歷史制度主義視角下我國學(xué)前教育督導(dǎo)制度變遷研究

張利洪 董星辰

(1.西華師范大學(xué)教育學(xué)院, 四川南充 637009;2.南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院, 江蘇南京 210097)

學(xué)前教育督導(dǎo)制度不僅是學(xué)前教育制度體系的關(guān)鍵,也是我國教育督導(dǎo)制度的重要一環(huán)。完善學(xué)前教育督導(dǎo)制度對建設(shè)高質(zhì)量教育體系具有奠基性,是實現(xiàn)學(xué)前教育治理體系現(xiàn)代化的迫切需要。我國學(xué)前教育制度變遷研究主要分為整體變遷研究以及財政制度、供給制度等專題變遷研究(1)參見屮國學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略研究課題組:《屮國學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略研究》,教育科學(xué)出版社,2010年;張利洪:《改革開放40年我國學(xué)前教育政策法規(guī)的歷程、成就與反思》,《陜西師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》,2019年第1期;李祥云、徐曉:《中國學(xué)前教育財政制度重構(gòu)——從社會福利轉(zhuǎn)向公共服務(wù)》,《中南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》,2015年第4期;江夏:《改革開放以來城市學(xué)前教育供給制度變遷研究》,南京師范大學(xué)碩士論文,2014;曲鐵華、王洪晶:《我國學(xué)前教育制度變遷:軌跡、邏輯與趨勢》,《教育科學(xué)》,2020年第3期。。這些研究成果比較全面地總結(jié)和分析了學(xué)前教育制度變遷的歷程、成就與趨勢,但是其系統(tǒng)性和理論性有待深入。我國教育督導(dǎo)制度變遷研究聚焦整體歷史演進,但對學(xué)前教育、義務(wù)教育督導(dǎo)制度等分支部分的發(fā)展歷程梳理不足(2)② 參見楊文杰、范國睿:《教育督導(dǎo)制度改革:1977-2020——改革開放以來我國教育督導(dǎo)改革的回顧與展望》,《教育發(fā)展研究》,2017年第9期;蘇君陽:《改革開放以來我國教育督導(dǎo)制度變遷》,《北京師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》,2020年第1期;胡仁東:《改革開放40年來我國教育督導(dǎo):制度、經(jīng)驗與走向》,《中國人民大學(xué)教育學(xué)刊》,2019年第3期。。歷史制度主義是西方20世紀(jì)90年代興起的新制度主義中3個理論流派之一,歷史制度主義理論對確立我國教育政策史研究的理論基礎(chǔ)和基本分析框架均具有方法論指導(dǎo)意義[1]。學(xué)者們運用歷史制度主義理論主要分析了高等職業(yè)教育、特殊教育、美育、教育督導(dǎo)、教育扶貧、學(xué)前教育反貧困等某一大類教育政策(3)參見潘懋元、朱樂平:《高等職業(yè)教育政策變遷邏輯:歷史制度主義視角》,《教育研究》,2019年第3期;馮元、俞海寶:《我國特殊教育政策變遷的歷史演進與路徑依賴——基于歷史制度主義分析范式》,《教育學(xué)報》,2017年第3期;王祈然、張宇恒:《歷史制度主義視野下我國美育政策變遷的制度邏輯——基于1978年以來國家政策文本的內(nèi)容分析》,《蘇州大學(xué)學(xué)報(教育科學(xué)版)》,2020年第1期;袁利平、李君筱:《我國高等教育扶貧政策的演進邏輯與未來展望——基于歷史制度主義的視角》,《清華大學(xué)教育研究》,2021年第5期;李阿芳、王小英:《我國學(xué)前教育供給主體變遷的歷史發(fā)展邏輯——基于歷史制度主義的視角》,《學(xué)前教育研究》,2021年第12期;陳志其、蔡迎旗:《民族地區(qū)學(xué)前教育反貧困政策的演進脈絡(luò)與未來接續(xù)——基于歷史制度主義的視角》,《西南民族大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》,2022年第7期。。目前,無論是從教育督導(dǎo)的角度還是學(xué)前教育制度的角度來看,對學(xué)前教育督導(dǎo)制度變遷的研究尚不完善。因此,運用歷史制度主義理論作為學(xué)前教育督導(dǎo)政策研究的理論基礎(chǔ)及分析框架,梳理1977年以來學(xué)前教育督導(dǎo)制度的演進特征,探討影響學(xué)前教育督導(dǎo)制度變遷的深層結(jié)構(gòu)及路徑依賴,有助于展望學(xué)前教育督導(dǎo)制度未來發(fā)展的走向。

一、我國學(xué)前教育督導(dǎo)制度的歷史沿革

學(xué)前教育督導(dǎo)制度是教育督導(dǎo)制度與學(xué)前教育制度的下位概念,其根本維度居于二者之中。因此,確立學(xué)前教育督導(dǎo)制度變遷時段也與教育督導(dǎo)制度和學(xué)前教育制度的發(fā)展階段具有較高的一致性。在綜述前人對教育督導(dǎo)制度與學(xué)前教育制度的研究中,學(xué)者們在劃分歷史階段時在以下幾個時間節(jié)點達(dá)成了共識:其一,1977年,鄧小平同志助推我國教育督導(dǎo)制度的恢復(fù);其二,1995年,我國通過《中華人民共和國教育法》,將教育督導(dǎo)制度正式納入教育基本法,這一舉措意味著教育督導(dǎo)制度已經(jīng)成為我國教育的基本制度之一,并且得到法律的支持與保障;其三,2012年,接連發(fā)布了《教育督導(dǎo)條例》和《學(xué)前教育督導(dǎo)評估暫行辦法》,教育部成立教育督導(dǎo)局,領(lǐng)導(dǎo)教育督導(dǎo)規(guī)范化發(fā)展(4)參見蘇君陽:《重構(gòu)與發(fā)展:我國教育督導(dǎo)體制建設(shè)40年——基于組織機構(gòu)及其職能變遷的分析》,《中小學(xué)管理》,2018年第12期;曲鐵華、王洪晶:《我國學(xué)前教育制度變遷:軌跡、邏輯與趨勢》,《教育科學(xué)》,2020年第3期;袁媛、楊衛(wèi)安:《新中國成立70年學(xué)前教育的社會屬性定位與供給制度變遷》,《教育學(xué)術(shù)月刊》,2019年第10期;江夏:《建國70年城市學(xué)前教育供給制度變遷的演進邏輯與未來路徑》,《教育科學(xué)》,2019年第3期。。于是,本文將1977年、1995年、2012年作為學(xué)前教育督導(dǎo)制度變遷關(guān)鍵時間節(jié)點,將1977年至2022年我國學(xué)前教育督導(dǎo)政策變遷歷程劃分為依附階段、探索階段和獨立階段。

1.依附階段(1977—1995年):確立教育督導(dǎo)基本框架

“文化大革命”遺留下來的病癥嚴(yán)重影響了國家教育秩序。1977年,在鄧小平的直接推動下,我國教育督導(dǎo)工作逐漸恢復(fù)正常。一方面,在教育督導(dǎo)機構(gòu)的發(fā)展過程中,逐漸形成了教育督導(dǎo)體系。最初國家提出縣以上各級教育行政部門先設(shè)立督導(dǎo)試點機構(gòu),然后擴大實行范圍。1985年,中國共產(chǎn)黨中央委員會制定《關(guān)于教育體制改革的決定》[2],將教育督導(dǎo)權(quán)下放到地方。次年,國務(wù)院將教育部視導(dǎo)室更名為國家教委督導(dǎo)司。1988年教育督導(dǎo)團辦公室成立,其職責(zé)有:組織對各地中等及其以下教育的督導(dǎo)評估和檢查驗收,發(fā)布國家教育督導(dǎo)報告,組織開展全國基礎(chǔ)教育發(fā)展水平和質(zhì)量監(jiān)測等。1994年,國家教育委員會廢止了教育督導(dǎo)司,成立教育督導(dǎo)團辦公室,并將其隸屬于基礎(chǔ)教育司。另一方面,從法律層面確立教育督導(dǎo)制度為教育基本制度之一。1989年,我國頒布了學(xué)前教育第一部行政法規(guī)《幼兒園管理條例》。1991年,國家教育委員會頒布的《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》中初步奠定了中國教育督導(dǎo)制度的法制基礎(chǔ),為我國教育督導(dǎo)工作搭建了基本框架。1995年,《中華人民共和國教育法》將教育督導(dǎo)制度作為我國教育基本法律的一部分,這意味著教育督導(dǎo)工作以法律的形式得到了確認(rèn)和鞏固。

該階段逐步建立了教育督導(dǎo)專門機構(gòu),明確了主要工作職責(zé)。教育督導(dǎo)制度進入教育基本法意味著我國教育督導(dǎo)基礎(chǔ)性制度設(shè)計完成,但學(xué)前教育督導(dǎo)制度建設(shè)尚不明朗。

2.探索階段(1996—2011年):規(guī)范辦園行為,推進縱橫發(fā)展

教育督導(dǎo)制度法律地位的確立加速了教育督導(dǎo)體系建設(shè)。1996年,《幼兒園工作規(guī)程》規(guī)定,幼兒園應(yīng)接受上級教育督導(dǎo)人員的檢查、監(jiān)督和指導(dǎo),建立教職工大會制度,加強民主管理和監(jiān)督。這實現(xiàn)了學(xué)前教育督導(dǎo)從接受外部督導(dǎo)到以教師代表會議為紐帶的內(nèi)部督導(dǎo),體現(xiàn)了教育督導(dǎo)客體行為方式從“遵從”走向“超越”[3]。1998年,教育督導(dǎo)團辦公室列入教育部18個職能司(廳、室)之一,建立健全了從中央到地方聯(lián)合戰(zhàn)線的教育督導(dǎo)體系。2000年,中央機構(gòu)編制委員會辦公室印發(fā)的《關(guān)于原國家教委教育督導(dǎo)團更名的批復(fù)》中,將“國家教委教育督導(dǎo)團”更名為“國家教育督導(dǎo)團”。次年,根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》第39條的要求,堅持督政與督學(xué)相結(jié)合,積極展開對基礎(chǔ)教育熱點、難點問題的專項督導(dǎo)檢查[4]。學(xué)前教育作為基礎(chǔ)教育之基礎(chǔ),同時又是我國教育之“短板”,加強學(xué)前教育督導(dǎo)工作有利于提高學(xué)前教育質(zhì)量。2003年,在《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展指導(dǎo)意見》的文件中,強調(diào)幼兒教育督導(dǎo)應(yīng)始終堅持督政與督學(xué)相結(jié)合的原則,明確國家教育部門與省級教育行政單位的主要職責(zé),“國務(wù)院教育部門要制定幼兒教育工作督導(dǎo)評估暫行辦法,省級人民政府要制定地方幼兒教育工作督導(dǎo)評估標(biāo)準(zhǔn)”[5],規(guī)定教育行政部門應(yīng)加強對幼兒教育熱點難點問題的專項督導(dǎo)檢查工作。該文件首次提出建立相對獨立的幼兒教育督導(dǎo)制度。2005年5月,《國家教育督導(dǎo)團關(guān)于幼兒教育專項督導(dǎo)檢查公報》指出,對北京等6省(市)的幼兒教育工作進行了專項督導(dǎo)檢查,并強調(diào)教育督導(dǎo)部門要將幼兒教育納入督導(dǎo)評估范疇[6]。該文件的頒布結(jié)束了此前教育督導(dǎo)不專門督導(dǎo)幼兒教育的歷史。2010年,《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》指出,各級教育督導(dǎo)部門要重視學(xué)前教育督導(dǎo)工作,多形式、多渠道地加強教師隊伍建設(shè)、財政投入與安全管理等方面的督導(dǎo)檢查。

此階段國家教育督導(dǎo)的重心雖在“兩基”和“普九”,但學(xué)前教育督導(dǎo)制度建設(shè)緩慢建立。從形式上看,學(xué)前教育督導(dǎo)工作實行“外督”與“內(nèi)督”相結(jié)合;從內(nèi)容上看,從綜合督導(dǎo)轉(zhuǎn)向以問題為導(dǎo)向的專項督導(dǎo);從體系上看,建立地方主導(dǎo)、多方參與的督導(dǎo)體系。

3.獨立階段(2012—2022年):精準(zhǔn)督導(dǎo),著力提升學(xué)前教育質(zhì)量

2012年后,我國教育督導(dǎo)進入全面加強的階段。2012年8月26日,國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會成立,委員會由分管教育工作的國務(wù)委員和教育部部長組成正副主任,教育督導(dǎo)力量大幅加強,進一步健全了我國教育督導(dǎo)體制建設(shè)。同年8月,國務(wù)院通過《教育督導(dǎo)條例》,這是我國第一部有關(guān)教育督導(dǎo)的行政法規(guī),對督導(dǎo)內(nèi)容、原則以及實施方式做出了明確的規(guī)定和要求。同時,對違反督導(dǎo)規(guī)定的法律責(zé)任做出了明確的界定。2014年2月,國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會發(fā)布了《深化教育督導(dǎo)改革 轉(zhuǎn)變教育管理方式的意見》,要求建立督政、督學(xué)、評估監(jiān)測三位一體的教育督導(dǎo)體系。在次年的12月,教育督導(dǎo)團辦公室改名為教育督導(dǎo)局,加掛國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室牌子。2020年2月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于深化新時期教育督導(dǎo)體制機制改革的意見》,這份文件被視為我國教育督導(dǎo)改革的重要綱領(lǐng)文件。2021年7月,為力促教育督導(dǎo)“長牙齒”,《教育督導(dǎo)問責(zé)辦法》就教育問責(zé)情形、問責(zé)方式、問責(zé)程序做了詳細(xì)的規(guī)定[7]。目前,我國基本建構(gòu)出中國特色社會主義教育督導(dǎo)體制機制。

在我國教育督導(dǎo)體制機制日臻完善的過程中,獨立的學(xué)前教育督導(dǎo)制度建設(shè)穩(wěn)步推進。為充分滿足學(xué)前兒童的入園需求,2012年2月,教育部發(fā)布了《學(xué)前教育督導(dǎo)評估暫行辦法》,該文件明確規(guī)定了學(xué)前教育督導(dǎo)評估的原則、內(nèi)容、形式等,以促使教育行政部門履行其對學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的職責(zé)。同年11月,《關(guān)于實施第二期學(xué)前教育三年行動計劃的意見》提出加強對幼兒園辦園資質(zhì)、教師資格、辦園行為、收費等的監(jiān)管。2017年4月13日,《關(guān)于實施第三期學(xué)前教育行動計劃的意見》指出,在基本解決“入園難”“入園貴”問題背景下,國家建立普及學(xué)前教育督導(dǎo)評估制度。2017年4月18日,為貫徹新《幼兒園工作規(guī)程》,教育部隨后頒布《幼兒園辦園行為督導(dǎo)評估辦法》,規(guī)定學(xué)前督導(dǎo)內(nèi)容重點在辦園資質(zhì)、安全衛(wèi)生、保育教育、內(nèi)部管理等方面。次年,中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》,該文件規(guī)定“加強辦園行為督導(dǎo),實行幼兒園責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)制度”。2019年6月,教育部印發(fā)《幼兒園責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)辦法》。2020年2月,在教育部印發(fā)的《縣域?qū)W前教育普及普惠督導(dǎo)評估辦法》中規(guī)定督導(dǎo)評估的對象為縣級人民政府,主要探討的方面包括普及普惠水平、政府保障情況、幼兒園保教質(zhì)量保障情況三個方面。2021年12月,《“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動計劃》指出,扎實推進縣域?qū)W前教育普及普惠發(fā)展督導(dǎo)評估工作。2022年2月,為提升學(xué)前教育質(zhì)量、深化學(xué)前教育評價改革,《幼兒園保育教育質(zhì)量評估指南》出臺,文件中指出幼兒園保育教育質(zhì)量評估工作要與已經(jīng)開展的督導(dǎo)評估工作統(tǒng)籌規(guī)劃與實施。同月,伴隨《關(guān)于開展中小學(xué)幼兒園校(園)長任期結(jié)束綜合督導(dǎo)評估工作的意見》出臺,其中,針對幼兒園園長出臺了“綜合督導(dǎo)評估參考要點”。2012年以來,在承繼和學(xué)習(xí)義務(wù)教育督導(dǎo)成績的基礎(chǔ)上,我國學(xué)前教育督導(dǎo)目標(biāo)呈現(xiàn)出由低到高、督導(dǎo)對象從外到內(nèi)、督導(dǎo)樣態(tài)從綜合到精準(zhǔn),最終旨在著眼建設(shè)高質(zhì)量學(xué)前教育體系的特點。

二、我國學(xué)前教育督導(dǎo)制度變遷的制度邏輯

制度變遷是歷史制度主義研究范式的核心內(nèi)容,歷史制度主義以動態(tài)性的觀點來審視制度變遷的原因及結(jié)果。1977年伊始,我國學(xué)前教育督導(dǎo)制度變遷有其獨特的深層結(jié)構(gòu)和路徑依賴。

1.深層結(jié)構(gòu)

歷史制度主義認(rèn)為宏觀的制度結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)對各領(lǐng)域的制度變遷存在著不可忽略的影響[8]。從深層結(jié)構(gòu)的角度看我國學(xué)前教育督導(dǎo)制度的變遷主要有政教體制、經(jīng)濟體制以及人口發(fā)展結(jié)構(gòu)等因素。

(1)我國政治體制與基本教育制度關(guān)聯(lián)學(xué)前教育督導(dǎo)制度的政治基礎(chǔ)和基本架構(gòu)。1996年《幼兒園工作規(guī)程》頒布,標(biāo)志著學(xué)前教育督導(dǎo)制度作為我國基礎(chǔ)教育督導(dǎo)制度建設(shè)的重要組成部分真正開始實施。因此,關(guān)于我國依附階段的學(xué)前教育督導(dǎo)制度的深層結(jié)構(gòu)討論轉(zhuǎn)化成對我國教育督導(dǎo)制度早期變遷深層結(jié)構(gòu)的探討。“文革”后,為了較快地恢復(fù)正常的國民經(jīng)濟發(fā)展秩序,緩解人才短缺和斷層問題,教育秩序亟待重整。黨的十一屆三中全會決定停止以階級斗爭為綱的政治路線,將全黨和全國人民的注意力轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來。在以鄧小平為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下,我國經(jīng)濟、政治建設(shè)走上正軌,教育體制得以恢復(fù)和發(fā)展,教育督導(dǎo)制度的重要性開始慢慢顯現(xiàn)。改革開放以來,我國教育督導(dǎo)經(jīng)歷了督導(dǎo)機構(gòu)從依附走向獨立、教育督導(dǎo)人員專業(yè)素養(yǎng)不斷提高、督導(dǎo)從結(jié)果向過程延展、督導(dǎo)權(quán)威逐步加強的歷史變革[9]。教育督導(dǎo)制度法制化、體系化形塑了學(xué)前教育督導(dǎo)制度的基本架構(gòu)。

(2)社會主義市場經(jīng)濟體制營造了我國學(xué)前督導(dǎo)制度變遷的經(jīng)濟環(huán)境。1993年,《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》通過,意味著我國正式進入社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)階段。社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)全面深刻地影響了中國社會的各個方面。伴隨市場化的國有企業(yè)改革,教育產(chǎn)業(yè)化浪潮不斷襲來,幼兒園社會化步伐不斷加快。1995年,《關(guān)于企業(yè)辦幼兒園的若干意見》提出“推進幼兒教育逐步走向社會化”。幼兒教育社會化本質(zhì)上就是市場化和私有化,這使得學(xué)前教育具有的教育性和公益福利性受到挑戰(zhàn)。幼兒教育社會化政策導(dǎo)致幼兒教育事業(yè)發(fā)展的大滑坡。2001年,我國幼兒園總數(shù)為11.17萬所,這一數(shù)據(jù)為改革開放以來的最低;在園幼兒總數(shù)為2 021.8萬人,這一數(shù)據(jù)為1991年以來最低[10]33。另一方面,幼兒園出現(xiàn)了辦園條件不達(dá)標(biāo)、管理混亂、保教質(zhì)量低劣、幼兒安全事故頻發(fā)等嚴(yán)重問題[11]78。當(dāng)幼兒教育事業(yè)處于低谷時,與此形成鮮明對比的是普及九年義務(wù)教育不斷深入細(xì)化、高等教育正在走上規(guī)模擴張。幼兒教育成為我國教育事業(yè)的“短板”,“上幼難”“上幼貴”等問題顯現(xiàn)。2005年,國家教育督導(dǎo)團派出督查組對北京、河南、山東、江蘇、吉林、湖南6省(市)進行了專項督導(dǎo)檢查[6]。

(3)人口少子化帶來學(xué)前教育督導(dǎo)的中心轉(zhuǎn)移。黨的十八大以來,學(xué)前教育事業(yè)取得歷史性進步。2021年,全國共有幼兒園29.48萬所,在園幼兒4 805.21萬人,學(xué)前教育毛入園率88.1%[12]。盡管我國人口政策開啟了高頻調(diào)整期,即2013年推出“單獨二孩”政策,2016年推出“全面二孩”政策,2021年5月31日實施“放開三孩”政策,但是仍然沒有止住新增人口的斷崖式下降。我國出生嬰兒從2017年開始持續(xù)下降,2021年出生嬰兒已經(jīng)是連續(xù)第五年下降。2022年8月1日,國家衛(wèi)生健康委黨組在《求是》雜志發(fā)文指出:我國總?cè)丝谠鏊佟笆奈濉逼陂g將進入負(fù)增長階段[13]。這是官方口徑第一次宣布我國總?cè)丝趯⒇?fù)增長。人口負(fù)增長時代的到來將帶給學(xué)前教育革命性的影響,包括學(xué)前教育在內(nèi)的生育成本過高是影響育齡家庭生育意愿的最重要因素之一[14]?！捌占捌栈荨薄案哔|(zhì)量”將成為學(xué)前教育督導(dǎo)的中心。這是提高家庭生育意愿的重要舉措之一。“為黨育人,為國育才”將成為開啟我國學(xué)前教育督導(dǎo)的神圣使命。

2.路徑依賴

“路徑依賴”即在制度變遷中會出現(xiàn)舊制度在一定歷史時期內(nèi)駐存的現(xiàn)象[15]12。這不意味著一成不變地沿用之前的舊制度,而是可以對其進行合理地繼承和發(fā)展。改革開放之后,學(xué)前教育督導(dǎo)制度的價值取向鑲嵌于教育督導(dǎo)價值中且并未發(fā)生重大轉(zhuǎn)變,其治理路徑呈現(xiàn)由單一走向多元的“漸進性變遷”。歷史制度主義認(rèn)為,某一制度在最初的選擇中獲得優(yōu)勢之后,正反饋的效果可能會長時間鎖定在這一制度上,導(dǎo)致制度難以退出。這種“回報遞增”的狀態(tài)具體表現(xiàn)為制度建構(gòu)成本、學(xué)習(xí)效應(yīng)、適應(yīng)性預(yù)期、協(xié)同效應(yīng)4個方面[16]。

(1)高昂的制度建構(gòu)成本。在1977年至2022年期間,我國的教育督導(dǎo)機構(gòu)經(jīng)歷了5次重要的轉(zhuǎn)型。1984年,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),教育部設(shè)立視導(dǎo)室。1986年,教育部視導(dǎo)室改名為國家教委督導(dǎo)司。1993年,國家教委教育督導(dǎo)團成立。2000年,“國家教委教育督導(dǎo)團”更名為“國家教育督導(dǎo)團”。2016年,教育督導(dǎo)局成立,并且正式掛上了國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室的標(biāo)識。縱觀教育督導(dǎo)機構(gòu)的幾次變遷,可以看出教育督導(dǎo)機構(gòu)的發(fā)展總體呈現(xiàn)出逐漸擺脫依附走向獨立的趨勢,但目前仍未達(dá)到完全獨立的狀態(tài)。今日之教育督導(dǎo)局仍屬于教育部下屬機構(gòu)。2012年,國家發(fā)布了《教育督導(dǎo)條例》,其中規(guī)定:“國務(wù)院教育督導(dǎo)機構(gòu)和縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)教育督導(dǎo)的機構(gòu)(以下統(tǒng)稱‘教育督導(dǎo)機構(gòu)’)在本級人民政府領(lǐng)導(dǎo)下獨立行使督導(dǎo)職能?！盵17]雖然該條規(guī)定暗示了教育督導(dǎo)機構(gòu)與教育行政部門應(yīng)該是同等地位的機構(gòu),但是如果將教育督導(dǎo)委員會提升為與教育部并列的機構(gòu),這涉及巨大的人事變動和財政經(jīng)費支出。2013年國務(wù)院機構(gòu)改革之后,2018年中共中央又印發(fā)了《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》,兩次綜合機構(gòu)改革都未升格教育督導(dǎo)局,要單獨實施改革根本是不可能的。建立完全獨立化的教育督導(dǎo)制度要增加“實施成本”“摩擦成本”。教育督導(dǎo)局內(nèi)設(shè)處室未專設(shè)“學(xué)前教育督導(dǎo)處”?！霸谠O(shè)計或進入某一技術(shù)或制度領(lǐng)域的初始成本相當(dāng)高昂的時候,該組織的所有單位都有可能會固守原有選擇而不愿意進入到另一種制度之中。”[16]

(2)學(xué)習(xí)效應(yīng)。歷史制度主義理論框架下,制度變遷是一個傳承延續(xù)的過程,其間充斥著制度記憶。決策精英們的認(rèn)知結(jié)構(gòu)受到過去政策產(chǎn)生的學(xué)習(xí)效果的影響,從而對他們的問題界定的方案評估產(chǎn)生影響[18]。改革開放至21世紀(jì)初期,我國教育督導(dǎo)的重點對象在中小學(xué)教育,特別是督導(dǎo)普及九年義務(wù)教育完成情況?！捌站拧倍綄?dǎo)工作為學(xué)前教育督導(dǎo)的發(fā)展提供了寶貴的經(jīng)驗與可參考學(xué)習(xí)的樣本。2001年,國務(wù)院頒布了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》,文件中明確應(yīng)當(dāng)優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)教育。2003年,《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》重申了前者的教育督導(dǎo)保障素質(zhì)教育發(fā)展的功用。此后,義務(wù)教育督導(dǎo)持續(xù)加強,督導(dǎo)重點從“普九”全面驗收到貧困地區(qū)“兩基”評估鞏固提高,從鞏固提高到優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。2012年,教育部繼續(xù)頒布了《縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估暫行辦法》和《學(xué)前教育督導(dǎo)評估暫行辦法》,將學(xué)前教育督導(dǎo)推向教育發(fā)展的風(fēng)口浪尖。2017年,《縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評估辦法》和《幼兒園辦園行為督導(dǎo)評估辦法》出爐。

(3)適應(yīng)性預(yù)期。適應(yīng)性預(yù)期是指行動者基于過去發(fā)生的事情形成對未來發(fā)生事件的合理預(yù)期,減少事件發(fā)生的不確定性。行動者根據(jù)對過去制度的認(rèn)可,產(chǎn)生適應(yīng)性預(yù)期,就會阻礙制度的變革。改革開放至1996年,我國學(xué)前教育事業(yè)處于一種有政策、無督導(dǎo)、半組織、半自發(fā)的游離狀態(tài),此階段是我國重視發(fā)展義務(wù)教育的時期,學(xué)前教育利益相關(guān)者對“自生自滅”的狀態(tài)產(chǎn)生了“適應(yīng)性預(yù)期”。2004年,國家教育督導(dǎo)團對北京等6省(市)進行專項督導(dǎo)后,學(xué)前教育督導(dǎo)逐漸融入義務(wù)教育督導(dǎo)體系。除了上海、北京等城市外,我國地方教育行政部門缺乏專職學(xué)前教育管理人員。教育部督導(dǎo)局只設(shè)義務(wù)教育督導(dǎo)處。該組織機構(gòu)對義務(wù)教育督導(dǎo)系統(tǒng)的預(yù)期效果催生了學(xué)前教育督導(dǎo)的適應(yīng)性。但是,隨著學(xué)前教育督導(dǎo)越來越精細(xì)化,這種有適應(yīng)性的預(yù)期阻礙了后續(xù)政策變革的實施。這使得學(xué)前教育督導(dǎo)距離真正建立適合學(xué)前教育體系的督政、督學(xué)、評估檢測體系還有很長的一段路要探索。

(4)協(xié)同效應(yīng)。各子系統(tǒng)內(nèi)部的聯(lián)系與子系統(tǒng)之間的聯(lián)系,以及組織與其所處環(huán)境之間的聯(lián)系,構(gòu)成了制度協(xié)同效應(yīng)[19]。有學(xué)者指出,我國學(xué)前教育督導(dǎo)評估存在重官方輕民間,重他評輕自評,督導(dǎo)評估人員構(gòu)成趨于行政化、臨時化等問題[20]。造成這些問題的原因為學(xué)前教育督導(dǎo)中的協(xié)同效應(yīng)尚未充分發(fā)揮出來。學(xué)前教育督導(dǎo)內(nèi)部系統(tǒng)利益相關(guān)者有幼兒園、教育主管部門、教育第三方評估隊伍等。三者中,幼兒園是最忙碌的被評估群體。教育主管部門持續(xù)的政策推進、學(xué)前教育的復(fù)雜性考驗評估隊伍的專業(yè)性等因素使得學(xué)前教育督導(dǎo)內(nèi)部協(xié)同性亟待改善。學(xué)前教育督導(dǎo)與義務(wù)教育督導(dǎo)兩個系統(tǒng)的特殊性也是二者之間協(xié)同的壁壘。因此,在學(xué)前教育督導(dǎo)制度變遷的路徑依賴中協(xié)同效應(yīng)是最弱的,故置于最后。

三、我國學(xué)前教育督導(dǎo)制度變遷的歷史啟示

上文立足歷史制度主義視野下分析了我國學(xué)前教育督導(dǎo)制度的變遷歷程,欲僅僅從學(xué)前教育督導(dǎo)制度本身的沿革談啟示可能顯得片面與膚淺,因為視域有限與現(xiàn)實遮蔽影響我們對未來的預(yù)知與判斷。假如放寬歷史的視野,將我國四十多年來的學(xué)前教育督導(dǎo)制度置身于更長的時段、更廣的場域來預(yù)判未來的賡續(xù)可能更加合理?；仡櫢母镩_放后我國教育制度,它的變遷經(jīng)歷了一個異于尋常的先“上”后“下”特點:最早重視高等教育和義務(wù)教育(1977年、1986年),最晚重視學(xué)前教育(2010年),從影響我國教育制度變遷的深層結(jié)構(gòu)因素來看,這一過程具有合理性;從高等教育和義務(wù)教育角度看也具有合理性;但是從學(xué)前教育自身的角度來看,這一個過程既違反常識又背離常理。常識是學(xué)前教育是基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)。按常識推演,要落實教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位,就要“堅持基礎(chǔ)教育優(yōu)先發(fā)展”[21],要堅持基礎(chǔ)教育優(yōu)先發(fā)展,就不能讓學(xué)前教育優(yōu)先發(fā)展落空。常理是二戰(zhàn)后的世界大國(包括1949至1977年的中國)中學(xué)前教育即使不是優(yōu)先發(fā)展,基本也是與初等教育并列發(fā)展。值得欣慰的是,過去十年我國學(xué)前教育“取得了跨越式發(fā)展和歷史性成就”[22],我國學(xué)前教育實現(xiàn)基本普及。站在歷史與未來的交匯點,筆者對我國學(xué)前教育督導(dǎo)制度變遷談兩點啟示。

1.我國學(xué)前教育督導(dǎo)政策應(yīng)堅持漸進性變革模式

有學(xué)者認(rèn)為,“九五”期間學(xué)前教育政策經(jīng)歷了制度斷裂[23]。從我國整個教育制度變遷來看,學(xué)前教育政策斷裂期應(yīng)持續(xù)到2010年左右。但是,從上文關(guān)于學(xué)前教育督導(dǎo)政策關(guān)于三個階段的演進特點來看,我國學(xué)前教育督導(dǎo)政策整體呈漸進性變革模式,而不是具有顛覆性的突變性變革模式。黨的十八大以來,分別提出“辦好學(xué)前教育”“在幼有所育上取得新進展”。2018年,《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》是以黨中央的名義出臺的改革開放以來首份學(xué)前教育的文件,文件中明確了2035年學(xué)前教育發(fā)展的總體目標(biāo)。2020年印發(fā)《關(guān)于深化新時代教育督導(dǎo)體制機制改革的意見》為教育督導(dǎo)改革做好了頂層設(shè)計。當(dāng)前,我國學(xué)前教育督導(dǎo)制度總體是比較好的。正如有學(xué)者所言:“漸進式教育制度變遷從方法上將常常帶有保守的特點,它通常適用于相對平穩(wěn)且變化不大的環(huán)境,以及從整體上說是較優(yōu)的現(xiàn)行教育制度?！盵24]未來的學(xué)前教育督導(dǎo)制度變革不能再出現(xiàn)與常識、常理相沖突的問題,要堅持漸進性變革模式,逐漸去掉教育的“短板”稱號,讓“基礎(chǔ)”成為我國建設(shè)高質(zhì)量教育體系的“長板”。

2.我國學(xué)前教育督導(dǎo)政策應(yīng)強化協(xié)同效應(yīng)

上文已從成本效應(yīng)、學(xué)習(xí)效應(yīng)、預(yù)期效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)等方面闡述了我國學(xué)前教育督導(dǎo)制度變遷的路徑依賴現(xiàn)象,其中,協(xié)同效應(yīng)較弱。為堅持漸進性變革模式,學(xué)前教育督導(dǎo)制度應(yīng)強化協(xié)同效應(yīng)。學(xué)前教育組織內(nèi)部的子系統(tǒng)較為復(fù)雜,從時間序列來看包括早期教育(0—3歲教育)和幼兒教育(4歲至入小學(xué)前的教育);從空間序列來看包括學(xué)前期的家庭教育、社區(qū)教育和制度化的托幼機構(gòu)教育[25];從利益相關(guān)者來看,涉及教育行政部門、幼兒園、第三方評估機構(gòu)、幼兒家長。學(xué)前教育組織緊密關(guān)聯(lián)的外部系統(tǒng)有小學(xué)一、二年級系統(tǒng)和3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)系統(tǒng)。《義務(wù)教育課程方案(2022年版)》規(guī)定,注重幼小銜接,對小學(xué)一、二年級課程進行合理的設(shè)計,重點強調(diào)將學(xué)習(xí)設(shè)計的活動性、游戲性和生活化進行融合[26]。這個新規(guī)彌合了原來幼小之間的鴻溝,增加了兩個系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)度。嬰幼兒照護服務(wù)與保教工作具有交叉重合的關(guān)系,雖是兩個系統(tǒng),但具體工作有時難以分開。有學(xué)者指出,家庭仍然是“幼有所育”的主要場域,社會服務(wù)是“幼有所育”的必要延伸[27]。《家庭教育促進法》規(guī)定社會協(xié)同中家庭教育指導(dǎo)服務(wù)是非常重要的一項舉措。這些理論和法律規(guī)定強調(diào)了家庭教育不應(yīng)在學(xué)前教育督導(dǎo)中空缺。從新時代學(xué)前教育內(nèi)外系統(tǒng)的構(gòu)成要素來看,學(xué)前教育督導(dǎo)應(yīng)該改變過去學(xué)前教育督導(dǎo)等于幼兒園督導(dǎo)的做法,如何更好地促進托幼小一體化、家園社協(xié)同共進,學(xué)前教育內(nèi)外系統(tǒng)協(xié)調(diào)配合是未來學(xué)前教育督導(dǎo)政策體系的努力方向。在國家推進教育治理體系,深入實施“管辦評”改革過程中應(yīng)該堅持督政、督學(xué)、評估檢測一體化,讓教育行政部門、幼兒園、評估機構(gòu)協(xié)同共謀幼兒發(fā)展的好環(huán)境。