預(yù)算管理一體化建設(shè)對(duì)國庫管理的影響研究

車巧怡 李征南 劉 洋

（中國人民銀行吉林省分行，吉林長春 130051；中國人民銀行通化市分行，吉林通化 134000）

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)，是我國全面深化財(cái)政預(yù)算管理制度改革的重要推動(dòng)力量。它整合了“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”和“信息化支撐基層治理平臺(tái)”的雙重作用，對(duì)于構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度起到了保障作用。2019年財(cái)政部開始大力推進(jìn)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)，目前，中央本級(jí)、全國 37 個(gè)省、市、自治區(qū)和計(jì)劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)已經(jīng)全面完成預(yù)算管理一體化系統(tǒng)上線，實(shí)現(xiàn)了全國預(yù)算管理一體化“制度+標(biāo)準(zhǔn)”的統(tǒng)一，應(yīng)用系統(tǒng)中央、省級(jí)兩級(jí)集中部署和全國數(shù)據(jù)的 T+1匯總，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政信息化的跨越性發(fā)展。

國庫部門作為預(yù)算管理中的一個(gè)執(zhí)行部門和監(jiān)督部門，不可避免地要順應(yīng)改革的歷史趨勢。為此，吉林省分庫深入研究了預(yù)算管理一體化改革給國庫部門帶來的機(jī)遇，分析了國庫部門未來面臨的挑戰(zhàn)，認(rèn)為只有在夯實(shí)制度建設(shè)、強(qiáng)化監(jiān)督管理和推進(jìn)信息化建設(shè)等方面下狠功夫，才能更好服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政改革需要。

一、預(yù)算管理一體化概況

（一）預(yù)算管理一體化內(nèi)容

預(yù)算管理一體化是以統(tǒng)一預(yù)算管理規(guī)則為核心，以預(yù)算管理一體化系統(tǒng)為主要載體，將統(tǒng)一的管理規(guī)則嵌入信息系統(tǒng)，構(gòu)建現(xiàn)代信息技術(shù)條件下“制度+技術(shù)”的預(yù)算管理機(jī)制。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)涵蓋基礎(chǔ)信息管理、項(xiàng)目庫管理、預(yù)算編制、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算調(diào)整和調(diào)劑、預(yù)算執(zhí)行、會(huì)計(jì)核算、決算和報(bào)告等預(yù)算管理的全過程，通過有效銜接預(yù)算管理各環(huán)節(jié)、各層級(jí)、各主體，規(guī)范預(yù)算管理和硬化預(yù)算約束，全面提高各級(jí)預(yù)算管理規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和自動(dòng)化水平，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算管理全流程的動(dòng)態(tài)反映和有效控制，最終實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算管理五個(gè)“一體化”的目標(biāo)：全國政府預(yù)算管理的一體化、各部門預(yù)算管理的一體化、預(yù)算全過程管理的一體化、預(yù)算項(xiàng)目全生命周期管理的一體化、全國預(yù)算數(shù)據(jù)管理的一體化。

（二）預(yù)算管理一體化意義

推動(dòng)全面深化預(yù)算制度改革，促使預(yù)算管理過程實(shí)現(xiàn)一體化是加速設(shè)立和完備當(dāng)代預(yù)算體系，推進(jìn)我國管理體系以及對(duì)應(yīng)的治理水平達(dá)到先進(jìn)水平的必然要求。同時(shí)也是強(qiáng)化預(yù)算管理體系實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)，是完備財(cái)務(wù)的基礎(chǔ)性任務(wù)，是進(jìn)一步完成基層管理體系的特殊要求。預(yù)算管理一體化建設(shè)，能夠全面提高各級(jí)預(yù)算管理規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和自動(dòng)化水平，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)各級(jí)財(cái)政部門對(duì)預(yù)算管理的動(dòng)態(tài)反映和有效控制，推動(dòng)預(yù)算管理邁上新臺(tái)階。

（三）預(yù)算管理一體化進(jìn)展情況

吉林省財(cái)政廳根據(jù)財(cái)政部要求，結(jié)合自身實(shí)際，出臺(tái)了《吉林省財(cái)政預(yù)算管理一體化實(shí)施方案》，并以“數(shù)字吉林”為建設(shè)基礎(chǔ)，采用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等方式建立了吉林省財(cái)政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，于2021年6月在全省大部分地區(qū)推廣上線，距今已平穩(wěn)運(yùn)行兩年。2022年全省各級(jí)財(cái)政部門的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和年終決算均已使用財(cái)政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)。

二、為央行國庫發(fā)展帶來的機(jī)遇

（一）為國庫系統(tǒng)與安全并重提供新借鑒

財(cái)政關(guān)聯(lián)民生，國庫系統(tǒng)關(guān)系經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)定。預(yù)算管理一體化在數(shù)據(jù)安全與系統(tǒng)創(chuàng)新這兩個(gè)重要基本點(diǎn)上，有值得國庫部門借鑒之處。一是統(tǒng)一管理模式。財(cái)政部為實(shí)現(xiàn)全國財(cái)政預(yù)算數(shù)據(jù)管理一體化，出臺(tái)了《財(cái)政預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》和《預(yù)算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》等制度標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一了全國財(cái)政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，打破了各地財(cái)政系統(tǒng)雜亂、數(shù)據(jù)規(guī)格不統(tǒng)一、運(yùn)維不一致的局面，實(shí)現(xiàn)了全國各級(jí)財(cái)政預(yù)算數(shù)據(jù)生產(chǎn)和對(duì)接傳輸?shù)臉?biāo)準(zhǔn)化。如今各級(jí)財(cái)政數(shù)據(jù)的規(guī)范性大幅提升，國庫部門也應(yīng)加大力度提高內(nèi)部數(shù)據(jù)的規(guī)范度，優(yōu)化數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，完善數(shù)據(jù)報(bào)送制度。二是加強(qiáng)應(yīng)急管理。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)對(duì)業(yè)務(wù)運(yùn)行環(huán)境與系統(tǒng)完備性提出了更高的要求，國庫部門也應(yīng)相應(yīng)加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案建設(shè)，針對(duì)電子化快速發(fā)展帶來的系統(tǒng)容量和反映速度承壓、資金和信息流量增大帶來的系統(tǒng)運(yùn)行不穩(wěn)定、信息存在時(shí)滯等導(dǎo)致業(yè)務(wù)處理被動(dòng)中斷等系列情況，進(jìn)一步規(guī)范應(yīng)急措施，保證國庫業(yè)務(wù)處理的連續(xù)性、穩(wěn)定性。

（二）為國庫創(chuàng)新與底線并存提供新思路

在既要牢牢保證國庫資金安全，又要達(dá)成國庫多維創(chuàng)新的新成果方面，財(cái)政部門在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)中的一些經(jīng)驗(yàn)做法，為央行國庫如何加快創(chuàng)新步伐提供了新的思考方向。一是全周期管理模式。預(yù)算管理的各環(huán)節(jié)以預(yù)算項(xiàng)目為基本單元，依托項(xiàng)目庫對(duì)預(yù)算項(xiàng)目全周期進(jìn)行管理，加強(qiáng)跨年度支出、中長期支出事項(xiàng)與各年度預(yù)算的銜接。人民銀行國庫對(duì)財(cái)政運(yùn)算執(zhí)行監(jiān)督也可以從“預(yù)算單位+預(yù)算科目+金額”的財(cái)政預(yù)算監(jiān)督模式，改為“預(yù)算項(xiàng)目+預(yù)算單位+科目+金額”的預(yù)算項(xiàng)目支出監(jiān)管模式，加強(qiáng)對(duì)地方債等特殊項(xiàng)目資金的跟蹤關(guān)注。二是印章管理模式。預(yù)算管理一體化的實(shí)施，使國庫部門通過前置系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了財(cái)銀互聯(lián)，通過“憑證庫、印章庫”的記憶存儲(chǔ)和電子審驗(yàn)，確保了驗(yàn)證方式更加高效準(zhǔn)確。兩“庫”的增加取代了原有的人工核對(duì)，避免了人工核查的誤差，提高了審核效率，提升了國庫會(huì)計(jì)核算水平。國庫部門的其他印鑒也可以采用電子印章的方式進(jìn)行管理和使用，有助于加快審核效率，提高審核質(zhì)量。

（三）為國庫服務(wù)與監(jiān)管并行提供新契機(jī)

預(yù)算管理一體化建設(shè)為央行國庫將新時(shí)代財(cái)政預(yù)算監(jiān)管有機(jī)融入國庫服務(wù)提出了新的著力點(diǎn)。一是監(jiān)管重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?！皺C(jī)控”取代部分“人控”，統(tǒng)一后的票面格式，減少了基本要素審核環(huán)節(jié)，突出了資金方面的審核重點(diǎn)，有利于國庫收支的合法、真實(shí)、準(zhǔn)確、及時(shí)出入國庫。二是延展了監(jiān)管深度。通過橫向涉及各級(jí)財(cái)政、預(yù)算單位、代理銀行、國庫等不同性質(zhì)的部門，縱向涉及中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等的預(yù)算單位，監(jiān)管領(lǐng)域涵蓋財(cái)政資金使用的事前立項(xiàng)、績效評(píng)估，預(yù)算執(zhí)行、事中撥款，以及相關(guān)業(yè)務(wù)的事后監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)，有利于國庫健全完善不同層級(jí)、領(lǐng)域間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，提高了國庫監(jiān)管效率，促進(jìn)國庫部門與其他部門之間的相互監(jiān)督，形成良性互督機(jī)制，提高對(duì)政府預(yù)算的服務(wù)和監(jiān)督質(zhì)量。

（四）為國庫效率與質(zhì)量并進(jìn)提出新要求

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)，通過電子化場景的全流程應(yīng)用，大幅提高了支出業(yè)務(wù)的處理效率，促進(jìn)資金在國庫與預(yù)算單位間的流轉(zhuǎn)率穩(wěn)步提升。一是業(yè)務(wù)運(yùn)行打破時(shí)間和空間限制。改變了預(yù)算支出的傳統(tǒng)紙質(zhì)模式，通過全流程智能化的信息對(duì)比，輔之以人工錄入復(fù)檢，減少了紙質(zhì)憑證在途時(shí)間，壓降了業(yè)務(wù)辦理時(shí)間，為業(yè)務(wù)處理的開始和截止時(shí)間拓寬了范圍。二是有效降低了行政運(yùn)行成本。在業(yè)務(wù)操作步驟中由傳統(tǒng)的三人手工審核錄入轉(zhuǎn)變?yōu)殡p人線上審核操作，減少了國庫部門人員需求的問題；通過縮減人工往來傳遞憑證次數(shù)，減輕了社會(huì)交通壓力和財(cái)政部門的人工成本；通過縮減紙質(zhì)憑證和登記簿的需求，減少了檔案管理的人工整理時(shí)間和保管的場地成本，為預(yù)算各環(huán)節(jié)的精簡運(yùn)行提供了充分的可行性。

三、對(duì)央行國庫發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)

（一）清算模式帶來的資金風(fēng)險(xiǎn)

一是“先支付，后清算”的模式導(dǎo)致資金風(fēng)險(xiǎn)關(guān)口前移?！额A(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》規(guī)定：“財(cái)政部門根據(jù)預(yù)算指標(biāo)及庫款情況等批復(fù)分月用款計(jì)劃，同時(shí)不再向代理銀行下達(dá)用款額度”，但國庫部門仍有額度控制。如果發(fā)生預(yù)算單位超額度用款的情況，風(fēng)險(xiǎn)只能由商業(yè)銀行承擔(dān)。二是“先支付，后清算”原則與《支付結(jié)算辦法》中的“銀行不墊款”原則相違背，不利于銀行資金的統(tǒng)一管理。

（二）流程變長帶來的監(jiān)管難度

一是流程變長。集中收付資金清算模式下，國庫由原來的直接撥付給預(yù)算單位，轉(zhuǎn)變?yōu)閾芨督o商業(yè)銀行，由商業(yè)銀行再撥付給預(yù)算單位。但集中支付額度清單的內(nèi)容展示有限，總清單中僅體現(xiàn)預(yù)算單位、預(yù)算科目和支付金額信息，但預(yù)算單位收款賬戶信息以及資金用途等原本在紙質(zhì)憑證中的重要信息并未予以展示，導(dǎo)致國庫作為資金出口，對(duì)預(yù)算單位的資金用度失去監(jiān)管。

二是國庫參與度較低。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中包括預(yù)算信息，但未對(duì)國庫部門展示，國庫部門對(duì)預(yù)算的把握仍停留在紙質(zhì)信息或系統(tǒng)外的其他電子信息中，日常支出時(shí)，存在比對(duì)困難的情況。而且，因預(yù)算單位用度資金存在一定政策導(dǎo)向性和偶然突發(fā)情況，在同一預(yù)算年度間時(shí)常增減預(yù)算支出指標(biāo)，國庫部門也無法及時(shí)掌握預(yù)算執(zhí)行表中的增減變化，大大降低了國庫預(yù)算執(zhí)行的參與度。

（三）制度不足帶來的操作束縛

一是國庫管理與財(cái)政制度不同步。隨著預(yù)算管理一體化的持續(xù)深化，財(cái)政部門取消了劃分財(cái)政直接支付和授權(quán)支付的區(qū)別，但資金清算仍未采用統(tǒng)一的國庫集中支付方式，因此，國庫部門目前只能繼續(xù)按照相關(guān)國庫管理制度及實(shí)施細(xì)則進(jìn)行業(yè)務(wù)的實(shí)際操作，即同時(shí)采取原來的直接支付和授權(quán)支付分別清算的方式，并分別與財(cái)政、代理銀行完成賬務(wù)核對(duì)工作。這種做法大幅增加了國庫對(duì)清算資金的監(jiān)督管理難度，也不利于提高財(cái)政資金清算效率和落實(shí)相關(guān)監(jiān)督管理要求。

二是國庫制度仍對(duì)手工操作依賴較大。以電子退庫退回業(yè)務(wù)為例，2019年國庫退庫及退庫退回業(yè)務(wù)實(shí)行電子化后，與稅務(wù)往來的退庫憑證、退庫審批表均通過TIPS系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)電子化傳輸，退庫退回可以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)自動(dòng)查找并一鍵提交入庫。但依據(jù)《國庫會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化指引（試行）》規(guī)定，業(yè)務(wù)員仍需手工查找原退庫憑證，人工確保退庫信息無誤，才能進(jìn)行退庫退回操作；且需打印原退庫憑證及退庫退回清單及兩份“國庫內(nèi)部往來專用憑證”留作紙質(zhì)存檔憑證，與原手工模式下紙質(zhì)存檔憑證數(shù)量相比未見減少。

三是實(shí)地業(yè)務(wù)檢查權(quán)落實(shí)較難。財(cái)政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)上線后，財(cái)政部門同步推廣電子化國庫集中支付業(yè)務(wù)，國庫集中支付代理銀行數(shù)量和國庫集中支付業(yè)務(wù)量隨之增加，財(cái)政部門普遍選擇國有商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行作為集中支付業(yè)務(wù)代理銀行，而依照人民銀行總行對(duì)執(zhí)法檢查工作的改革要求，地市級(jí)中心支行每年只能對(duì)地方法人機(jī)構(gòu)開展綜合執(zhí)法檢查，需要申請(qǐng)專項(xiàng)檢查才能對(duì)國有商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行代理的集中支付業(yè)務(wù)開展檢查，導(dǎo)致地市級(jí)國庫對(duì)集中支付業(yè)務(wù)的監(jiān)管力度直線下降。

（四）改革轉(zhuǎn)型帶來的嶄新模式

一是機(jī)構(gòu)改革轉(zhuǎn)型帶來的新核算模式。適逢央行機(jī)構(gòu)改革時(shí)期，經(jīng)理國庫作為央行的三大職能之一，經(jīng)理國庫的運(yùn)行模式也由“一級(jí)一個(gè)核算主體”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙患?jí)多個(gè)核算主體”。從業(yè)務(wù)操作角度看，瞬時(shí)增加了省級(jí)國庫與地市國庫的日均支出業(yè)務(wù)量，國庫人員與設(shè)備壓力激增，管理難度大幅增加，對(duì)國庫系統(tǒng)荷載力提出更高的挑戰(zhàn)。

二是信息化不斷升級(jí)發(fā)展帶來的風(fēng)險(xiǎn)。代理國庫模式下，人民銀行和商業(yè)銀行使用的網(wǎng)絡(luò)不同，由于各方對(duì)信息的安全性和保密性要求都很高，因此信息的傳輸要經(jīng)過層層網(wǎng)關(guān)，因此當(dāng)一方改變應(yīng)用環(huán)境或者升級(jí)軟件時(shí)，都會(huì)產(chǎn)生較多不可預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)，如無法正常傳輸數(shù)據(jù)，讀取信息等。

四、幾點(diǎn)建議

（一）強(qiáng)化國庫監(jiān)督

一是牢牢把握經(jīng)理國庫本質(zhì)，把提升國庫監(jiān)督能力作為高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，梳理現(xiàn)有法律法規(guī)、制度規(guī)章，結(jié)合全部國庫業(yè)務(wù)及業(yè)務(wù)處理全過程，建立國庫監(jiān)督的權(quán)力清單、責(zé)任清單制度，切實(shí)履行好法律賦予國庫的監(jiān)督職能。二是加強(qiáng)對(duì)集中收付代理銀行代理行為的合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督。充分利用綜合執(zhí)法檢查和專項(xiàng)檢查等手段，不斷強(qiáng)化執(zhí)法檢查的方式方法，細(xì)化監(jiān)督檢查范圍及內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)集中收付代理銀行代理業(yè)務(wù)的柜面監(jiān)督及檢查力度，促進(jìn)代理銀行合規(guī)經(jīng)營。三是加強(qiáng)日常的審核審核，按照法律法規(guī)及制度規(guī)定，對(duì)預(yù)算收支業(yè)務(wù)實(shí)施事前、事中審核監(jiān)督；按照經(jīng)人大部門批準(zhǔn)的預(yù)算收支計(jì)劃及財(cái)政部門下達(dá)的支付額度實(shí)施事中審核監(jiān)督與監(jiān)控；對(duì)各類收支憑證的要素合規(guī)性實(shí)施事前柜面監(jiān)督。

（二）強(qiáng)化制度建設(shè)

一是以“兩法兩條例”為依據(jù)，以樹立國庫監(jiān)督與國庫服務(wù)“雙支柱”意識(shí)為原則，結(jié)合國庫業(yè)務(wù)和信息化發(fā)展的新要求修訂完善國庫業(yè)務(wù)制度，既包含新業(yè)務(wù)、新模式，又注重風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與管理，建立以“兩法兩條例”為基礎(chǔ)、以部門規(guī)章和規(guī)范性文件為補(bǔ)充、覆蓋國庫全部業(yè)務(wù)及處理全過程的國庫管理制度體系。二是針對(duì)預(yù)算管理一體化“先支付、后額度、在清算”的業(yè)務(wù)處理模式，國庫部門要與財(cái)政部門加強(qiáng)溝通，在堅(jiān)持經(jīng)理國庫的底線原則下，在預(yù)算管理制度的框架下，共同研究合理的解決方案，寫進(jìn)制度中加以固化。三是賦予人民銀行對(duì)財(cái)政部門自在集中收付代理銀行開立賬戶到財(cái)政性資金管理的參與權(quán)、檢查監(jiān)督權(quán)以及對(duì)代理銀行違規(guī)行為的處罰權(quán)，使國庫集中收付業(yè)務(wù)管理及操作有法可依、有章可循。

（三）加強(qiáng)信息化建設(shè)

一是在安全、便捷的前提下，適當(dāng)放開國庫部門檔案管理制度，優(yōu)化國庫部門信息存儲(chǔ)方式和調(diào)閱方式，提高信息和資源共享水平，重塑無紙化收支操作流程。二是在實(shí)現(xiàn)支出憑證無紙化的基礎(chǔ)上，將相關(guān)附件材料也從人工傳遞、電子掃描等方式向無紙化轉(zhuǎn)變。三是加強(qiáng)細(xì)節(jié)建設(shè)。例如在日常操作中，部分財(cái)政的前置系統(tǒng)發(fā)送支出業(yè)務(wù)時(shí)，仍需工作人員手動(dòng)查詢業(yè)務(wù)操作模塊，并未有相關(guān)系統(tǒng)提示信息，大大增加了操作人員的查詢工作量，尤其在多家財(cái)政局同時(shí)發(fā)送支出業(yè)務(wù)指令時(shí)，現(xiàn)有的國庫系統(tǒng)并未配備信息彈窗，操作人員需全時(shí)段、不定時(shí)的進(jìn)行業(yè)務(wù)指令查詢。