試論地方應(yīng)用型本科院校大學(xué)章程的制定

張永莉++馬興彥

摘 要：依法制定大學(xué)章程并嚴(yán)格按照章程治理，既是大學(xué)設(shè)立、運(yùn)行、發(fā)展合法性的前提，也是建立現(xiàn)代大學(xué)治理模式的重要制度保障，已成為各高校不可回避的時代議題。然而為數(shù)眾多的地方應(yīng)用型本科院校尚未制定本校章程，處于無章而行的狀態(tài)，這不符合地方應(yīng)用型本科院校建立現(xiàn)代大學(xué)制度、加快自身發(fā)展的內(nèi)在要求，必須盡快加以改變。地方應(yīng)用型本科院校在制定本校章程時要注意把握獨(dú)特性、民主參與、配套健全、程序合法幾個原則，要明確差異，突出特色，力避章程雷同；要廣開言路，體現(xiàn)各方利益訴求；還要制定一系列相關(guān)配套細(xì)節(jié)，健全章程的程序性規(guī)定，確保章程真正落到實(shí)處。

關(guān)鍵詞：地方應(yīng)用型 本科院校 章程 制定

大學(xué)章程是以條文形式對學(xué)校的重大事項(xiàng) （如性質(zhì)、宗旨、任務(wù)、組織結(jié)構(gòu)、成員條件等）作出全面規(guī)定所形成的規(guī)范性文件，是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則。由于章程所規(guī)定的是大學(xué)的辦學(xué)宗旨、主要任務(wù)、內(nèi)部管理體制、財(cái)務(wù)制度等重大問題，因此它是基于其他一切規(guī)章制度之上、事關(guān)大學(xué)治理的綱領(lǐng)性文件。

地方應(yīng)用型本科院校制定大學(xué)章程的重要性和必要性

在中國現(xiàn)代大學(xué)制度建立和發(fā)展的初期，即20世紀(jì)20、30年代，參照歐、美、日等國大學(xué)建制的經(jīng)驗(yàn)，幾乎每一所大學(xué)都制定有本校章程，并嚴(yán)格按照章程進(jìn)行大學(xué)治理，先建章程再建校成為當(dāng)時大學(xué)的共識。較為著名的有：1920年，北京大學(xué)制定并頒布的《國立北京大學(xué)現(xiàn)行章程》；1921年，經(jīng)當(dāng)時教育部核準(zhǔn)的《國立東南大學(xué)大綱》；1929年頒行的《國立清華大學(xué)規(guī)程》等。

1949年新中國成立后，我國高等教育全面學(xué)習(xí)蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)，確立了政府高度集權(quán)的大學(xué)治理模式。1953年，經(jīng)政務(wù)院批準(zhǔn)的《關(guān)于修改高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定》中規(guī)定：“凡中央高等教育部所頒布的有關(guān)全國高等教育的建設(shè)計(jì)劃……財(cái)務(wù)計(jì)劃、財(cái)務(wù)制度……人事制度……教學(xué)計(jì)劃、教學(xué)大綱、生產(chǎn)實(shí)習(xí)教程，以及其他重要法規(guī)、指示或命令，全國學(xué)校均應(yīng)執(zhí)行。其有必須變通辦理時，須經(jīng)中央高等教育部或由中央高等教育部報請政務(wù)院批準(zhǔn)?！?在這種背景下，所有高校的設(shè)立、運(yùn)行及其內(nèi)外部重大事項(xiàng)的決策均由政府行政部門進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和管理，大學(xué)的內(nèi)部規(guī)章只是政府相關(guān)政策、制度的具體執(zhí)行，大學(xué)沒有設(shè)立章程的意愿和必要，各高校普遍都沒有制定章程。

改革開放以來，伴隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和發(fā)展，大學(xué)參與社會民事活動的機(jī)會日益廣泛和頻繁，但由于不具備獨(dú)立法人身份，高校參與社會民事活動的廣度和深度都受到影響，既不利于大學(xué)服務(wù)社會功能的實(shí)現(xiàn)，也無法滿足高校自身的發(fā)展要求。外在的需求和內(nèi)在的需要都促使高校必須盡快加以改變，從制定大學(xué)章程入手，從法理上明晰獨(dú)立法人身份和地位，切實(shí)推進(jìn)依法辦學(xué)，真正建立起現(xiàn)代大學(xué)治理模式。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》都明確規(guī)定：高校是獨(dú)立自主辦學(xué)的法人實(shí)體，各高等學(xué)校必須制定本校章程，并按照章程依法辦學(xué)。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》又再次強(qiáng)調(diào)：“完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，要加強(qiáng)章程建設(shè)。各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校。”

可見，依法制定大學(xué)章程并嚴(yán)格按照章程治理學(xué)校，既是大學(xué)設(shè)立、運(yùn)行、發(fā)展合法性的前提，也是建立現(xiàn)代大學(xué)治理模式的重要制度保障。大學(xué)章程的制定與實(shí)施，不僅從形態(tài)上對大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)予以確認(rèn)，而且從性質(zhì)上對大學(xué)的治理方式加以規(guī)定，章程作為高校依法自主辦學(xué)的“憲法”和“總綱”，是當(dāng)下建立現(xiàn)代大學(xué)制度的一項(xiàng)重要的和基礎(chǔ)性的工作，是各高校都不可回避的時代議題。

然而，現(xiàn)實(shí)的情況是，據(jù)教育部法制辦2007年對全國高校章程建設(shè)整體情況的調(diào)查結(jié)果：僅有占當(dāng)時全國高?？倲?shù)21%的高校報送了章程或章程草案，我國大部分高校都尚未制定本校章程，處于無章而行的狀態(tài)，這其中就包含為數(shù)眾多的地方應(yīng)用型本科院校。這種無章而行的狀態(tài)，不僅不符合各地方應(yīng)用型本科院校建立現(xiàn)代大學(xué)制度的內(nèi)在要求，而且也不利于地方應(yīng)用型本科院校的自我發(fā)展，必須盡快加以改變。因此，各地方應(yīng)用型本科院校必須按照國家法律法規(guī)的要求，加快制定切合本校實(shí)際的章程，按照章程依法辦學(xué)，將大學(xué)的決策方式和工作方式轉(zhuǎn)變到以本校章程為依托的軌道上來。

地方應(yīng)用型本科院校制定章程應(yīng)把握的原則

1. 獨(dú)特性原則

大學(xué)章程不僅是大學(xué)治理的法律依據(jù)，而且也是大學(xué)傳統(tǒng)和大學(xué)精神的一個展示，不同層次、不同類別的高校在其各自的辦學(xué)歷程和發(fā)展過程中都會形成其獨(dú)有的辦學(xué)特色，這些特色具體體現(xiàn)在不同高校辦學(xué)理念、辦學(xué)目標(biāo)、發(fā)展方向和學(xué)生培養(yǎng)等的差異上。因此，在章程的具體制定和實(shí)施中，地方應(yīng)用型本科院校應(yīng)首先找準(zhǔn)自身與其他高校的不同和特色之處，并將這種獨(dú)特性準(zhǔn)確、具體地表述在本校章程之中，作為引領(lǐng)學(xué)校前行發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。

對此，教育部在2011年11月28日頒布的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》第十七條中曾作出規(guī)定：“高等學(xué)校起草章程，應(yīng)當(dāng)深入研究、分析學(xué)校的特色與需求”；在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中也明確提出要“建立高校分類體系，實(shí)行分類管理。發(fā)揮政策指導(dǎo)和資源配置的作用，引導(dǎo)高校合理定位”，要“建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制，不斷優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)……重點(diǎn)擴(kuò)大應(yīng)用型、復(fù)合型、技能型人才培養(yǎng)規(guī)?！钡取?/p>

因此，對于占普通高校規(guī)模過半的地方應(yīng)用型本科院校來說，在本校章程制定過程中，一定要注意把握“獨(dú)特性”原則，要厘清自身與“985工程”“211工程”等重點(diǎn)高校以及一般高職高專院校之間的差異性，找準(zhǔn)自身定位，并將自身的辦學(xué)理念和辦學(xué)特色體現(xiàn)在章程的制定與建設(shè)當(dāng)中，避免大學(xué)章程雷同現(xiàn)象的發(fā)生。

2. 民主參與原則

大學(xué)章程實(shí)質(zhì)上是以權(quán)利和義務(wù)的形式對大學(xué)內(nèi)部的教職員工、學(xué)生等各利益方之間的不同利益加以調(diào)整所形成的規(guī)定。因此，地方應(yīng)用型本科院校在制定本校章程過程中，必須要積極宣傳、廣泛動員，使各利益群體都能明晰章程對于學(xué)校發(fā)展的意義，并發(fā)動他們廣泛參與。只有在民主集中制的基礎(chǔ)上制定本校章程，并確保各利益群體的有效參與，為他們的合理訴求提供表達(dá)通道，才能使制定的章程為各方所接受和認(rèn)可，也才能在最終的貫徹落實(shí)中得以有效執(zhí)行。

3. 配套健全原則

地方應(yīng)用型本科院校在本校章程的建設(shè)工作中，還必須十分注意與章程相配套的一系列規(guī)章制度的建立，以確保章程能夠落到實(shí)處，不流于形式。因?yàn)榫痛髮W(xué)章程本身而言，它是對學(xué)校辦學(xué)的若干重要事項(xiàng)作出總的、綱領(lǐng)性的規(guī)定，是一種宏觀上的構(gòu)建，要確保章程制定后能真正落到實(shí)處而不被束之高閣，就必須建立一系列與之相配套的規(guī)章制度來加以保障和具體化。因此，地方應(yīng)用型本科院校在本校章程制定工作中，必須注意全面梳理學(xué)?，F(xiàn)有的規(guī)章制度，歸納出其中需要在章程中體現(xiàn)的內(nèi)容，同時在本校章程總領(lǐng)下制定出一系列具體的實(shí)施細(xì)則，并確保這些配套性的細(xì)則均是以實(shí)現(xiàn)章程為其制定和實(shí)施的基本目標(biāo)，這樣才能真正確保章程落到實(shí)處。

4. 程序合法原則

地方應(yīng)用型本科院校在章程制定過程中，一方面要對章程必要記載事項(xiàng)做完整呈現(xiàn)，同時還要健全章程的程序性規(guī)定，如章程的修訂及廢止程序、重大事項(xiàng)的決策程序以及師生員工的申訴程序等，確保程序合法，避免出現(xiàn)因必要記載事項(xiàng)的不完整或程序非法而導(dǎo)致的章程無效或效力減弱，以維護(hù)章程的法律效力和權(quán)威。

地方應(yīng)用型本科院校制定章程的具體做法

1. 明確差異，突出特色，力避章程雷同

地方應(yīng)用型本科院校在制定本校章程時，要結(jié)合自身實(shí)際，明確差異，突出特色，力避章程雷同現(xiàn)象的發(fā)生。

具體來看，從辦學(xué)定位來講，地方應(yīng)用型本科院校主要是服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，因此在學(xué)科專業(yè)設(shè)置上，要緊密結(jié)合地方需求和產(chǎn)業(yè)布局特點(diǎn)，構(gòu)建具有明顯區(qū)位優(yōu)勢和特色的高等教育學(xué)科專業(yè)體系和學(xué)科專業(yè)品牌；在課程設(shè)置方面，既要充分考慮課程開設(shè)的實(shí)用性、有效性和先進(jìn)性，又要以地方人才需求為導(dǎo)向，努力構(gòu)建體現(xiàn)自身優(yōu)勢、滿足地方發(fā)展需要的學(xué)科課程體系，以適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)、科技、文化和社會發(fā)展的需要。只有將上述辦學(xué)定位和辦學(xué)特色目標(biāo)在章程建設(shè)中給予具體呈現(xiàn)，才能顯出各地方應(yīng)用型本科院校的獨(dú)特之處。

此外，相較于其他類型高校，在人才培養(yǎng)目標(biāo)上，地方應(yīng)用型本科院校既要注重學(xué)生一定理論功底的培育，更要把加強(qiáng)學(xué)生實(shí)踐操作能力作為其人才培養(yǎng)最突出的特點(diǎn)，即地方應(yīng)用型本科院校培養(yǎng)的學(xué)生，應(yīng)是在理論功底上強(qiáng)于高職、高專類院校學(xué)生，在動手能力上優(yōu)于研究型大學(xué)學(xué)生，這樣才能確保地方應(yīng)用型本科院校在高等教育市場上占據(jù)一席之地。因此，地方應(yīng)用型本科院校要準(zhǔn)確把握理論培養(yǎng)與實(shí)踐操作之間的“度”，并將其歸納為人才培養(yǎng)目標(biāo)明確記載入章程，以凸顯本校人才培養(yǎng)的特色和優(yōu)勢。

2. 廣開言路，體現(xiàn)各方利益訴求，為章程實(shí)施奠定基礎(chǔ)

地方應(yīng)用型本科院校在制定章程時，可在黨委領(lǐng)導(dǎo)、行政負(fù)責(zé)、民主參與的前提下成立專門的章程制定工作小組，成員應(yīng)包括學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)、職能部門負(fù)責(zé)人、教師代表、學(xué)生代表、校友代表、家長代表和法律顧問等各方面人員，通過組織聽證會、座談會等多種形式，集思廣益，凝聚集體智慧，在確保各方民主參與及平衡各方利益訴求的基礎(chǔ)上形成章程初稿，并在全校范圍內(nèi)公開征求意見，將修改后的章程草案提交學(xué)校黨委會或校長辦公會審議，最后交由本校教職工代表大會批準(zhǔn)通過，并報教育行政主管部門備案。

3. 制定一系列相關(guān)配套細(xì)則，確保章程落到實(shí)處

由于章程只是規(guī)范學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的總綱，為使章程得到有效貫徹和落實(shí)，地方應(yīng)用型本科院校必須制定一系列配套細(xì)則加以保障，這并不是說要把以往的制度全部推倒重來，而是要在章程總領(lǐng)下，對包括大學(xué)法人制度、黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制、教授治學(xué)制度、學(xué)院管理制度、教師及學(xué)生管理制度等一系列內(nèi)部規(guī)章做一番有效梳理，剔除其中不合時宜、不符合章程要求的部分，凝練其中行之有效和體現(xiàn)辦學(xué)規(guī)律的做法，將其升華到章程及其細(xì)則中去，更好地發(fā)揮作用。此外，還應(yīng)成立專門的章程實(shí)施檢查機(jī)構(gòu)，對章程及其配套細(xì)則的實(shí)際運(yùn)行效果做實(shí)時的監(jiān)督檢查，確保章程的有效貫徹落實(shí)。

4. 健全程序性規(guī)定，確保程序合法

地方應(yīng)用型本科院校在制定章程時，首先要對必要記載事項(xiàng)進(jìn)行完整表述，如學(xué)校的辦學(xué)名稱和地址、辦學(xué)宗旨和培養(yǎng)對象、管理體制和運(yùn)行機(jī)制、財(cái)務(wù)和財(cái)產(chǎn)管理制度、舉辦者和學(xué)校之間的權(quán)利和義務(wù)等。此外，對于章程的制定、生效、修改、終止，以及師生員工的權(quán)利與義務(wù)等重要事項(xiàng)也要做準(zhǔn)確、清晰的記載，避免因沒有記載或記載含混而導(dǎo)致程序非法，尤其是關(guān)于教師、學(xué)生的權(quán)益保障部分，如教師的任免、獎懲以及學(xué)生申訴的處理等，必須在章程中作出明確、具體的表述，不可一筆帶過，以切實(shí)保障師生的合法權(quán)益。此外，章程中還應(yīng)該包含確保章程運(yùn)作和實(shí)現(xiàn)的配套程序規(guī)定，諸如聽證制度、告知制度、公開制度、證據(jù)制度、回避制度等。只有健全程序性規(guī)定，確保程序合法，才能真正維護(hù)章程的有效性。

本文系北京印刷學(xué)院2013年發(fā)展規(guī)劃課題“北京印刷學(xué)院章程制定與實(shí)施研究”（項(xiàng)目編號：24360113005）研究成果

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（作者單位：北京印刷學(xué)院）

[責(zé)任編輯：于 洋]