法治督察運(yùn)轉(zhuǎn)的透明度是長(zhǎng)效性建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急,有必要在前期法治政府年度報(bào)告等制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)上,借鑒國(guó)務(wù)院辦公廳“互聯(lián)網(wǎng)+督察”平臺(tái)的成功經(jīng)驗(yàn),利用技術(shù)賦能推動(dòng)法治督察的數(shù)字化轉(zhuǎn)型[27],通過(guò)實(shí)時(shí)、在線、動(dòng)態(tài)管理提高督察效率的同時(shí),更好地服務(wù)于法治建設(shè)社情民意的采集和研判。

第二,完善督察隊(duì)伍的人員結(jié)構(gòu)。作為督察單位的代理人,督察組接受督察單位的委托,在督察派駐過(guò)程中實(shí)際行使督察權(quán)。督察組的人員組成相對(duì)靈活,除黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)同志外,人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者和新聞?dòng)浾叩榷际恰斗ㄖ握讲煲?guī)定》等督察規(guī)范明確予以確認(rèn)的參與主體。作為面向法治建設(shè)領(lǐng)域的專門性督察,法治督察的督察組成員除了要了解社情民意具備廣泛的“代表性”外,還必須熟悉法治實(shí)踐具備法治素養(yǎng)上的“專業(yè)性”[28]。法治督察應(yīng)重視人民調(diào)解員、人民監(jiān)督員、人民陪審員和公益律師等專門性群眾隊(duì)伍的建設(shè),既能充實(shí)督察力量,又能反映基層訴求,以便讓更多的社會(huì)公眾從督察中感知法治進(jìn)步的力量。

第三,提升督察參與的廣度深度。在當(dāng)前的法治督察工作中,除督察實(shí)施過(guò)程中社會(huì)公眾的投訴舉報(bào)外,在其他環(huán)節(jié),公眾參與的廣度、深度都明顯不足。法治督察在對(duì)待公眾參與的態(tài)度上應(yīng)當(dāng)由“被動(dòng)”變?yōu)椤爸鲃?dòng)”,提升社會(huì)公眾在真督實(shí)察上的獲得感。例如,法治督察在持續(xù)關(guān)注市縣法治建設(shè)、“放管服”改革和“關(guān)鍵少數(shù)”履職盡責(zé)等某個(gè)領(lǐng)域或面上的法治建設(shè)重點(diǎn)和難點(diǎn)工作外,也要善于回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)輿情和突發(fā)事件等以點(diǎn)狀形式涌現(xiàn)的法治事件,充分發(fā)揮法治督察靈活機(jī)動(dòng)的制度優(yōu)勢(shì),實(shí)現(xiàn)法治建設(shè)點(diǎn)面結(jié)合、統(tǒng)籌兼顧,更好地體察民情、匯聚民意、贏得民心。作為對(duì)法治建設(shè)的監(jiān)督,法治督察本身也需要接受監(jiān)督,除紀(jì)法責(zé)任層面的建章立制外,社會(huì)主體的外部監(jiān)督同樣重要。以督察效果的第三方評(píng)估為例,如果能將督察實(shí)效交由社會(huì)公眾進(jìn)行評(píng)價(jià)和評(píng)議,不僅有助于提升社會(huì)公眾督察參與的主人翁意識(shí),而且可以進(jìn)一步統(tǒng)合督察各方主體的行為邏輯,匯聚督察合力。

五、結(jié)語(yǔ)

目前,法治督察仍屬于法治監(jiān)督領(lǐng)域的新生事物。本文嘗試系統(tǒng)性闡釋法治督察的生成動(dòng)因和作用機(jī)理,在警務(wù)督察、土地督察、檢務(wù)督察、環(huán)保督察之外,增進(jìn)了學(xué)界關(guān)于法治督察的理論認(rèn)知。與此同時(shí),本文立足黨和國(guó)家監(jiān)督體系的全局高度定位法治督察,澄清了“督察萬(wàn)能主義”的誤區(qū)。健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系已由前期的夯基壘臺(tái)、立柱架梁,中期的全面推進(jìn)、積厚成勢(shì),進(jìn)入系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的新階段[29]。隨著法治督察實(shí)踐的不斷發(fā)展,今后的研究將會(huì)擁有更多的實(shí)踐素材和樣本支撐。在此基礎(chǔ)上,研究重心將轉(zhuǎn)向?qū)Χ讲鞂?shí)施效果的科學(xué)評(píng)估,進(jìn)而探尋法治督察與其他權(quán)力監(jiān)督方式的銜接協(xié)調(diào)之道。