長春市出租車行業(yè)問題分析及對策研究

韓豫 張寧

摘? ?要：出租車行業(yè)管理和發(fā)展方向?qū)Τ鲎廛囀袌鲋刃蚍€(wěn)定，滿足居民出行需求具有重要意義。然而，長春市出租車管理中仍然存在一些問題，同時面臨著“互聯(lián)網(wǎng)+”新業(yè)態(tài)的挑戰(zhàn)?？偨Y(jié)北京、上海等主要城市的出租車管理模式和經(jīng)驗，從特許經(jīng)營、監(jiān)管、準入等方面分析長春市出租車管理目前存在的問題，提出完善相關(guān)法律、健全監(jiān)督制度、完善出租車經(jīng)營準入和退出機制、推動巡游車網(wǎng)約化等優(yōu)化對策，以期為長春市出租車行業(yè)的良性發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：出租車行業(yè)；管理模式；經(jīng)驗借鑒；管理問題；優(yōu)化對策

中圖分類號：F572.71? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）05-0053-04

出租車以其舒適、快捷等特點，成為市民出行的重要方式和城市公共交通的重要部分。但隨著我國人均汽車保有量增長，網(wǎng)約車用戶規(guī)模擴大，出租車市場發(fā)生了較大變化。2016年7月，國務(wù)院辦公室印發(fā)了《關(guān)于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見》。2017年4月，全國深化出租汽車行業(yè)改革推進會在交通運輸部黨校召開，鼓勵各省份積極出臺相關(guān)文件，對推動地方出租車行業(yè)發(fā)展提出了改革要求。反思我國出租車行業(yè)運營模式及運營機制成為當下之任。長春市作為振興東北戰(zhàn)略的重要一環(huán)，其出租車運營模式主要依托于其他城市的治理經(jīng)驗，而對于自身特點的探索還存在不足。

一、我國出租車行業(yè)管理模式分析

（一）北京市出租車管理模式

北京市采用了我國出租行業(yè)最普遍的經(jīng)營模式——承包經(jīng)營模式，出租車公司擁有出租汽車經(jīng)營權(quán)和產(chǎn)權(quán)，公司雇傭司機并與其簽訂合同。司機一次性向公司繳納一定數(shù)額的抵押金，定期向公司繳納承包費。除去承包費后，出租車司機擁有剩余收入支配權(quán)。當司機不能完成規(guī)定指標或者違反相關(guān)規(guī)定，出租車公司可以收回承包經(jīng)營權(quán)。

北京市出租車行業(yè)的管理現(xiàn)狀如下：一是實行數(shù)量管制，對出租車運力投放較為謹慎。2003—2019年，出租車數(shù)量僅從6.5萬輛增至7.1萬輛，增加幅度較小。二是立法保護出租車“駕駛權(quán)益”。2016年12月，北京市出臺《北京市人民政府辦公廳關(guān)于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的實施意見》，要求巡游車經(jīng)營者要依法與駕駛員簽訂勞動合同和承包合同，構(gòu)建和諧勞動關(guān)系。三是定價謹慎，區(qū)別運價。2006—2013年北京市出租汽車運價一直未變，從2013年7月1日起，出租汽車執(zhí)行新運價，即起步價13元，起租里程3公里，續(xù)租價2.3元/公里，低速候時費高峰期加收62.4元/小時，非高峰期加收31.2元/小時，另加收1元/車次燃油附加，超出15公里加收50%返空費，夜間加收20%費用。

（二）上海市出租車管理模式

上海市出租車的管理模式為公車公營模式——政府部門將經(jīng)營權(quán)授予出租車公司，由公司購置車輛、雇傭司機，并與司機簽訂勞動用工合同。出租車司機的收入由底薪和提成共同構(gòu)成。出租車司機作為公司的職工，享受公司的“四險一金”。

上海市出租車行業(yè)管理經(jīng)驗如下：一是實行數(shù)量管制。在宏觀數(shù)量控制基礎(chǔ)上，根據(jù)交通擁擠狀況、出租車事故率等因素，再進行控制。二是加強對個體工商戶的指導與培訓。每年派遣專業(yè)人員對駕駛員進行教育培訓，提升駕駛員的道德修養(yǎng)。三是建立長效監(jiān)管制度。通過召開座談會、發(fā)放調(diào)查問卷等途徑向社會征求意見，對出租汽車管理條例多次修訂，形成較為健全的監(jiān)管制度及監(jiān)管系統(tǒng)。四是探索“約租車模式”，推動互聯(lián)網(wǎng)與出租車行業(yè)融合發(fā)展。建設(shè)上海市巡游車統(tǒng)一調(diào)度預(yù)約平臺“申程出行”，通過線上線下互聯(lián)互通的叫車方式，引導市民有序約車，提高市民乘坐出租車的安全性與便捷性。

（三）溫州市出租車管理模式

溫州模式也稱個體化經(jīng)營模式，是指允許個體經(jīng)營者直接從政府部門獲得經(jīng)營權(quán)進行自主經(jīng)營的模式。

溫州市個體經(jīng)營出租車分為“自營自駕”“自營他駕”和“二包”三種，其中“二包”的數(shù)量幾乎占2/3。溫州市個人經(jīng)營權(quán)占總量的98%，出租車產(chǎn)權(quán)全部由購車者享有。

個體經(jīng)營模式具有獨特的優(yōu)勢：出租車的產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)和運營權(quán)實現(xiàn)統(tǒng)一；個體經(jīng)營無須繳納多余費用，降低運營成本。但也存在不足，如管制成本增加、管理工作的實施難度增大，政策的實施難以到位等問題。

近年來溫州市政府加快引導行業(yè)向“公司化經(jīng)營，員工化管理”轉(zhuǎn)型。根據(jù)溫州市政府《關(guān)于進一步加強溫州市區(qū)出租汽車行業(yè)管理的意見》文件精神，出臺了“企業(yè)回包300輛出租汽車給予6%的運力獎勵”措施，調(diào)動了企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的積極性，保障回包工作順利推進。2020年6月份，根據(jù)溫州市政府決策部署，市交通運輸部門對市區(qū)350輛公營出租車進行第三輪配置，通過服務(wù)質(zhì)量公開招標確定了六家中標出租車公司。

二、各城市經(jīng)驗總結(jié)及長春市出租汽車行業(yè)問題分析

（一）各城市經(jīng)驗總結(jié)

結(jié)合各大城市出租汽車行業(yè)管理模式，筆者認為我國現(xiàn)有的出租汽車行業(yè)管理模式主要具備以下三大特點：一是嚴格的市場準入機制，二是價格管制，三是以政府為主體的行業(yè)監(jiān)管機制。

長春市出租汽車管理模式一定程度上借鑒了相關(guān)城市治理經(jīng)驗，形成了類似于“北京模式”的出租汽車管理運營模式。

在市場準入管制方面，長春市對出租車經(jīng)營資質(zhì)、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓等有著明確要求。鼓勵出租汽車行業(yè)化和公司化運營，但并不否認個人作為出租汽車的經(jīng)營主體。截至2019年12月，長春市市區(qū)共有巡游出租汽車企業(yè)52家，車輛15 401臺，其中個體經(jīng)營車輛2 428臺，相對占比較小。

在價格管制方面，多年來長春市政府結(jié)合行業(yè)實際發(fā)展狀況，以提升起步價、增加燃油附加費為主要手段對營運價格做了多次調(diào)整。在最近一次的價格調(diào)整之中，長春市汲取了北京市、上海市的管理經(jīng)驗，對白晝營運時間進行了不同的價格規(guī)定，提升了等候時長收費。

在行業(yè)監(jiān)管機制方面，其一是追蹤國家政策改革熱點，成立行政執(zhí)法支隊。2020年12月30日，吉林省交通運輸綜合行政執(zhí)法局掛牌成立，為更加高效治理出租車提供了組織基礎(chǔ)；其二是以站區(qū)為治理重點打出“組合拳”，進駐式巡邏執(zhí)法與“回馬槍”式突擊夜查相結(jié)合。

（二）當前長春市出租車行業(yè)存在的問題

近年來，網(wǎng)約車以其便捷性、個性化、多元化、服務(wù)化的特點滿足了消費者的需求，出租汽車市場出現(xiàn)了競爭者。長春市巡游出租車與網(wǎng)約車的競爭尤為明顯，據(jù)筆者實際調(diào)查，近七成巡游出租車司機對于網(wǎng)約車進入市場呈擔憂態(tài)度。基于優(yōu)勢互補與兩者的競爭關(guān)系，筆者認為長春市出租車行業(yè)存在以下問題。

在司機收入層面，存在“份子錢”過高，損害司機利益的現(xiàn)象。首先，特許經(jīng)營下，司機被迫上交高額“份子錢”，不得不以長時間工作等方式，賺取除承包定額以外的個人收益。此外，司機承擔著隱形運營風險，缺乏必要的保障制度。最后，出租車公司與司機在利潤上存在著不平等的分配關(guān)系，勞資關(guān)系緊張。

在政府監(jiān)管層面，監(jiān)管機制不健全，缺乏倒逼機制。如仍發(fā)現(xiàn)非法營運、攬客、議價、不打表等違法違規(guī)行為，從側(cè)面反映出監(jiān)管力度不到位。同時在數(shù)十年的出租車發(fā)展進程中，出租車數(shù)量已趨近于飽和狀態(tài)，一味地優(yōu)化準入機制是不合時宜的，應(yīng)當以準出機制或倒逼機制替代準入機制。雖然在政策中明確強制報廢的條件，但仍然存在符合相關(guān)條件卻依舊運營的出租車。

在社會監(jiān)管層面存在下列問題：一是行業(yè)協(xié)會監(jiān)管層面。作為城市行業(yè)協(xié)會應(yīng)充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)各方的平臺作用，既要為出租車司機、出租車企業(yè)、出租車行業(yè)謀發(fā)展，也要找準自身定位、理順關(guān)系實現(xiàn)自我監(jiān)督。疫情發(fā)生之前，長春市出租車行業(yè)協(xié)會并未受到關(guān)注，作用較小。近年來，隨著網(wǎng)約車的出現(xiàn)，加上“黑車”的存在，消費者的大量流失使得巡游出租車司機收入明顯下降，不少司機選擇退車再就業(yè)（在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)再就業(yè)的司機選擇了駕駛私家車從事網(wǎng)約車工作或從事長途貨車運輸工作）。從側(cè)面反映出城市出租車行業(yè)協(xié)會作為從業(yè)人員的發(fā)聲渠道與平臺，對實際問題的解決未能發(fā)揮作用。二是在公民監(jiān)督層面。據(jù)筆者實際調(diào)查，出租車自身問題十分突出——拒載、繞路、拼車、不打表、車上吸煙等現(xiàn)象普遍存在。筆者對此有以下幾點想法：第一，市民監(jiān)督意識較低，并出于自身安全等考量，一般不會直接表達不滿；第二，相較于網(wǎng)約車能夠?qū)崿F(xiàn)實時評價，巡游車缺乏及時反饋渠道，監(jiān)督舉報電話是主要形式，但筆者團隊多次撥打，均提示“電話占線中”，公民訴求無法得以有效傳遞。

三、長春市出租車行業(yè)管理模式優(yōu)化對策

（一）完善相關(guān)法制體系，改善行業(yè)經(jīng)營方式

完善出租車行業(yè)相關(guān)法制體系，防止企業(yè)以車輛掛靠、一次性買斷、收取風險抵押金等方式向司機轉(zhuǎn)嫁風險、牟取暴利。制定相關(guān)法律保證公司以及司機的基本權(quán)利，維護乘客利益，建立消費者維權(quán)體系，對維權(quán)事件進行處理。

借鑒上海市出租車管理經(jīng)驗，向“公車公營”模式過渡，規(guī)劃行業(yè)發(fā)展，優(yōu)化改進以服務(wù)水平和信譽度為核心的經(jīng)營權(quán)管理體系。政府應(yīng)該采取措施引導出租車公司進行產(chǎn)業(yè)改革，制定合理的收費政策，引導司機與公司的長效合作，并與網(wǎng)約車平臺協(xié)調(diào)發(fā)展，動態(tài)調(diào)整巡游車數(shù)量，探索適合長春市的出租車經(jīng)營模式。

（二）健全監(jiān)督制度，完善監(jiān)管平臺

政府成立單獨監(jiān)管部門，負責監(jiān)督出租行業(yè)的相關(guān)事宜。長春市交通運輸管理部門可以建立行業(yè)標準、設(shè)稽查隊伍，結(jié)合社會力量、實施監(jiān)督，進一步健全監(jiān)督制度，明確追究責任機制，杜絕某些管制者以權(quán)謀私。監(jiān)管部門也應(yīng)不斷提升自身部門的綜合素質(zhì)，持續(xù)提升工作效率。

2019年9月末開始，長春市交通運輸局開展推進出租汽車行業(yè)智能化監(jiān)管平臺建設(shè)和車載終端安裝工作。但在實際走訪調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，長春市出租車的智能化設(shè)備仍待完善健全，平臺監(jiān)管功能未充分顯現(xiàn)。政府部門要加大技術(shù)投入，完成車載智能設(shè)備升級，完善營運車輛監(jiān)管信息平臺，將出租車平臺的數(shù)據(jù)接入其中，并通過數(shù)據(jù)傳輸實時監(jiān)控出租車相關(guān)信息。

（三）推動巡游車網(wǎng)約化，增強市場競爭力

當前長春市在巡游車行業(yè)呈現(xiàn)出兩大趨向：其一是要保持巡游出租車揚召服務(wù)，對電召服務(wù)要提高電話接線率。老年人方面，要“引導網(wǎng)約車平臺公司優(yōu)化約車軟件，增設(shè)‘一鍵叫車’功能，鼓勵提供電召服務(wù)，對老年人訂單優(yōu)先派車”。其二是要加快網(wǎng)約車與出租車的融合，借鑒上海市推動互聯(lián)網(wǎng)與出租車行業(yè)融合發(fā)展的“約租車模式”，建設(shè)巡游車統(tǒng)一調(diào)度預(yù)約平臺。滴滴平臺與長春市出租車的合作便幾經(jīng)波折，從“獨立發(fā)展—惡性競爭—嘗試融合—走向分裂—再度牽手”這一過程來看，滴滴公司與長春市出租車曾經(jīng)嘗試融合，但由于派單量問題以及抽成比例問題最終不歡而散（滴滴平臺優(yōu)先派單給私家車，而導致大量出租車一邊負擔著高額抽成比例，一邊又沒有通過滴滴平臺收益頗豐）。但筆者最近發(fā)現(xiàn)通過滴滴平臺順風車服務(wù)可以較大概率打到出租車，不僅如此，T3出行平臺中也上架了出租車服務(wù)。

因此，從技術(shù)上而言，巡游車網(wǎng)約化并不困難，但網(wǎng)約化之后如何管理成為重中之重。例如，網(wǎng)約車司機與出租車司機是否具有同樣的勞動性質(zhì)，勞動法保護以及社會福利方面是否同等適用。在網(wǎng)約化治理模式方面，筆者認為主要有兩種：其一是實現(xiàn)巡游車的徹底網(wǎng)約化，即同等管理、同等監(jiān)督；其二是實現(xiàn)巡游車與網(wǎng)約車的業(yè)務(wù)互通，但依舊保持差異化管理。但無論怎樣的差異化發(fā)展，都要守住出行產(chǎn)業(yè)的底線，即保證收入差異不大、社會福利差異不大等。

（四）完善出租車評價與準入準出機制

相較于網(wǎng)約車高度靈活的評價機制與準入準出機制，出租車的模式過于死板。網(wǎng)約車的評價機制是靈活且匿名的，乘客可以通過手機在任意時間內(nèi)對出行體驗做出評價，司機無法因為該名乘客的低評分而做出其他不友好行為，而出租車的評價機制是固定且實名的，乘客只能通過計價器對本次服務(wù)做出評價，評價人員與結(jié)果均是公示狀態(tài)，因此，在潛意識中乘客更多選擇高分評價或者直接不予以評價。同時，在疫情常態(tài)化下，乘客評價只能通過副駕駛點選滿意度，而落座后排的乘客從空間上就降低了評價的幾率。

網(wǎng)約車采用的是評價機制與準入準出機制相掛鉤的動態(tài)模式，評價結(jié)果直接影響收入，倒逼司機提高服務(wù)質(zhì)量。而出租車所采用的是評價機制與責令整改相掛鉤的靜態(tài)模式，即根據(jù)乘客對該名司機所給出的滿意度，對該名司機做出批評與責令整改的處罰措施。這樣的處罰只能算是軟約束，而無法實現(xiàn)網(wǎng)約車一般的硬約束，因此也就出現(xiàn)了類似“鐵飯碗”的工作，缺乏約束力量。無論完成這一工作的效果如何，均不會與自己的盈利水平掛鉤，那么也就不存在提升服務(wù)質(zhì)量的這一說法。因此，解決出租車服務(wù)質(zhì)量還是要從評價機制入手，制定靈活匿名的評價機制，實現(xiàn)動態(tài)的分級機制，從而實現(xiàn)出租車的準入準出機制，只有當其與盈利水平相關(guān)聯(lián)時，服務(wù)水平的提高才可實現(xiàn)。同時要強化準入準出門檻規(guī)劃與執(zhí)行，但不是簡單的“一刀切”。由于長春市目前出租車數(shù)量已經(jīng)接近飽和，因此重心還是要放在優(yōu)勝劣汰，但優(yōu)劣不能僅僅依靠車況等外在因素，如果服務(wù)水平無法同步提高，那么再高的門檻都是徒有虛表，而無法真正解決當前出租車所面臨的問題。

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Analysis on the Problems and Countermeasures of the Taxi Industry in Changchun City

— From the Perspective of Urban Taxi Industry Governance Experience

Han Yu，Zhang Ning

（Jilin University， Jilin 130012， China）

Abstract： The characteristics of taxi industry management and its future development direction are of great significance to the stability of taxi market order and the effective meeting of residents’ travel needs. But in reality， there are still a series of problems in Changchun taxi management， and it is also facing the challenge of “Internet Plus” new business format. This paper summarizes the taxi management mode and experience of Beijing， Shanghai and other major cities， analyzes the existing problems of Changchun taxi management from franchising， supervision， access， enterprise management and other aspects， and combines the experience of other cities. In order to provide reference for the development of Changchun taxi industry， the author puts forward some improvement strategies， such as perfecting relevant laws， improving operation mode， perfecting supervision system， perfecting taxi operation access and exit mechanism， and promote the development of taxis to the direction of car-hailing service.

Key words： taxi industry; government; management mode; experience reference; management issues; optimization countermeasures

[責任編輯? ?立? ?夏]