反外國制裁的路徑演化與中國選擇*

霍政欣 陳彥茹

人類社會的發(fā)展進程表明，國家之間的競爭與博弈已從早年的“熱戰(zhàn)”，經(jīng)由“冷戰(zhàn)”，發(fā)展為當下的“法律戰(zhàn)”。①Orde F. Kittrie, Lawfare: Law as a Weapon of War, New York:Oxford University Press, 2016, p.1.作為法律戰(zhàn)的核心手段，制裁已成為國家，特別是強國推進實現(xiàn)其政治、經(jīng)濟目的的核心外交政策工具。②霍政欣：《〈反外國制裁法〉的國際法意涵》，《比較法研究》2021 年第4 期。目前，美國是世界上運用制裁措施最多的國家，③關(guān)于美國實施的單邊制裁情況，參見U.S. Department of the Treasury, “Sanctions Programs and Country Information”, https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Pages/Programs.aspx, 2022-12-05。關(guān)于歐盟實施的單邊制裁情況，參見European Commission, “Sanctions (Restrictive Measures)”, https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/banking-and-finance/international-relations/restrictive-measures-sanctions_en, 2022-12-05。英國、加拿大、澳大利亞、俄羅斯、日本、挪威等國也頻繁使用制裁措施作為實現(xiàn)其外交政策的手段。④Rebecca Barber, “An Exploration of the General Assembly’s Troubled Relationship with Unilateral Sanctions”, International and Comparative Law Quarterly, Vol.70, No.2, 2021, p.343, p.353.

近年來，隨著中美兩國綜合國力差距的縮小，美國政界出現(xiàn)一種強烈的危機感，于是加緊實行對華遏制戰(zhàn)略，愈加頻繁地依據(jù)其國內(nèi)法對中國實體和個人實施“長臂管轄”和單邊制裁，這對我國主權(quán)、安全、發(fā)展利益構(gòu)成了嚴峻挑戰(zhàn)。面對日趨復(fù)雜嚴峻的外部環(huán)境，我國堅持統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治，按照急用先行原則，加強涉外領(lǐng)域立法，進一步完善反制裁、反干涉、反制“長臂管轄”法律法規(guī)，①參見習(xí)近平：《堅持走中國特色社會主義法治道路 更好推進中國特色社會主義法治體系建設(shè)》，《求是》2022 年第4 期。攻防兼?zhèn)涞纳嫱夥ㄖ误w系已初步形成。

在此背景下，我國國際法學(xué)界圍繞反制裁的議題進行了較為集中的討論，形成了諸多成果。不過，現(xiàn)有研究成果多聚焦于制裁的合法性分析以及應(yīng)對策略分析，②參見楊永紅：《次級制裁及其反制——由美國次級制裁的立法與實踐展開》，《法商研究》2019 年第3 期；李壽平：《次級制裁的國際法審視及中國的應(yīng)對》，《政法論叢》2020 年第5 期；朱玥：《反制美國次級制裁的歐盟經(jīng)驗及啟示：單邊抑或多邊》，《中國流通經(jīng)濟》2020 年第6 期；霍政欣：《〈反外國制裁法〉的國際法意涵》，《比較法研究》2021 年第4 期；魏梟梟：《美國單邊人權(quán)制裁的國內(nèi)運行機制與中國對等法律反制研究》，《上海政法學(xué)院學(xué)報（法治論叢）》2021 年第3 期；范曉波：《美國金融制裁的基石與應(yīng)對》，《經(jīng)貿(mào)法律評論》2021 年第6 期；馬光：《論反制裁措施的國際合法性及我國反制裁立法的完善》，《法治研究》2022 年第1 期；杜濤、周美華：《應(yīng)對美國單邊經(jīng)濟制裁的域外經(jīng)驗與中國方案——從〈阻斷辦法〉到〈反外國制裁法〉》，《武大國際法評論》2021 年第4 期；周艷云：《中國〈反外國制裁法〉中“歧視性限制措施”的識別》，《環(huán)球法律評論》2022 年第2 期；丁漢韜：《論阻斷法的實施機制及其中國實踐》，《環(huán)球法律評論》2022 年第2 期；張輝：《單邊制裁是否具有合法性：一個框架性分析》，《中國法學(xué)》2022 年第3 期。從學(xué)理上闡釋“外國制裁”的國際法含義和比較分析反制裁的國際實踐及其效果的成果相對缺乏，從統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治的角度探討如何完善我國反制裁法治體系的成果更付闕如。有鑒于此，本文首先厘定“外國制裁”的概念，再對近年來美國對華制裁措施及其在國際法上的合法性展開分析，進而對域外國家和國際組織已積累的反制裁法律經(jīng)驗進行系統(tǒng)梳理和比較研究。以此為基礎(chǔ)，文章從統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治的視角出發(fā)，對我國反外國制裁的路徑選擇及其體系完善進行探討，并提出相應(yīng)的學(xué)理建議。

一、“外國制裁”：概念、現(xiàn)狀及其定性

在反外國制裁的語境下，“外國制裁”并不是一個單純的事實概念或政治概念，而是一個國際法概念，其外延與內(nèi)涵決定了對于何種主體實施的制裁，一國能夠以國家的名義進行反制。因此，對“外國制裁”的概念進行學(xué)理上的闡釋和界定，是系統(tǒng)梳理我國遭受的外國制裁以及研究我國如何完善反制裁路徑與措施的出發(fā)點。

（一）概念厘定：“外國制裁”

在當代國際法體系下，國際法委員會制定的《國家對國際不法行為的責(zé)任條款草案》（以下簡稱《國家責(zé)任條款草案》）和聯(lián)合國大會通過的《國家及其財產(chǎn)管轄豁免公約》（以下簡稱《聯(lián)合國豁免公約》）對“國家”的概念進行了較為系統(tǒng)的厘定，這為反制裁語境下如何界定“外國制裁”提供了基礎(chǔ)。盡管《國家責(zé)任條款草案》與《聯(lián)合國豁免公約》均尚未生效，但前者被公認為具有習(xí)慣國際法的地位，后者也得到國際社會的廣泛接受。③Surya P. Subedi, “The Status of Unilateral Sanctions in International Law”, Unilateral Sanctions in International Law, Oxford:Hart Publishing, 2021, p.36; 王虎華、羅國強：《〈聯(lián)合國國家及其財產(chǎn)管轄豁免公約〉規(guī)則的性質(zhì)與適用》，《政治與法律》2007 年第1 期。

從《國家責(zé)任條款草案》和《聯(lián)合國豁免公約》的規(guī)定來看，外國中央和地方政府對國家實施的制裁措施均可構(gòu)成“外國制裁”；外國私主體對國家采取的制裁行為，在滿足特定條件的前提下，也可以構(gòu)成“外國制裁”；而政府間國際組織（以下簡稱國際組織）對國家實施的制裁是否屬于“外國制裁”則是一個更加復(fù)雜的問題。

第一，外國中央和地方政府對國家實施的制裁措施均可構(gòu)成“外國制裁”，換言之，外國中央和地方政府均可成為外國制裁的實施主體。依據(jù)《國家責(zé)任條款草案》，任何國家機關(guān)，不論行使立法、行政、司法職能，還是任何其他職能，不論在國家組織架構(gòu)中具有何種地位，也不論作為該國中央政府機關(guān)或一領(lǐng)土單位機關(guān)而具有何種特性，其行為應(yīng)視為國際法所指的國家行為。④Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, with Commentaries 2001, Article 4.可見，外國中央政府機關(guān)和地方政府機關(guān)的行為，均構(gòu)成國際法上的國家行為。《聯(lián)合國豁免公約》也明確，“國家”是指國家本身及其政府的各種機關(guān)，包括“有權(quán)行使主權(quán)權(quán)力并以該身份行事的聯(lián)邦國家的組成單位或國家政治分支機構(gòu)”。⑤United Nations Convention on Jurisdictional Immunities of States and Their Property 2004, Article 2.因此，外國中央政府和地方政府對國家實施的制裁均可被定性為“外國制裁”，且此處所指的政府，應(yīng)理解為廣義上的概念，不僅包括行政機關(guān)，還囊括立法機關(guān)和司法機關(guān)。

第二，外國私主體的行為如滿足可以歸因于該外國國家的特定條件，其對國家采取的制裁行為也可以被定性為“外國制裁”?！秶邑?zé)任條款草案》明確，經(jīng)該國法律授權(quán)而行使政府權(quán)力要素的私主體，其行為應(yīng)視為國際法所指的國家行為。①Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, with Commentaries 2001, Article 5.此外，如果私主體實際上是按照國家的指示或在其指揮或控制下行事，其行為也應(yīng)歸因于國家。②Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, with Commentaries 2001, Article 8.可見，外國私主體的行為如果符合可以歸因于該外國國家的條件，其對國家采取的歧視或限制性行為也可以構(gòu)成“外國制裁”。

第三，國際組織對國家實施的制裁是否構(gòu)成“外國制裁”，《國家責(zé)任條款草案》和《聯(lián)合國豁免公約》并沒有提供明確答案，還須結(jié)合制裁的授權(quán)情形和制裁對象等具體情況加以判斷。國際組織，特別是某些負有重大國際責(zé)任的國際組織已經(jīng)成為當代國際法的主體，③梁西主編：《國際法》，武漢：武漢大學(xué)出版社2001 年，第80 頁。其中，聯(lián)合國對“維持國際和平及安全”和“促成全球人民經(jīng)濟及社會的進展”發(fā)揮著核心作用。④周鯁生：《國際法》，北京：商務(wù)印書館2018 年，第731 頁?！堵?lián)合國憲章》（以下簡稱《憲章》）第七章允許安理會在確定存在威脅、破壞和平的情勢或者發(fā)生侵略行為時實施“強制性措施”。盡管《憲章》沒有采用“制裁”的概念，但這里所稱的“強制性措施”實質(zhì)上發(fā)揮了制裁的效果。安理會在1990 年對伊拉克實施制裁的第665 號決議序言中明確采用了“制裁”一詞，并在后續(xù)的有關(guān)決議中廣泛使用。⑤UNSC Resolution 665, S/RES/665(1990).安理會還成立了多個相應(yīng)的制裁委員會對制裁進行監(jiān)督。因此，在當代國際法體系下，聯(lián)合國安理會授權(quán)實施的制裁被定性為“多邊制裁”，屬于維護國際秩序的重要手段。遵守和協(xié)助執(zhí)行安理會制裁構(gòu)成聯(lián)合國會員國應(yīng)盡的義務(wù)。進而言之，至少對于聯(lián)合國會員國而言，安理會授權(quán)實施的制裁不應(yīng)被定性為反制裁語境下的“外國制裁”。

隨著區(qū)域一體化的發(fā)展和國際組織職權(quán)的擴張，歐盟、非盟、美洲國家組織、阿拉伯聯(lián)盟和國際奧委會等國際組織在其組織章程中規(guī)定了在特定情況下針對其成員國實施制裁的條款。⑥Treaty of Amsterdam Amending the Treaty on European Union, the Treaties Establishing the European Communities and Certain Related Acts, Article F.1(1)-(2); The Constitutive Act of African Union, Article 23, Article 30; Olympic Charter, Rule 59; International Standard for Code Compliance by Signatories (ISCCS), Article 11.1, Article B.3.1.因此，國際組織依據(jù)其組織章程對某一成員國施加的制裁，在性質(zhì)上也屬于多邊制裁的范疇。由于多邊制裁得到國際條約機制的明確授權(quán)，而條約的締結(jié)過程體現(xiàn)了國家（包括被制裁國）的自主意愿，故此類制裁在國際法上具有合法性，⑦霍政欣：《〈反外國制裁法〉的國際法意涵》，《比較法研究》2021 年第4 期。不應(yīng)被定性為反制裁語境下的“外國制裁”。

需要指出，部分國際組織除對其成員國實施制裁以外，還以其組織章程為依據(jù)，對其成員國以外的國家實施制裁，以推行其政策或?qū)崿F(xiàn)其利益。例如，《歐盟運行條約》設(shè)置了“限制性措施”一編，授權(quán)歐盟對區(qū)域外第三國開展制裁行動，⑧The Treaty on the Functioning of the European Union, Title IV.歐盟由此成為“制裁游戲的主要玩家之一”。⑨Nigeld White, “Shades of Grey:Autonomous Sanctions in the International Legal Order”, in Surya P. Subedi (ed.), Unilateral Sanctions in International Law, p.73.盡管此類制裁的實施主體是國際組織而非國家，但因其是在缺少受制裁國的預(yù)先授權(quán)或同意的基礎(chǔ)上實施的強制性措施，故在本質(zhì)上屬于單邊制裁，應(yīng)被納入反制裁語境下的“外國制裁”。

由此可見，在反制裁語境下，“外國制裁”在性質(zhì)上限于單邊制裁，而不包括多邊制裁；其實施主體主要是指外國中央和地方政府，在滿足特定條件的情況下，也可以是外國私主體。此外，國際組織對其成員國以外的國家實施的單邊制裁，也屬于“外國制裁”。

（二）現(xiàn)狀梳理：以美國對華制裁為中心

隨著美國將中國視為“最主要的戰(zhàn)略競爭者”，⑩Donald Trump, “National Security Strategy of the United States of America”, https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf, 2022-12-08.并挑起一場全方位的大國博弈，中國已成為美國制裁的主要目標國之一。特別是拜登執(zhí)政以來，美國政府高舉所謂的價值觀外交和人權(quán)外交的旗幟，在“跨大西洋伙伴機制”下建立和加強美歐合作協(xié)調(diào)機制，不斷加強對華制裁的力度。①例如，2021 年6 月發(fā)布的《美歐峰會聯(lián)合聲明》不僅多處強調(diào)須以強有力的“跨大西洋伙伴關(guān)系”應(yīng)對中國挑戰(zhàn)，還在第24段明確指出，要加強制裁運用的合作，以推進其共享的外交政策和安全目標。參見“U.S.-EU Summit Statement”, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/06/15/u-s-eu-summit-statement/, 2022-12-08。在此背景下，英國、澳大利亞、日本、加拿大和歐盟也開始對我國實體和個人實施單邊制裁。②Rebecca Barber, “An Exploration of the General Assembly’s Troubled Relationship with Unilateral Sanctions”, International and Comparative Law Quarterly, Vol.70, No.2, 2021, p.343, p.353.我國遭受的“外國制裁”在數(shù)量上不斷增加，在類型上日趨多樣，反制裁的壓力與難度也隨之不斷增加。

由于美國針對我國發(fā)起的制裁數(shù)量最多、措施最多樣、影響最大，其事實上是對華制裁的主導(dǎo)國，故本節(jié)以美國對華制裁為考察對象，對近年來中國遭受的美國制裁進行系統(tǒng)梳理，并對其在國際法上的合法性作出判斷，這構(gòu)成我國完善反制裁路徑和措施的關(guān)鍵。

從立法角度而言，美國對華實施制裁的法律依據(jù)既包括一般性制裁類法律，也包括美國借涉港、涉疆、涉藏、涉臺、涉海等事項頒布的直接針對我國的特殊性制裁類法律。前者主要包括《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》《全球馬格尼茨基人權(quán)問責(zé)法》《以制裁反擊美國對手法》等立法以及包含制裁措施的行政令，③參見National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2020 (Pub.L. No.116-92); The Global Magnitsky Human Rights Accountability Act (Pub.L. No.114-328); Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act (Pub.L. No.115-44)。后者主要包括《對等進入西藏法》《香港民主與人權(quán)法》《香港自治法》《維吾爾人權(quán)政策法》《維吾爾強迫勞動預(yù)防法》以及《南海與東海制裁法案》等。④因《南海與東海制裁法案》尚未完成立法程序，故仍稱其為“法案”，參見Reciprocal Access to Tibet Act (Pub.L. No.115-330); Hong Kong Human Rights and Democracy Act (Pub.L. No.116–76); Hong Kong Autonomy Act (Pub.L. No.116–149); Uyghur Human Rights Policy Act (Pub.L. No.116–145); The Uyghur Forced Labor Prevention Act (Pub.L. No.117–78); South China Sea and East China Sea Sanctions Act (2021)。

就制裁的實施主體而言，美國對華制裁主要由美國聯(lián)邦政府層面的商務(wù)部、財政部、國務(wù)院、國防部、國土安全部和聯(lián)邦通信委員會等部門實施。此外，紐約州、新澤西州和田納西州等17 個美國的州政府也實施了對華制裁措施。這些州制定了與伊朗交易的“受審查企業(yè)名單”，對違反美國制裁伊朗相關(guān)法律的外國企業(yè)進行制裁，其中包括中國石油天然氣集團有限公司、中國石油天然氣股份有限公司等眾多中國實體。⑤將中國企業(yè)納入審查名單的各州包括紐約州、新澤西州、佛羅里達州、賓夕法尼亞州、密西西比州、俄亥俄州、田納西州、伊利諾伊州、明尼蘇達州、南達科他州、阿拉斯加州、愛荷華州、加利福尼亞州、科羅拉多州、北卡羅來納州、馬薩諸塞州、得克薩斯州。

就制裁措施的類別而言，美國對華制裁可以分為旅行禁令、進出口管制和金融制裁等類型。旅行禁令主要體現(xiàn)為拒絕發(fā)放美國簽證、禁止入境美國等措施，主要針對官員和被制裁實體的股東、高級管理人員，由美國國務(wù)院和國土安全部等聯(lián)邦機構(gòu)負責(zé)實施。⑥姜悠悠：《論美國次級制裁的域外效力及國際法規(guī)制》，《蘇州大學(xué)學(xué)報（法學(xué)版）》2022 年第3 期。例如，2020 年8 月，美國對包括中國香港特別行政區(qū)行政長官在內(nèi)的11 名中國官員進行制裁，限制對其發(fā)放美國簽證，禁止其入境美國。⑦“Treasury Sanctions Individuals for Undermining Hong Kong’s Autonomy”, https://home.treasury.gov/news/press-releases/sm1088, 2022-12-15.

出口管制主要體現(xiàn)為美國對軍民兩用物項、軍用品、核產(chǎn)品以及其他與維護國家安全和利益、履行防擴散等國際義務(wù)相關(guān)的貨物、技術(shù)、服務(wù)等采取禁止或者限制出口的措施。美國是目前出口管制制度最為嚴格的國家。根據(jù)物項的不同用途，其出口管制由美國不同的政府機構(gòu)負責(zé)實施。⑧蔡開明：《美國對華法律政策工具以及我國反制措施研究》，《行政管理改革》2022 年第4 期。美國商務(wù)部工業(yè)和安全局（Bureau of Industry and Security, 英文簡稱“BIS”）負責(zé)軍民兩用物項的出口管制，主要通過制定和發(fā)布各類清單的方式加以實施。BIS 制定和發(fā)布的清單主要包括“被拒絕個人清單”“未經(jīng)證實人員清單”“實體清單”和“軍事終端用戶清單”四類。⑨“Office of Foreign Assets Control-Sanctions Programs and Information”, https://home.treasury.gov/policy-issues/office-of-foreign- assets-control-sanctions-programs-and-information, 2022-12-15.美國國務(wù)院國防貿(mào)易管制局負責(zé)軍用品出口的監(jiān)管，⑩Directorate of Defense Trade Controls, https://www.pmddtc.state.gov/ddtc_public, 2022-12-15.核管理委員會和能源部負責(zé)核材料出口的監(jiān)管。?Nuclear Regulatory Commission, https://www.nrc.gov/reactors.html, 2022-12-15.截至本文寫作時，被BIS 納入“實體清單”的中國實體達685 個，被納入“軍事終端用戶清單”的中國實體達 70 個。①數(shù)據(jù)來源：“Office of Foreign Assets Control-Sanctions Programs and Information”, https://home.treasury.gov/policy-issues/office-of-foreign-assets-control-sanctions-programs-and-information, 2022-12-23。

進口管制主要體現(xiàn)為美國對源自特定國家的貨物、技術(shù)、服務(wù)等采取禁止或限制進口的措施。一方面，針對中國企業(yè)，特別是高技術(shù)和通信企業(yè)的產(chǎn)品和技術(shù)，美國近年來以“國家安全”為由，不斷加碼進口管制措施。例如，2022 年11 月，美國聯(lián)邦通信委員會以5 家中國企業(yè)對美國國家安全帶來“不可接受的風(fēng)險”為由，宣布禁止進口其電信設(shè)備。②“FCC Bans Equipment Authorizations for Chinese Telecommunications and Video Surveillance Equipment Deemed to Pose a Threat to National Security”, https://www.fcc.gov/document/fcc-bans-authorizations-devices-pose-national-security-threat, 2022-12-15.另一方面，美國以“維護人權(quán)”為由，依據(jù)《維吾爾強迫勞動預(yù)防法》對來自中國新疆的產(chǎn)品進口規(guī)定了系統(tǒng)的限制措施。該法第3 節(jié)在美國《1930 年關(guān)稅法》第307 條“禁止進口在外國全部或部分由強迫勞動開采、加工和生產(chǎn)制造的貨物”的基礎(chǔ)上，確立了“可反駁的推定”原則，將所有新疆地區(qū)生產(chǎn)的產(chǎn)品及特定清單實體生產(chǎn)的產(chǎn)品推定為通過強迫勞動所生產(chǎn)，并因此禁止此類產(chǎn)品的進口，由國土安全部下屬的海關(guān)邊境保護局（Customs and Border Protection）負責(zé)實施。③The Uyghur Forced Labor Prevention Act (Pub.L. No.117–78).

美國金融制裁的手段主要包括凍結(jié)資產(chǎn)，限制提供信貸、保險等金融服務(wù)以及禁止或限制被制裁者在美國銀行體系內(nèi)的金融活動等。美國實施金融制裁，主要由其財政部下屬的海外資產(chǎn)管理辦公室（Office of Foreign Assets Control，英文簡稱“OFAC”）負責(zé)。OFAC 主要通過制定和管理制裁清單確定制裁對象。具體而言，OFAC 管理兩類清單：一是“特別指定國民清單”，即“SDN 清單”；另一類稱為“綜合制裁清單”或“非SDN 清單”。④綜合制裁清單具體包括海外逃避制裁清單、巴勒斯坦立法會清單、行業(yè)制裁識別清單、外國金融機構(gòu)第561 條款清單、非SDN 涉伊朗制裁法案清單、外國金融機構(gòu)代理賬戶或通匯賬戶制裁清單、基于制裁項目的非SDN 制裁清單以及新近設(shè)立的非SDN 中國軍工復(fù)合體企業(yè)清單。參見“Consolidated Sanctions List (Non-SDN Lists)”, https://home.treasury.gov/policyissues/financial-sanctions/consolidated-sanctions-list-non-sdn-lists, 2022-12-15。2019 年，美國憑借其主導(dǎo)的國際金融體系和美元在跨境業(yè)務(wù)中的核心地位對制裁清單的相關(guān)制度和措施進行了調(diào)整，強化了SDN 清單在金融制裁中的重要地位。⑤鄭聯(lián)盛：《美國金融制裁：框架、清單、模式與影響》，《國際經(jīng)濟評論》2020 年第3 期。被列入SDN 清單的外國實體和個人被禁止與美國人進行交易，被切斷與以美元計價的金融體系的聯(lián)系，其在美資產(chǎn)也會被凍結(jié)。一旦SDN 清單中列明的實體或個人被標注“受次級制裁”，則第三國人也被禁止與之展開交易，否則也將受到制裁。⑥“Specially Designated Nationals (SDNS) and the SDN List”, https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/faqs/topic/1631, 2022-12-15.截至本文寫作時，被納入SDN 清單的中國實體達251 個，中國個人達171 名，被納入非SDN 清單的中國實體達67 個。⑦SDN 清單含有中國大陸實體193 個，個人136 名；香港實體44 個，個人25 名；澳門實體1 個，個人1 名；臺灣實體13 個，個人9 名。非SDN 清單含有中國大陸實體67 個。數(shù)據(jù)來源：https://sanctionssearch.ofac.treas.gov/, 2022-12-23。

（三）國際法定性：合法性分析

基于上文梳理可知，美國對華制裁均以其國內(nèi)法為法律依據(jù)，沒有國際條約機制的授權(quán)，因而屬于單邊制裁。依據(jù)制裁的效力范圍，美國制裁又可以細分為“初級制裁”和“次級制裁”兩種類別；⑧初級制裁禁止或限制美國人與制裁目標國進行交易，而次級制裁則限制或禁止其他任何國家與制裁的目標國進行經(jīng)貿(mào)往來。需要注意的是，由于美國對伊朗、朝鮮、俄羅斯、古巴等國實施的單邊制裁包含了次級制裁措施，有大量中國實體和個人因與上述國家有貿(mào)易往來而受到美國制裁。參見Surya P. Subedi, “The Status of Unilateral Sanctions in International Law”, Unilateral Sanctions in International Law, p.47；Kenneth Katzman, “Iran Sanctions (updated February 2, 2022)”, https://sgp.fas.org/crs/mideast/RS20871.pdf, 2022-12-15。實施主體既包括聯(lián)邦政府機構(gòu)，也包括一些州政府；制裁措施則包括旅行禁令、進出口管制和金融制裁等。在當代國際法上，單邊制裁是否合法，并沒有清晰準確的邊界，也沒有統(tǒng)一的答案，需要針對具體制裁措施和具體情形加以判斷，⑨霍政欣：《〈反外國制裁法〉的國際法意涵》，《比較法研究》2021 年第4 期。這也是外國制裁引發(fā)國際法風(fēng)險的重要原因。

首先，旅行禁令通常不違反國際法。國際法在原則上不會對一國無損于其他國家主權(quán)的管理政策進行判斷。①Comment by the editors of the University of Pennsylvania Law Review, “The Use of Nonviolent Coercion:A Study in Legality under Article 2(4) of the Charter of the United Nations”, University of Pennsylvania Law Review, Vol.122, No.4, 1974, p.1010.主權(quán)國家是否對外國人派發(fā)簽證，屬于該國主權(quán)范圍內(nèi)的事項。當外國人的行為抵觸國家法令或利益時，或外國人成為“不受歡迎之人”時，國家基于主權(quán)權(quán)力，可將之驅(qū)逐出國，或禁止其入境。早在1892 年，國際法研究院（Institute of International Law）就通過了《關(guān)于接納和驅(qū)逐外國人的國際規(guī)則》，并在該文件前言中闡明：“各國對于外國人之許可入境，或附帶條件之許可入境，或使其強制驅(qū)離之權(quán)，乃是基于國家主權(quán)及獨立原則的合理且必然的結(jié)論?！雹凇癛ègles internationales sur l’admission et l’expulsion des étrangers”, https://www.idi-iil.org/app/uploads/2017/06/1892_gen_01_ fr.pdf, 2022-12-15.因此，在一般情況下，美國實施旅行禁令，就該項制裁措施本身而言，不構(gòu)成對國際法的違反。

其次，進出口管制和金融制裁既是一國對經(jīng)貿(mào)活動的管理行為，也影響貨物、技術(shù)和服務(wù)的跨境自由流動。目前，為數(shù)眾多的國際經(jīng)貿(mào)條約以便利跨國經(jīng)貿(mào)交往和推動貿(mào)易自由化為宗旨，故這些類別的制裁措施通常會受到國際經(jīng)貿(mào)條約的規(guī)制。對于貨物貿(mào)易，《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（General Agreement on Tariffs and Trade，英文簡稱“GATT”）確立了最惠國待遇（第1 條）、國民待遇（第3 條）和普遍取消數(shù)量限制（第11 條）的原則；對于服務(wù)貿(mào)易，《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（General Agreement on Trade in Services，英文簡稱“GATS”）第11 條要求成員在原則上不得對與其具體承諾有關(guān)的經(jīng)常交易實施國際轉(zhuǎn)移和支付方面的限制。據(jù)此，美國對華制裁中大量關(guān)于進出口管制與限制金融交易的規(guī)則可能違反相關(guān)協(xié)定的規(guī)定。

值得注意的是，經(jīng)貿(mào)條約在促進自由貿(mào)易的同時，也通過安全例外條款為主權(quán)國家維護本國安全利益設(shè)置了“安全閥”，從而為一國在國際貿(mào)易、金融層面的單邊行為預(yù)留了彈性空間。例如，在世界貿(mào)易組織（ World Trade Organization，英文簡稱WTO）框架下，成員方得基于GATT 第20條、第21 條，GATS 第14 條與第14 條之二及《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議》（Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights，英文簡稱“TRIPS”）第73 條規(guī)定的例外條款采取單邊措施。以GATT 第21 條規(guī)定為例，該條允許的安全例外情形包括五類：國家安全信息、核材料、軍事物資和服務(wù)、戰(zhàn)爭和國際緊急情況以及執(zhí)行《憲章》義務(wù)。除了為執(zhí)行《憲章》義務(wù)所采取的會員國行動存在客觀判斷標準外，另外四類例外情況均由成員國自行判斷。

針對國家以國家安全為由展開單邊制裁的合法性問題，WTO 爭端解決機構(gòu)在2019 年“俄羅斯過境貿(mào)易限制案”中澄清了以下兩點：一是WTO 爭端解決機構(gòu)對國家安全事項具有管轄權(quán)，二是措施是否符合“必要性”條件由各國進行自主裁量。③Panel Report, Russia—Measures Concerning Traffic in Transit, WT/DS512/R, para.7.102.但要求各國秉持善意原則解釋“基本安全利益”的內(nèi)涵，并在采取相關(guān)措施時具備最低限度的合理性。④Panel Report, Russia—Measures Concerning Traffic in Transit, WT/DS512/R, para.7.132, para.7.134.這表明，WTO 成員對于以國家安全為由實施貨物和服務(wù)進出口管制擁有較大自由度，難以對其是否違反國際法進行準確定性。

美國是金融制裁的世界霸主，這在很大程度上得益于美元在國際貨幣體系中的主導(dǎo)作用。換言之，美國金融制裁措施的有效運用是以美元霸權(quán)為基礎(chǔ)的。美元在國際貨幣體系中創(chuàng)造的難以擺脫的渠道依賴，賦予美國在國際金融秩序中不合理的壓倒性權(quán)力。這種獨占的權(quán)力能夠輕易被用于扼制他國的資金融通渠道，金融制裁正是此種權(quán)力運用的直接表現(xiàn)形式之一?？梢?，美元霸權(quán)與美國在國際金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)地位，是美國能夠恣意對他國實施金融制裁的基石。⑤范曉波：《美國金融制裁的基石與應(yīng)對》，《經(jīng)貿(mào)法律評論》2021 年第6 期。不過，需要指出的是，一國援引安全例外展開金融制裁，須滿足更為嚴格的條件。國際貨幣基金組織（International Monetary Fund，英文簡稱“IMF”）于1952 年通過一項決定，依之，如果成員國僅以維護國家安全或國際安全為由施加限制措施，則應(yīng)當事先（在緊急狀態(tài)下為采取措施后30 天內(nèi)）通知IMF；如果IMF 在30 天內(nèi)沒有提出反對意見，就意味著默許了這些限制。⑥“Payments Restrictions for Security Reasons:Fund Jurisdiction”, https://www.imf.org/en/publications/selected-decisions/ description?decision=144-(52%2F51), 2022-12-15.由此可見，美國對包括中國在內(nèi)的其他國家采取金融制裁，濫用了美元作為世界主要貨幣形成的金融特權(quán)，亦不具備援引安全例外的程序性要件，其合法性和正當性明顯不足。

除國際條約外，習(xí)慣國際法也為單邊制裁的合法性提供了判斷依據(jù)。其中，國家主權(quán)平等和不干涉兩項原則對于判斷初級制裁和次級制裁這兩種具體單邊制裁措施是否合法提供了明確指引。

國家是主權(quán)的，因而是平等的。國家平等原則是國際法的一項基本原則，①周鯁生：《國際法》，第217 頁。不干涉原則系從國家主權(quán)平等原則中衍生而來。依據(jù)國際法院在“尼加拉瓜案”中的意見，“干涉”是指存在一國對另一國事務(wù)的干預(yù)，且干預(yù)涉及的是“國家主權(quán)原則允許每個國家自主決定的事項”，包括對其政治、經(jīng)濟、社會和文化制度的選擇以及外交政策的制定。②Military and Paramilitary Activities in and Against Nicaragua (Nicaragua v. U.S.), Merits, Judgment of 27 June 1986, [1986] ICJ Rep.14, para.205.盡管隨著實踐的發(fā)展，國內(nèi)事務(wù)和國際事務(wù)之間的互動不斷加強，國內(nèi)事務(wù)的邊界在一定程度上出現(xiàn)模糊地帶，但對于他國主權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)不予干涉仍然是國際法的基本原則。③P. H. Winfield, “The History of Intervention in International Law”, British Yearbook of International Law, Vol.3, 1922, p.139.正如日本學(xué)者大沼保昭所言，主權(quán)國家構(gòu)成今天國際社會的基本要素，原則上各國內(nèi)部的問題由該國來解決；盡管這一原則因受到種種挑戰(zhàn)而有所修正，但其仍是現(xiàn)行國際法的基本原則。④大沼保昭：《人權(quán)、國家與文明：從普遍主義的人權(quán)觀到文明相容的人權(quán)觀》，王志安譯，北京：生活· 讀書· 新知三聯(lián)書 店2003 年，第2 頁。

由此可見，美國對涉港、涉疆、涉藏、涉臺等屬于中國內(nèi)政的事項進行立法，并通過初級制裁措施對我國實體和個人實施制裁，有違不干涉原則，構(gòu)成對國際法的違反。美國對華制裁中的次級制裁措施，旨在禁止或限制中國與其初級制裁對象國展開貿(mào)易活動，以實現(xiàn)美國對外政策和國家利益。這類制裁措施在本質(zhì)上是美國將其國家主權(quán)凌駕于中國國家主權(quán)之上，并以制裁為手段逼迫中國改變對外政策，干涉了中國獨立自主展開對外貿(mào)易活動的權(quán)利，故同時違反了主權(quán)平等原則和不干涉內(nèi)政原則，不論體現(xiàn)為何種類型，也毫無爭議地違反了國際法。⑤楊永紅：《次級制裁及其反制——由美國次級制裁的立法與實踐展開》，《法商研究》2019 年第3 期；霍政欣：《國內(nèi)法的域 外效力：美國機制、學(xué)理解構(gòu)與中國路徑》，《政法論壇》2020 年第2 期；姜悠悠：《論美國次級制裁的域外效力及國際法規(guī) 制》，《蘇州大學(xué)學(xué)報（法學(xué)版）》2022 年第3 期。

二、反制裁的路徑演化：比較分析

為應(yīng)對外國制裁，域外國家和國際組織在實踐中逐漸發(fā)展出“事前預(yù)防”“國際爭端解決”以及“國內(nèi)反制立法”等不同應(yīng)對路徑。從功能角度來看，這些現(xiàn)有路徑可為我國應(yīng)對外國制裁的策略選擇提供借鑒。

（一）事前預(yù)防

在制裁發(fā)起國制定和實施相關(guān)制裁措施之前，受制裁國通過政治游說、外交談判等方式提前介入，力求阻止制裁或者降低制裁的嚴厲程度，這種做法被稱為“事前預(yù)防”。⑥劉建偉：《美國次級經(jīng)濟制裁：發(fā)展趨勢與常用對策》，《國際經(jīng)濟評論》2020 年第3 期。

在法律上，事前預(yù)防有兩種具體路徑。一是干預(yù)外國制定制裁立法，即在外國完成制裁立法之前采取預(yù)防性措施。例如，歐盟曾通過外交手段干預(yù)美國2017 年《以制裁反擊美國對手法》草案中次級制裁規(guī)則的制定?！兑灾撇梅磽裘绹鴮κ址ā返诙卤环Q為“反擊俄羅斯在歐洲與歐亞地區(qū)影響力法”，最初文本中包含許多影響歐盟利益的次級制裁條款，相關(guān)內(nèi)容包括對參與俄羅斯深海、極地和頁巖石油開發(fā)以及能源管道建設(shè)的外國企業(yè)進行制裁。歐委會主席表達了對“美國優(yōu)先”政策損害歐洲利益的不滿，指責(zé)美國干涉歐盟內(nèi)部事務(wù)，并威脅將相關(guān)糾紛訴諸WTO 爭端解決機構(gòu)。經(jīng)過歐盟的多輪交涉，美國對該法最終文本的相關(guān)條款進行了修改，要求總統(tǒng)在發(fā)起制裁前應(yīng)當“與盟友進行協(xié)調(diào)”，這在一定程度上滿足了歐盟的要求，減輕了對歐盟利益的損害。⑦Dominik Tolksdorf, “U.S. Sanctions Law and Western Coordination on Russia Policy”, https://www.wilsoncenter.org/publication/ kennan-cable-no-29-us-sanctions-law-and-western-coordination-russia-policy, 2022-12-15.

二是在制裁發(fā)起國執(zhí)法階段進行預(yù)防。例如，美國總統(tǒng)及聯(lián)邦行政部門被賦予處理外交及國家安全事務(wù)的憲法權(quán)力，且制裁類法律大都給予行政執(zhí)法部門程度可觀的自由裁量權(quán)。因此，對制裁發(fā)起國行政執(zhí)法部門展開游說，不失為爭取制裁豁免或者使制裁國減輕制裁力度的有效方法。 2018年6 月，中興通訊股份有限公司通過為期三個月的密集游說活動，花費約140 萬美元，使得美國商務(wù)部有條件解除限制美國公司向其出售配件和軟件產(chǎn)品的禁令。①Kenneth P. Vogel, “Targets of U.S. Sanctions Hire Lobbyists with Trump Ties to Seek Relief”, https://www.nytimes.com/ 2018/12/10/us/politics/sanctions-lobbyists-usa.html, 2022-12-15.此例雖是公司而非國家層面展開的游說實踐，但足以說明在制裁發(fā)起國執(zhí)法階段展開游說，可以達到預(yù)防外國制裁的目的。

（二）國際爭端解決

為和平解決單邊制裁引起的國際爭端，一些受制裁國嘗試在各類國際爭端解決機制下尋求救濟。伊朗曾以美國違反1955 年《友好、經(jīng)濟關(guān)系和領(lǐng)事權(quán)利條約》為由，將美國訴至國際法院。國際法院于2018 年10 月就本案發(fā)布臨時措施，以一致意見判令美國取消針對伊朗的部分制裁，這些制裁主要涉及進口食品、農(nóng)產(chǎn)品、藥物、醫(yī)療器械和事關(guān)民航安全的客機零部件及設(shè)備。但在國際法院發(fā)布臨時措施的命令后，美國宣布退出該條約。②國際法院于2021 年2 月第三次也是最后一次對該案的管轄權(quán)問題作出審查，確定其對于伊朗訴美國違反《友好、經(jīng)濟關(guān)系 和領(lǐng)事權(quán)利條約》一案具有管轄權(quán)。該案后續(xù)進展尚待觀察，參見Alleged Violations of the 1955 Treaty of Amity, Economic Relations, and Consular Rights (Islamic Republic of Iran v. United States of America), Preliminary Objections, Judgment, ICJ Reports 2021。

在WTO 爭端解決歷史上，曾經(jīng)出現(xiàn)過若干起涉及單邊制裁的糾紛。 1996 年，歐盟就美國《赫爾姆斯—伯頓法》引發(fā)的次級制裁爭議向WTO 提起訴訟。由于該案以和解告終，專家組未對此問題詳加分析。③United States—The Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act, WT/DS/38, Lapse of the authority for establishment of the Panel.2018 年，美國將部分委內(nèi)瑞拉國民列入SDN 清單，并對其施加財產(chǎn)性權(quán)益限制和交易限制，委內(nèi)瑞拉遂在WTO 爭端解決機制下向美國提出磋商請求。④United States—Measures Relating to Trade in Goods and Services, WT/DS574/1, Request for consultations by Venezuela.遺憾的是，該案并未進入專家組程序，也未對以金融手段開展單邊經(jīng)濟制裁的WTO 合規(guī)性問題進行詳細說理。

（三）國內(nèi)立法反制

在外國已經(jīng)實施制裁以后，針對外國制裁的國內(nèi)立法反制路徑主要有“阻斷”與“制裁”兩種模式。前者以制裁與國內(nèi)法域外適用之間的耦合關(guān)系為制度設(shè)計的著眼點，通過拒絕承認并阻止外國制裁措施的法律效力來達到防御制裁的目的；后者則更進一步，通過對外國制裁進行針鋒相對的反擊，產(chǎn)生轉(zhuǎn)守為攻的效果。立法反制是在本國國內(nèi)法范疇內(nèi)采取的制裁應(yīng)對策略，因而在根本上有別于依托外交方式實現(xiàn)的事前預(yù)防路徑。

以阻斷立法應(yīng)對外國制裁的法理基礎(chǔ)在于阻斷外國制裁性立法的域外適用。一國對外國實施單邊制裁往往需要依托其國內(nèi)法的域外適用，制裁和國內(nèi)法域外適用之間因而存在一定的耦合關(guān)系。阻斷法的立法思路是通過設(shè)置禁止履行規(guī)則以及索賠條款，以限制外國制裁法在本國域內(nèi)的適用，削弱外國的域外行政管轄或減損其管轄的實際后果，從而否認和抵消外國制裁法的域外適用效果。

從適用范圍上看，阻斷法的發(fā)展過程可劃分為兩個階段。在第一個階段，阻斷法局限于在司法協(xié)助層面對損害本國司法主權(quán)的取證、執(zhí)行等司法協(xié)助請求進行立法阻斷，主要針對的是司法協(xié)助中的不當請求問題。具言之，阻斷功能大致可以分為四種類型：（1）拒絕提供證據(jù)；（2）阻止外國判決的執(zhí)行；（3）禁止本國人遵守外國主管機關(guān)的命令；（4）允許就外國懲罰性賠償進行索賠。⑤Deborah Senz, Hilary Charlesworth, “Building Blocks:Australia’s Response to Foreign Extraterritorial Legislation”, Melbourne Journal of International Law, Vol.2, No.1, 2001, p.78.法國、英國、澳大利亞和加拿大等國積累了較為成熟的阻斷立法經(jīng)驗。⑥例如法國1968 年阻斷法（la loi n°68-678 du 26 juillet 1968）、澳大利亞1984 年《外國訴訟程序（過度管轄）法》（Foreign Proceedings (Excess of Jurisdiction) Act)、英國1980 年《保護貿(mào)易利益法》（Protection of Trading Interests Act 1980）、加拿 大1985 年《外國域外措施法》（Foreign Extraterritorial Measures Act）等。第二階段的阻斷法則禁止本國當事人遵守有關(guān)經(jīng)濟制裁的外國法律。歐盟1996 年《抵制第三國立法域外適用效果及行動條例》（以下簡稱《阻斷條例》）首度將阻斷模式用于反制裁，使其成為對抗外國制裁的有力法律武器?！蹲钄鄺l例》的對抗色彩主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，該條例在附件中直接列明禁止遵行的特定外國法，并適應(yīng)制裁形式的變化在2018 年對附件中所列的外國制裁性法律清單進行了修訂；第二，《阻斷條例》有效運用索賠條款，賦予歐盟境內(nèi)受到《赫爾姆斯—伯頓法》等美國制裁類法律影響的個人和實體以訴權(quán)，使其能夠通過在歐盟成員國法院起訴的方式進行索賠，并允許此類判決在歐盟境內(nèi)得到承認和執(zhí)行。①“Commission Delegated Regulation (EU) 2018/1100 of 6 June 2018 Amending the Annex to Council Regulation (EC) No 2271/96 Protecting Against the Effects of Extra-Territorial Application of Legislation Adopted by a Third Country, and Actions Based Thereon or Resulting Therefrom”, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32018R1100, 2022-12-15.

從法理基礎(chǔ)上看，制裁立法模式與阻斷法有所不同。阻斷模式的原理在于通過設(shè)置禁止履行規(guī)則和索賠條款來限制外國制裁法在本國域內(nèi)適用；制裁模式則不限于否認和抵消外國制裁法的域外適用效果，而是更進一步，通過發(fā)起針鋒相對的制裁進行反擊。

自2014 年克里米亞“脫烏入俄”事件以來，美歐對俄羅斯實施了多輪制裁，制裁范圍從初期的外交領(lǐng)域逐步擴大到能源、軍事技術(shù)合作以及金融等諸多領(lǐng)域。②柳豐華：《俄美關(guān)系的走向及其影響》，《國際問題研究》2021 年第2 期。為應(yīng)對困局，俄羅斯制定和完善了一系列法律，這些是制裁立法模式的典型例證。 2018 年，俄羅斯頒布了《針對美國和其他國家不友好行為的措施（反措施）的法律》，授權(quán)政府實施報復(fù)，對象涵蓋對俄羅斯實施制裁的國家、受該國家管轄的實體、受該國直接或間接控制的組織以及該國的官員和公民。③該法列舉的報復(fù)措施主要有六種類型：終止或者暫停與相關(guān)國家和外國組織的國際合作；禁止或者限制進口相關(guān)國家或外國組織生產(chǎn)的貨物或原材料；限制外國組織從俄羅斯進口某些產(chǎn)品或原材料；禁止外國組織參與俄羅斯的私有化進程；禁止外國組織參與俄羅斯的政府采購項目；總統(tǒng)決定的其他報復(fù)措施等。參見“On Measures (Countermeasures) in Response to Unfriendly Actions of the United States and Other Foreign States”, http://ips.pravo.gov.ru:8080/default.aspx?pn=0001201806040032, 2022-12-15。為配合反制裁立法的執(zhí)行，俄羅斯還對其法律進行了如下幾方面的完善：第一，確立對制裁案件的管轄權(quán)及禁訴令制度。 2020年6 月，俄羅斯總統(tǒng)普京簽署了第171 號聯(lián)邦法律，賦權(quán)俄羅斯仲裁法院管轄涉及受制裁俄羅斯實體的爭議，允許受到制裁的俄羅斯實體在國內(nèi)申請禁訴令，還禁止外國法院或者俄羅斯境外的國際商事仲裁機構(gòu)對其啟動或者繼續(xù)訴訟（或仲裁）。④http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202006080017, 2022-12-15.第二，頒布《關(guān)于針對外國不友好行為采取反制措施的總統(tǒng)令》，并在2021 年5 月將美國加入“不友好國家”名單。根據(jù)該法令，如外國對俄羅斯國家、公民或法人有不友好行為，俄羅斯將限制或在必要時完全禁止這些國家的外交使團和領(lǐng)事機構(gòu)、國家機關(guān)和機構(gòu)代表處與在俄個人簽訂勞動合同以及其他民事合同。⑤“Russian Government Approves List of Unfriendly Countries”, https://tass.com/politics/1289825, 2022-12-15.

（四）比較分析

從域外立法經(jīng)驗和實踐來看，反外國制裁的上述應(yīng)對路徑各有特色，可以為本國安全、利益提供一定程度的保護，均有值得借鑒之處。但上述路徑也并非完美，尚不足以完全消弭制裁帶來的法律風(fēng)險。

事前預(yù)防是應(yīng)對外國制裁的“先手棋”，在滿足特定條件下，能以較小的代價系統(tǒng)性降低外國制裁的風(fēng)險。但是，事前預(yù)防也存在較大的局限性。首先，事前預(yù)防外國制裁主要借助外交與政治游說方式，其效果在很大程度上依賴兩國之間的關(guān)系。歐盟預(yù)防外國制裁的成功經(jīng)驗與其美國盟友身份息息相關(guān)，其經(jīng)驗?zāi)芊駷槠渌麌覐?fù)制存在較大不確定性。特別是在美國將對華遏制與打壓確立為國家戰(zhàn)略的背景下，中國對美國制裁進行系統(tǒng)性事前預(yù)防的難度極大，可行性甚微。其次，通過事前預(yù)防方式影響執(zhí)法的程度受到一定限制。例如，美國總統(tǒng)和聯(lián)邦行政部門對執(zhí)行制裁雖然擁有一定的自由裁量權(quán)，但也受到較為嚴格的法律約束。如《以制裁反擊美國對手法》第二章要求美國政府持續(xù)向國會提交法律實施報告，以此強化國會在制裁效果跟蹤以及對俄政策制定等方面的監(jiān)督，行政執(zhí)法部門的自由裁量權(quán)因而處于國會的制約與監(jiān)督之下。⑥The Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act, Section 241, Section 242, Section 255, Section 256.此外，游說與談判往往需要投入大量的經(jīng)濟與時間成本，受制裁國或受制裁對象不得不根據(jù)自身實際情況做慎重考量。

和平解決國際爭端是《憲章》規(guī)定的原則之一，國際爭端解決模式在理論上是順應(yīng)國際法治要求的法律路徑。但是，由于全球治理體系存在顯著缺陷，這一路徑往往遭遇管轄爭議、程序受阻和執(zhí)行不力等問題。在案件受理階段，國際爭端解決機構(gòu)的管轄權(quán)原則上來源于特定條約，并基于國家同意。在當代國際法體系下，只有WTO 爭端解決機制在事實上確立了對于WTO 涵蓋協(xié)議相關(guān)爭議的強制管轄權(quán)。①Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes (DSU), Article 23.因此，提交國際爭端解決機構(gòu)的案件在大多數(shù)情況下會因管轄權(quán)爭議而程序停滯。此外，在現(xiàn)行國際法體系下，國際社會呈現(xiàn)出“橫向”的平行關(guān)系，國際爭端解決機構(gòu)的裁決缺少強制執(zhí)行機制，其能否真正得到執(zhí)行，在很大程度上依賴各國自身實力。②霍政欣：《論全球治理體系中的國內(nèi)法院》，《中國法學(xué)》2018 年第3 期。

面對外國已經(jīng)實施的制裁，國內(nèi)立法反制貢獻了阻斷和制裁兩種具體路徑，前者為本國人不遵守外國制裁命令提供依據(jù)，后者能夠向制裁發(fā)起國發(fā)起進攻性反制，提高反制威懾力。不過，阻斷立法制造了法律沖突，會令受被制裁國管轄的實體陷入遵守外國制裁法律和本國阻斷法律的兩難境地。這既是阻斷法應(yīng)對外國制裁的原理，也給本國企業(yè)和進入本國市場的跨國企業(yè)帶來守法困境。在這種情況下，依賴被制裁國市場的中小型企業(yè)可能會受到更多保護，但部分大型跨國企業(yè)和金融機構(gòu)則可能在對受損利益進行比較衡量后選擇離開被制裁國市場。此外，域外阻斷立法的實踐表明，此類法律的實際效力取決于國家實力的對比，只有在制定阻斷立法的國家實力顯著強于制裁實施國的前提下，此類法律才能取得實效。③霍政欣：《國內(nèi)法的域外效力：美國機制、學(xué)理解構(gòu)與中國路徑》，《政法論壇》2020 年第2 期。例如，以色列建國后，阿拉伯聯(lián)盟（以下簡稱“阿盟”）通過了包含次級制裁的貿(mào)易禁令，禁止其他國家與以色列開展貿(mào)易。對此，美國于1977 年修訂《出口管理法》以阻斷阿盟的制裁令并懲罰配合阿盟禁令的公司。由于美國的實力遠強于阿盟，后者的次級制裁被有效阻斷。④The Export Administration Amendments of 1977 (Pub. L. No.95-52).再如，前已論及，美國頻頻動用以金融制裁措施為主的制裁武器，所依賴的正是美元霸權(quán)，尤其是對美元支付清算系統(tǒng)和國際金融報文傳送系統(tǒng)等金融基礎(chǔ)設(shè)施的主導(dǎo)權(quán)，⑤范曉波：《美國金融制裁的基石與應(yīng)對》，《經(jīng)貿(mào)法律評論》2021 年第6 期。這一點也很難為其他國家所模仿。

三、反外國制裁的中國路徑：現(xiàn)狀與展望

近年來，我國加快涉外領(lǐng)域立法，已初步建立起具有中國特色的反制裁法律體系。但是，面對外部環(huán)境變化帶來的新矛盾和新挑戰(zhàn)，這套體系尚待加強與完善。一方面，面對霸權(quán)國家頻繁以“法律”手段對我國實施單邊制裁和“長臂管轄”，我國尚未建立起全面的防備體系和有效的阻斷機制，涉外法治之“盾”還未完全鑄好；另一方面，在運用法治手段實施各類反制措施以維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益方面，我國還存在法律制度供給不足的問題，涉外法治之“矛”亟待加快打造。在此背景下，立足中國國情，系統(tǒng)檢視我國反外國制裁法治體系的現(xiàn)狀，并在此基礎(chǔ)上吸收和借鑒國際經(jīng)驗，是構(gòu)建體系完善的反外國制裁法治體系的必由之路。

（一）現(xiàn)狀：我國反制法律工具箱分析

現(xiàn)階段，我國的反制重點停留在國內(nèi)立法層面，反制法律制度呈現(xiàn)從零散到整合、從被動應(yīng)對到攻防兼?zhèn)涞陌l(fā)展態(tài)勢。一方面，我國立法機關(guān)通過制定新法或修法，在對外貿(mào)易、外商投資、出口管制和數(shù)據(jù)安全等重點領(lǐng)域，對他國“歧視性的禁止、限制或者其他類似措施”進行應(yīng)對；⑥參見《中華人民共和國對外貿(mào)易法》第7 條，《中華人民共和國外商投資法》第40 條，《中華人民共和國出口管制法》第48條和《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》第26 條。另一方面，我國行政和立法機關(guān)先后頒布了更有針對性的《不可靠實體清單規(guī)定》（中華人民共和國商務(wù)部令2020 年第4 號），《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》（中華人民共和國商務(wù)部令2021年第1 號，以下簡稱《阻斷辦法》）和《反外國制裁法》。其中，《阻斷辦法》為拒絕遵行他國制裁性法律及措施提供國內(nèi)法依據(jù)；《不可靠實體清單規(guī)定》在性質(zhì)上等同于制裁，加強了我國反外國制裁法治體系的對抗性；而《反外國制裁法》則兼有制裁和阻斷的雙重效果。

《不可靠實體清單規(guī)定》對我國開展經(jīng)濟制裁進行了初步探索，根據(jù)第2 條，它適用于以下情形：外國實體危害中國國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益；違反正常的市場交易原則，中斷與中國企業(yè)、其他組織或者個人的正常交易，或者對中國企業(yè)、其他組織或者個人采取歧視性措施，嚴重損害中國企業(yè)、其他組織或者個人合法權(quán)益。不過，《不可靠實體清單規(guī)定》在立法位階上僅為部門規(guī)章，需要《對外貿(mào)易法》《出口管制法》和《國家安全法》等上位法為其提供執(zhí)法正當性依據(jù)。

《阻斷辦法》的屬事適用范疇是外國對我國實施的次級制裁，亦包含具有次級制裁效果的初級制裁。①廖詩評：《〈阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法〉的屬事適用范圍》，《國際法研究》2021 年第2 期。《阻斷辦法》在制度安排上創(chuàng)設(shè)了外國法律與措施不當域外適用的信息報告與評估確認制度、阻斷外國法律或者行政命令在國內(nèi)執(zhí)行的禁令制度以及對受影響當事人的司法救濟制度。為避免守法困境，《阻斷辦法》第8 條允許中國公民、法人或其他組織申請豁免遵守禁令。值得注意的是，《阻斷辦法》第9 條賦予中國公民、法人或者其他組織對遵守禁令范圍內(nèi)外國法律與制裁的行為尋求損害賠償之請求權(quán)，并允許對外國判決造成的損失提出追償。但“遵守”行為缺乏確定的法律內(nèi)涵，在商業(yè)背景之下，較難確定某一企業(yè)終止商業(yè)交易的行為究竟僅僅是出于商業(yè)考慮，還是遵守外國法律、措施的結(jié)果，故《阻斷辦法》所授予的訴權(quán)在認定標準、適用范圍等方面具有較大的不確定性，當事人對訴訟結(jié)果也相應(yīng)缺乏必要的預(yù)見性。②丁漢韜：《論阻斷法的實施機制及其中國實踐》，《環(huán)球法律評論》2022 年第2 期。

《反外國制裁法》圍繞反制裁的邏輯展開，內(nèi)容涵蓋立法原則和立場、反制措施適用的情形及其適用對象、擬采取的反制措施、國家反制工作協(xié)調(diào)機制以及相關(guān)組織和個人的義務(wù)?！斗赐鈬撇梅ā芬?guī)定了兩種實施路徑：一是由國務(wù)院有關(guān)部門將相關(guān)個人和實體列入反制清單的公共路徑，二是由合法權(quán)益受損害的我國公民、組織主動提起訴訟的私人路徑。前者發(fā)揮制裁效果，后者起到阻斷效果。

《反外國制裁法》規(guī)定的反制清單制度為打造涉外法治之“矛”提供了國內(nèi)法依據(jù)。根據(jù)《反外國制裁法》第4 條，國務(wù)院有關(guān)部門可以決定將直接或者間接參與制定、決定、實施“歧視性限制措施”的個人、組織列入反制清單。③根據(jù)國務(wù)院有關(guān)部門決定，還可對列入反制清單個人的配偶和直系親屬以及列入反制清單組織的高級管理人員或者實際控制人采取反制措施。個人、實體被列入反制清單的法律后果包括限制入境或驅(qū)逐出境，查封、扣押受制裁者在中國境內(nèi)財產(chǎn)，以及限制商業(yè)交易、進行出口管制等貿(mào)易制裁。該法第6 條還提供了一項兜底性規(guī)定，允許采取其他必要措施。

《反外國制裁法》第12 條授權(quán)合法權(quán)益受損害的中國實體和個人提起相關(guān)訴訟，在一定程度上彌補了《阻斷辦法》第9 條的上述缺憾?！斗赐鈬撇梅ā返?2 條第1 款要求“任何組織和個人均不得執(zhí)行或者協(xié)助執(zhí)行外國國家對我國公民、組織采取的歧視性限制措施”；第2 款則進一步賦予合法權(quán)益受到歧視性限制措施損害的中國公民、組織提起訴訟的權(quán)利。這一條款將其針對的行為限制在“執(zhí)行”和“協(xié)助執(zhí)行”的行為，其中，“協(xié)助執(zhí)行”的概念已經(jīng)體現(xiàn)出立法者對行為人主觀意圖的關(guān)注，進一步明確了該條款的適用范疇。

需要強調(diào)，中國依據(jù)《反外國制裁法》針對外國實施的制裁措施原則上符合《國家責(zé)任條款草案》為“反措施”設(shè)置的實體性與程序性要求，因而可以獲得國際法上的合法性支撐，④參見霍政欣：《〈反外國制裁法〉的國際法意涵》，《比較法研究》2021 年第4 期。這與美國將本國主權(quán)凌駕在他國主權(quán)之上為出發(fā)點和以干涉別國內(nèi)政為目的而采取的單邊制裁存在本質(zhì)區(qū)別。

綜上可見，我國目前主要通過國內(nèi)立法反制來應(yīng)對外國制裁，一個以《反外國制裁法》為核心、以《不可靠實體清單規(guī)定》和《阻斷辦法》為補充的反制裁法律體系已初步形成。

（二）方向與建議：反制裁路徑完善

從國際來看，世界進入動蕩變革期，國際競爭越來越體現(xiàn)為制度、規(guī)則、法律之爭。⑤習(xí)近平：《堅持走中國特色社會主義法治道路 更好推進中國特色社會主義法治體系建設(shè)》，《求是》2022 年第4 期。面對國際環(huán)境新形勢和國際競爭新態(tài)勢，我國必須統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治建設(shè)，加強涉外領(lǐng)域立法，提升涉外執(zhí)法司法效能，堅決維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益。涉外法治是聯(lián)通國內(nèi)法治和國際法治的橋梁紐帶，既是國內(nèi)法治的延展，也包含部分國際法治的要素。①黃惠康：《準確把握“涉外法治”概念內(nèi)涵 統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治》，《武大國際法評論》2022 年第1 期。作為涉外法治建設(shè)的重要內(nèi)容，我國反制裁法治體系建設(shè)應(yīng)當妥善運用國際法與國內(nèi)法兩種規(guī)則以及國際法治與國內(nèi)法治兩種機制，一方面在立足本國國情的前提下吸收借鑒國際經(jīng)驗，重視防患于未然的事前預(yù)防路徑，積極運用國際爭端解決機制，另一方面不斷完善反制裁的國內(nèi)立法、執(zhí)法和司法制度與規(guī)則。②何志鵬：《涉外法治：開放發(fā)展的規(guī)范導(dǎo)向》，《政法論壇》2021 年第5 期。

一是合理借鑒事前預(yù)防模式。如前所述，在美國現(xiàn)行對華政策背景下，對于來自美國的制裁，我國難以通過事前預(yù)防模式加以系統(tǒng)應(yīng)對。盡管如此，對于歐盟以及與我國沒有地緣政治沖突的世界大多數(shù)國家而言，事前預(yù)防模式依然值得我國借鑒和采納。以應(yīng)對來自歐盟的制裁為例，歐盟與其成員國之間也存在制裁及豁免的權(quán)力分配，這為我國采取事前預(yù)防措施留下一定的操作空間。根據(jù)歐盟理事會發(fā)布的《歐盟共同外交與安全政策框架內(nèi)限制措施（制裁）的實施和評估準則》，歐盟在制定經(jīng)濟制裁措施時應(yīng)當在相關(guān)法律文件中規(guī)定對受制裁人員給予適當豁免，范圍包括法律費用、其他特殊費用、人道主義需求或者履行國際義務(wù)需要等方面。給予豁免的標準以及在個案中決定是否給予豁免之權(quán)力，則由具體實施制裁的各成員國國家機關(guān)享有。③“Guidelines on Implementation and Evaluation of Restrictive Measures (Sanctions) in the Framework of the EU Common Foreignand Security Policy”, https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-5664-2018-INIT/en/pdf, 2022-12-15.可見，在自然人和實體面臨歐盟制裁風(fēng)險時，我國可以善用這一權(quán)力分配制度和規(guī)則，尋求規(guī)避歐盟制裁或者降低制裁的嚴厲程度。④廖博宇：《歐盟經(jīng)濟制裁中的成員國權(quán)力分配及司法救濟》，《武大國際法評論》2019 年第6 期。

二是善用國際爭端解決機制。我國啟動反制措施，在國際法上會受到單邊自助措施的合法性評估，而訴諸國際爭端解決機制不僅能避免自助行為的合法性爭議，還能給對方帶來國際法律與輿論等層面的壓力，從而有助于實現(xiàn)反制目的。尤須指出，盡管WTO 上訴機制目前陷入停滯，且其程序本身也存在可改進之處，但WTO 爭端解決機制仍然是多邊貿(mào)易體系的支柱，其作用依然值得重視。結(jié)合歐盟的經(jīng)驗來看，WTO 爭端解決機制內(nèi)嵌的磋商程序能夠創(chuàng)設(shè)談判機會，使得各國能夠在協(xié)商對話中以適合自身利益的方式解釋法律，⑤白雪、鄒國勇：《美國“長臂管轄”的歐盟應(yīng)對：措施、成效與啟示》，《武大國際法評論》2021 年第5 期。并提高爭端解決效率。中國加入WTO 二十余年來積累了豐富的國際爭端解決經(jīng)驗，對于WTO 規(guī)則也有深刻的理解。因此，對于涉及經(jīng)貿(mào)手段的制裁爭議，我國應(yīng)適時啟動相關(guān)爭端解決程序，在多邊框架下維護本國安全和利益。 2022 年12 月12 日，中國將美國對華芯片等產(chǎn)品的出口管制措施訴諸WTO 爭端解決機制，這是我國運用國際爭端解決機制展開反制裁、維護自身合法利益的重要舉措，其后續(xù)發(fā)展值得持續(xù)關(guān)注。⑥《商務(wù)部條法司負責(zé)人就中國在世貿(mào)組織起訴美濫用出口管制措施限制芯片等產(chǎn)品貿(mào)易答記者問》，中國商務(wù)部官網(wǎng)，http://www.mofcom.gov.cn/article/xwfb/xwsjfzr/202212/20221203373159.shtml, 2022-12-15。

三是繼續(xù)完善反外國制裁的國內(nèi)法規(guī)則體系。首先，我國《民事訴訟法》及相關(guān)司法解釋對于涉外民事管轄權(quán)還缺少細化規(guī)定，未來還需要妥善處理管轄權(quán)規(guī)則與實體法域外效力條款的銜接問題。從表述來看，《反外國制裁法》第12 條第1 款沒有效力范圍的任何限制，在理論上具有廣泛的域外管轄權(quán)。盡管如此，由于該法并未就違反該規(guī)定設(shè)置具體的法律后果，其實際效果因而局限于為中國公民、組織提起訴訟提供法律依據(jù)。在這種情況下，我國法院能否據(jù)此對私主體提起的訴訟行使管轄權(quán)，還須依據(jù)涉外民事管轄權(quán)的有關(guān)法律規(guī)定加以確定。

其次，在全球化時代，反制裁法律的實際效力在相當程度上以其域外效力為支撐，因此，立法機關(guān)應(yīng)在構(gòu)建我國法域外適用體系的系統(tǒng)工程中不斷完善反制裁立法。與美國奉行的單邊主義與霸權(quán)思維不同，中國秉持真正的多邊主義，“堅決反對一切形式的霸權(quán)主義和強權(quán)政治”。⑦習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表 大會上的報告》，北京：人民出版社2022 年，第60 頁。我國反制裁法律規(guī)則域外效力的厘定因而應(yīng)當以與規(guī)制的域外行為或事項存在合理、密切的聯(lián)系為前提，并以不違反國際法的禁止性規(guī)定為底線。⑧霍政欣：《域外管轄、“長臂管轄”與我國法域外適用：概念厘定與體系構(gòu)建》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2023 年第1 期。在此前提下，我國反制裁立法應(yīng)通過合理運用國籍、住所、效果、行為、物項、技術(shù)、密切聯(lián)系和國家安全利益等多元化連接點確立域外管轄權(quán)，并在此基礎(chǔ)上進一步優(yōu)化域外效力條款的適用條件、方式及其法律后果，①廖詩評：《中國法域外適用法律體系：現(xiàn)狀、問題與完善》，《中國法學(xué)》2019 年第6 期。再輔之以具有可操作性的配套司法政策，從而系統(tǒng)、科學(xué)、合理地界定我國反制裁法律規(guī)則的域外效力范圍。

再次，《反外國制裁法》關(guān)于反制決定的程序規(guī)則較為簡略，根據(jù)第7 條，制裁決定免于行政復(fù)議和行政訴訟，國務(wù)院有關(guān)部門依據(jù)該法所作的反制決定即具有終局效力。為減少實施單邊制裁措施可能引發(fā)的正當程序爭議，我國有必要在立法中為被制裁對象設(shè)置必要的程序保障條款。未來我國立法應(yīng)建立反制措施申請暫停、變更和取消制度，以進一步增強我國反制裁制度的程序合法性。

四是注重提高司法反制水平和執(zhí)法反制效能。在司法方面，我國應(yīng)建立涉及反制裁立法適用事項的逐級上報與審查制度。在司法實踐中，我國法院已日益頻繁地接觸到反制裁立法的適用問題。例如，上海金融法院近期在審理承認和執(zhí)行一份新加坡仲裁裁決的案件中，對涉及《反外國制裁法》的事項作出了裁定，并對外交部反制措施的具體含義進行了“司法闡釋”，其合理性及后續(xù)影響值得研究。②該案中，申請人M 銀行是一家境外金融服務(wù)機構(gòu)，被申請人W 公司作為境內(nèi)保證人，為M 銀行與案外人H（新加坡）有限公司的原油買賣交易提供擔(dān)保。因債務(wù)人H 公司及保證人W 公司違約，新加坡國際仲裁中心裁決保證人支付相應(yīng)款項。M 銀行作為債權(quán)人向上海金融法院申請承認和執(zhí)行新加坡國際仲裁中心作出的仲裁裁決。被申請人W 公司辯稱，本案存在《紐約公約》第5 條規(guī)定的情形，不應(yīng)予以承認及執(zhí)行，其提出的兩條理由分別是：仲裁庭中一名仲裁員所屬的律師事務(wù)所被我國制裁，裁決有失公正；被申請人系從事液化氣管道業(yè)務(wù)影響到社會民生工程的中國企業(yè)，要求依據(jù)《阻斷辦法》不予承認、執(zhí)行。上海金融法院經(jīng)審查認為，中國外交部門發(fā)布相關(guān)制裁針對的是本案所涉仲裁員所在的律師事務(wù)所，而非針對仲裁員個人，且制裁作出之時，本案所涉仲裁裁決已完成。該制裁亦非《紐約公約》第5 條規(guī)定的不予承認范圍，與本案審理無關(guān)。在選擇仲裁員的過程中，新加坡國際仲裁中心及申請人均向被申請人履行了告知義務(wù)，程序并無不當。而且仲裁是當事人自行選擇的糾紛解決手段，這一行為不涉及外國法律不當域外適用，《阻斷辦法》在本案中并不適用。參見上海金融法院（2021）滬74 協(xié)外認1 號裁定書。需要強調(diào)的是，《反外國制裁法》的適用要求對于外國相關(guān)措施是否違反國際法進行個案判斷，這須以熟悉國際法規(guī)范和外交政策為前提?？紤]到地方法院對外交政策往往缺乏了解，且外交屬于中央事權(quán)，為保證國家反制裁立法得到統(tǒng)一、妥當?shù)倪m用，有必要盡快建立法院內(nèi)部逐級上報與審查制度，將涉及適用反制裁立法的事項上報最高人民法院審查，并在國家反制裁協(xié)調(diào)機制的建立過程中注重搭建司法與行政機關(guān)的信息交流與政策協(xié)調(diào)制度。結(jié)合我國處理涉外關(guān)系的既有文件來看，行政部門對于中國法院處理相關(guān)涉外案件一直發(fā)揮著相當程度的影響，二者之間的協(xié)調(diào)關(guān)系也能夠有效降低地方法院對我國外交政策可能造成的干擾。③蔡從燕：《中國崛起、對外關(guān)系法與法院的功能再造》，《武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2018 年第5 期。

在執(zhí)法方面，我國反制法律法規(guī)體系的突出問題在于各項制裁措施缺乏執(zhí)法協(xié)調(diào)機制，提高執(zhí)法反制效能因而構(gòu)成未來我國完善反制裁法律體系的重中之重。當前，我國反制裁立法和部門規(guī)章規(guī)定了清單制度，并對列入不可靠實體清單及反制清單的實體采取查封、扣押和凍結(jié)等制裁手段。這些制裁措施涉及眾多行政部門的職權(quán)，急需建立統(tǒng)一的反外國制裁工作協(xié)調(diào)機制加以統(tǒng)合，并明確規(guī)定具體的執(zhí)法程序和規(guī)則，促進有關(guān)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動、共同配合。需要指出，關(guān)于實施制裁措施的程序性事項，我國在執(zhí)行多邊制裁實踐中積累的經(jīng)驗特具借鑒意義。 2017 年9 月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監(jiān)管體制機制的意見》（國辦函〔2017〕84 號）對執(zhí)行聯(lián)合國安理會反恐怖融資相關(guān)決議的國內(nèi)程序進行了細化。該意見詳細規(guī)定了金融制裁名單的提交、審議、發(fā)布、監(jiān)督執(zhí)行以及除名等全流程中相關(guān)主管機關(guān)的職責(zé)分工，并且明確規(guī)定了在執(zhí)行金融制裁過程中開展資產(chǎn)凍結(jié)的時效、范圍、程序、善意第三人保護及相關(guān)法律責(zé)任。這一舉措完善了執(zhí)行安理會決議而實施制裁的相關(guān)程序，對于我國以制裁方式開展的反制措施具有極強的參考價值。

結(jié) 語

“當前，世界之變、時代之變、歷史之變正以前所未有的方式展開?！雹芰?xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表 大會上的報告》，第60 頁。面對百年未有之大變局，特別是恃強凌弱、巧取豪奪、零和博弈等霸權(quán)霸道霸凌行徑給人類社會帶來前所未有的挑戰(zhàn)，習(xí)近平總書記強調(diào)：“中國堅持經(jīng)濟全球化正確方向，推動貿(mào)易和投資自由化便利化，推進雙邊、區(qū)域和多邊合作，促進國際宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)，共同營造有利于發(fā)展的國際環(huán)境，共同培育全球發(fā)展新動能，反對保護主義，反對‘筑墻設(shè)壘’、‘脫鉤斷鏈’，反對單邊制裁、極限施壓。”①習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表 大會上的報告》，第61—62 頁。上述重要論斷為我國應(yīng)對日益復(fù)雜嚴峻的國際環(huán)境，特別是通過不斷充實應(yīng)對挑戰(zhàn)、防范風(fēng)險的法律工具箱有力反制外國制裁和維護國家及人民利益指明了方向。

經(jīng)過努力，我國反外國制裁法律體系已經(jīng)初步建立，運用法治手段展開國際斗爭，維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益的能力得到顯著提升。但是，面對美國等西方國家愈加倚重“法律手段”打壓競爭對手的嚴峻現(xiàn)實，這套體系還存在制度不協(xié)調(diào)、規(guī)則可操作性不足以及配套機制尚未有效建立等問題，亟待完善。同時，與國際上較為成熟的反制經(jīng)驗相比，我國反外國制裁的經(jīng)驗和手段還顯不足，執(zhí)法和司法能力尚待提高。因此，我國應(yīng)在統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治的系統(tǒng)工程中加快完善反制裁法律制度和規(guī)則，一方面積極借鑒國際先進經(jīng)驗與做法，合理借鑒事前預(yù)防模式，善用國際爭端解決機制，另一方面立足本國國情，加快推進制度建設(shè)，完善反外國制裁立法體系，提高司法反制水平和執(zhí)法反制效能，為維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益提供有力的法治保障。