邊疆民族地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的審判思路
——以新疆維吾爾自治區(qū)為例

朱 輝 高 峰

(石河子大學(xué)，新疆 石河子 832003)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是指農(nóng)戶在保留農(nóng)地承包權(quán)的前提下，將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給他人的行為。 《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定承包方可以自主決定依法采取出租、轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。 邊疆民族地區(qū)農(nóng)地面積較大，工業(yè)基礎(chǔ)相對薄弱，因此經(jīng)濟發(fā)展歷來以農(nóng)牧業(yè)為主導(dǎo)，但受制于資金、技術(shù)、勞動力等因素，農(nóng)地資源有效利用率及收益率都比較低。 為有效利用土地，增加農(nóng)地收入，近年來新疆的土地流轉(zhuǎn)面積逐年增加。 “截至2014 年底，新疆土地流轉(zhuǎn)面積為555.5 萬畝，占全區(qū)家庭承包經(jīng)營耕地面積的17.8%。 ”[1]“截至2018 年底，新疆家庭承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)耕地面積已達769.7 萬畝，占家庭承包耕地面積的24.4%。 ”[2]“截至2020 年9 月底，新疆家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達1065.77 萬畝，較去年增加151 萬畝，占家庭承包耕地總面積的36.5%。 ”[3]2021 年，新疆全區(qū)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)率達38.58%。[4]農(nóng)地流轉(zhuǎn)提高了新疆農(nóng)村經(jīng)濟的效率與活力，但受經(jīng)營能力、文化適應(yīng)等因素的影響，自發(fā)無序的流轉(zhuǎn)也使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同雙方利益嚴重失衡，甚至加深了部分農(nóng)村弱勢群體的邊緣化程度。由此引發(fā)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題不僅是一個法律問題，也是一個具有民族地區(qū)特殊性的社會問題。本文選取了新疆維吾爾自治區(qū)近百份農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的判決書作為樣本進行分析并深入天山南北進行實地調(diào)研， 以明確相應(yīng)糾紛的審判思路，進而提出促進邊疆民族地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對策建議。

一、糾紛引出的法律、民族地區(qū)和社會問題

當(dāng)前邊疆民族地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛日益增多，此類糾紛因合同流轉(zhuǎn)主體民族多元、流轉(zhuǎn)期限過長、流轉(zhuǎn)價格過低、惠農(nóng)政策利益歸屬等因素在履行中引發(fā)一系列社會問題，流出方通常訴請法院解除或變更合同。 如葉某某、阿某某、巴某某等58 戶哈薩克族村民訴本村村委會和王某某、張某某農(nóng)村土地承包合同糾紛一案①就極具代表性。 2010 年10 月20 日，葉某某、阿某某、巴某某等58 戶哈薩克族村民（甲方）在本村村委會的協(xié)調(diào)下將他們的口糧地2200 畝承包給王某某、張某某（乙方）耕種，承包期限為15 年，每畝每年承包費單價為50 元，總承包價格為165 萬元，乙方所架電、打井、安裝滴灌的產(chǎn)權(quán)屬于乙方終身所有，如果有國家補貼歸乙方所有。 2014 年秋，58 戶村民得知其承包給乙方的2200 畝口糧地在2012 年獲得新疆財政扶貧資金100 萬元用于安裝節(jié)水滴灌。 58 戶村民認為財政扶貧資金是投資給村民口糧地安裝節(jié)水滴灌的，王某某、張某某享受了村民應(yīng)當(dāng)享受的優(yōu)惠政策，故要求王某某、張某某增加土地承包費，新疆額敏縣人民法院審理認為，原被告雙方簽訂的《土地承包合同》系雙方在公平、平等、自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上訂立，合法有效，合同各方均應(yīng)依約履行。 本案雙方之間的土地承包合同已經(jīng)履行多年，被告王某某、張某某對該承包土地進行了大量的投資，原告等人也領(lǐng)取了各自所得的承包費，期間原告等58 戶村民并未對其承包給被告王某某、張某某的土地及合同提出異議。 即便涉案2200 畝土地在2012 年獲得了自治區(qū)100 萬元財政節(jié)水滴灌投資，但該變化系合同履行兩年后發(fā)生的事情，并非合同在訂立之初就已經(jīng)確定的事實，既不存在重大誤解或顯示公平，也不存在欺詐、脅迫或者乘人之危，合同訂立系雙方真實意思表示，經(jīng)該院審判委員會討論后，駁回了58 名村民的訴訟請求。 這個案例由于原告一方人數(shù)眾多，構(gòu)成代表人訴訟，在當(dāng)?shù)赜绊戄^大，集中反映了新疆農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同流轉(zhuǎn)期限長、流轉(zhuǎn)價格低、惠農(nóng)補貼利益歸屬流入方等特點。

（一）法律問題：流轉(zhuǎn)行為產(chǎn)生合同之債

當(dāng)前邊疆民族地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積在農(nóng)民家庭承包經(jīng)營總面積中的比重逐年增加，在經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中凸顯出諸如流轉(zhuǎn)方式單一致使土地效益較低、流轉(zhuǎn)期限過長加重合同風(fēng)險、流轉(zhuǎn)價格過低導(dǎo)致利益失衡等特點。

1.流轉(zhuǎn)方式較為單一

法律規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股或者其他方式流轉(zhuǎn)。 轉(zhuǎn)包和出租就是按照轉(zhuǎn)包或租賃合同的約定，收取轉(zhuǎn)包費用或租金，均構(gòu)成合同之債，流轉(zhuǎn)期限可長可短，可以約定轉(zhuǎn)包費用或租金的收取方式，可分期也可一次性獲得。 而轉(zhuǎn)讓期限等同于原承包期的剩余期限，流出方僅保留所有權(quán)利益，對于流入方而言，獲得的是用益物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。入股是一種比較新的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式，主要是以土地承包經(jīng)營權(quán)作為出資，將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)歸于公司，農(nóng)戶以相對應(yīng)的出資額或持有的股份享受股權(quán)，承擔(dān)責(zé)任。 這種公司化運作模式有利于農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營，對于邊疆民族地區(qū)而言非常適合，但由于大多數(shù)農(nóng)戶對入股經(jīng)營較為陌生，加之缺乏足夠的引導(dǎo)和扶持，所以新疆絕大多數(shù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)還是采用相對比較簡單的轉(zhuǎn)包方式。

2.流轉(zhuǎn)期限過長

為了保證土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)的發(fā)展，我國法律規(guī)定耕地的承包期為三十年。因此農(nóng)戶在取得承包經(jīng)營權(quán)后，其流轉(zhuǎn)期限雙方協(xié)商，可長可短。 但總體上應(yīng)當(dāng)?shù)扔诨蛐∮谌辍?如果采取出租方式流轉(zhuǎn)的，租賃合同期限不得超過20 年。 轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的，轉(zhuǎn)讓期限相當(dāng)于原承包期的剩余期限。 流轉(zhuǎn)期限的長短在某種程度上決定了土地利用的方式以及農(nóng)地收益風(fēng)險的大小。 實踐中不少農(nóng)戶為追求眼前利益設(shè)置了過長的流轉(zhuǎn)期限，導(dǎo)致合同履行利益失衡。如依某某與顏某某土地承包經(jīng)營糾紛一案，2○雙方甚至約定承包使用年限從2011 年1 月1 日至2048 年12 月31 日，共38 年。 實地調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)合同流轉(zhuǎn)期限過長，大部分合同的流轉(zhuǎn)期限均在10 年以上，而且并沒有根據(jù)種植類型合理確定流轉(zhuǎn)期限，絕大多數(shù)用于普通農(nóng)作物種植的土地卻約定了過長的流轉(zhuǎn)期限，甚至有部分農(nóng)戶采用了轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，也就意味著流出方將自己承包期內(nèi)的剩余期限全部流轉(zhuǎn)給了對方，這無疑加重了合同的風(fēng)險。

3.流轉(zhuǎn)價格過低

土地是農(nóng)民賴以生存的根本，是農(nóng)村改革發(fā)展的基礎(chǔ)。 流轉(zhuǎn)價格是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)價值的集中體現(xiàn)，決定著農(nóng)民的收入和基本保障，在提高生產(chǎn)效率的同時兼顧農(nóng)民利益不受損失，一直是邊疆民族地區(qū)農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革的關(guān)鍵。 受制于生產(chǎn)技術(shù)、民族習(xí)俗、議價能力、配套設(shè)施缺乏等因素，新疆農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的價格一直比較低，甚至在流轉(zhuǎn)初期嚴重偏離農(nóng)地應(yīng)有的市場價值，而農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)雙方卻因極低的流轉(zhuǎn)價格導(dǎo)致利益失衡。 實地調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)在二輪土地承包初期，絕大多數(shù)合同一畝地每年的流轉(zhuǎn)價格不足100 元，甚至存在一畝地8 元的極端個案。近年來伴隨著農(nóng)業(yè)的發(fā)展和中央惠農(nóng)政策的紅利，農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格日益提升，北疆條件較好的農(nóng)地目前每年的轉(zhuǎn)包費用已升至五六百元以上。 但由于流轉(zhuǎn)期限過長，早期簽訂的流轉(zhuǎn)合同在履行中還要繼續(xù)執(zhí)行原有約定的流轉(zhuǎn)價格，而且有的流轉(zhuǎn)合同還將繼續(xù)履行十年以上。 如新疆塔城的卡某與鐵某簽訂了《土地流轉(zhuǎn)合同》，約定將其11.3 畝土地流轉(zhuǎn)給鐵某，每年每畝轉(zhuǎn)包費65.21 元，期限為2010 年3 月20 日至2028 年12 月31 日，轉(zhuǎn)包費共計1.4 萬元，鐵某一次性支付完畢。 多年后土地承包價格上漲，卡某認為當(dāng)初雙方合同約定的承包費過低，遂向法院起訴。

4.流轉(zhuǎn)糾紛訴求集中

農(nóng)地的不斷增值導(dǎo)致流轉(zhuǎn)雙方利益嚴重失衡，早年將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶紛紛通過訴訟的方式主張返還土地。從訴訟請求來看，絕大多數(shù)農(nóng)戶希望流入方返還土地，然后再以當(dāng)前的市場價重新流轉(zhuǎn)，以追求利益的最大化。因此大多數(shù)流出方以顯失公平等理由直接訴求解除合同。甚至在法官釋明可以提出變更流轉(zhuǎn)價格的請求后依然堅持解除合同的訴訟請求。樣本中只有上訴人李某某與被上訴人卡某某、艾某某等7 人這一起案件3○是訴請法院確認流轉(zhuǎn)合同無效。 一審法院以農(nóng)地轉(zhuǎn)讓合同未經(jīng)三分之二以上村民代表同意為由確認合同無效，二審認為一審適用法律錯誤改判駁回卡某某等人的訴訟請求。這說明有些當(dāng)事人甚至個別法官對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定理解不到位。

5.流轉(zhuǎn)判決結(jié)果較為一致

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同是平等主體之間締結(jié)的財產(chǎn)性契約， 因此流轉(zhuǎn)雙方都要遵守全面履行的合同原則。 實踐中，新疆的一些法院還制定了此類案件的審判指導(dǎo)意見：“流入方已經(jīng)支付全部流轉(zhuǎn)費用的，流出方主張解除或變更合同的訴訟請求不予支持”。 因此研究樣本中除調(diào)解結(jié)案的以外，大多數(shù)判決均駁回了農(nóng)地流出方的訴訟請求。

（二）民族地區(qū)問題：流轉(zhuǎn)合同中折射的民族因素

1.流出與流入主體的民族因素

在新疆不同民族間的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同中，流出方大多為哈薩克、蒙古、柯爾克孜等少數(shù)民族，而流入方多為漢族以及回、達斡爾、維吾爾等少數(shù)民族。 究其原因，哈薩克、蒙古、柯爾克孜等少數(shù)民族自古以來擅長游牧，漢族、維吾爾族擅長農(nóng)耕，有些農(nóng)地流入方還是由內(nèi)地農(nóng)村遷居新疆，他們善于精耕細作，掌握著先進的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)。 而新疆的錫伯、達斡爾族均為乾隆年間由遼寧西遷來疆，本就肩負屯墾戍邊的光榮使命，西遷后興修水利，開墾種田，所以對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也比較擅長。鑒于在歷史習(xí)俗和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)方面的差異，有許多少數(shù)民族在取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)后采取轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等方式將承包地全部流轉(zhuǎn)，然后去放牧、進城務(wù)工或賦閑在家。如上訴人沙某某、鄭某某因與被上訴人周某某土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛一案4○中，沙某某2005 年將33 畝承包地和宅基地一并轉(zhuǎn)讓給鄭某某，轉(zhuǎn)讓期限為23 年，流轉(zhuǎn)費用為38,000 元。 后承包地又被另行轉(zhuǎn)包，2012 年涉案部分土地被阿勒泰市政府和國家電網(wǎng)征收， 土地補償款都被幾度易手的實際耕種人領(lǐng)取。

“新疆邊遠地區(qū)貧困農(nóng)戶的純收入、生活消費支出以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營投資均受土地流轉(zhuǎn)的影響，轉(zhuǎn)入土地使得以上三方面分別增加了951．5 元、－498．7 元以及321．6 元，而轉(zhuǎn)出土地對貧困農(nóng)戶的影響大于轉(zhuǎn)入土地，使得以上三方面分別增加了1027．8 元、751．4 元以及－459．4 元。 ”[5]這一數(shù)據(jù)說明土地流轉(zhuǎn)能顯著影響貧困農(nóng)戶的福利水平，轉(zhuǎn)出土地有助于增加貧困農(nóng)戶家庭的純收入水平，在短期內(nèi)增加生活消費支出，減少了相關(guān)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營投資。新疆農(nóng)戶承包地面積雖大但缺水，因此導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)營投資成本高。加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、傳統(tǒng)游牧生活習(xí)慣等因素，實地調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)少數(shù)民族貧困戶更傾向于將承包地流轉(zhuǎn)他人來增加收入、減少農(nóng)業(yè)投資。相反，一些疆外投資者和本地條件好的農(nóng)戶財力雄厚，打井等農(nóng)業(yè)經(jīng)營投資投入巨大，轉(zhuǎn)包多戶連片承包地可以更好地開展規(guī)劃化、機械化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

3.流轉(zhuǎn)糾紛訴訟理由的民族因素

一些流轉(zhuǎn)合同的流出方為少數(shù)民族，所以糾紛產(chǎn)生后，流出方要求解除合同的理由也呈現(xiàn)出了民族因素介入的理由。如“合同文本使用漢語，自己不懂漢語，對合同內(nèi)容存在重大誤解”等。在原告新疆霍城縣農(nóng)民買某某（維吾爾族）與馬某某農(nóng)村土地承包合同糾紛一案5○中，買某某于2007 年11 月將其9 畝野酸梅地長期永久轉(zhuǎn)包給馬某某，轉(zhuǎn)包費為20000 元，如雙方變更違約金貳萬元。 買某某2015 年訴至法院，主張被告馬某某簽訂合同時存在欺騙行為，將2000 元違約金寫成大寫的貳萬元，要求解除合同。 在新疆額敏縣克某某、努某某與被告李某某農(nóng)村土地承包合同糾紛一案6○中，原告認為自己是哈薩克族，不懂漢語，訂立合同時也沒有解釋和翻譯。主張雙方簽訂的合同顯失公平、存在重大誤解。在吐某某、奴某某與李某某土地承包經(jīng)營權(quán)合同糾紛一案中，李某某以其持有的《草場轉(zhuǎn)讓協(xié)議》（漢文版和哈文版）尾部均以漢語書寫“流轉(zhuǎn)費已付清”字樣，主張流轉(zhuǎn)費40 萬元已一次性付清。但吐某某、奴某某夫婦只認可收到流轉(zhuǎn)費4 萬元。對此法院認為：“李某某以轉(zhuǎn)讓協(xié)議尾部漢文手書標注“流轉(zhuǎn)費已付清”來抗辯約定的40 萬元流轉(zhuǎn)費已全部付清，卻不能提供現(xiàn)金收據(jù)， 結(jié)合協(xié)議簽訂時的社會經(jīng)濟狀態(tài)以及對如此大額的現(xiàn)金交易當(dāng)事人應(yīng)遵循的謹慎態(tài)度等方面綜合考量李某某提供的證人證言的可信度較低。同時，按正常的交易習(xí)慣即便交易雙方為圖省事直接在協(xié)議中注明付款情況也應(yīng)由收款方以自己習(xí)慣的文字書寫標注并簽名，因此，李某某已全部付清40 萬元的流轉(zhuǎn)費的抗辯理由因缺乏有力的證據(jù)支持不能成立。 ”

（三）社會問題：流轉(zhuǎn)后的生活困局

承包地是農(nóng)戶安身立命的基礎(chǔ)，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之后，流出方無疑會取得合同約定的流轉(zhuǎn)收入，但是流轉(zhuǎn)期限內(nèi)的農(nóng)地經(jīng)營收益無論多少，都歸屬于流入方。 農(nóng)戶之所以將承包地流轉(zhuǎn)出去，大都是為了有效利用土地，提高家庭收入。 但實踐中事與愿違，不少農(nóng)戶在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之后貧困進一步加劇。

1.一次性收取流轉(zhuǎn)收入后缺乏可持續(xù)收入

在實地調(diào)研中，許多農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同中流出方一次性收取了全部流轉(zhuǎn)費用。由于流轉(zhuǎn)價格低廉、賦閑在家、疾病等原因，一部分流出方很快入不敷出。尤其是沒有可持續(xù)收入?yún)s又將承包地全部流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶陷入極度貧困狀態(tài)。如新疆塔城地區(qū)中級人民法院受理的也某某與何某某農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛一案，也某某是新疆托里縣的一個哈薩克族農(nóng)民，其在2006 年11 月簽訂了一份農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，將自己的全部承包地51 畝以5000 元的價格轉(zhuǎn)讓給同鄉(xiāng)農(nóng)民何某某（漢族）。由于也某某本輪土地承包期限至2030 年，這就意味著也某某在流轉(zhuǎn)合同簽訂后24 年承包土地的所有收益只有5000 元。2011 年也某某以顯失公平為由訴請法院解除合同，一審法院認為也某某不能證明解除合同的理由駁回其訴訟請求。也某某上訴后向二審法官講述了生活的艱辛，也某某的家在去年的一場洪水中被沖，妻子也與其離婚，無固定的住所，只能寄住在親戚家，生活非常困難，而且其腿部患病已經(jīng)開始萎縮,不能從事重體力活動，現(xiàn)已無生活來源。 轉(zhuǎn)讓給何某某的土地是其唯一的生活來源，由于生活所迫無奈訴至法院尋求幫助。

2.惠農(nóng)政策的土地依附性使得農(nóng)地流入方受益

國家近年來陸續(xù)出臺了“減免農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)補貼、糧食直補”等一系列惠農(nóng)政策，這確實在一定程度上促進了農(nóng)村土地的大幅度增值，但是由于這些惠農(nóng)政策具有土地依附性，即“誰耕種誰受益”的特點，使得真正的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人沒有享受到相關(guān)受益。如前述葉某某、阿某某、巴某某等58 戶哈薩克族村民訴本村村委會和王某某、張某某農(nóng)村土地承包合同糾紛一案中流轉(zhuǎn)的2200 畝口糧地獲得新疆財政扶貧資金100 萬元用于安裝節(jié)水滴灌，實際上農(nóng)地流出方58 戶村民并未享受該扶貧資金，而是流入方王某某、張某某享受了優(yōu)惠政策。

3.流出方與流入方的收入差異巨大

基于惠農(nóng)政策、農(nóng)地稀缺、農(nóng)業(yè)發(fā)展等因素，目前新疆農(nóng)地每畝地的年轉(zhuǎn)包價格已經(jīng)在五六百元，和十幾年前相比已經(jīng)翻了近十倍左右。 農(nóng)業(yè)收入也逐年提高。 一些農(nóng)地流入方不斷增加土地投入，加之新疆農(nóng)戶的人均流轉(zhuǎn)地面積較大，適合機械化作業(yè)，因此很多農(nóng)地流入方年收入非?？捎^。 甚至有一些農(nóng)地流入方不再自己耕種，而是將農(nóng)地以市場價再次轉(zhuǎn)包，僅一年收取的轉(zhuǎn)包費用甚至超過當(dāng)年給農(nóng)地初始流出方支付的二三十年全部流轉(zhuǎn)費用。 據(jù)一些深入農(nóng)村調(diào)解此類案件的法官介紹， 此類案件雙方當(dāng)事人的經(jīng)濟狀況相差巨大，一些農(nóng)地流出方家徒四壁，而相應(yīng)的農(nóng)地流入方已然成為“農(nóng)場老板”，開著豪華轎車，雇傭農(nóng)工從事農(nóng)業(yè)勞動。

二、糾紛解決的審判思路

隨著國家惠農(nóng)政策力度的不斷加大，近年來農(nóng)村土地收益大幅增值。 由于土地流轉(zhuǎn)期限長，很多早年就將土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶并沒有享受到政策帶來的好處，于是紛紛以情勢變更為由訴至法院，要求提高承包費或解除合同，導(dǎo)致近年來相關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛日益增加，合同穩(wěn)定性與情勢變更法律適用規(guī)則之間的矛盾沖突日益凸顯。對此需要從法律、民族、社會的視角綜合考量，可以確立以保護合同穩(wěn)定為原則進行適當(dāng)變更，探索通過調(diào)解平衡雙方利益的審判思路。

（一）保護合同的穩(wěn)定性

合同主體應(yīng)當(dāng)按照約定全面履行自己的義務(wù)。 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同作為平等主體之間締結(jié)的財產(chǎn)性契約，只要是流轉(zhuǎn)雙方的真實意思表示，就要依約履行，保護合同的穩(wěn)定性。對于因重大誤解、欺詐、脅迫、顯失公平訂立的合同，行為人或受損害方有權(quán)請求人民法院予以撤銷，但要在法律規(guī)定的期限內(nèi)及時行使撤銷權(quán)。在新疆農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同糾紛中，絕大多數(shù)案件由于訂立時間較早、流轉(zhuǎn)期限較長，流出方大都因為近年來農(nóng)地增值較多的原因訴至法院，因此撤銷權(quán)基本都因期限已過而消滅。當(dāng)然如果期限未過，法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)流出方的訴訟請求審查是否構(gòu)成重大誤解、欺詐、脅迫、顯失公平，從而作出相應(yīng)的判決。

（二）嚴格適用情勢變更

最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（二）》第二十六條7○規(guī)定了情勢變更可以成為變更或者解除合同的法定理由，《中華人民共和國民法典》 第五百三十三條8○也基本吸收了這一規(guī)定，并且更加強調(diào)合同的基礎(chǔ)條件。 司法實踐中，新疆一些法院制定的“流入方已經(jīng)支付全部流轉(zhuǎn)費用的，流出方主張解除或變更合同的訴訟請求不予支持”等審判指導(dǎo)意見顯然沒有考慮情勢變更事由，完全忽略了合同成立后合同基礎(chǔ)條件發(fā)生的重大變化。作為履行期限較長的農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同不同于一次性履行完畢的合同。盡管流轉(zhuǎn)費用全部支付完畢，但流轉(zhuǎn)合同并未履行完畢，在剩余的較長履行期限內(nèi)，合同基礎(chǔ)條件發(fā)生重大變化且繼續(xù)履行顯失公平的風(fēng)險概率仍然存在。

1.嚴格界定“非商業(yè)風(fēng)險”

在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同中，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)價格原本由市場調(diào)節(jié)，合同主體在簽訂合同時，應(yīng)當(dāng)預(yù)見到流轉(zhuǎn)期限過長帶來的合同風(fēng)險，因此市場調(diào)節(jié)下的價格漲跌并不是無法預(yù)見的重大變化。但是國家近年來陸續(xù)出臺的“減免農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)補貼”等一系列惠農(nóng)政策確實也在一定程度上促進了農(nóng)村土地的大幅度增值，作為農(nóng)地流出方在訂立合同時根本無法預(yù)見，且不屬于市場經(jīng)濟中正常的商業(yè)風(fēng)險。 實際上這些政策紅利的出臺原本就是為了解決“三農(nóng)”問題，增加農(nóng)民收入，因此政策受益主體應(yīng)當(dāng)和農(nóng)村土地承包戶的特定身份即“承包權(quán)”相聯(lián)系。9○合同成立后的與農(nóng)戶身份有關(guān)的政策性調(diào)整如果使得繼續(xù)履行合同對于一方當(dāng)事人明顯不公平，當(dāng)然可以構(gòu)成情勢變更。 報告第一部分提到的葉某某等58 戶哈薩克族村民訴本村村委會和王某某、張某某農(nóng)村土地承包合同糾紛一案中，新疆維吾爾自治區(qū)財政扶貧資金100 萬元是專門投資給村民口糧地安裝節(jié)水滴灌的，這一政策補貼實際上就屬于非商業(yè)風(fēng)險，但該政策紅利導(dǎo)致的農(nóng)地增值卻由流入方王某某、張某某享受。

2.以變更合同為原則，以解除合同為例外

司法解釋盡管規(guī)定了情勢變更可能導(dǎo)致變更或解除合同這兩種法律后果， 但并沒有明確情勢變更后當(dāng)事人的合同解除權(quán)，而是賦予人民法院結(jié)合案情根據(jù)公平原則進行司法裁量。因此在司法實踐中要嚴格適用情勢變更原則，在構(gòu)成情勢變更的基礎(chǔ)上，要綜合考慮流入方是否已經(jīng)支付了全部流轉(zhuǎn)費用，是否進行了較大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入， 解除或不解除合同是否將對農(nóng)地流入方或流出方的合同利益造成較大影響等因素進行綜合考量。 一般而言，只要能夠通過變更流轉(zhuǎn)價格解決情勢變更帶來的繼續(xù)履行合同顯失公平等問題，就不能直接解除合同。如也某某、努某某分別訴王某某土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包合同糾紛一案⑨中，新疆塔城市也門勒鄉(xiāng)沙吾林村的哈薩克族村民也某某、努某某于2008 年分別將自家的承包地轉(zhuǎn)包給被告王某某，王某某已將轉(zhuǎn)包費全部付清。 2011 年4 月，被告王某某出資安裝了滴灌設(shè)備，因土地價格上漲，兩原告分別訴至法院要求解除合同。 一審法院審理認為，雙發(fā)簽訂農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同時不存在欺詐、脅迫、顯失公平或重大誤解等情形，王某某已經(jīng)按合同約定全部付清承包費，雙方未約定土地承包價格上漲可以解除合同，故判決駁回兩原告的訴訟請求。兩原告分別上訴稱，本案合同如繼續(xù)履行會導(dǎo)致顯失公平，符合情勢變更原則，屬于解除合同的情形。 王某某答辯稱，本案土地價格的上漲屬于可預(yù)見的合同風(fēng)險，并非情勢變更。 二審法院審理認為，即使本案發(fā)生了情勢變更，解除合同將對王某某的合同利益造成較大影響。而且合同繼續(xù)履行帶來的明顯不公平完全可以通過變更土地流轉(zhuǎn)費用的方式進行平衡。 因此本案并不符合解除合同的條件，由于上訴人也某某、努某某在一審中并未提出變更合同的訴求，故其要求解除合同的訴訟請求應(yīng)予駁回，維持原判。

3.適當(dāng)變更流轉(zhuǎn)土地的價格

如果農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同在履行中出現(xiàn)情勢變更需要變更流轉(zhuǎn)價格時，應(yīng)當(dāng)以適度為原則。履行中的土地增值既有商業(yè)風(fēng)險，也有非商業(yè)風(fēng)險。既有農(nóng)地的自然增值，也有農(nóng)地流入方大量經(jīng)營投入后導(dǎo)致的增值，還有國家惠農(nóng)政策等非商業(yè)風(fēng)險帶來的增值。 因此不能夠直接以糾紛審理時涉案農(nóng)地的市場價格作為變更的流轉(zhuǎn)價格，而是在原來流轉(zhuǎn)價格的基礎(chǔ)上增加那部分非商業(yè)風(fēng)險帶來的增值，而且對已履行流轉(zhuǎn)期限內(nèi)的流轉(zhuǎn)價格不具有溯及力。

在原告阿某某與被告于某某農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛⑩中，2003 年9 月原告阿某某將其承包的300 畝耕地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給被告于某某，轉(zhuǎn)讓費60000 元，期限為永久。 被告于某某承擔(dān)300 畝耕地的農(nóng)業(yè)稅、提留以及其他土地費用，并約定了付款期限和違約責(zé)任。2005 年國家免除土地農(nóng)業(yè)稅、提留、統(tǒng)籌后，被告將每年應(yīng)交的3000 元上述費用交給原告阿某某。 一審法院審理認為，依法成立的合同任何一方不得擅自變更或解除合同。原告主張因國家農(nóng)村政策調(diào)整和土地增值發(fā)生了情勢變化并要求解除合同，雙方簽訂的協(xié)議符合當(dāng)時的土地市場環(huán)境的客觀實際，市場交易原本就存在商業(yè)風(fēng)險，故由此造成的風(fēng)險理應(yīng)由原告承擔(dān)，對于國家農(nóng)村政策的調(diào)整，導(dǎo)致土地增值的情況實際存在，被告對此亦主動每年補助給原告3000 元，在此基礎(chǔ)上適當(dāng)調(diào)整轉(zhuǎn)讓費符合公平合理和情勢變更原則，也有利于維護合同雙方的合法權(quán)益。故對原告提出增加轉(zhuǎn)讓費用的請求予以酌定支持， 遂判決被告于某某自2009 年起每年給予原告阿某某土地轉(zhuǎn)讓補償費5000元到2028 年止。上訴人阿某某不服一審判決上訴。二審法院審理認為，該協(xié)議已實際履行7 年，被上訴人對該地拉電、打井、鋪滴灌，進行了大量的投入。 如果僅從上訴人角度出發(fā)勢必產(chǎn)生負面的影響，但上訴人阿某某轉(zhuǎn)讓土地時的價格為300 畝60000 元，剩余的轉(zhuǎn)包時間25 年，計算后每畝流轉(zhuǎn)價格才8 元，根據(jù)現(xiàn)在的市場價和生活水平的提高，如果仍按照此價款執(zhí)行，顯失公平。 二審根據(jù)現(xiàn)在土地承包的市場情況將一審確定的每年轉(zhuǎn)讓補償費提高至10000 元至2028 年。 法院在審理這一案件時盡管認為構(gòu)成情勢變更，也提高了流轉(zhuǎn)價格，但變更的理由比較隨意，并沒有嚴格地區(qū)分商業(yè)風(fēng)險和非商業(yè)風(fēng)險。

原告那某某與被告劉某某農(nóng)地轉(zhuǎn)包合同糾紛一案1○中，原告將20 畝承包地轉(zhuǎn)包給劉某某，每畝150 元，承包期限自2014 年春至2022 年底， 承包費27000 元已付清，2015 年塔城市阿西爾鄉(xiāng)下滿致巴克村統(tǒng)一安裝滴灌設(shè)備，原告那某某繳納了安裝費7000 元。 目前因本村滴灌地承包均價每畝每年300—350 元，原告那某某訴至法院要求增加承包費。 新疆塔城市法院審理認為，合同履行中因原告那某某付費安裝滴灌，即出現(xiàn)了客觀新情況，如繼續(xù)按照約定的承包費150 元／畝有失合理，法院酌定土地承包費自2015 年始至2022 年12 月31 日止每畝增加至210 元。這一判決就充分考慮了安裝滴灌導(dǎo)致農(nóng)地增值的新情況，而且并沒有以涉案農(nóng)地市場價格作為變更標準，而是根據(jù)案情酌定判決被告自安裝滴灌后每畝適當(dāng)增加60 元流轉(zhuǎn)費用。

（三）通過調(diào)解平衡利益

在邊疆民族地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的處理中，通過調(diào)解可以更好地運用法律、民族、社會的綜合視角進行案件考量，妥善平衡農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方的利益。如前述新疆塔城地區(qū)中級人民法院受理的也某某與何某某農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛二審案件中，法官鑒于也某某生活極度貧困、無收入來源的具體情況，專門約見了被上訴人。 約談中，被上訴人聲稱也知道也某某現(xiàn)在的處境，也很同情，但自己已將涉案農(nóng)地另行轉(zhuǎn)包他人，因此不同意解除合同。 法官在與雙方當(dāng)事人的談話中對案情有了更深一層的了解，案件雖然并不復(fù)雜，但對于當(dāng)事人來說卻事關(guān)生計，所以法官多次耐心聽取雙方的陳述，并不厭其煩的講解法律精神、提供調(diào)解方案，最終雙方當(dāng)事人被法官的真誠、耐心所感動，達成了調(diào)解協(xié)議：“雙方的土地承包合同繼續(xù)履行至年底，被上訴人將承包地返還給上訴人?！蹦壳?，研究樣本中調(diào)解率比較低，這與一些法院對情勢變更原則的理解和司法認定有直接的關(guān)系，此外法官對此類糾紛也缺乏社會性的思考。相信以保護合同穩(wěn)定為原則進行適當(dāng)變更的審判思路確立后，調(diào)解農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛應(yīng)該會取得很好的社會效果。

三、余 論

當(dāng)下正處于社會結(jié)構(gòu)和社會利益多元化的轉(zhuǎn)型期，在邊疆民族地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛日益增多的大背景下，人民法院在妥善解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的同時，有必要能動司法，就案件中農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在的突出問題，深入分析研究，在流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)期限、風(fēng)險控制等方面提出有建設(shè)性的司法建議，積極推進符合邊疆民族地區(qū)實際的農(nóng)地流轉(zhuǎn)理念、機制、制度、方法創(chuàng)新，探尋邊疆民族地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)機制創(chuàng)新之路及模式，這將為邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定產(chǎn)生積極影響。農(nóng)村土地最主要的三種權(quán)益是所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，起初這三個權(quán)益是綁定在一起的，后來在改革中率先將農(nóng)地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)分離，這一次權(quán)益的分離提高了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)再分離的條件已基本成熟，從而實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分置。黨的十八大以來，中央出臺了一系列引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策措施，確立了農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置框架，規(guī)范了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，賦予了土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保等權(quán)能。尤其是2021 年3 月1 日起施行的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布），專門增加了加強流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障的相關(guān)內(nèi)容，為保護廣大承包農(nóng)戶和各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的合法權(quán)益提供了更有力的制度保障。新疆維吾爾自治區(qū)也制定實施《關(guān)于進一步引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實施方案》，對當(dāng)前農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)涉及的土地確權(quán)、有序流轉(zhuǎn)、交易設(shè)置等方面事項做出了規(guī)范性、制度性安排，并要求自2022 年起全疆各地全面使用自治區(qū)統(tǒng)一印發(fā)的農(nóng)村土地承包（流轉(zhuǎn)）合同示范文本。 這些政策措施將成為進一步激活“三農(nóng)”、全面推進鄉(xiāng)村振興的重要抓手。

在創(chuàng)作調(diào)研期間，筆者了解到新疆沙灣縣大泉鄉(xiāng)燒坊莊子村雙泉土地股份合作社的一些情況，該合作社成立之初只有社員69 戶，入股耕地面積2800 畝。 經(jīng)過幾年的發(fā)展，目前合作社入股土地面積28600 多畝，與合作社開展合作管理的耕地面積超過了2 萬畝。 59 歲的哈薩克族村民哈依繞拉把自家的20 多畝地全部入股到雙泉農(nóng)民土地股份合作社，自己則在合作社從事管水、打理庫房等工作，目前哈依繞拉家的年純收入比自己種地時高出了兩三萬元。 合作社實行統(tǒng)一品種、統(tǒng)一播種、統(tǒng)一田管等“六統(tǒng)一”管理模式，不僅加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，激活了土地中更多的隱藏效益，把種植風(fēng)險降到最低值，還最大限度保障了農(nóng)民的利益。[6]2023 年以來，新疆木壘哈薩克自治縣大石頭鄉(xiāng)大石頭村將土地流轉(zhuǎn)作為重點工作多措并舉、精準施策，探索土地使用新路子，促進土地規(guī)?；⒓s化經(jīng)營。 2023 年村“兩委”和工作隊積極作為，聯(lián)合90 戶村民將曾經(jīng)是一片效益低下甚至撂荒的薄田碎地850 畝土地流轉(zhuǎn)給種植大戶，流轉(zhuǎn)費用每畝地500 元，村民的錢袋子鼓了起來。 這種用活土地使用權(quán)，讓土地“轉(zhuǎn)”起來增值的做法，有力促進了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。[7]與此同時，新疆額敏縣部分農(nóng)村也興起了一種土地半托管模式，通過種植戶和農(nóng)業(yè)公司的土地托管合同，由公司提供種子、化肥、田間管理技術(shù)指導(dǎo)等“管家”服務(wù)，從而達到農(nóng)戶和公司雙贏的目標。 這些模式的成熟和推廣將在一定程度上解決邊疆民族地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛案件中凸顯的相關(guān)問題， 進而加快邊疆民族地區(qū)的鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

③參見新疆阿勒泰地區(qū)中級人民法院民事判決書（2019）新43 民終229 號。