中國耕地資源保護面臨的問題及對策

出志海

泉州市泉港區(qū)自然資源局，福建 泉州 362801

0 引言

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國城市化、工業(yè)化進程不斷加快，城市和工業(yè)的發(fā)展對耕地資源的占用越來越多。同時，由于生態(tài)環(huán)境惡化、土地利用不合理、管理維護不到位等問題，耕地資源得不到有效的保護和利用。政府應(yīng)該加大對耕地資源保護支持力度，制定更加嚴格的耕地資源保護制度和法律法規(guī)，同時應(yīng)該建立有效的耕地占補平衡制度，嚴格控制非法占用農(nóng)用地的行為。社會各界也應(yīng)該積極參與耕地資源保護工作，通過多方共同努力，實現(xiàn)耕地資源的有效保護和可持續(xù)利用。

1 我國耕地資源保護現(xiàn)狀

1.1 耕地資源總體保護有力有效

一是強化管控，從保有量上嚴守18 億畝耕地紅線。目前，我國已經(jīng)建立了一整套全流程的耕地保護機制，并取得了令人矚目的成就。在法律層面上，《中華人民共和國土地管理法》建立了以保護耕地為核心的土地管理制度。在規(guī)劃管控方面，我國將耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護面積等目標任務(wù)進行逐層分解［1］，通過規(guī)劃數(shù)據(jù)庫的多次核查與登記，實現(xiàn)以圖管地、圖數(shù)一致，從而確保各轄區(qū)內(nèi)耕地保有量的準確性和可靠性。在指標管理上，我國以年度土地利用計劃管理控制新增建設(shè)用地及“農(nóng)轉(zhuǎn)非”土地的數(shù)量和速度，新增建設(shè)用地全鏈條管理確立了土地用途管制審批機制。在行政層面上，嚴格限定耕地轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌玫兀绕涫墙ㄔO(shè)用地，同時建立糧食安全行政首長責任制、耕地保護目標責任制、土地執(zhí)法監(jiān)督制度等，強化土地違法行為的法律責任，切實保證耕地資源保護任務(wù)的落實。

二是強化地力，不斷提高耕地質(zhì)量。為了提高耕地質(zhì)量，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和水利部等部門聯(lián)合采取了一系列措施。這些措施包括農(nóng)地整理、高標準基本農(nóng)田建設(shè)、耕地質(zhì)量改造、受災(zāi)土地復墾、秸稈綜合利用、農(nóng)機深耕和化肥農(nóng)藥減量等。截至2022年底，全國已建成約0.426 7 億hm2高標準農(nóng)田，耕地質(zhì)量顯著提高，為糧食安全提供了重要保障，耕地質(zhì)量建設(shè)取得了顯著成效。根據(jù)2019 年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《2019 年全國耕地質(zhì)量等級情況公報》，全國耕地面積達21.348 666 億hm2，耕地平均質(zhì)量等級為4.76 等，較2014 年提升了0.35 個等級，保證了耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量有提升。

1.2 土地整治項目穩(wěn)步推進

經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展必然需要占用耕地，為確保耕地保有量，必須不斷開辟新途徑補充耕地，土地整治就是補充耕地的主要手段。1998 年，為適應(yīng)新的土地管理要求，第二次修訂的《中華人民共和國土地管理法》第三十一條規(guī)定，國家實行占用耕地補償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母?；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地［2］。目前，我國已建立土地開發(fā)、整理、復墾、高標農(nóng)田等多途徑，政府、社會資本、新型農(nóng)業(yè)主體、農(nóng)民等多主體，新增建設(shè)用地土地有償使用費、耕地開墾費、土地復墾費、社會資本等多資金來源的補充耕地模式，最大限度保證了耕地總量的動態(tài)平衡。

2017 年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，對耕地占補平衡制度提出了新要求。耕地占補平衡工作發(fā)生了重大變化，主要表現(xiàn)在4 個方面。一是管理思路發(fā)生重大變化，在頂層設(shè)計上，從單純強調(diào)項目掛鉤算細賬轉(zhuǎn)向兼顧區(qū)域平衡上算大賬，建立了以數(shù)量為基礎(chǔ)、產(chǎn)能為核心的占補平衡新機制。2017年，原國土資源部印發(fā)了《關(guān)于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》（國土資規(guī)〔2017〕13號），明確轉(zhuǎn)變補充方式、擴大補充途徑等8個方面的政策規(guī)定。二是補充耕地渠道進一步拓展，明確各類資金、各種渠道增加的耕地用于占補平衡的具體政策。2017年，全國通過土地整治補充耕地21.15萬hm2。三是探索實施差別化的耕地開墾費標準，如浙江省對經(jīng)依法批準占用永久基本農(nóng)田的，繳費標準按照當?shù)馗亻_墾費最高標準的3 倍執(zhí)行。四是省域內(nèi)補充耕地指標調(diào)劑管理制度建設(shè)取得積極進展［3］。

2 當前我國耕地資源保護面臨的問題

2.1 建設(shè)用地與耕地保護的矛盾

城市的發(fā)展與城市版圖的擴大是造成耕地減少的主要原因。根據(jù)國家統(tǒng)計局相關(guān)數(shù)據(jù)，1978 年我國城鎮(zhèn)化水平為17.9%，2019 年已經(jīng)提高到60.6%，城鎮(zhèn)常住人口也由1978 年的1.72 億人增加到2019 年的8.48億人，增長了近5 倍。大量的人口集聚必然帶來住房、交通、基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)用地的大量需求，加上農(nóng)業(yè)用地與建設(shè)用地之間巨大的經(jīng)濟產(chǎn)出差，城市發(fā)展主要以“攤大餅”式向外擴張，大量占用農(nóng)業(yè)用地。1978—2018 年，我國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積已從0.70 萬km2增加到5.85 萬km2，造成城市周邊大量優(yōu)質(zhì)耕地被占用，建設(shè)用地與耕地保護的矛盾越來越突出，而且近年來我國城鎮(zhèn)化率依舊在穩(wěn)步增長，參考西方發(fā)達國家80%以上的城鎮(zhèn)化率，未來我國建設(shè)用地與耕地保護的矛盾問題依然不容忽視［4］。

2.2 生態(tài)建設(shè)與耕地保護的矛盾

生態(tài)建設(shè)與耕地保護的矛盾主要表現(xiàn)在人為方面造成的生態(tài)建設(shè)與耕地保護的矛盾。例如，部分地區(qū)為實現(xiàn)耕地占補平衡，對“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）、灘涂、濕地等進行開發(fā)，這些用地本身具有較強的自然生態(tài)功能，對這些土地進行開發(fā)，破壞了表土植被，使土地裸露，基于原有生態(tài)系統(tǒng)的完整性和系統(tǒng)性，有可能面臨退耕風險。此外，一些地方政府為了追求政績，片面追求生態(tài)指標，未能充分考慮耕地保護的重要性，忽視了對耕地的保護，存在破壞耕地開挖人工湖或濕地建設(shè)，挖填造湖造林，占用耕地建設(shè)城鎮(zhèn)生態(tài)公園、休閑廣場的現(xiàn)象，導致部分優(yōu)質(zhì)耕地被景觀綠化、休閑旅游等生態(tài)建設(shè)項目占用，加劇了生態(tài)建設(shè)與耕地保護之間的矛盾［5］。

2.3 補充耕地數(shù)量、質(zhì)量難平衡

我國各地區(qū)總體上完成了耕地保有量的目標，但是部分地區(qū)，尤其是東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，經(jīng)過多年城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和耕地后備資源的開發(fā)，在行政區(qū)域內(nèi)已很難實現(xiàn)耕地占補平衡，補充耕地指標已經(jīng)成為限制當?shù)匕l(fā)展的重要因素，隨著城市化的不斷推進，這種現(xiàn)象將越來越普遍。同時，補充耕地重數(shù)量輕質(zhì)量的問題依舊不同程度地存在，新開墾的耕地質(zhì)量往往低于占用耕地的質(zhì)量，受限于灌溉條件、交通設(shè)施等因素，新開墾的耕地往往糧食產(chǎn)量極低，加上無法與周邊耕地集中連片，還會面臨撂荒的危險，不利于補充耕地數(shù)量與質(zhì)量的平衡［6］。

2.4 激勵政策和機制不完善

在當前的耕地資源保護政策中，法律和行政手段仍然占據(jù)主導地位，這些政策的激勵效果存在明顯的不足。而且，當前的激勵政策主要關(guān)注耕地數(shù)量的保護，而忽視了對耕地質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境等方面的綜合性考慮，導致耕地資源保護不夠全面。此外，耕地資源保護激勵機制也不完善，如補貼不能及時發(fā)放給相關(guān)人員，補貼的金額遠遠不足以激勵農(nóng)民在耕地資源保護上花費精力，農(nóng)民參與意愿較低，導致耕地資源保護效果較差。

2.5 耕地土壤污染嚴重

我國土壤環(huán)境的總體狀況并不樂觀，一些地區(qū)的土壤污染較為嚴重，如長江三角洲、珠江三角洲和東北老工業(yè)基地，西南和中南地區(qū)也存在土壤重金屬超標的情況［7］。土壤污染不僅會破壞生態(tài)環(huán)境，還會對農(nóng)作物生長和食品安全產(chǎn)生不利影響，進而對人體健康造成威脅。

2.6 耕地占補平衡難度大

第一，一些地區(qū)已經(jīng)充分開發(fā)利用了具有優(yōu)越地理位置的后備耕地資源，如北京市、天津市、浙江省等地，這些地區(qū)本來地力豐沃，有較多的耕地資源可供利用。但由于這些地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程加快，當?shù)氐暮髠涓刭Y源已經(jīng)被充分開發(fā)利用，幾乎沒有剩余的耕地可供補充。第二，一些過去被認為耕地資源豐富的地區(qū)，如黑龍江省、吉林省、遼寧省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、甘肅省、寧夏回族自治區(qū)等地，這些地區(qū)的耕地后備資源也接近枯竭，農(nóng)業(yè)發(fā)展相對滯后，耕地面積逐漸減少，無法滿足日益增長的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求。第三，由于后備耕地資源的不足，跨地區(qū)間的耕地占補平衡受到了限制。部分地區(qū)為解決這個問題，通過國家交易平臺出售補充耕地指標。然而，由于耕地資源的稀缺性，這種跨區(qū)域的指標交易往往只是暫時性地解決問題，無法從根本上解決耕地占補平衡的問題。再加上近年來部分出售補充耕地指標的地方表示，由于耕地資源稀缺，未來將不再進行這種“放血式”的跨區(qū)域指標交易，這意味著耕地占補平衡的難度將進一步增加。

3 加強我國耕地資源保護的對策

3.1 緩解建設(shè)用地與耕地保護的矛盾

為了緩解建設(shè)用地對耕地保護造成的壓力，從國土空間利用的角度出發(fā)，需要引導各類空間的合理布局［8］。政府應(yīng)科學劃定“三區(qū)三線”，嚴格保護與合理利用自然資源，在確保區(qū)域內(nèi)耕地資源數(shù)量、質(zhì)量及生態(tài)品質(zhì)穩(wěn)定的前提下，進一步加強耕地保護，防止耕地面積減少，保持耕地的基本穩(wěn)定。針對建設(shè)用地供需矛盾特別突出的地區(qū)，應(yīng)加大土地節(jié)約集約利用力度，推行土地多元利用和集約利用，盡量減少對耕地的占用。還要提前預留出重點項目建設(shè)用地和城市化進程中可開發(fā)的彈性空間，通過國土空間規(guī)劃和指標管控，堅守18 億畝耕地紅線。此外，相關(guān)部門要在開展城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用評價基礎(chǔ)上，開展城鎮(zhèn)內(nèi)部存量建設(shè)用地挖潛，對批而未供、閑置土地進行再開發(fā)、再利用，對低效用地采取城鎮(zhèn)集聚開發(fā)、退二優(yōu)二改造提升、退二進三騰籠換鳥、城市更新、礦地利用等方法提高集約化水平和經(jīng)濟產(chǎn)值，在控增量、定邊界的空間管控下，一定程度上化解建設(shè)用地與耕地保護的矛盾。

3.2 化解生態(tài)建設(shè)與耕地保護的矛盾

為了保護優(yōu)質(zhì)的耕地和生態(tài)環(huán)境，相關(guān)部門應(yīng)制定科學合理的土地利用規(guī)劃和管理措施。例如，在對“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）、灘涂、濕地等進行開發(fā)之前，相關(guān)部門應(yīng)對環(huán)境影響和生態(tài)風險進行評估，并采取合理的耕地占補平衡措施，確保開發(fā)活動不會導致耕地減少。此外，各地政府要在生態(tài)建設(shè)與耕地保護之間找到平衡點，通過加強土地利用規(guī)劃，合理劃定生態(tài)保護紅線和耕地保護紅線，推進生態(tài)補償機制，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，在保護好生態(tài)環(huán)境的同時保護好耕地資源，從而實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的雙贏。

3.3 平衡補充耕地的數(shù)量和質(zhì)量

為解決補充耕地數(shù)量、質(zhì)量難平衡的問題，各地政府可從以下幾點入手。第一，各地政府要綜合考慮灌溉條件、交通設(shè)施等因素，選擇適宜的地塊進行耕地補充，確保新增耕地具備良好的灌溉條件和交通設(shè)施，以降低撂荒風險。第二，各地政府要注重補充耕地的質(zhì)量，避免新開墾的耕地質(zhì)量低于原有耕地，通過科學耕作和精細化管理，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，從而提高耕地的產(chǎn)出能力。第三，各地政府應(yīng)加強土地整治工作，通過土地復墾和農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，提高新增耕地的質(zhì)量和利用率。通過平衡補充耕地的數(shù)量和質(zhì)量，保障糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

3.4 完善激勵政策和機制

第一，在當前的耕地資源保護政策中，雖然以法律和行政手段開展耕地資源保護占主導地位，但政府仍需要設(shè)立針對耕地數(shù)量保護、耕地質(zhì)量提升、生態(tài)保護等多元化目標的激勵政策，鼓勵農(nóng)民積極參與耕地資源保護。第二，各地政府應(yīng)建立健全耕地資源保護補償機制，如可以為農(nóng)業(yè)從業(yè)者提供稅費優(yōu)惠，以減輕他們的負擔，并補償他們因保護耕地而損失的經(jīng)濟利益。第三，相關(guān)部門可通過委托代建、以獎代補、先建后補等土地整治模式，鼓勵社會資本、新型農(nóng)業(yè)主體、農(nóng)民等自愿積極參與土地整治項目建設(shè)，并增加耕地后期管護資金，明確資金使用主體、范圍、流程、管理等，真正提高社會資本、新型農(nóng)業(yè)主體、農(nóng)民等參與耕地資源保護的積極性。

3.5 加強耕地土壤污染治理

第一，政府應(yīng)建立全國統(tǒng)一的耕地土壤污染監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，定期對耕地進行監(jiān)測和評估，及時掌握土壤污染狀況，重點關(guān)注重金屬、農(nóng)藥殘留等對人體健康有害的污染物。第二，政府應(yīng)制定并完善耕地土壤污染防治法律法規(guī)，明確相關(guān)責任部門和責任人，建立健全耕地土壤污染治理的政策體系，加大對污染源的排放控制力度，減少耕地土壤污染的源頭。第三，政府應(yīng)鼓勵農(nóng)民發(fā)展有機農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)，推廣合理施肥技術(shù)和農(nóng)作物輪作制度，提高土壤養(yǎng)分的利用效率，減少農(nóng)藥和化肥的使用，減少農(nóng)業(yè)面源污染，促進耕地土壤自我修復。

3.6 實施差別化的耕地占補平衡政策

在耕地保護的新要求下，嚴格限制省域內(nèi)耕地占補平衡的政策已經(jīng)難以持續(xù)。因此，政府應(yīng)進一步放寬省域內(nèi)耕地占補平衡的限制，部分地區(qū)在行政區(qū)域內(nèi)實在難以實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的，允許跨區(qū)域在更大范圍內(nèi)開展耕地占補平衡，實現(xiàn)耕地在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)籌平衡，并建立全國統(tǒng)一的補充耕地指標交易平臺，供需雙方可以在平臺上自由對接，實現(xiàn)耕地占補平衡。針對不同類型的項目，政府可以實施差別化的耕地占補平衡政策。例如，城市和村鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的建設(shè)項目主要受益于地方，可以由地方自行實現(xiàn)耕地占補平衡。而國家重點布局的線性工程、能源、軍事項目等，這些項目的耕地占補平衡應(yīng)由國家統(tǒng)籌，相關(guān)的占補平衡費用可以規(guī)定由國家、地方和建設(shè)用地單位共同承擔。

3.7 耕作層土壤剝離再利用

耕作層土壤是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)，長期形成的耕作層土壤是不可再生的寶貴資源。然而，目前的法律和行政規(guī)章對于建設(shè)占用耕地后的耕作層土壤剝離再利用沒有明確的硬性要求和獎懲措施，導致各地推進這項工作的力度有所不同，因此有必要從國家層面對此做出規(guī)定。第一，政府應(yīng)該明確法律對耕作層土壤剝離再利用的規(guī)定，將“可以要求”改為“必須要求”，以堅決推動耕作層土壤剝離再利用的實施。第二，對于建設(shè)占用耕地的項目，相關(guān)部門需要制訂耕作層土壤剝離再利用的具體實施方案，并在規(guī)劃設(shè)計和實施過程中盡量與耕地開發(fā)同步進行，確保耕作層的剝離、運輸、儲存和再利用能夠得到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。第三，耕作層土壤剝離再利用需要具備一定的技術(shù)要求，因此必須進行統(tǒng)一組織，并由專人進行管理。第四，相關(guān)部門應(yīng)該根據(jù)不同等級的耕地賦予耕作層剝離再利用不同的價格，以限制建設(shè)用地占用耕地時的過度自由選擇，從而加強對耕地資源的保護。

4 結(jié)束語

新時期耕地資源保護是一項重要的工作，需要政府、社會和農(nóng)民共同努力。在以后的耕地資源保護工作中，應(yīng)該注重耕地數(shù)量和質(zhì)量的雙重要求，嚴格執(zhí)法，系統(tǒng)推進，實施永續(xù)利用等重大措施，加大對耕地資源保護的支持力度，制定更加嚴格的耕地資源保護制度和法律法規(guī)，健全完善有效的耕地占補平衡制度，嚴格控制非農(nóng)用地占用耕地的行為，更好地保護耕地資源，促進土地資源的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。