環(huán)境法體系中的應(yīng)對氣候變化立法

吳凱杰

內(nèi)容提要： 應(yīng)對氣候變化法與環(huán)境法具有調(diào)整目標(biāo)、 調(diào)整對象與調(diào)整手段上的共性， 雖然應(yīng)對氣候變化法具有空間上的大尺度性、 科學(xué)上的不確定性、 時間上的代際影響等特征，但并未超過環(huán)境法體系的穩(wěn)定性預(yù)設(shè)。 傳統(tǒng)環(huán)境法體系具有包括污染防治法、 資源保護法和生態(tài)保護法的 “三元構(gòu)造”， 可在彈性范圍內(nèi)有限地滿足應(yīng)對氣候變化的規(guī)范需要， 但難以滿足減碳、 增匯、 適應(yīng)的整體需要， 因而需要具有獨立子部門地位的應(yīng)對氣候變化法。 作為環(huán)境法體系的獨立子部門， 應(yīng)對氣候變化立法可分為基礎(chǔ)立法和專門立法， 其中傳統(tǒng)環(huán)境法體系的立法革新屬于基礎(chǔ)立法范疇， 此外還需制定專門的應(yīng)對氣候變化立法來實現(xiàn)制度創(chuàng)新。

一、 問題的提出

在“雙碳” 背景下， 應(yīng)對氣候變化法廣受關(guān)注。 新興立法并非孤立存在， 而需融入既有的法律體系之中， 方可實現(xiàn)法治追求的安定性， 也可確保本身的實效性。①參見陳甦： 《體系前研究到體系后研究的范式轉(zhuǎn)型》， 載 《法學(xué)研究》 2011年第5 期， 第3 頁； 雷磊： 《法教義學(xué)能為立法貢獻什么？》， 載 《現(xiàn)代法學(xué)》 2018年第2 期， 第25 頁。若遇到問題總是強調(diào)制定新法，而不顧該領(lǐng)域是否已有法律、 已有法律是否執(zhí)行到位等因素， 難免會出現(xiàn)隨意立法和立法重復(fù)等問題， 因此在應(yīng)對氣候變化上確立 “先清理后立法” 原則十分必要。②參見孫佑海、 王甜甜： 《推進碳達峰碳中和的立法策略研究》， 載 《山東大學(xué)學(xué)報 （哲學(xué)社會科學(xué)版）》 2022年第1 期， 第161 頁。為此， 2021年9月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》 明確要求“全面清理現(xiàn)行法律法規(guī)中與碳達峰、 碳中和工作不相適應(yīng)的內(nèi)容， 加強法律法規(guī)間的銜接協(xié)調(diào)”。 由于環(huán)境問題與氣候變化問題的緊密聯(lián)系， 環(huán)境法被普遍寄予應(yīng)對氣候變化的厚望， 反過來， 應(yīng)對氣候變化也為環(huán)境法本身的發(fā)展與完善帶來了新的機遇。③美國學(xué)者認(rèn)為， 氣候變化正在促使環(huán)境法本身的重構(gòu)。 See Cinnamon P. Carlarne, Climate Courage: Remaking Environmental Law, Stanford Environmental Law Journal, Vol. 41, Issue 2, 2002, p.126.我國的環(huán)境立法因發(fā)展迅速而存在較多制度銜接不足乃至相互沖突等問題， 本身正在體系化進程之中， 應(yīng)對氣候變化立法需融入其中而非孤立存在。④參見劉長興： 《體系化構(gòu)建： 中國環(huán)境立法年度觀察報告 （2022）》， 載 《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報 （社會科學(xué)版）》 2023年第2 期，第68 頁。

現(xiàn)有研究對環(huán)境法與應(yīng)對氣候變化法的相互關(guān)系存在不同認(rèn)識。 第一種觀點認(rèn)為應(yīng)對氣候變化法從屬于環(huán)境法體系。 有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境法體系包括應(yīng)對氣候變化等不確定環(huán)境風(fēng)險的立法， 在減緩方面主要是節(jié)約能源、 可再生能源等方面的能源立法， 在適應(yīng)方面則既涉及資源保護立法， 也涉及生態(tài)保護立法， 需要從整體上考慮生態(tài)系統(tǒng)對氣候變化的適應(yīng)。⑤參見李艷芳： 《論生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境法的獨立部門法地位》， 載 《清華法學(xué)》 2018年第5 期， 第47 頁。還有學(xué)者把“能源與節(jié)能減排法”作為環(huán)境法的亞法律部門。⑥參見黃錫生、 史玉成： 《中國環(huán)境法律體系的架構(gòu)與完善》， 載 《當(dāng)代法學(xué)》 2014年第1 期， 第123 頁。第二種觀點認(rèn)為應(yīng)對氣候變化法與環(huán)境法相互交叉。 這種觀點認(rèn)可污染防治法、 自然資源法中蘊含應(yīng)對氣候變化規(guī)范， 但認(rèn)為節(jié)約能源、 可再生能源等應(yīng)對氣候變化立法屬于獨立于環(huán)境法的能源法體系。⑦參見王江： 《論碳達峰碳中和行動的法制框架》， 載 《東方法學(xué)》 2021年第5 期， 第129 頁。第三種觀點認(rèn)為應(yīng)對氣候變化法獨立于環(huán)境法。 由于氣候變化問題具有一般環(huán)境問題不具備的時空大尺度、 高度風(fēng)險不確定性等特征， 因此應(yīng)對氣候變化需要法律發(fā)生結(jié)構(gòu)性的根本改變， 構(gòu)建獨立的法律體系。⑧參見葉俊榮： 《氣候變遷治理與法律： 全球治理·政策工具·關(guān)鍵議題·制度規(guī)范》， 臺大出版中心2015年版， 第37 頁。

那么， 環(huán)境法是否在應(yīng)對氣候變化上發(fā)揮了應(yīng)有的作用？ 拓展應(yīng)對氣候變化功能的邊界在哪里？ 現(xiàn)有研究從早期關(guān)注應(yīng)對氣候變化法本身的體系構(gòu)建，⑨參見曹明德： 《氣候變化的法律應(yīng)對》， 載 《政法論壇》 2009年第4 期， 第158-167 頁； 李艷芳： 《論中國應(yīng)對氣候變化法律體系的建立》， 載 《中國政法大學(xué)學(xué)報》 2010年第6 期， 第78-91 頁； 王燦發(fā)、 劉哲： 《論我國應(yīng)對氣候變化立法模式的選擇》， 載 《中國政法大學(xué)學(xué)報》 2015年第6 期， 第113-121 頁。到近期轉(zhuǎn)向視野更加廣闊的“雙碳” 目標(biāo)立法保障，⑩參見秦天寶： 《整體系統(tǒng)觀下實現(xiàn)碳達峰碳中和目標(biāo)的法治保障》， 載 《法律科學(xué) （西北政法大學(xué)學(xué)報）》 2022年第2 期， 第101-112 頁； 前引②， 孫佑海、 王甜甜文， 第157-166 頁； 張梓太、 張葉東： 《實現(xiàn) “雙碳” 目標(biāo)的立法維度研究》， 載《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報 （社會科學(xué)版）》 2022年第4 期， 第14-32 頁。但尚缺乏對環(huán)境法與應(yīng)對氣候變化法相互關(guān)系的系統(tǒng)分析。 在當(dāng)下編纂環(huán)境法典的背景下， 明確環(huán)境法與應(yīng)對氣候變化法的相互關(guān)系有助于指導(dǎo)環(huán)境法典的內(nèi)容取舍與體系構(gòu)造。?參見于文軒、 孫昭宇： 《環(huán)境法律體系化視角下的氣候法治進路》， 載 《西北大學(xué)學(xué)報 （哲學(xué)社會科學(xué)版）》 2023年第4 期，第37-48 頁。為此， 本文將首先總結(jié)歸納作為環(huán)境法體系組成部分的應(yīng)對氣候變化法， 進而結(jié)合傳統(tǒng)環(huán)境法體系的“三元構(gòu)造” 分析應(yīng)對氣候變化法的體系定位， 最后嘗試提出應(yīng)對氣候變化法的體系化立法路徑。

二、 作為環(huán)境法的應(yīng)對氣候變化法

環(huán)境法之所以能夠成為獨立的部門法或法律領(lǐng)域， 是因為獨立的調(diào)整目標(biāo)與調(diào)整對象使得環(huán)境法規(guī)范具有區(qū)別于其他部門法的特征， 并且形成了共通的基本原則與基本制度體系。 環(huán)境法應(yīng)當(dāng)被用于應(yīng)對氣候變化問題且可進行必要的創(chuàng)新， 但須明確其限度， 否則將因過度擴張而偏離自身定位， 反過來無助于應(yīng)對氣候變化法的體系構(gòu)建。 為此， 在探討如何通過發(fā)展環(huán)境法來應(yīng)對氣候變化問題之前， 需要首先討論應(yīng)對氣候變化法在何種意義上屬于環(huán)境法體系的組成部分。

（一） 環(huán)境法與應(yīng)對氣候變化法的共性

按照《聯(lián)合國氣候變化框架公約》 的定義， 應(yīng)對氣候變化的直接目標(biāo)是減緩與適應(yīng)。 其中， 減緩主要指減少大氣中溫室氣體的數(shù)量， 從而抑制氣候變化； 適應(yīng)則指減輕氣候變化已經(jīng)帶來的或?qū)淼挠绊懀?從而降低氣候變化帶來的人身財產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境損害。?參見前引⑨， 李艷芳文， 第81 頁。與此一致， 一般認(rèn)為應(yīng)對氣候變化法主要包括減緩與適應(yīng)兩部分內(nèi)容。 在減緩方面， 應(yīng)對氣候變化法致力于通過控制排放行為減少二氧化碳與其他溫室氣體排放， 以及通過控制開發(fā)利用行為增加森林、 海洋等生態(tài)系統(tǒng)的碳匯。 在適應(yīng)方面， 應(yīng)對氣候變化法則通過調(diào)整國土空間開發(fā)規(guī)劃、 城市建筑設(shè)計布局、 自然災(zāi)害防治措施來提升對氣候變化后果的適應(yīng)能力。

應(yīng)對氣候變化法與環(huán)境法在調(diào)整目標(biāo)、 調(diào)整對象與調(diào)整手段上具有共性。 首先， 應(yīng)對氣候變化法旨在減緩與適應(yīng)氣候變化對生態(tài)環(huán)境的影響， 進而保護公眾健康以及生態(tài)環(huán)境本身， 與環(huán)境法具有共同的環(huán)境公益保護目標(biāo)。 溫室氣體排放雖然不會造成傳統(tǒng)意義上的環(huán)境污染問題， 但會引發(fā)氣候變暖、 海平面上升、 冰川融化、 災(zāi)害增加等環(huán)境問題， 對社會公眾的人身財產(chǎn)安全以及土地、 水體、 森林等生態(tài)系統(tǒng)造成嚴(yán)重影響。 為保護環(huán)境公共利益， 各國氣候變化法主要致力于減少來自能源使用、 工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的溫室氣體排放， 同時也采取措施對氣候變化可能造成的人身與環(huán)境影響防患于未然。 在我國， 應(yīng)對氣候變化屬于《中華人民共和國環(huán)境保護法》 （以下簡稱《環(huán)境保護法》） 第一條規(guī)定的“保護和改善環(huán)境， 防治污染和其他公害” 范疇， 服務(wù)于“保障公眾健康， 推進生態(tài)文明建設(shè)， 促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展” 的根本目標(biāo)。?參見前引⑦， 王江文， 第129 頁。

其次， 應(yīng)對氣候變化法的調(diào)整對象包括溫室氣體排放行為、 碳匯開發(fā)利用行為， 與污染排放行為、 資源開發(fā)行為等環(huán)境法調(diào)整對象同具環(huán)境關(guān)聯(lián)性。 氣候變化的減緩措施包括減少溫室氣體排放“源” 與增加吸收溫室氣體的“匯”，?See David Hunter, James Salzman ＆ Durwood Zaelke, International Environmental Law and Policy (3rd Edition), Foundation Press,2007, p.650.因此， 應(yīng)對氣候變化法的主要調(diào)整對象包括與排放溫室氣體、開發(fā)利用森林等碳匯有關(guān)的社會關(guān)系。 在減少溫室氣體排放源方面， 各國氣候變化法的主要調(diào)整對象都是能源使用、 工業(yè)生產(chǎn)等過程中的二氧化碳等溫室氣體排放行為， 而能源使用、 工業(yè)生產(chǎn)等過程也正是傳統(tǒng)環(huán)境污染的來源， 因而溫室氣體排放關(guān)系與污染排放關(guān)系具有同質(zhì)性。 也正因此， 部分尚未制定專門氣候變化法律的國家通過適用或發(fā)展大氣污染防治方面的法律來規(guī)制溫室氣體排放行為， 如美國聯(lián)邦最高法院在2007年的麻省訴聯(lián)邦環(huán)境保護署一案中確認(rèn)溫室氣體屬于 《清潔空氣法》 所定義的大氣污染物，?Massachusetts v. EPA, 549 U.S. 497 （2007）.美國聯(lián)邦環(huán)境保護署據(jù)此利用該法授權(quán)推進來自機動車、 發(fā)電廠的溫室氣體減排。 在增加碳匯方面， 應(yīng)對氣候變化法需要調(diào)整開發(fā)利用森林、 海洋、 土地等自然資源的行為， 以維護生態(tài)系統(tǒng)吸收溫室氣體的功能。 同樣的， 這些調(diào)整對象業(yè)已為自然資源與生態(tài)保護法所調(diào)整。

最后， 應(yīng)對氣候變化法與環(huán)境法的調(diào)整手段都具有政府主導(dǎo)性。 氣候變化問題的整體不可分性與非排他性等公共性特征決定了民法的私益保護機制難以奏效， 必須使用政府主導(dǎo)的行政規(guī)制手段。 從各國氣候變化法實踐來看， 減緩氣候變化主要通過行政監(jiān)管手段發(fā)展可再生能源、 提高能源使用效率、 節(jié)約能源、 發(fā)展碳捕捉技術(shù)、 保護森林碳匯等途徑來實現(xiàn)， 主要的規(guī)制工具包括節(jié)能減排標(biāo)準(zhǔn)、 排放總量控制等傳統(tǒng)的命令—管制措施， 以及碳排放交易、 碳稅、 可再生能源配額、 財政補貼制度等市場規(guī)制措施。 這些制度都需要政府在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

（二） 環(huán)境法體系可包容應(yīng)對氣候變化法

在明確應(yīng)對氣候變化法與環(huán)境法的共性之后， 需進一步考慮應(yīng)對氣候變化法的特殊性是否超出了共性的包容范圍。 每一法律領(lǐng)域的原則和規(guī)則都建立在一定的自然、 社會與經(jīng)濟條件下， 可稱之為穩(wěn)定性預(yù)設(shè)。?美國環(huán)境法學(xué)者J.B. Ruhl 和James Salzman 借鑒資源和公共設(shè)施管理學(xué)的 “穩(wěn)定性預(yù)設(shè)” （Stationarity Assumption） 概念， 并將其引入了法學(xué)領(lǐng)域， 提出應(yīng)當(dāng)采用穩(wěn)定性評估模型來分析法律領(lǐng)域的存續(xù)與分立。 See J.B. Ruhl ＆ James Salzman, Climate Change Meets the Law of the Horse, Duke Law Journal, Vol. 62, Issue 5, 2013, p.993.穩(wěn)定性預(yù)設(shè)往往具有一定的范圍和幅度， 只要事實情境的變化沒有超出這一范圍和幅度， 那么既存的法律領(lǐng)域就能夠通過內(nèi)部調(diào)適滿足新事實情境提出的法律需求， 而無須建立新的法律領(lǐng)域。 以環(huán)境法在美國的興起為例。 雖然美國早已開始運用法律手段應(yīng)對環(huán)境問題， 但“環(huán)境法” 這個概念在20 世紀(jì)70年代之前都還沒有出現(xiàn)。 美國當(dāng)時控制污染的主要法律手段是侵權(quán)法， 為污染受害者提供事后救濟。 侵權(quán)法的穩(wěn)定性預(yù)設(shè)是侵權(quán)糾紛發(fā)生范圍局限于當(dāng)?shù)亍?侵權(quán)因果關(guān)系具有直接性， 以及侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)方式易于設(shè)計與管理。?See J.B. Ruhl ＆ James Salzman, supra note ?, p.997.但到20 世紀(jì)60年代末時， 人們已經(jīng)清楚地意識到環(huán)境侵權(quán)糾紛的復(fù)雜性與規(guī)模已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)侵權(quán)法的穩(wěn)定性預(yù)設(shè)， 因為環(huán)境問題大都具有復(fù)雜且持續(xù)的誘因、 廣泛分布的后果、 數(shù)量巨大的受害者， 以及因果關(guān)系和救濟措施上的科學(xué)復(fù)雜性。 雖然傳統(tǒng)侵權(quán)法可以在穩(wěn)定性預(yù)設(shè)允許的幅度內(nèi)調(diào)整自身規(guī)則， 但“擁有數(shù)百年歷史的普通法侵權(quán)規(guī)則已經(jīng)無力應(yīng)對環(huán)境問題在時間和空間上的不連續(xù)性”，?See Richard J. Lazarus, The Making of Environmental Law, The University of Chicago Press, 2004, p.121.為此以行政規(guī)制為主要手段的環(huán)境法逐漸誕生。 同樣的， 氣候變化法的獨立地位取決于氣候變化問題的特殊性是否超越了環(huán)境法的穩(wěn)定性預(yù)設(shè)。

相較于一般環(huán)境問題， 氣候變化問題具有顯著的特殊性。 第一， 空間上的大尺度性。 氣候變化問題是全球性環(huán)境問題， 需要全球范圍內(nèi)所有排放者的共同努力， 因而面臨顯著的集體行動困境。?See Daniel A. Farber ＆ Cinnamon P. Carlarne, Climate Change Law （Concepts and lnsights） （2nd Edition）, Foundation Press,2003, p.6.如果每個排放者都減少溫室氣體排放， 就能共同控制氣候變化， 使所有人都受益， 但由于存在搭便車的機會， 任何排放者都會期待讓別人承擔(dān)減排義務(wù)而自己繼續(xù)排放。 在單個國家內(nèi)部， 中央政府可以通過立法強制達成合作解決方案， 引領(lǐng)人們走出集體行動困境， 但氣候變化問題的大尺度性必需國際合作， 導(dǎo)致克服集體行動困境問題更加困難。 第二， 科學(xué)上的不確定性。 全球任何地方、 任何時候排放的溫室氣體都會在大氣中擴散、 混合、 積累， 導(dǎo)致難以追溯氣候變化的成因與后果。 盡管科學(xué)家們已經(jīng)作出了持續(xù)且深入的努力， 但存在不確定性的問題依然很多。 我們依然無法確定此時發(fā)生的氣候變化后果源自何時何地的排放， 也無法確定此時的排放會在何時何地造成怎樣的氣候變化后果， 更無法預(yù)測未來的排放軌跡。?參見李艷芳、 田時雨： 《不確定性與復(fù)雜性背景下氣候變化風(fēng)險規(guī)制立法》， 載 《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》 2018年第2 期，第43 頁。第三， 時間上的代際影響。 自工業(yè)革命以來持續(xù)的溫室氣體排放， 使大量溫室氣體滯留在大氣中， 從而持續(xù)影響未來世代。?參見前引⑧， 葉俊榮書， 第22 頁。不僅如此， 海洋一旦變暖就會因其面積大而長期儲存熱量， 因此， 氣候變化的全部影響將在漫長的多個世紀(jì)內(nèi)逐漸顯現(xiàn)。 這就導(dǎo)致受氣候變化危害最大的后代人還沒有出生， 在當(dāng)下各國的政治進程中沒有代表， 只能依靠現(xiàn)代人來考慮他們的利益。

氣候變化問題的特殊性需要環(huán)境法規(guī)則的變革， 問題是氣候變化問題帶來的挑戰(zhàn)是否超出了環(huán)境法的穩(wěn)定性預(yù)設(shè)？ 從環(huán)境法的歷史來看， 環(huán)境法一直在不斷適應(yīng)變化的自然社會情境， 從而實現(xiàn)發(fā)展革新。 首先， 環(huán)境法的多元治理理念可應(yīng)對空間大尺度性問題。 氣候變化并非唯一的全球性環(huán)境問題， 臭氧層保護、 生物多樣性保護等問題均需國際社會的廣泛合作。 不僅國際、 國家、 地方等各層次的政府主體需要相互合作， 企業(yè)與社會公眾也需在環(huán)境治理中發(fā)揮重要作用。 這一趨勢在規(guī)制手段上體現(xiàn)為從傳統(tǒng)行政管控手段向信息手段、 經(jīng)濟手段的轉(zhuǎn)變， 從而激發(fā)市場與社會主體參與環(huán)境治理的活力。?See Dennis Hirsch, Second Generation Policy and the New Economy, Capital University Law Review, Vol. 29, 2001, p.1; Richard B.Stewart, A New Generation of Environmental Regulation?, Capital University Law Review, Vol. 29, Issue l, 2001, p.21-182.其次， 環(huán)境法的風(fēng)險預(yù)防原則可應(yīng)對科學(xué)不確定性問題。 風(fēng)險預(yù)防原則要求面對具有科學(xué)不確定性的問題不能無動于衷， 而需積極應(yīng)對。 目前風(fēng)險預(yù)防原則已經(jīng)是國際環(huán)境法的基本原則， 并為許多國家的環(huán)境法所確認(rèn)。 我國《環(huán)境保護法》 雖未明文規(guī)定風(fēng)險預(yù)防原則， 但在2014年修改時規(guī)定了環(huán)境健康風(fēng)險評估制度， 2018年《中華人民共和國土壤污染防治法》、 2020年《中華人民共和國生物安全法》 進一步規(guī)定了風(fēng)險管控、 風(fēng)險預(yù)防原則， 這些立法趨勢表明我國環(huán)境法正在從危害防止走向風(fēng)險預(yù)防。?參見呂忠梅： 《從后果控制到風(fēng)險預(yù)防中國環(huán)境法的重要轉(zhuǎn)型》， 載 《中國生態(tài)文明》 2019年第1 期， 第10 頁。最后， 環(huán)境法的保護優(yōu)先原則可應(yīng)對代際公平問題。 代際公平的實現(xiàn)需要當(dāng)代人克制過度發(fā)展的傾向， 在環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展之間取得合理的平衡。 我國過去的環(huán)境立法早已確立協(xié)調(diào)發(fā)展原則， 但未能有效遏制經(jīng)濟發(fā)展的狂熱， 這一趨勢在2014年修改的 《環(huán)境保護法》 中得到了扭轉(zhuǎn)， 體現(xiàn)在 “使經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)” “環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先” 等新的表述之中。 從協(xié)調(diào)發(fā)展到保護優(yōu)先， 不僅當(dāng)代人的環(huán)境利益更受重視， 后代人的環(huán)境利益與經(jīng)濟發(fā)展利益也獲得了更高的優(yōu)先保護地位。

雖然環(huán)境法不斷發(fā)展革新， 但并沒有因此而分離出獨立的新領(lǐng)域， 根源在于環(huán)境法的內(nèi)在價值體系保持穩(wěn)定。?參見前引⑨， 李艷芳文， 第81 頁。環(huán)境法的內(nèi)在價值體系集中體現(xiàn)在環(huán)境法的基本原則， 本質(zhì)是在可持續(xù)發(fā)展理念引領(lǐng)下， 正義、 效率、 公平、 民主等基本法律價值在環(huán)境法領(lǐng)域的投射， 從而妥當(dāng)處理環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展之間的關(guān)系。 雖然氣候變化問題將在前述許多方面挑戰(zhàn)環(huán)境法的穩(wěn)定性預(yù)設(shè)， 要求環(huán)境法作出回應(yīng)， 如為適應(yīng)高度不確定性而更加注重風(fēng)險預(yù)防、 為適應(yīng)時空大尺度性而更加注重多元治理等， 但它并沒有改變環(huán)境法的穩(wěn)定性預(yù)設(shè)， 而是為環(huán)境法的發(fā)展與更新提供了新的機遇。 為識別這一機遇， 需要進一步分析應(yīng)對氣候變化如何影響環(huán)境法的體系構(gòu)造， 進而確定應(yīng)對氣候變化法的體系定位。

三、 應(yīng)對氣候變化法的環(huán)境法體系定位

環(huán)境法在最初成為獨立法律部門時主要是污染防治法， 在后續(xù)的發(fā)展過程中逐漸分化出不同的子部門， 各子部門因調(diào)整目標(biāo)、 對象與手段上的差異而形成各具特色的原則與制度體系。 這些環(huán)境法子部門在應(yīng)對氣候變化上各具潛力， 確定應(yīng)對氣候變化法的體系定位需要明確環(huán)境法子部門的基本構(gòu)造， 進而分析其應(yīng)對氣候變化的作用與局限。

（一） 傳統(tǒng)環(huán)境法子部門的“三元構(gòu)造”

考察國內(nèi)的各主流環(huán)境法教材可以發(fā)現(xiàn)， 目前環(huán)境法學(xué)者普遍主張按照規(guī)制領(lǐng)域來劃分環(huán)境法的子部門。 但是， 學(xué)者們對如何具體區(qū)分環(huán)境法的子部門存在較大爭議。 按照子部門的數(shù)量， 環(huán)境法子部門的劃分方式包括二元論、 三元論、 多元論等。 首先， 二元論認(rèn)為應(yīng)當(dāng)區(qū)分污染控制立法和生態(tài)保護立法， 前者分為以環(huán)境污染物為標(biāo)準(zhǔn)的立法和以環(huán)境安全為標(biāo)準(zhǔn)的立法， 后者指規(guī)范人們開發(fā)利用自然資源行為的立法。?參見呂忠梅主編： 《環(huán)境法導(dǎo)論》 （第三版）， 北京大學(xué)出版社2015年版， 第34-35 頁。類似觀點認(rèn)為包括污染防治法與生態(tài)環(huán)境保護法， 后者可進一步分為生物資源保護法、 非生物資源保護法、 生態(tài)空間保護法。?參見周珂主編： 《環(huán)境法》 （第五版）， 中國人民大學(xué)出版社2015年版。 汪勁教授持類似觀點， 把環(huán)境單行法分為環(huán)境污染防治的專門法律、 自然生態(tài)保護的法律 （包括自然保護的專門法律、 確立自然保護規(guī)范的自然資源法律、 確立環(huán)境保護規(guī)范的能源法律）。 參見汪勁： 《環(huán)境法學(xué)》 （第三版）， 北京大學(xué)出版社2014年版， 第34 頁。其次， 三元論認(rèn)為包括污染防治法、自然資源法、 生態(tài)保護法。?參見曹明德主編： 《環(huán)境與資源保護法》 （第二版）， 中國人民大學(xué)出版社2013 版； 秦天寶主編： 《環(huán)境法——制度·學(xué)說·案例》， 武漢大學(xué)出版社2013年版， 第27 頁。也有類似觀點認(rèn)為包括污染防治法、 自然資源 （保護） 法、 自然災(zāi)害防治法。?參見王文革主編： 《環(huán)境資源法》 （第二版）， 中國政法大學(xué)出版社2016年版。兩種觀點的差異在于： 前一種觀點包括生態(tài)保護法， 而后一種觀點沒有； 后一種觀點把自然災(zāi)害防治法分為一類， 而前一種觀點則將其歸于生態(tài)保護法內(nèi)。 最后， 還有學(xué)者把環(huán)境法劃分為更多子部門， 可以統(tǒng)稱為多元論。 如有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境法應(yīng)當(dāng)分為事務(wù)法系統(tǒng)和手段法系統(tǒng)， 其中，環(huán)境事務(wù)法又可區(qū)分為污染防治法、 資源保護法、 環(huán)境退化法、 生態(tài)保護法。?參見徐祥民主編： 《環(huán)境與資源保護法學(xué)》 （第二版）， 科學(xué)出版社2013年版。還有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)區(qū)分為環(huán)境污染防治法、 自然環(huán)境保護法、 環(huán)境管理組織法、 環(huán)境糾紛處理法、 環(huán)境損害補償法。?參見陳泉生主編： 《環(huán)境法學(xué)》， 廈門大學(xué)出版社2008年版， 第102 頁。

按照法理學(xué)的部門法理論， 環(huán)境法子部門應(yīng)當(dāng)是具有共同調(diào)整目標(biāo)、 對象或手段的環(huán)境法規(guī)范的集合。 污染防治法、 資源保護法與生態(tài)保護法構(gòu)成環(huán)境法子部門的 “三元構(gòu)造”。 其中， 污染防治法與資源保護法的區(qū)別主要在調(diào)整對象上。 污染防治法是以政府的污染防治行為與企業(yè)的環(huán)境污染行為為調(diào)整對象的環(huán)境法子部門， 資源保護法則是以政府的資源保護行為與企業(yè)的資源破壞行為為調(diào)整對象的環(huán)境法子部門。?參見吳凱杰： 《環(huán)境法體系中的自然保護地立法》， 載 《法學(xué)研究》 2020年第3 期， 第123-142 頁。污染防治法與資源保護法分別體現(xiàn)《中華人民共和國憲法》 （以下簡稱 《憲法》） 規(guī)定的各項國家環(huán)境保護義務(wù)。 其中， 資源保護法對應(yīng) 《憲法》 第九條第二款規(guī)定的國家自然資源保護義務(wù)， “國家保障自然資源的合理利用， 保護珍貴的動物和植物。 禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”； 而污染防治法則對應(yīng)《憲法》 第二十六條規(guī)定的國家污染防治義務(wù)， “國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境， 防治污染和其他公害”。

生態(tài)保護法是在污染防治法和資源保護法基礎(chǔ)上的 “二次調(diào)整法”， 它與污染防治法和資源保護法的區(qū)別不在調(diào)整對象上， 而在于調(diào)整目的和調(diào)整方式。 2018年《憲法修正案》 把生態(tài)文明寫進了《憲法》 序言， 要求在環(huán)境法體系貫徹“人與自然和諧共生” 的生態(tài)文明理念， 確立了生態(tài)環(huán)境本身的法律地位。 此后《中華人民共和國長江保護法》 《中華人民共和國黃河保護法》 《中華人民共和國濕地保護法》 《中華人民共和國青藏高原生態(tài)保護法》 等生態(tài)區(qū)域保護立法陸續(xù)制定， 成為環(huán)境立法的新趨勢。?參見吳凱杰： 《生態(tài)區(qū)域保護法的法典化》， 載 《東方法學(xué)》 2021年第6 期， 第99 頁； 岳小花： 《環(huán)境法典編纂背景下區(qū)域性生態(tài)保護立法的體系化路徑》， 載 《河北法學(xué)》 2022年第11 期， 第119 頁。雖然生態(tài)保護法與污染防治法、 資源保護法的共同目的都是保護環(huán)境， 但污染防治法的主要目的是通過防治污染來保護人類健康和財產(chǎn)， 資源保護法的主要目的則是通過規(guī)范資源開發(fā)行為來保障自然資源的可持續(xù)利用， 它們在生態(tài)價值本身的保護上存在局限性。 在調(diào)整方式方面， 生態(tài)保護法并不僅僅關(guān)注個別污染排放行為或個別資源開發(fā)行為， 而是運用整體、 動態(tài)的眼光審視不同行為之間的互動關(guān)系以及它們對生態(tài)環(huán)境的整體影響。 正如有學(xué)者所言， 生態(tài)保護法是對“自然資源、 自然和人類環(huán)境的生態(tài)系統(tǒng)整體性、 功能性和平衡性進行保護的法律規(guī)范的總稱”。?參見杜群： 《環(huán)境法融合論——環(huán)境·資源·生態(tài)法律保護一體化》， 科學(xué)出版社2003年版， 第268 頁。

污染防治法、 資源保護法和生態(tài)保護法構(gòu)成的“三元構(gòu)造” 是對環(huán)境法子部門的基本分類。 隨著環(huán)境法的發(fā)展， “三元構(gòu)造” 之間還存在一些歸屬模糊的規(guī)范。 這些規(guī)范與污染防治法、 資源保護法和生態(tài)保護法規(guī)范密切相關(guān)， 可以稱為“三元構(gòu)造” 的“中間領(lǐng)域”。?此處 “中間領(lǐng)域” 的概念借鑒了張守文教授提出的 “中間地帶” 概念， 參見張守文： 《經(jīng)濟法體系問題的結(jié)構(gòu)分析》， 載《法學(xué)論壇》 2005年第4 期， 第21-27 頁。學(xué)者們提出資源綜合利用法、 防災(zāi)減災(zāi)法等“中間領(lǐng)域” 應(yīng)當(dāng)具有獨立的子部門地位。 本文認(rèn)為， 這些“中間領(lǐng)域” 都不足以挑戰(zhàn)“三元構(gòu)造” 的基礎(chǔ)性地位。 以防災(zāi)減災(zāi)法為例， 這是一個與環(huán)境法有交叉但不完全從屬于環(huán)境法體系的法律領(lǐng)域。 防災(zāi)減災(zāi)法不僅防范和消減因人類破壞環(huán)境而引發(fā)的自然災(zāi)難， 也應(yīng)對因自然原因引起的自然災(zāi)害。 對于因自然原因引發(fā)的原生環(huán)境問題， 如火山爆發(fā)、 地震、 洪水、 泥石流等自然災(zāi)害， 人類應(yīng)當(dāng)采取措施減少或避免危害后果的發(fā)生及其影響， 但因此而制定的法律規(guī)范并不屬于環(huán)境法的范疇。 在防災(zāi)減災(zāi)方面， 環(huán)境法的調(diào)整對象僅限于規(guī)制人類的污染排放行為和資源開發(fā)行為， 以及對生態(tài)環(huán)境進行整體性保護， 從而防范因人類破壞環(huán)境而引發(fā)的自然災(zāi)害。 并且， 對于這部分可能引發(fā)自然災(zāi)害的污染排放行為和資源開發(fā)行為， 應(yīng)當(dāng)通過在污染防治法、 資源保護法和生態(tài)保護法中制定特殊性規(guī)范加以規(guī)制， 而無需設(shè)立專門的防災(zāi)減災(zāi)法子部門， 有學(xué)者稱之為“生態(tài)減災(zāi)法”。?參見杜群： 《“生態(tài)減災(zāi)法” 的概念構(gòu)成——兼論 “生態(tài)保護法” 與 “自然災(zāi)害法” 的協(xié)同法域》， 載呂忠梅主編： 《環(huán)境資源法論叢》 （第13 卷）， 法律出版社2021年版， 第97 頁； 黃智宇： 《生態(tài)減災(zāi)的法律調(diào)整： 以環(huán)境法為進路》， 法律出版社2018年版， 第128 頁以下。因此， 應(yīng)當(dāng)放入環(huán)境法體系的只有防范人為引發(fā)的自然災(zāi)害的法律規(guī)范， 而不是整個防災(zāi)減災(zāi)法。

環(huán)境法的各子部門并非相互孤立， 而是存在密切聯(lián)系。 隨著生態(tài)系統(tǒng)的整體性保護理念在環(huán)境法中日益凸顯， 污染防治法、 資源保護法和生態(tài)保護法規(guī)范之間交叉融合的現(xiàn)象日益突出， 從而使“三元” 之間的聯(lián)系更為緊密， 也使環(huán)境法的系統(tǒng)性更為突出。 從環(huán)境法規(guī)范生成的先后來看， 一般認(rèn)為污染防治法和資源保護法的產(chǎn)生比生態(tài)保護法更早。?參見前引⑥， 黃錫生、 史玉成文， 第122-123 頁。相較而言， 生態(tài)保護法則是在生態(tài)學(xué)理論的影響力逐漸擴大， 且生物多樣性銳減等生態(tài)系統(tǒng)問題日益凸顯之后， 才逐漸產(chǎn)生和被認(rèn)識的一個新興環(huán)境法領(lǐng)域。 各國環(huán)境法的實踐已表明， 生態(tài)保護法的有效實施， 離不開污染防治法和資源保護法的調(diào)整所確立的基本秩序。 因為當(dāng)作用于環(huán)境要素個體的環(huán)境污染行為和資源破壞行為失去有效控制時， 建立自然保護地等著眼于生態(tài)整體的生態(tài)保護行為將無用武之地。 而污染防治法和資源保護法的有效實施， 也離不開生態(tài)保護法所提供的相關(guān)保障。 因為當(dāng)生態(tài)整體處于惡化甚至崩潰的狀態(tài)時， 任何保護個別環(huán)境要素的法律規(guī)范都將無濟于事。 在立法實踐中， 環(huán)境法子部門規(guī)范交叉融合的趨勢已日漸明顯。 這既反映了三者之間的固有聯(lián)系， 同時也體現(xiàn)了在生態(tài)系統(tǒng)整體性視野下環(huán)境保護問題的復(fù)雜性。 例如， 作為一部資源法， 《中華人民共和國水法》 （以下簡稱《水法》）在第九條、 第三十一條、 第三十二條、 第三十三條等多處提到政府與企業(yè)的污染防治義務(wù)， 還在第八十一條設(shè)置了與《中華人民共和國水污染防治法》 的銜接條款， 體現(xiàn)了污染防治和資源保護的結(jié)合。 又如， 《中華人民共和國野生動物保護法》 （以下簡稱 《野生動物保護法》） 不僅在環(huán)境要素層面上保護野生動物， 而且注重對野生動物棲息地生態(tài)系統(tǒng)的整體保護， 體現(xiàn)了資源保護與生態(tài)保護的結(jié)合。 《野生動物保護法》 第十五條還要求地方政府及時應(yīng)對重大環(huán)境污染事故對野生動物的威脅， 體現(xiàn)了資源保護與污染防治的結(jié)合。 這些交叉融合現(xiàn)象體現(xiàn)了環(huán)境法子部門之間既分工明確又交叉融合的特點。

（二） 應(yīng)對氣候變化法的獨立子部門地位

在環(huán)境法體系中， 應(yīng)對氣候變化法能否作為“中間領(lǐng)域” 通過污染防治法、 資源保護法和生態(tài)保護法的內(nèi)部調(diào)適得以體現(xiàn)， 抑或需要構(gòu)建新的環(huán)境法子部門？ 現(xiàn)有認(rèn)識并不一致。 行政機關(guān)曾試圖將其納入《中華人民共和國大氣污染防治法》，?2012年1月， 原環(huán)境保護部將 《中華人民共和國大氣污染防治法 （修訂草案送審稿）》 報國務(wù)院審議， 送審稿第六章擬定了專門的應(yīng)對氣候變化條款。體現(xiàn)了中間領(lǐng)域論的觀點； 也有學(xué)者持獨立子部門論， 認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在環(huán)境法體系中設(shè)置專門的低碳減排法、?參見前引⑥， 黃錫生、 史玉成文， 第122 頁。氣候變化法子部門。?參見王燦發(fā)： 《論生態(tài)文明建設(shè)法律保障體系的構(gòu)建》， 載 《中國法學(xué)》 2014年第3 期， 第48 頁。為消解爭議， 需要分析傳統(tǒng)“三元構(gòu)造” 在應(yīng)對氣候變化上的潛力與局限， 從而明確成立獨立子部門的必要與范圍。

由于環(huán)境法與應(yīng)對氣候變化法的共性， “三元構(gòu)造” 可在彈性范圍內(nèi)有限地滿足應(yīng)對氣候變化的規(guī)范需要。 與此理念一致， 2021年1月生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌和加強應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)工作的指導(dǎo)意見》 （環(huán)綜合〔2021〕 4 號）， 試圖將已經(jīng)基本成型的生態(tài)環(huán)境管理制度體系應(yīng)用于氣候變化應(yīng)對工作。 在減緩方面， 由于溫室氣體的作用對象 （大氣） 與來源 （能源使用、工業(yè)生產(chǎn)等） 與污染防治法具有同質(zhì)性， 可將污染防治法體系拓展至溫室氣體減排法， 如將氣候變化影響納入環(huán)境影響評價、 將溫室氣體監(jiān)測納入生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系等。 資源保護法也是如此， 森林等自然資源不僅具有重要的環(huán)境保護功能， 也是減緩氣候變化的重要碳匯， 因而可以拓展資源保護法的碳匯保護功能。 目前《中華人民共和國森林法》 （以下簡稱《森林法》） 確立的限額采伐、 植樹造林、 擴大森林面積、 封山育林等森林保護制度都對增加森林碳匯、 減緩氣候變化具有積極的作用。 在適應(yīng)方面， 我國《水法》 已規(guī)定水資源規(guī)劃、 水域和水工程保護、 合理配置和節(jié)約水資源等諸多制度， 對適應(yīng)氣候變化引發(fā)的水資源短缺有一定作用。 在此基礎(chǔ)上， 水資源保護法可針對特別干旱時期設(shè)置關(guān)于水資源分配的特別規(guī)范， 并且采用水資源市場等措施提高資源使用效率。?越來越多的美國學(xué)者呼吁為適應(yīng)氣候變化， 水資源分配和水資源產(chǎn)權(quán)等方面的制度需要根本性的變革。 See J.B. Ruhl ＆James Salzman, supra note ?, p.1009.同樣的， 鑒于氣候變化對野生生物棲息地的影響， 野生動植物保護法可以更關(guān)注特定區(qū)域與特定物種，如美國《瀕危物種保護法》 已經(jīng)對受氣候變化威脅的物種（例如北極熊） 提供了專門的保護措施。?See J.B. Ruhl, Climate Change and the Endangered Species Act: Building Bridges to the No-Analog Future, Boston University Law Review, Vol. 88, Issue 1, 2008, p.59-62.由此可見， 污染防治法、 資源保護法、 生態(tài)保護法等環(huán)境法子部門本身就預(yù)設(shè)了事實情境的動態(tài)變化， 能夠在一定程度上應(yīng)對氣候變化問題提出的挑戰(zhàn)， 并且不引起核心規(guī)范的根本性變革。

進一步的問題是， “三元構(gòu)造” 的內(nèi)部拓展是否足以充分滿足應(yīng)對氣候變化的需要？ 借助 “三元構(gòu)造” 分頭應(yīng)對氣候變化忽視了溫室氣體減排增匯的整體需要， 以及氣候變化所引發(fā)的各種環(huán)境問題之間的互動關(guān)系、 累積性后果和整體后果， 可說明難以充分滿足減緩和適應(yīng)氣候變化的需要，具體體現(xiàn)在以下三個方面。

第一， 在治理方式方面， 難以滿足減緩氣候變化的總量控制需求。 污染防治法以濃度控制為核心， 但總量控制制度的適用范圍有限。 我國目前只在大氣、 水污染防治領(lǐng)域推行總量控制制度， 只針對有限的幾類污染物且控制范圍局限于特定區(qū)域， 與溫室氣體減排全國統(tǒng)籌、 國際連接的大尺度相比有很大差距， 監(jiān)測、 報告與核查等方面的規(guī)則均須更新。 即使污染防治法的總量控制制度能夠更新， 分頭推進也不利于相互協(xié)調(diào)以形成減排與增匯的合力。 氣候變化問題并不單獨取決于溫室氣體的排放量， 而是由大氣中溫室氣體的凈增加量所決定的。 隨著對溫室氣體排放源的管控加強， 減排的成本將不斷升高， 此時轉(zhuǎn)向保護森林等碳匯保護措施， 可能更有效率。 因此， 污染防治法中致力于減少溫室氣體排放的特別規(guī)范， 以及資源保護法中以保護碳匯為目標(biāo)的特別規(guī)范， 必須相互協(xié)調(diào)才能最高效地減緩氣候變化。 若依靠污染防治法和資源保護法分頭推進的模式， 兩者都將缺少明確的減排目標(biāo)指導(dǎo)， 不僅將無法有效地識別和利用減排機會， 推高減排的成本， 而且將拖慢減排的進度， 導(dǎo)致錯過應(yīng)對氣候變化的最佳時機。

第二， 在治理環(huán)節(jié)方面， 不符合應(yīng)對氣候變化的源頭治理理念。 由于氣候變化問題具有高度不確定性， 可能造成嚴(yán)重且不可逆的損害后果， 因此必須注重源頭治理。 現(xiàn)行《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》 （以下簡稱 《循環(huán)經(jīng)濟促進法》）、 《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》 （以下簡稱 《清潔生產(chǎn)促進法》） 具有從源頭上治理污染的目標(biāo)， 但主要是鼓勵性、 引導(dǎo)性規(guī)范， 保留企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)， 被學(xué)者稱為“促進型立法”。?李艷芳： 《“促進型立法” 研究》， 載 《法學(xué)評論》 2005年第3 期， 第100 頁。此類促進型立法模式能夠滿足傳統(tǒng)污染防治的需要， 因為主要通過末端治理來防控污染排放， 源頭治理發(fā)揮錦上添花的功能即可。 但在應(yīng)對氣候變化問題上， 末端治理模式難以為繼， 企業(yè)必須從根本上改變高耗能、 高排放的生產(chǎn)經(jīng)營模式， 走向源頭治理方可實現(xiàn)減排目標(biāo)。 為有效減緩氣候變化， 需要更多的義務(wù)性規(guī)范并規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。 在適應(yīng)氣候變化方面同樣如此。 氣候變化引起的海平面上升將會威脅沿海地區(qū)的生態(tài)環(huán)境， 雖然現(xiàn)行自然生態(tài)保護立法不乏保護海岸環(huán)境的法律規(guī)則， 包括減少海岸障礙物、 控制海岸開發(fā)等方面， 但很少從源頭上考慮重新設(shè)計城市布局、 調(diào)整建筑結(jié)構(gòu)以更靈活地應(yīng)對洪水等自然災(zāi)害。

第三， 治理主體方面， 缺乏應(yīng)對氣候變化所需的國際合作機制。 由于氣候變化問題的空間大尺度特征， 氣候變化的應(yīng)對不限于國界或行政區(qū)劃， 國家內(nèi)部的中央與地方、 外部各國與國際社會整體都必須共同面對， 相互之間存在廣泛的互動關(guān)系。 國家內(nèi)部應(yīng)對氣候變化的治理策略會受到國際社會的影響， 反過來也會牽制國際社會協(xié)商應(yīng)對氣候變化的決策過程。?參見前引⑧， 葉俊榮書， 第37 頁。雖然傳統(tǒng)的跨界污染等環(huán)境問題也需要國際合作， 但牽涉的主體范圍沒有氣候變化問題這么廣泛， 地球上的任何一個國家或地區(qū)都不能置身事外， 需要充分溝通彼此訴求、 達成行動共識。 不僅如此， 氣候變化問題的時間大尺度特征更加劇了國際合作的復(fù)雜性。 由于各國的發(fā)展階段不同， 在歷史上排放的溫室氣體總量存在巨大差異， 因此， 各國不能簡單地按照當(dāng)下的排放量確定減排義務(wù)， 而需綜合考慮歷史排放量來公平地分配減排責(zé)任與補償責(zé)任， 實現(xiàn)分配正義與矯正正義。?參見曹明德： 《中國參與國際氣候治理的法律立場和策略： 以氣候正義為視角》， 載 《中國法學(xué)》 2016年第1 期， 第33 頁。正因如此， 國際法在氣候變化問題上逐漸形成了共同但有區(qū)別責(zé)任原則與各自能力原則， 需要各國國內(nèi)法貫徹與細(xì)化。 可見氣候變化應(yīng)對的全球行動深受國內(nèi)因素的影響， 而傳統(tǒng)環(huán)境立法在國際合作方面僅作原則性、 倡導(dǎo)性規(guī)定， 不重視國內(nèi)治理與國際治理的互動協(xié)調(diào)， 顯然難以適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域有效開展國際合作的迫切需要。

綜上， 通過“三元構(gòu)造” 的內(nèi)部拓展來應(yīng)對氣候變化具有局限性， 考慮到溫室氣體減排增匯的整體需要， 以及氣候變化所引發(fā)的種種適應(yīng)問題之間的互動關(guān)系、 累積性后果和整體后果， 應(yīng)對氣候變化法應(yīng)當(dāng)具有獨立的環(huán)境法子部門地位。

四、 應(yīng)對氣候變化法的體系化立法路徑

作為環(huán)境法體系的獨立子部門， 應(yīng)對氣候變化法可分為專門立法和基礎(chǔ)立法。?也有學(xué)者稱之為 “直接立法” 與 “間接立法”。 參見余耀軍： 《“雙碳” 目標(biāo)下中國氣候變化立法的雙階體系構(gòu)造》， 載 《中國人口·資源與環(huán)境》 2022年第1 期， 第92 頁。專門立法以減緩和適應(yīng)氣候變化為直接目標(biāo)， 基礎(chǔ)立法不以此為直接目標(biāo)， 但制度實施的效果有利于溫室氣體的減排。 專門立法和基礎(chǔ)立法的有關(guān)法律制度密切配合， 構(gòu)成一個完整的應(yīng)對氣候變化法律體系。 傳統(tǒng)環(huán)境法體系的立法革新屬于基礎(chǔ)立法范疇， 還需制定專門的應(yīng)對氣候變化立法來實現(xiàn)制度創(chuàng)新。

（一） 傳統(tǒng)環(huán)境法體系的立法革新

作為應(yīng)對氣候變化的基礎(chǔ)立法， 傳統(tǒng)環(huán)境法體系在深層次上制約著應(yīng)對氣候變化法的成效。 目前應(yīng)對氣候變化專門立法的呼聲很高，?參見常紀(jì)文、 田丹宇： 《應(yīng)對氣候變化法的立法探究》， 載 《中國環(huán)境管理》 2021年第2 期， 第16-19 頁； 《王燦發(fā)教授暢談“氣候變化與環(huán)境法的新發(fā)展及其對法律學(xué)科的影響”》， 載中國石油大學(xué)文法學(xué)院網(wǎng)2020年7月31 日， http: //shl.upc.edu.cn/2020/0731/c1621a311046/page.htm； 曹明德、 程玉： 《加快氣候變化立法， 助力 “雙碳” 目標(biāo)實現(xiàn)》， 載 《科技日報》 2021年8月16 日， 第8 版。但若只關(guān)注專門立法， 不對作為基礎(chǔ)的環(huán)境立法加以必要的改造， 專門立法將如無本之木， 難以得到良好實施。?參見鞏固： 《氣候變化應(yīng)對與 〈森林法〉 修改——兼評 〈森林法 （修改草稿第一次征求意見稿）〉》， 載 《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》 2013年第4 期， 第17 頁。這是因為， 專門立法作為一套新的規(guī)范體系， 不可能對國家既定的法治秩序進行重組， 而是不得不嵌入其中， 受到既有立法的掣肘。?前引?， 余耀軍文， 第93 頁。正因如此， 有學(xué)者提出碳中和立法分三步走的立法建議， 先根據(jù)碳達峰碳中和目標(biāo)修改現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境保護等領(lǐng)域立法， 后續(xù)在總結(jié)法治實踐的基礎(chǔ)上再正式啟動制定“氣候變化法” 或“碳中和促進法”。?參見肖隆平： 《專訪全國政協(xié)常委呂忠梅： 用法律保障實現(xiàn)碳達峰碳中和》， 載新京報網(wǎng)2021年3月8 日， https: //www.bjnews.com.cn/detail/161518572315012.html。

在應(yīng)對氣候變化上， 傳統(tǒng)環(huán)境法體系的立法模式有套裝立法與分散立法之分。?前引⑧， 葉俊榮書， 第37 頁。在套裝立法模式下， 立法工作雖然是多頭、 分步推進， 但服從于政策引領(lǐng)的整體立法規(guī)劃。 相比之下， 分散立法模式尋求漸進式的制度回應(yīng)， 適合政治共識尚未形成之時， 但存在制度措施協(xié)調(diào)整合不足的問題。與關(guān)注氣候變化問題之初不同， 目前我國已經(jīng)在應(yīng)對氣候變化上開展了十余年的立法與政策探索，尤其是在“雙碳” 目標(biāo)提出之后， 應(yīng)對氣候變化的政策目標(biāo)、 路線與工具日益清晰， 宜采套裝立法模式革新傳統(tǒng)環(huán)境法體系。

首先， 環(huán)境法基本制度需要根據(jù)其體系共通定位增強對氣候變化問題的回應(yīng)。 一方面， 環(huán)境法基本制度需要在適用范圍上涵蓋碳排放行為等加劇氣候變化問題的行為。 如環(huán)境影響評價制度需要在評價對象上納入規(guī)劃與建設(shè)項目對氣候變化的影響， 尤其是新增的碳排放總量。王社坤： 《論我國碳評價制度的構(gòu)建》， 載 《北方法學(xué)》 2022年第2 期， 第27-36 頁。2021年7月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了 《關(guān)于開展重點行業(yè)建設(shè)項目碳排放環(huán)境影響評價試點的通知》 （環(huán)辦環(huán)評函〔2021〕 346 號）， 標(biāo)志著我國在環(huán)評體系中考慮溫室氣體排放的具體實踐拉開了帷幕。 目前重慶等地方已經(jīng)探索開展碳排放環(huán)評制度， 積累了實踐經(jīng)驗， 但碳評價與環(huán)評的關(guān)系不明， 導(dǎo)致不必要的規(guī)則重復(fù)與沖突。 在當(dāng)下《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》 的修改過程中， 生態(tài)環(huán)境部已在修改稿草案中將碳排放納入環(huán)評范圍， 應(yīng)當(dāng)予以堅持。 另一方面， 環(huán)境法基本制度需要提供特定領(lǐng)域立法無力提供的跨要素與跨部門規(guī)則。 以減污降碳協(xié)同治理為例， 化石能源消費會產(chǎn)生污染物與溫室氣體， 對此類問題的應(yīng)對涉及污染防治、 綠色能源、 應(yīng)對氣候變化等多個環(huán)境法子部門， 需要在基本制度層面上提供協(xié)同規(guī)范。

其次， 污染防治立法需要適應(yīng)減少溫室氣體排放的規(guī)范需要， 強化總量控制與源頭治理。 不同于傳統(tǒng)污染防治法對命令控制型制度的依賴， 應(yīng)對氣候變化法更加重視碳稅、 碳排放權(quán)交易等經(jīng)濟手段的運用， 從而以較低成本實現(xiàn)總量控制目標(biāo)。 我國現(xiàn)行污染防治立法已規(guī)定的環(huán)境保護稅制度與排污權(quán)交易制度可作為基礎(chǔ)規(guī)則， 但需適應(yīng)溫室氣體減排的需要予以更新。 以環(huán)境保護稅為例，其本質(zhì)是直接針對污染排放行為征收的排污稅， 現(xiàn)行 《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》 （以下簡稱《環(huán)境保護稅法》） 在起草過程中曾考慮把溫室氣體排放納入征稅對象的范圍之中， 也不乏有學(xué)者主張將碳稅并入環(huán)境保護稅。參見葉金育、 蒙思穎： 《“雙碳” 視閾下碳稅并入環(huán)境保護稅的制度證成與立法安排——以 〈環(huán)境保護稅法〉 修改為依歸》，載 《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報 （社會科學(xué)版）》 2023年第2 期， 第23 頁。不同于所得稅等以獲取財政收入為目標(biāo)的稅收， 《環(huán)境保護稅法》 將部分稅收規(guī)則制定權(quán)配置給了地方政府， 如由地方政府在法定幅度內(nèi)確定適用于本地的具體稅率。 這一授權(quán)符合環(huán)境保護稅的規(guī)制目標(biāo)， 有助于地方政府根據(jù)地方發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢、 靈活應(yīng)對情勢變化、統(tǒng)籌多種規(guī)制工具， 但在面對氣候變化等需要全國統(tǒng)籌、 國際協(xié)調(diào)的問題上存在不足。 為此， 氣候變化稅制有必要考慮將更多的稅收規(guī)則制定權(quán)授予中央層面的行政機關(guān)， 由行政機關(guān)根據(jù)規(guī)制工具相互配合的需要來確定征稅對象、 稅率、 稅收減免措施等課稅要素。See Kaijie Wu, Taxing Power Delegation for Better Environmental Regulation: A Proposal on Federal Carbon Tax Policymaking,Natural Resources Journal, Vol. 61, Issue 1, 2021, p.61.

除了末端的總量控制， 應(yīng)對氣候變化更需要前端的源頭治理， 推動能源等產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)性變革。我國的能源結(jié)構(gòu)以化石能源為主， 煤炭、 石油等化石燃料的燃燒不僅是二氧化碳等溫室氣體的主要來源， 也是二氧化硫、 氮氧化物、 煙塵等大氣污染物的主要來源， 因此， 兩者具有同根同源的性質(zhì)。 為此， 《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》 提出“協(xié)同推進減污降碳”， 其核心是要求污染防治立法走向源頭治理。 目前《中華人民共和國節(jié)約能源法》、 《中華人民共和國可再生能源法》 （以下簡稱《可再生能源法》）、 《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、 《清潔生產(chǎn)促進法》 均體現(xiàn)源頭治理理念， 但這些法律在制定時并未充分考慮應(yīng)對氣候變化的需要， 因而在實效上尚存不足， 如2019年全國人大常委會在檢查《可再生能源法》 實施情況后指出， “可再生能源消納壓力仍然較大”。參見陳昌智： 《全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查 〈中華人民共和國可再生能源法〉 實施情況的報告——2013年8月26 日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議上》， 載中國人大網(wǎng)， http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2013-08/27/content_1804270.htm， 2023年8月27 日訪問。為了充分吸納可再生能源電力上網(wǎng)， 同時確保電力供應(yīng)的穩(wěn)定性與可靠性， 電網(wǎng)系統(tǒng)需要向具備靈活性與彈性的現(xiàn)代化智能電網(wǎng)發(fā)展。 智能電網(wǎng)的建設(shè)需要高額的資金投入， 同時電網(wǎng)建設(shè)可能面臨監(jiān)管阻力， 為此美國在奧巴馬、 拜登總統(tǒng)執(zhí)政期間通過《復(fù)蘇與再投資法案》 《基礎(chǔ)設(shè)施投資與就業(yè)法案》 等一系列立法為電網(wǎng)現(xiàn)代化掃除障礙。See Daniel A. Farber ＆ Cinnamon P. Carlarne, supra note ?, p.139-142.電力上網(wǎng)同樣是制約我國可再生能源發(fā)展的瓶頸問題， 相關(guān)立法需要重點突破。

再次， 資源保護與生態(tài)保護立法需要拓展增加碳匯的規(guī)范需要， 全面看待資源要素的生態(tài)價值。 碳匯功能進入立法視野將會強化環(huán)境公共利益在利益權(quán)衡中的比重， 促使森林采伐限額等制度的設(shè)計與實施更加全面地考慮生態(tài)環(huán)境收益， 而非僅考慮持續(xù)獲得經(jīng)濟收益的需要。 不僅如此， 以往因不具備經(jīng)濟價值而缺乏法律保護的生態(tài)要素也將因具備碳匯功能而獲得法律保護。 我國1984年制定的《森林法》 就在立法目的中提到了森林“調(diào)節(jié)氣候” 的作用并延續(xù)至今， 但受當(dāng)時認(rèn)識所限， 其出發(fā)點并不是應(yīng)對氣候變化， 也就不可能指導(dǎo)具體制度設(shè)計納入對森林碳匯的考量。參見顏士鵬： 《森林碳匯國際法律機制與中國森林立法之協(xié)調(diào)》， 載 《政法論叢》 2015年第4 期， 第87 頁。雖然原國家林業(yè)局早在2009年就發(fā)布 《應(yīng)對氣候變化林業(yè)行動計劃》， 繼而在2011年發(fā)布的 《林業(yè)發(fā)展“十二五” 規(guī)劃》 明確將林業(yè)的碳匯功能與生態(tài)、 經(jīng)濟、 社會、 文化功能并列為林業(yè)五大功能，并于2014年發(fā)布 《關(guān)于推進林業(yè)碳匯交易工作的指導(dǎo)意見》， 但 《森林法》 在2019年修改時并未對此作出回應(yīng)。 為充分發(fā)揮森林的碳匯功能， 《森林法》 應(yīng)當(dāng)在既有的林業(yè)規(guī)劃、 森林采伐限額與許可、 森林生態(tài)效益補償、 植樹造林、 林地用途管制等制度中納入對碳匯效益的考量，參見前引?， 鞏固文， 第26 頁。并且在林業(yè)碳匯認(rèn)證、 確權(quán)等方面為碳排放權(quán)交易制度的構(gòu)建提供支持。

（二） 應(yīng)對氣候變化的專門立法創(chuàng)新

作為環(huán)境法體系的新興子部門， 應(yīng)對氣候變化法的體系構(gòu)建不能僅靠傳統(tǒng)環(huán)境立法的革新， 還需制定專門的應(yīng)對氣候變化立法。參見前引?， 于文軒、 孫昭宇文， 第37 頁。不同于經(jīng)由傳統(tǒng)環(huán)境法子部門的基礎(chǔ)立法創(chuàng)新， 應(yīng)對氣候變化專門立法的首要功能是整合分歧、 形成共識。 通過已有環(huán)境法制度應(yīng)對氣候變化， 雖然能夠擱置立法分歧、 加快實施進度， 但難免因為理念定位差異而影響實效。 美國聯(lián)邦環(huán)境保護署依據(jù)《清潔空氣法》 授權(quán)開展的溫室氣體排放監(jiān)管即為例證， 監(jiān)管權(quán)限在近年來深受政黨更替影響， 并且不斷受到反對者發(fā)起的司法挑戰(zhàn)。對美國聯(lián)邦溫室氣體排放監(jiān)管歷史的梳理總結(jié)， 參見Cinnamon P. Carlarne, U.S. Climate Change Law: A Decade of Flux and an Uncertain Future, American University Law Review, Vol. 69, Issue 2, 2019, p.387-477.通過專門立法集中表達新的價值與規(guī)則體系， 立法機構(gòu)能對分歧進行有效整合并獲取共識。 在專門立法的形式上， 除了針對碳交易、 碳稅等核心制度分別制定單行法，制定基本法是各國應(yīng)對氣候變化立法的普遍趨勢。 2008年英國率先制定具有基本法意義的《氣候變化法》， 韓國 （2009）、 墨西哥 （2012）、 芬蘭 （2015）、 法國 （2015）、 瑞典 （2018）、 丹麥 （2019）等國家均通過了氣候變化基本法， 德國在采用分散立法模式多年之后也最終于2019年制定了 《氣候變化法》。參見田丹宇、 鄭文茹： 《國外應(yīng)對氣候變化的立法進展與啟示》， 載 《氣候變化研究進展》 2020年第4 期， 第527 頁。關(guān)鍵問題是， 如何處理應(yīng)對氣候變化專門立法與革新后環(huán)境立法的相互關(guān)系？

首先， 應(yīng)對氣候變化專門立法不應(yīng)重復(fù)基礎(chǔ)環(huán)境立法的可適用規(guī)則， 而是重點提供超越傳統(tǒng)環(huán)境法子部門調(diào)整范圍的創(chuàng)新規(guī)則。 以碳評價為例， 環(huán)評的適用范圍、 類型劃分、 評價內(nèi)容、 公眾參與、 行政審批、 專家審查、 事后監(jiān)管等基本規(guī)則可以適用于碳評價。 由于氣候變化問題的時空大尺度與高度不確定性， 碳評價需要對現(xiàn)行的環(huán)評制度進行規(guī)則創(chuàng)新： 在適用對象上， 更加重視宏觀的政策、 規(guī)劃層面而非微觀的建設(shè)項目層面， 推進碳減排所需的結(jié)構(gòu)性變革；參見王亞男、 陳穎： 《戰(zhàn)略環(huán)評控制溫室氣體排放的評價思路與指標(biāo)體系》， 載 《中國人口·資源與環(huán)境》 2016年第S1 期，第37 頁。在評價指標(biāo)上， 采用以碳排放強度控制為主、 總量控制為輔的指標(biāo)體系， 而非面向一般污染物的總量控制與排放標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)； 在評價程序上， 納入對氣候變化來源與后果的風(fēng)險評估與管理； 在評價效力上， 不宜在項目層面將違反總量控制指標(biāo)作為否決申請的充分條件； 在事后監(jiān)管上， 通過跟蹤評價與后評價程序來消解事前碳排放預(yù)測的不確定性， 并相應(yīng)地改進減排措施。參見前引， 王社坤文， 第35 頁。碳排放權(quán)交易同樣如此， 污染防治立法中的排污權(quán)交易制度與碳排放權(quán)交易制度具有類似的法律本質(zhì)， 同樣需建立權(quán)利配額分配、 確權(quán)、 交易等方面的規(guī)則， 同時需根據(jù)碳排放權(quán)交易主體的廣泛性、 交易客體的變動性等特點構(gòu)建特殊規(guī)則。

其次， 專門立法重在根據(jù)應(yīng)對氣候變化的價值目標(biāo)， 確認(rèn)已被政策實踐證明行之有效的制度措施。 應(yīng)對氣候變化立法需要政策先行， 一是因為氣候變化問題屬于新興問題， 世界范圍內(nèi)缺乏成熟經(jīng)驗； 另一原因是我國的立法傳統(tǒng)傾向于先通過推行政策來凝聚共識， 從而確保順利立法與有效實施。 從國外的經(jīng)驗來看， 大部分國家先頒行氣候變化政策推動實踐進展， 在總結(jié)政策實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上， 再行制定專門的應(yīng)對氣候變化法。 我國政府從探索應(yīng)對氣候變化政策到現(xiàn)在， 已經(jīng)十余年時間， 提出了碳達峰碳中和目標(biāo)， 逐漸形成了“1+N” 的政策體系。 應(yīng)對氣候變化政策實踐具有多樣性， 立法時需要根據(jù)整體目標(biāo)加以選擇與搭配。 以碳排放影響評價為例， 在實踐中形成了服務(wù)型、附屬性、 獨立型等不同模式，參見前引， 王社坤文， 第29 頁。不同模式下相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)不一， 可見政策實踐已超越現(xiàn)有的環(huán)評法框架， 環(huán)評立法的修改只能有限地回應(yīng)實踐需要， 須以專門的應(yīng)對氣候變化立法予以回應(yīng)。

最后， 應(yīng)對氣候變化專門立法需要框架法形態(tài)的基本法， 為后續(xù)單行法的發(fā)展與創(chuàng)新留下空間。 基本法包括政策法、 框架法、 綜合法等多種形態(tài)， 不同形態(tài)能夠適應(yīng)不同歷史時期的需要。參見李摯萍： 《環(huán)境基本法比較研究》， 中國政法大學(xué)出版社2013年版， 第1 頁。早在2009年， 全國人大常委會就已通過《關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議》， 要求“采取有力的政策措施， 積極應(yīng)對氣候變化”， 但未規(guī)定相關(guān)主體的具體權(quán)利義務(wù)， 具有政策法的性質(zhì)。 雖然目前我國的應(yīng)對氣候變化政策日趨成熟， 但由于氣候變化問題本身的高度不確定性， 以及國際國內(nèi)多層次治理導(dǎo)致的集體行動困境， 應(yīng)對氣候變化基本法不宜采用內(nèi)容詳盡的綜合法形態(tài)， 而應(yīng)采用框架法形態(tài)， 以為未來調(diào)適留下足夠的政策創(chuàng)新空間。參見前引?， 李艷芳、 田時雨文， 第49 頁。重點規(guī)定： （1） 減緩氣候變化目標(biāo)， 在碳中和理念下不僅包括碳減排目標(biāo)， 而且還應(yīng)包括減排與增匯目標(biāo)； （2） 行政管理體制， 包括設(shè)置相對獨立的專家委員會增進決策過程的科學(xué)理性； （3） 核心制度措施， 包括應(yīng)對氣候變化規(guī)劃、 碳評價、 溫室氣體監(jiān)測、 碳排放交易等。 在應(yīng)對氣候變化基本法之外， 通過制定單行法繼續(xù)發(fā)展與創(chuàng)新應(yīng)對氣候變化法律體系， 尤其是針對特定制度措施立法， 如我國國務(wù)院正在制定 《碳排放權(quán)交易條例》，總結(jié)提煉《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》 《碳排放權(quán)交易管理辦法 （試行）》 等部門規(guī)章的經(jīng)驗。

結(jié)論

應(yīng)對氣候變化法與環(huán)境法具有調(diào)整目標(biāo)、 調(diào)整對象與調(diào)整手段上的共性， 雖然應(yīng)對氣候變化法具有空間上的大尺度性、 科學(xué)上的不確定性、 時間上的代際影響等特征， 但并未超過環(huán)境法體系的穩(wěn)定性預(yù)設(shè)。 傳統(tǒng)環(huán)境法體系具有包括污染防治法、 資源保護法和生態(tài)保護法的 “三元構(gòu)造”， 可在彈性范圍內(nèi)有限地滿足應(yīng)對氣候變化的規(guī)范需要， 但難以滿足減碳、 增匯、 適應(yīng)的整體需要， 因而需要具有獨立子部門地位的應(yīng)對氣候變化法。 作為環(huán)境法體系的獨立子部門， 應(yīng)對氣候變化立法可分為基礎(chǔ)立法和專門立法， 其中傳統(tǒng)環(huán)境法體系的立法革新屬于基礎(chǔ)立法范疇， 此外還需制定專門的應(yīng)對氣候變化立法來實現(xiàn)制度創(chuàng)新。