我國(guó)“恢復(fù)海域原狀”的法理和實(shí)踐

曹晶 裴兆斌

摘要：為推動(dòng)我國(guó)海洋領(lǐng)域的法律實(shí)踐，促進(jìn)海域使用管理的不斷發(fā)展，文章分析“恢復(fù)海域原狀”的法學(xué)理論、執(zhí)法難題和解決路徑。研究結(jié)果表明：“恢復(fù)原狀”是我國(guó)法律確定的行政強(qiáng)制執(zhí)行方式之一，《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》對(duì)“恢復(fù)海域原狀”有明確規(guī)定，主要目的是保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境和加強(qiáng)海域使用管理力度，進(jìn)而保護(hù)國(guó)家和海域使用權(quán)人的合法權(quán)益;“恢復(fù)海域原狀”屬于行政處罰，而非行政命令;目前“恢復(fù)海域原狀”存在認(rèn)知分歧、執(zhí)行困難和成本較高等執(zhí)法難題，亟須完善法律依據(jù)、健全執(zhí)法機(jī)制和加強(qiáng)海洋環(huán)評(píng)。

關(guān)鍵詞：海域使用管理;海洋法律;行政處罰;行政執(zhí)法;強(qiáng)制執(zhí)行

中圖分類號(hào)：P74;D92文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1005-9857（2019）10-0016-03

The Jurisprudence and Practice of

‘Restoring the Originality of the Sea Area’

CAO Jing，PEI Zhaobin

（Law School & Coast Guard School，Dalian Ocean University，Dalian 116023，China）

Abstract：In order to promote the legal practice in China′s marine field and promote the continuous development of sea area use management，the paper analyzed the legal theory，law enforcement problems and solutions to the problem of “recovering the original state of the sea”.The research results showed that “restitution of the original state” was one of the administrative enforcement methods determined by China′s law.The Law of the People′s Republic of China on the Use of Sea Areas has clear provisions on “recovering the original state of the sea area”.The main purpose is to protect the marine ecological environment and strengthen the use of the sea area.The management will strengthen the legitimate rights and interests of the right holders of the state and the sea.“Recovering the original status of the sea area” is an administrative penalty，not an administrative order.At present，“recovering the original state of the sea” has law enforcement problems such as cognitive differences，implementation difficulties and high costs.It is necessary to improve the legal basis，improve the law enforcement mechanism and strengthen the marine environmental assessment.

Key words：Sea area use management，Marine law，Administrative punishment，Administrative law enforcement，Enforcement

1法學(xué)理論

11法律認(rèn)定

111公法領(lǐng)域的“恢復(fù)原狀”

《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第十二條規(guī)定，行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式包括：加處罰款或者滯納金;劃撥存款、匯款;拍賣或者依法處理查封、扣押的場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物;排除妨礙、恢復(fù)原狀;代履行;其他強(qiáng)制執(zhí)行方式。

其中，“恢復(fù)原狀”是指違法者造成損害后果后，行政部門有權(quán)要求其承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，但違法者沒(méi)有履行相應(yīng)的恢復(fù)原狀義務(wù)，行政部門可代替義務(wù)人或指定其他不存在利益關(guān)系的第三人對(duì)損害后果進(jìn)行恢復(fù)原狀的處理，之后再向違法者追償。此類做法可在一定程度上保障利益關(guān)系人的利益，同時(shí)對(duì)違法者起到懲戒作用。

112海域使用管理領(lǐng)域的“恢復(fù)原狀”

《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》（以下簡(jiǎn)稱《海域法》）第四十二條規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)或者騙取批準(zhǔn)，非法占用海域的，責(zé)令退還非法占用的海域，恢復(fù)海域原狀，沒(méi)收違法所得，并處非法占用海域期間內(nèi)該海域面積應(yīng)繳納的海域使用金五倍以上十五倍以下的罰款;對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)或者騙取批準(zhǔn)，進(jìn)行圍海、填海活動(dòng)的，并處非法占用海域期間內(nèi)該海域面積應(yīng)繳納的海域使用金十倍以上二十倍以下的罰款。

在違法使用海域類案件的執(zhí)法過(guò)程中，“恢復(fù)海域原狀”往往難以執(zhí)行。例如：違法填?；顒?dòng)在某種程度上根本改變海域的自然屬性，填海工程一旦竣工，恢復(fù)海域原狀的可能性極低，導(dǎo)致對(duì)絕大多數(shù)違法填海案件只能采取罰款的行政處罰。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)刪除難以執(zhí)行的“恢復(fù)海域原狀”內(nèi)容。本研究認(rèn)為，應(yīng)正確理解“恢復(fù)海域原狀”的本質(zhì)，而不是輕易修改法律條文?！逗Ｓ蚍ā芬?guī)定“恢復(fù)海域原狀”的主要目的是保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境和加強(qiáng)海域使用管理力度，進(jìn)而保護(hù)國(guó)家和海域使用權(quán)人的合法權(quán)益，如不嚴(yán)懲違法者將有損法律震懾力。

12行政定性

長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于行政處理存在對(duì)立的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)主張除“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”的行政處理可作為行政處罰外，其他責(zé)令類行政處理都應(yīng)視為行政命令。很多學(xué)者對(duì)此持肯定態(tài)度，將“恢復(fù)海域原狀”作為行政命令。

另一種觀點(diǎn)主張對(duì)責(zé)令類行政處理視具體情況作具體分析，《海域法》對(duì)于“責(zé)令退還非法占用的海域，恢復(fù)海域原狀”的規(guī)定，可視為法律設(shè)定的行政行為，而不能籠統(tǒng)地劃為行政命令。本研究贊同此種觀點(diǎn)。

海洋行政處罰決定書(shū)中常出現(xiàn)“恢復(fù)海域原狀”的內(nèi)容，原因在于：如區(qū)分行政處罰和行政命令，那么行政機(jī)關(guān)對(duì)于“恢復(fù)海域原狀”的行政處理還要額外下發(fā)行政命令，不但增加工作量，而且浪費(fèi)資源，使執(zhí)法程序更加復(fù)雜，降低執(zhí)法效率[1]。行政處理的最終目的是有效加強(qiáng)行政管理和執(zhí)法效果，從而維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定，將“恢復(fù)海域原狀”的行政處理放入海洋行政處罰決定書(shū)中表述，有利于高效執(zhí)法。此外，對(duì)于違法者的行政處罰應(yīng)不僅包括罰款，而且包括限期改正和恢復(fù)原狀等，二者結(jié)合才能達(dá)到懲戒目的。因此，將“恢復(fù)海域原狀”作為行政處罰具有必要性和合理性。

2執(zhí)法難題

21認(rèn)知分歧

恢復(fù)原狀有3個(gè)前提，即受損原物現(xiàn)實(shí)存在、具有恢復(fù)的可能性以及恢復(fù)成本不能過(guò)高。目前對(duì)于海域是否具有恢復(fù)原狀條件的看法不一：大部分觀點(diǎn)認(rèn)為海域自然屬性被根本改變，因此無(wú)法恢復(fù)原狀;也有觀點(diǎn)認(rèn)為《海域法》“恢復(fù)海域原狀”的規(guī)定強(qiáng)調(diào)消除違法行為對(duì)海域造成的后果，屬于法律意義的定性恢復(fù)，而非物理意義的定量恢復(fù)，因此受損海域在大致恢復(fù)后可依靠自身修復(fù)能力不斷接近原狀。

此外，《海域法》釋義在“法律責(zé)任”部分中明確，恢復(fù)海域原狀，即停止在非法占用海域的一切生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和其他有關(guān)活動(dòng)，拆除在該海域的違法用海設(shè)施和構(gòu)筑物，對(duì)海域造成破壞的，應(yīng)當(dāng)采取治理措施，進(jìn)行整治，恢復(fù)海域被非法占用前的狀態(tài)。該釋義規(guī)定恢復(fù)海域原狀的方式和措施，但未規(guī)定恢復(fù)海域原狀的具體標(biāo)準(zhǔn)。目前司法實(shí)踐對(duì)于恢復(fù)后的海域狀態(tài)存在3種觀點(diǎn)：①須與海域被非法占用前的狀態(tài)完全一致;②須滿足國(guó)家相關(guān)海洋環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，且不對(duì)周邊環(huán)境造成影響;③須具有正常的功能和發(fā)揮應(yīng)有的作用[2]。

22執(zhí)行困難

由于海洋行政執(zhí)法部門沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，如違法者拒絕履行義務(wù)，海洋行政執(zhí)法部門只能向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，但困難重重。①我國(guó)沒(méi)有管轄海洋類案件的專門法院，海洋行政執(zhí)法部門須根據(jù)實(shí)際情況選擇法院起訴;②我國(guó)關(guān)于恢復(fù)海域原狀的法律實(shí)踐極少，缺乏司法和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn);③各級(jí)海洋行政執(zhí)法部門普遍缺乏對(duì)恢復(fù)海域原狀的理解，上級(jí)部門對(duì)下級(jí)部門監(jiān)管不力，恢復(fù)項(xiàng)目往往停滯不前。

23成本較高

從經(jīng)濟(jì)成本看，恢復(fù)海域原狀的費(fèi)用是占用并使用海域的3～5倍，如恢復(fù)項(xiàng)目施工較復(fù)雜或離岸較遠(yuǎn)，還要增加不可預(yù)估的運(yùn)輸和人工費(fèi)用，違法者通常無(wú)力承擔(dān)。從社會(huì)成本看，大規(guī)模的恢復(fù)項(xiàng)目須消耗大量人力、物力和財(cái)力，在一定程度上浪費(fèi)公共資源。從環(huán)境成本看，恢復(fù)項(xiàng)目的施工過(guò)程可能加劇海洋污染、影響生物生境和改變水文特征，對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境造成二次破壞。

3解決路徑

31完善法律依據(jù)

完善《海域法》關(guān)于“恢復(fù)海域原狀”的規(guī)定，明確恢復(fù)海域原狀的條件和標(biāo)準(zhǔn)。由于修法的程序復(fù)雜和時(shí)間較長(zhǎng)，可通過(guò)規(guī)范性文件的形式，綜合考慮海域特性、周邊環(huán)境、技術(shù)水平和政治經(jīng)濟(jì)等因素，制定科學(xué)、合理和實(shí)用的海域恢復(fù)條件和標(biāo)準(zhǔn)，為相關(guān)實(shí)踐提供法律依據(jù)[3]。

32健全執(zhí)法機(jī)制

深化各級(jí)海洋行政執(zhí)法部門對(duì)恢復(fù)海域原狀的理解，建全問(wèn)責(zé)、監(jiān)督和溯源等執(zhí)法機(jī)制，提高執(zhí)法效率。借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)形成適合我國(guó)國(guó)情的執(zhí)法方法。對(duì)于無(wú)須恢復(fù)原狀仍可保持基本功能的海域，采用加大罰款力度的方式懲戒違法者。采取就近原則，選擇當(dāng)?shù)胤ㄔ荷暾?qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，便于充分把握實(shí)際情況和案件細(xì)節(jié)。

33加強(qiáng)海洋環(huán)評(píng)

完善海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系，對(duì)恢復(fù)工程開(kāi)展整體和系統(tǒng)的海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)。綜合考慮恢復(fù)海域原狀的實(shí)際情況，明確規(guī)劃海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)的總目標(biāo)，協(xié)調(diào)海洋開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)。全面論證施工過(guò)程的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益，針對(duì)存在的問(wèn)題提出可行的解決辦法[4]。

4結(jié)語(yǔ)

“恢復(fù)海域原狀”是《海域法》的明文規(guī)定，但在司法和執(zhí)法過(guò)程中仍面臨許多困難。應(yīng)高度重視此類問(wèn)題，結(jié)合實(shí)際情況制定解決方案，保障有法可依、有法必依和嚴(yán)格執(zhí)法，促進(jìn)我國(guó)海域使用管理的不斷發(fā)展[5]。

參考文獻(xiàn)

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