最不發(fā)達(dá)國家：“全球南方”中最脆弱的底座

徐秀麗　高雅

2023年3月9日，第五次聯(lián)合國最不發(fā)達(dá)國家問題會(huì)議在卡塔爾首都多哈落下帷幕。

2023年3月9日，第五次聯(lián)合國最不發(fā)達(dá)國家問題會(huì)議在卡塔爾首都多哈落下帷幕，會(huì)議承諾國際社會(huì)將在糧食安全、女性教育、國際投資等方面采取措施，以保障當(dāng)前全球46個(gè)最不發(fā)達(dá)國家（Least Developed Countries，簡稱LDC）重回可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的軌道。

最不發(fā)達(dá)國家的發(fā)展問題早在上世紀(jì)60～70年代就已由聯(lián)合國提出。在當(dāng)時(shí)，“建立國際經(jīng)濟(jì)新秩序”是國際發(fā)展的主要議程。有學(xué)者指出，最不發(fā)達(dá)國家產(chǎn)生的根源在于殖民主義和帝國主義制度，在舊有國際經(jīng)濟(jì)秩序下，最不發(fā)達(dá)國家的物質(zhì)生產(chǎn)需求主要取決于壟斷資本的利益，而非自身需要。但如今，對(duì)該問題的探討有了全新的國際政治經(jīng)濟(jì)格局與語境：一方面，當(dāng)前全球共同面臨的氣候變化、公共衛(wèi)生與經(jīng)濟(jì)衰退等挑戰(zhàn)日益增加，而在這些多重風(fēng)險(xiǎn)的不斷疊加之下，最不發(fā)達(dá)國家往往因最為脆弱而受影響最深；另一方面，傳統(tǒng)的全球化正遭遇寒流。全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力疊加地緣政治沖突加劇，在客觀上導(dǎo)致發(fā)達(dá)國家對(duì)最不發(fā)達(dá)國家的支持力度與意愿有所下降。在此背景下，有關(guān)最不發(fā)達(dá)國家發(fā)展問題的一系列議題正成為全球關(guān)注的焦點(diǎn)。

上世紀(jì)60年代末，聯(lián)合國在“第二個(gè)發(fā)展十年國際發(fā)展報(bào)告”中首次提到要建立有利于最不發(fā)達(dá)國家發(fā)展的特別措施，呼吁發(fā)達(dá)國家和國際組織通過技術(shù)或財(cái)政援助支持最不發(fā)達(dá)國家發(fā)揮自身競爭優(yōu)勢，更好地融入全球市場。1971年，聯(lián)合國建立了最不發(fā)達(dá)國家名單，并確立了一套評(píng)估指標(biāo)。如今該名單中有33個(gè)國家在非洲、九個(gè)國家在亞洲、三個(gè)國家位于太平洋地區(qū)、一個(gè)國家位于加勒比地區(qū)。目前，在LDC生活的人口共計(jì)約8.8億，約占世界總?cè)丝跀?shù)量的12%，但這些國家的國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）之和占世界總和的比重卻不到2%，其貿(mào)易額也只占世界貿(mào)易額的1%左右。

雖然歷經(jīng)多個(gè)“發(fā)展十年”“千年發(fā)展目標(biāo)”和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)等全球發(fā)展議程，時(shí)至今日，最不發(fā)達(dá)國家在國際主流發(fā)展指標(biāo)上的表現(xiàn)仍處于相對(duì)較低的水平。聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署的人類發(fā)展指數(shù)（HDI）包括極高度、高度、中度、低程度四個(gè)等級(jí)，從2021年HDI中可以看出（圖1），大多數(shù)發(fā)達(dá)國家都處于極高度指數(shù)水平，普遍高于0.8，而中國、巴西、印度等新興國家則具有高度或中度人類發(fā)展指數(shù)，但超過50%的LDC仍處于低程度的人類發(fā)展指數(shù)之下。

在資格界定與發(fā)展進(jìn)程監(jiān)測方面，聯(lián)合國發(fā)展政策委員會(huì)（CDP）發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。該委員會(huì)專家小組每三年審查一次LDC名單，其決定代表了國際社會(huì)對(duì)LDC成員資格的權(quán)威界定。目前，是否被列入LDC名單主要依據(jù)三個(gè)指標(biāo)，即人均國民收入（GNI）標(biāo)準(zhǔn)（進(jìn)入和“畢業(yè)”的標(biāo)準(zhǔn)分別為1018美元和1222美元）、人力資產(chǎn)指數(shù)（HAI），以及經(jīng)濟(jì)和環(huán)境脆弱性指數(shù)。即便從LDC中“畢業(yè)”后，CDP還會(huì)持續(xù)監(jiān)測這些國家的發(fā)展表現(xiàn)，從而對(duì)其“返貧”可能性進(jìn)行有效監(jiān)測。

在國際會(huì)議方面，“聯(lián)合國最不發(fā)達(dá)國家問題會(huì)議”最具代表性，從1981年開始，該會(huì)議每十年舉行一次，迄今已舉行五屆。會(huì)議一般審視過去十年LDC的總體發(fā)展現(xiàn)狀和成效，并在此基礎(chǔ)上制定未來十年的發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)國際發(fā)展共識(shí)，也敦促世界各國負(fù)擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任以支援LDC?？v觀這五屆會(huì)議的舉行背景、議題和成果，可以看出國際社會(huì)對(duì)LDC的關(guān)注與國際發(fā)展環(huán)境和主流發(fā)展敘事緊密相連，LDC在國際社會(huì)中的角色也從最初的“外圍群體”成為現(xiàn)在全球發(fā)展治理中的“核心關(guān)切”。上世紀(jì)80～90年代，會(huì)議議題從關(guān)注國際經(jīng)濟(jì)秩序再造等重大問題，轉(zhuǎn)變到聚焦“以人為中心”的發(fā)展理念。其中，2001年5月在比利時(shí)首都布魯塞爾舉行的第三次會(huì)議，建立了確保利益相關(guān)方全面參與的區(qū)域、國家級(jí)籌備會(huì)議機(jī)制等一系列更包容立體的治理機(jī)制，對(duì)LDC發(fā)展問題的關(guān)注也逐漸擴(kuò)大到知識(shí)產(chǎn)權(quán)、國際投資、貿(mào)易、能源和貧困等問題。

數(shù)據(jù)來源：聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署。

在權(quán)威智庫報(bào)告方面，自上世紀(jì)90年代開始，聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展會(huì)議（UNCTAD）即發(fā)布年度“最不發(fā)達(dá)國家報(bào)告”，配合前述國際會(huì)議，以更加密集的方式分析探討LDC的境況及其面臨的發(fā)展挑戰(zhàn)，從而為國際社會(huì)采取集體行動(dòng)提供政策參考。從近30年的報(bào)告題目中可以看出，國際環(huán)境、國家發(fā)展能力是其長期關(guān)注的LDC發(fā)展議題，前者包括全球化、國際發(fā)展架構(gòu)、國際發(fā)展援助方式、全球發(fā)展議程、“南南合作”等，后者則包括發(fā)展籌資能力、學(xué)習(xí)能力、促進(jìn)增長和減貧的政策能力等。

此外，國際社會(huì)還針對(duì)LDC設(shè)立了專職治理機(jī)構(gòu)。在2001年舉行第三次聯(lián)合國最不發(fā)達(dá)國家問題會(huì)議后，聯(lián)合國專門成立了“最不發(fā)達(dá)國家、內(nèi)陸發(fā)展中國家和小島嶼發(fā)展中國家高級(jí)代表辦事處”（UN-OHRLLS）。該辦事處目前服務(wù)于91個(gè)脆弱國家群體，包括46個(gè)LDC、32個(gè)內(nèi)陸發(fā)展中國家和38個(gè)小島嶼發(fā)展中國家（其中有些國家具有交叉身份）。這些國家是全球發(fā)展和減貧治理的核心關(guān)切群體，也是“全球南方”中最為脆弱的底座。

國際社會(huì)中，包括最不發(fā)達(dá)國家在內(nèi)的“全球南方”國家數(shù)量眾多，人口比例全球占比高，但這些國家的國際經(jīng)濟(jì)地位與政治話語權(quán)等仍處于相對(duì)弱勢的地位。在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束至今的70多年里，只有少數(shù)國家從低收入國家上升為中等收入國家，也只有三個(gè)國家從LDC名單中“畢業(yè)”，由此可見“全球南方”國家整體所面臨的結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)和國家能力挑戰(zhàn)之艱。作為其中最脆弱的最不發(fā)達(dá)國家，當(dāng)前主要面臨以下四個(gè)方面的挑戰(zhàn)。

首先是貧困與減貧挑戰(zhàn)。當(dāng)前，最不發(fā)達(dá)國家仍有75%的人口處于深度貧困境況，其民眾獲得教育和醫(yī)療服務(wù)的機(jī)會(huì)也較為有限，這限制了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)步，并可能導(dǎo)致貧困的循環(huán)。目前全球面臨經(jīng)濟(jì)下行的風(fēng)險(xiǎn)，而這將給減貧事業(yè)帶來巨大壓力，加大部分國家的返貧壓力。

其次，以發(fā)達(dá)國家為主的對(duì)外援助呈現(xiàn)疲軟趨勢。為緩解新冠疫情帶來的經(jīng)濟(jì)沖擊并恢復(fù)發(fā)展，許多發(fā)達(dá)國家的對(duì)外支援意愿和能力都有所下降。在剛剛召開的第五次聯(lián)合國最不發(fā)達(dá)國家問題會(huì)議上，最終做出切實(shí)支援承諾的發(fā)達(dá)國家僅有德國、加拿大和芬蘭等少數(shù)國家。

第三，資源獲取有限，對(duì)外援助依賴程度過高。LDC在獲得資本、技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施等資源上的機(jī)會(huì)往往有限，同時(shí)又嚴(yán)重依賴礦物、石油和農(nóng)產(chǎn)品等初級(jí)商品的出口。2022年2月烏克蘭危機(jī)升級(jí)后，全球糧食和能源資源供給受到牽動(dòng)，價(jià)格與供應(yīng)十分不穩(wěn)定，導(dǎo)致這些國家陷入困境。同時(shí)，LDC對(duì)外部融資援助的依賴度強(qiáng)，2/3以上都來自發(fā)達(dá)國家的官方發(fā)展援助。

此外，最不發(fā)達(dá)國家還面臨氣候挑戰(zhàn)與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的雙重壓力。當(dāng)前，加強(qiáng)具有韌性的綠色結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型已成為全球共識(shí)，氣候?yàn)?zāi)害和挑戰(zhàn)對(duì)于LDC國家的危害尤其顯著。在2017～2021年間，LDC遭受與氣候、天氣和水相關(guān)的災(zāi)害數(shù)量約占全球總數(shù)的19%。根據(jù)最新的《2022年最不發(fā)達(dá)國家年度報(bào)告》，LDC應(yīng)對(duì)氣候變化的整體能力仍較低，在資金、技術(shù)等方面均面臨巨大短板。

作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國長期關(guān)注最不發(fā)達(dá)國家的命運(yùn)。近年來，隨著中非合作論壇等“1+N”區(qū)域合作機(jī)制的設(shè)立，及“一帶一路”倡議、全球發(fā)展倡議等新型國際發(fā)展合作倡議的提出和踐行，中國對(duì)“全球南方”國家的支持力度顯著增加。

從對(duì)外援助投入上看，最不發(fā)達(dá)國家始終是中國對(duì)外援助的主體。在1950～2009年，中國將近40%的對(duì)外援助資金投入LDC；在2010～2012年，該比例上升至52.1%；此后至2018年，援助LDC的資金占我國對(duì)外援助總金額的比例一直維持在45%左右的高位。此外，中國對(duì)LDC還有大量醫(yī)療、學(xué)校、飲水用電、體育等基礎(chǔ)設(shè)施援建項(xiàng)目，并對(duì)其債務(wù)進(jìn)行減免。

不同于國際社會(huì)將最不發(fā)達(dá)國家視為被動(dòng)主體的傳統(tǒng)，中國的國際發(fā)展合作有所超越。我國往往將LDC視為具有自身發(fā)展動(dòng)力的主體，并在發(fā)展合作機(jī)制建設(shè)及方式選擇等方面推出各項(xiàng)務(wù)實(shí)政策，加速與其形成互利共贏的局面。比如，聯(lián)合國在《2017年最不發(fā)達(dá)國家年度報(bào)告》中指出，中國已成為LDC的最大投資方，來自中國的外商直接投資在2010～2015年達(dá)到310億美元。中國還與非洲聯(lián)盟密切合作，加大對(duì)非投資，促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施發(fā)展。

此外，為撬動(dòng)更多資源支持最不發(fā)達(dá)國家緩解轉(zhuǎn)型困境，中國廣泛激發(fā)各行各業(yè)活力，引導(dǎo)各方關(guān)注與LDC的合作潛力，促進(jìn)雙方在農(nóng)業(yè)、能源和信息服務(wù)等領(lǐng)域的貿(mào)易，為LDC進(jìn)入全球市場并創(chuàng)造收入提供機(jī)遇。自2010年起，中國已經(jīng)針對(duì)LDC的4700多個(gè)稅目實(shí)施零關(guān)稅，此稅目范圍還在不斷擴(kuò)大。2019年，中國發(fā)起成立了“全球能源互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展合作組織”，并和UN-OHRLLS共同舉辦了“加強(qiáng)最不發(fā)達(dá)國家能源供給與融資國際會(huì)議”，該平臺(tái)不僅貢獻(xiàn)了“中國能源方案”，也建立了政府、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等多方合作機(jī)制。

中國對(duì)最不發(fā)達(dá)國家發(fā)展角色的新界定和新實(shí)踐是我國不斷推進(jìn)中國式現(xiàn)代化和構(gòu)建人類命運(yùn)共同體“雙重路徑”的生動(dòng)實(shí)踐。作為負(fù)責(zé)任的大國，中國對(duì)包括LDC在內(nèi)的“全球南方”國家的關(guān)注和支持彰顯著中國提供全球公共品的決心和努力，并由此推動(dòng)了國際社會(huì)以嶄新視角對(duì)LDC發(fā)展問題展開新一輪關(guān)注，不斷釋放新型國際發(fā)展合作和包容性全球發(fā)展治理的潛力。