檔案數(shù)據(jù)治理的認(rèn)識(shí)維度及其價(jià)值

周 毅

（蘇州大學(xué)社會(huì)學(xué)院，江蘇蘇州，215123）

1 引 言

黨的十九屆四中全會(huì)首次將數(shù)據(jù)與勞動(dòng)、土地、知識(shí)、技術(shù)和管理并列作為重要的生產(chǎn)要素。2020年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》和《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》均強(qiáng)調(diào)要“培育和發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)”。2021年1月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系行動(dòng)方案》指出要加快研究制定培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的意見(jiàn)，推動(dòng)數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用。2021年6月全國(guó)人大常委會(huì)公布《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》（以下簡(jiǎn)稱“《數(shù)據(jù)安全法》”），對(duì)規(guī)范數(shù)據(jù)處理活動(dòng)，保障數(shù)據(jù)安全，促進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用等作出了明確規(guī)定。2022年1月國(guó)務(wù)院《要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》提出要積極探索政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)，穩(wěn)妥探索數(shù)據(jù)資產(chǎn)化服務(wù)，促進(jìn)商業(yè)數(shù)據(jù)流通、跨區(qū)域數(shù)據(jù)互聯(lián)、政企數(shù)據(jù)融合應(yīng)用。2022年12月中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》，對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度、數(shù)據(jù)交易流通制度等作出了原則性規(guī)定。

在上述重要法律法規(guī)和政策文件陸續(xù)發(fā)布的背景下，應(yīng)當(dāng)將檔案數(shù)據(jù)治理放在國(guó)家數(shù)字化戰(zhàn)略和數(shù)據(jù)治理體系中來(lái)謀劃發(fā)展，進(jìn)一步明確檔案數(shù)據(jù)治理在數(shù)據(jù)治理體系中的功能，深入挖掘檔案數(shù)據(jù)價(jià)值和開(kāi)發(fā)檔案數(shù)據(jù)產(chǎn)品，充分發(fā)揮檔案數(shù)據(jù)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字政府和數(shù)字社會(huì)的賦能作用。這是增強(qiáng)數(shù)字化發(fā)展中檔案機(jī)構(gòu)話語(yǔ)權(quán)的基礎(chǔ)，也是避免檔案機(jī)構(gòu)被邊緣化的必然選擇。

近年來(lái)國(guó)內(nèi)外圍繞檔案數(shù)據(jù)治理問(wèn)題做了一些有益的探索［1］，研究?jī)?nèi)容集中在檔案數(shù)據(jù)治理的涵義與要素、檔案數(shù)據(jù)治理主體、檔案數(shù)據(jù)質(zhì)量治理［2］、檔案數(shù)據(jù)安全治理［3］、檔案數(shù)據(jù)共享治理、檔案數(shù)據(jù)治理體系［4］、檔案數(shù)據(jù)治理能力建設(shè)［5］和檔案數(shù)據(jù)治理與檔案治理的關(guān)系［6］等方面。金波等認(rèn)為檔案數(shù)據(jù)治理是檔案部門、社會(huì)組織和公民個(gè)人等多個(gè)主體協(xié)同合作，基于一定的行動(dòng)規(guī)則，共同對(duì)檔案事務(wù)進(jìn)行科學(xué)、規(guī)范管理，實(shí)現(xiàn)檔案領(lǐng)域善治的活動(dòng)和過(guò)程。檔案數(shù)據(jù)治理體系可以從檔案數(shù)據(jù)質(zhì)量控制、整合集成、共享利用、安全保障與運(yùn)行機(jī)制等方面進(jìn)行構(gòu)建。［7］李宗富等認(rèn)為檔案數(shù)據(jù)治理包括對(duì)檔案數(shù)據(jù)生態(tài)的治理、對(duì)檔案數(shù)據(jù)管理的治理和對(duì)檔案數(shù)據(jù)的管理三個(gè)不同層面。［8］趙躍等認(rèn)為目前關(guān)于檔案數(shù)據(jù)治理，其內(nèi)涵、意義、目標(biāo)、要素、檔案數(shù)據(jù)治理框架及其與檔案治理的聯(lián)系與區(qū)別等都不甚清晰。［9］楊茜茜將檔案數(shù)據(jù)治理內(nèi)涵概括為三種類型，即檔案部門開(kāi)展檔案數(shù)據(jù)的治理、檔案部門參與總體數(shù)據(jù)治理和多主體共同開(kāi)展檔案數(shù)據(jù)的治理。［10］從總體上看，目前學(xué)界關(guān)于檔案數(shù)據(jù)治理、檔案數(shù)據(jù)治理體系的基本內(nèi)涵、構(gòu)成內(nèi)容等已經(jīng)形成了初步認(rèn)識(shí)，但有關(guān)研究尚未充分揭示出檔案數(shù)據(jù)治理的層次性及其應(yīng)用方向，檔案數(shù)據(jù)治理與國(guó)家數(shù)據(jù)治理體系構(gòu)建的關(guān)系等基本問(wèn)題仍需進(jìn)一步明確。因此，全面厘清檔案數(shù)據(jù)治理的多重認(rèn)識(shí)維度及其價(jià)值就成為解決相關(guān)理論與實(shí)踐問(wèn)題的基礎(chǔ)。

2 檔案數(shù)據(jù)治理的三個(gè)認(rèn)識(shí)維度及其內(nèi)涵

結(jié)合檔案數(shù)據(jù)長(zhǎng)遠(yuǎn)安全保存、開(kāi)放共享與開(kāi)發(fā)利用的性質(zhì)要求，確定檔案數(shù)據(jù)治理內(nèi)涵與外延是構(gòu)建檔案數(shù)據(jù)治理體系的基本需求和前提條件。

檔案數(shù)據(jù)治理是以安全與發(fā)展為基本要求，由多主體參與、多要素構(gòu)成和多機(jī)制運(yùn)行的過(guò)程［11］，其目標(biāo)是將檔案數(shù)據(jù)治理融入數(shù)據(jù)治理體系，逐步實(shí)現(xiàn)檔案語(yǔ)義化、知識(shí)化和智慧化的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字政府和數(shù)字社會(huì)的賦能。因此，在對(duì)檔案數(shù)據(jù)治理內(nèi)涵與外延的理解上可以從“對(duì)檔案數(shù)據(jù)開(kāi)展治理”“依靠檔案數(shù)據(jù)開(kāi)展治理”和“圍繞檔案數(shù)據(jù)實(shí)施治理”三個(gè)維度分別展開(kāi)。

2.1 對(duì)檔案數(shù)據(jù)開(kāi)展治理

這是檔案數(shù)據(jù)治理的核心維度，重點(diǎn)要回答究竟應(yīng)將哪些檔案數(shù)據(jù)對(duì)象納入數(shù)據(jù)治理體系范圍，并如何規(guī)范檔案數(shù)據(jù)治理流程、如何更好地促進(jìn)數(shù)據(jù)流通利用和如何保障數(shù)據(jù)安全。

從可以納入數(shù)據(jù)資源體系的具體對(duì)象看，檔案數(shù)據(jù)有兩類：一是數(shù)據(jù)形態(tài)的檔案［12］，二是具備檔案屬性的數(shù)據(jù)［13］。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)、辦公自動(dòng)化系統(tǒng)和有關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的普遍應(yīng)用，更多的文件與檔案都是以數(shù)字形態(tài)出現(xiàn)，電子檔案單套制管理逐步具備了基本條件。這表明，近年來(lái)數(shù)據(jù)形態(tài)的檔案已經(jīng)成為增量的檔案主體。數(shù)據(jù)形態(tài)的檔案是存量檔案數(shù)字化成果和增量電子檔案的統(tǒng)稱，但這還不是全部意義上的檔案數(shù)據(jù)。

具備檔案屬性的數(shù)據(jù)是指在社會(huì)活動(dòng)中具有長(zhǎng)遠(yuǎn)保存價(jià)值但目前尚未納入檔案部門管理體系之中的相關(guān)數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)主要有：一是各類專題或特色基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)、公共數(shù)據(jù)庫(kù)和開(kāi)放類公共數(shù)據(jù)，例如人口、法人、自然資源和空間地理、電子證照、社會(huì)信用等基礎(chǔ)庫(kù)、索引庫(kù)和中間庫(kù)，以及公共數(shù)據(jù)共享開(kāi)放平臺(tái)上的共享與開(kāi)放數(shù)據(jù)目錄和開(kāi)放數(shù)據(jù)等；二是網(wǎng)絡(luò)信息或網(wǎng)頁(yè)數(shù)據(jù)、自媒體信息或數(shù)據(jù)、政務(wù)微博、政務(wù)微信、公務(wù)郵箱等平臺(tái)形成的數(shù)據(jù)或電子文件等。目前雖然在理論中已經(jīng)不同程度地認(rèn)識(shí)到這些具備檔案屬性的數(shù)據(jù)價(jià)值，但在實(shí)踐中較少有檔案部門將各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)、平臺(tái)運(yùn)行數(shù)據(jù)等進(jìn)行有效歸檔。當(dāng)前已經(jīng)開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)信息或數(shù)據(jù)歸檔工作的單位比例十分有限，已歸檔單位網(wǎng)絡(luò)信息或數(shù)據(jù)的數(shù)量、來(lái)源與類型及其所采取的歸檔策略等也有較大差異。［14］這表明，從認(rèn)識(shí)水平、技術(shù)能力、保障條件和管理策略上全面推動(dòng)檔案部門將具備檔案屬性的數(shù)據(jù)納入數(shù)據(jù)治理框架已經(jīng)成為一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

規(guī)范檔案數(shù)據(jù)治理流程主要包括建立可靠業(yè)務(wù)鏈、可信處理鏈、可控服務(wù)鏈和可溯源安全鏈?？煽繕I(yè)務(wù)鏈?zhǔn)侵羔槍?duì)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案、文書檔案和專業(yè)檔案等進(jìn)行數(shù)字化和數(shù)據(jù)化的處理過(guò)程，以及將公文系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)和相關(guān)數(shù)據(jù)平臺(tái)上不同類型的檔案數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)單套管理；可信處理鏈?zhǔn)侵笝n案室和檔案館按照電子文件單套制歸檔和電子檔案單套制管理要求進(jìn)行電子文件與電子檔案的合規(guī)性、合法性等審查，完成對(duì)數(shù)據(jù)封裝、格式轉(zhuǎn)換和檔案保真等處理過(guò)程；可控服務(wù)鏈?zhǔn)侵噶n單位應(yīng)制訂檔案數(shù)據(jù)共享范圍清單、檔案館應(yīng)制定檔案數(shù)據(jù)開(kāi)放清單，使檔案數(shù)據(jù)共享與開(kāi)放服務(wù)的數(shù)量、范圍、安全要求等符合《檔案法》《數(shù)據(jù)安全法》等法律法規(guī)的規(guī)定；可溯源安全鏈?zhǔn)侵笍奈募c檔案管理全業(yè)務(wù)流程上對(duì)有關(guān)主體的數(shù)據(jù)處理活動(dòng)進(jìn)行記錄，對(duì)有條件開(kāi)放與不開(kāi)放的檔案數(shù)據(jù)進(jìn)行安全控制，采取相關(guān)安全技術(shù)手段保障檔案數(shù)據(jù)的可讀、可信和可用。

推動(dòng)檔案數(shù)據(jù)與相關(guān)數(shù)據(jù)的協(xié)同治理，實(shí)現(xiàn)不同類型數(shù)據(jù)融合也是規(guī)范檔案數(shù)據(jù)治理的應(yīng)有之義。檔案數(shù)據(jù)與相關(guān)數(shù)據(jù)的協(xié)同治理不僅體現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)治理與文化數(shù)字化項(xiàng)目和數(shù)字記憶項(xiàng)目的協(xié)同發(fā)展上，而且體現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)與其他數(shù)據(jù)內(nèi)容的融合開(kāi)發(fā)應(yīng)用上。它不僅是對(duì)檔案數(shù)據(jù)實(shí)體（或“物”）與其他相關(guān)數(shù)據(jù)的協(xié)同治理，而且是更加突出了檔案數(shù)據(jù)與相關(guān)數(shù)據(jù)內(nèi)容的融合開(kāi)發(fā)。推動(dòng)檔案數(shù)據(jù)與相關(guān)數(shù)據(jù)內(nèi)容的融合開(kāi)發(fā)，重點(diǎn)是應(yīng)用語(yǔ)義網(wǎng)、機(jī)器學(xué)習(xí)等技術(shù)，對(duì)檔案數(shù)字化成果進(jìn)行智能標(biāo)引、深度知識(shí)挖掘和語(yǔ)義組織，實(shí)現(xiàn)不同年代、不同類型、不同來(lái)源數(shù)據(jù)資源的多維知識(shí)內(nèi)容關(guān)聯(lián)和可視化展示；將文本挖掘、地理信息系統(tǒng)、關(guān)聯(lián)技術(shù)、文本可視化等數(shù)字技術(shù)應(yīng)用于數(shù)據(jù)資源庫(kù)建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)檔案數(shù)據(jù)和各類文化資源數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)挖掘與增值開(kāi)發(fā)。這個(gè)過(guò)程是檔案數(shù)據(jù)治理在數(shù)字化與數(shù)據(jù)化基礎(chǔ)上向語(yǔ)義化、知識(shí)化和智慧化服務(wù)升級(jí)的過(guò)程，也體現(xiàn)了檔案數(shù)據(jù)治理從以“安全管護(hù)”為中心向以“賦能應(yīng)用”為中心的變化。

2.2 依靠檔案數(shù)據(jù)開(kāi)展治理

依靠檔案數(shù)據(jù)開(kāi)展治理，就是應(yīng)重視以檔案數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字政府和數(shù)字社會(huì)等發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，研究如何發(fā)揮檔案數(shù)據(jù)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字政府和數(shù)字社會(huì)發(fā)展中的作用，研究如何開(kāi)發(fā)出更多檔案數(shù)據(jù)與相關(guān)數(shù)據(jù)融合應(yīng)用的具體場(chǎng)景。

檔案數(shù)據(jù)與其他數(shù)據(jù)一樣都是重要的生產(chǎn)要素，它是賦能數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。進(jìn)一步激活檔案數(shù)據(jù)要素的價(jià)值，使其實(shí)現(xiàn)從原始數(shù)據(jù)的相對(duì)靜態(tài)形式到數(shù)據(jù)增值的動(dòng)態(tài)形式轉(zhuǎn)型，是推動(dòng)數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，特別是培育數(shù)據(jù)服務(wù)產(chǎn)業(yè)，軟化數(shù)字經(jīng)濟(jì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵一步。通過(guò)檔案數(shù)據(jù)與相關(guān)數(shù)據(jù)的融合開(kāi)發(fā)應(yīng)用，可以創(chuàng)新數(shù)據(jù)產(chǎn)品與數(shù)據(jù)服務(wù)，加速培育壯大一批數(shù)字經(jīng)濟(jì)的新業(yè)態(tài)、新模式，從而使檔案數(shù)據(jù)與相關(guān)數(shù)據(jù)的融合開(kāi)發(fā)應(yīng)用成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增量。

檔案數(shù)據(jù)是賦能數(shù)字社會(huì)建設(shè)的重要保障。數(shù)字技術(shù)深度融入生產(chǎn)生活，正在改變社會(huì)交往方式、社會(huì)組織方式和社會(huì)運(yùn)行方式。隨著數(shù)字支付、數(shù)字商業(yè)、數(shù)字網(wǎng)絡(luò)、數(shù)字媒體等逐漸成為生活工作的常態(tài)，記錄數(shù)字社會(huì)與數(shù)字生活的新場(chǎng)景，保證數(shù)字社會(huì)與生活的可再現(xiàn)，成為了檔案數(shù)據(jù)治理的重要任務(wù)。檔案數(shù)據(jù)不僅來(lái)源于數(shù)字社會(huì)建設(shè)的過(guò)程，而且也為數(shù)字社會(huì)的新發(fā)展提供基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)?；橐?、電子證照、社會(huì)信用、城市建設(shè)、醫(yī)療健康等檔案數(shù)據(jù)庫(kù)將為推動(dòng)各類社會(huì)服務(wù)的線上線下全面協(xié)同和構(gòu)筑全民暢享的數(shù)字生活提供重要保障。

檔案數(shù)據(jù)是賦能數(shù)字政府建設(shè)的重要條件。以電子文件前端控制與后端進(jìn)館選擇等為基礎(chǔ)，依托公文系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)、專門數(shù)據(jù)平臺(tái)和互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)等，對(duì)不同類型檔案數(shù)據(jù)進(jìn)行規(guī)范處理，將檔案數(shù)據(jù)納入政務(wù)云、檔案數(shù)據(jù)存儲(chǔ)中心或相關(guān)數(shù)據(jù)戰(zhàn)略備份中心等進(jìn)行安全管理，探索將檔案管理部門作為公共數(shù)據(jù)共享與開(kāi)放節(jié)點(diǎn)的可行性，從而為數(shù)字政府建設(shè)筑牢“數(shù)字底座”貢獻(xiàn)檔案數(shù)據(jù)的力量。

2.3 圍繞檔案數(shù)據(jù)實(shí)施治理

“圍繞檔案數(shù)據(jù)實(shí)施治理”是指應(yīng)加強(qiáng)公文系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)、檔案管理系統(tǒng)、數(shù)字檔案室與數(shù)字檔案館平臺(tái)等的全面數(shù)字化改造建設(shè)，做好檔案數(shù)據(jù)存儲(chǔ)中心、電子檔案戰(zhàn)略備份中心、檔案數(shù)據(jù)算力規(guī)劃、檔案開(kāi)發(fā)利用算法及其語(yǔ)料庫(kù)建設(shè)等數(shù)字新基建，實(shí)現(xiàn)檔案工作數(shù)字化的全面條件保障等。

隨著“網(wǎng)上辦”“掌上辦”等多種類型數(shù)字應(yīng)用場(chǎng)景項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)應(yīng)用，檔案數(shù)據(jù)歸檔或接收系統(tǒng)等管理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨新要求。［15］雖然在2016年至2020年期間，國(guó)家檔案局已在黨政機(jī)關(guān)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)單套歸檔、企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)文件電子化流轉(zhuǎn)、電子發(fā)票電子化報(bào)銷入賬歸檔、建設(shè)項(xiàng)目電子文件歸檔四個(gè)方向開(kāi)展了電子文件單套歸檔試點(diǎn)，也總結(jié)了有效且可復(fù)用的技術(shù)路線、管理方法和業(yè)務(wù)規(guī)范，但如何將電子文件單套歸檔與檔案接收系統(tǒng)、電子檔案數(shù)據(jù)存儲(chǔ)中心等檔案數(shù)據(jù)治理基礎(chǔ)設(shè)施放在構(gòu)建城市數(shù)據(jù)治理體系、公共數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)、綠色數(shù)據(jù)中心與算力規(guī)劃等數(shù)字化體系內(nèi)容中進(jìn)行統(tǒng)籌安排，并從資源投入、數(shù)據(jù)制度保障、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、數(shù)字素養(yǎng)培訓(xùn)等方面加以促進(jìn)等問(wèn)題，目前均未進(jìn)入各級(jí)人民政府及其有關(guān)主管部門的視野。例如，在“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)通用”等平臺(tái)中生成或流轉(zhuǎn)的各類檔案數(shù)據(jù)尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋自動(dòng)歸檔，特別是垂直管理業(yè)務(wù)系統(tǒng)中的各類檔案數(shù)據(jù)“回流”歸檔仍是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，其主要瓶頸之一就是相關(guān)系統(tǒng)對(duì)接、數(shù)據(jù)治理制度和條件保障的有效跟進(jìn)問(wèn)題。據(jù)調(diào)研，江蘇省某市轄區(qū)目前可以實(shí)現(xiàn)全程網(wǎng)辦的事項(xiàng)約200項(xiàng)，其中約170項(xiàng)涉及上級(jí)系統(tǒng)，本級(jí)自建業(yè)務(wù)系統(tǒng)約30項(xiàng)，這意味著如果不能在省級(jí)或更高層面上通過(guò)系統(tǒng)功能更新與改造、制度與技術(shù)保障等措施來(lái)解決垂直業(yè)務(wù)系統(tǒng)的檔案數(shù)據(jù)“回流”歸檔問(wèn)題，那么以“項(xiàng)目或事由”共同性為中心所形成檔案數(shù)據(jù)的完整性均不能得到基本保證。通過(guò)全要素統(tǒng)籌、多系統(tǒng)對(duì)接等來(lái)促進(jìn)城建檔案數(shù)據(jù)治理的浙江經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)和借鑒。［16］浙江省在全國(guó)范圍內(nèi)率先開(kāi)展建設(shè)工程數(shù)字化管理，在《浙江省數(shù)字化改革總體方案》框架下，以《全省住房城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)數(shù)字化改革實(shí)施意見(jiàn)》為指導(dǎo)，建設(shè)全省城鄉(xiāng)住房建設(shè)“一網(wǎng)智治”系統(tǒng)和開(kāi)展工程、住房、城建、城管四大領(lǐng)域數(shù)字化集成應(yīng)用，通過(guò)浙江省工程建設(shè)數(shù)字化管理系統(tǒng)、工程建設(shè)全過(guò)程圖紙數(shù)字化管理系統(tǒng)等實(shí)現(xiàn)了以“項(xiàng)目”為中心的城建檔案數(shù)據(jù)治理。

3 確立檔案數(shù)據(jù)治理三重認(rèn)識(shí)維度的價(jià)值

3.1 基于三重維度發(fā)現(xiàn)當(dāng)前檔案數(shù)據(jù)治理的短板

從理論研究和實(shí)踐進(jìn)展看，目前各級(jí)人民政府的大數(shù)據(jù)主管部門和檔案主管部門尚未充分認(rèn)知到檔案數(shù)據(jù)是公共數(shù)據(jù)的重要組成部分這一價(jià)值定位，檔案數(shù)據(jù)治理不同程度地游離在公共數(shù)據(jù)治理體系之外。其中一個(gè)突出表現(xiàn)就是在有關(guān)公共數(shù)據(jù)立法或規(guī)范性文件中普遍未對(duì)檔案數(shù)據(jù)及其治理給予應(yīng)有關(guān)照。

據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，截至2022年12月底，全國(guó)已有上海、浙江、貴州、北京、河北、廣西、江蘇、深圳、蘇州等20多個(gè)省市（含有地方立法權(quán)的城市）出臺(tái)了數(shù)據(jù)相關(guān)條例，《江蘇省公共數(shù)據(jù)管理辦法》等政府規(guī)章也已正式發(fā)布施行。在上述地方性法規(guī)和政府規(guī)章等制訂過(guò)程中，較少有來(lái)自檔案界專家的參與，在20多個(gè)省市數(shù)據(jù)條例或政府規(guī)章等文本中也很少看到與檔案數(shù)據(jù)治理相關(guān)的規(guī)定。在筆者所查閱的20多個(gè)立法文本中，目前僅在2023年3月1日生效的《蘇州市數(shù)據(jù)條例》第12條中看到了要加強(qiáng)對(duì)存量歷史信息進(jìn)行檔案數(shù)字化處理的規(guī)定。上述現(xiàn)象表明，雖然在檔案界關(guān)于檔案數(shù)據(jù)治理問(wèn)題的討論十分熱烈，但其尚未有效融入數(shù)據(jù)治理體系，在有關(guān)數(shù)據(jù)條例或政府規(guī)章制訂中檔案界已經(jīng)表現(xiàn)出不同程度的“失語(yǔ)”，政府大數(shù)據(jù)主管部門和地方人大常委會(huì)在立法過(guò)程中也表現(xiàn)出對(duì)檔案數(shù)據(jù)及其治理和檔案機(jī)構(gòu)的“漠視”。

基于三重維度的認(rèn)識(shí)并依上文的思路進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，目前檔案數(shù)據(jù)治理的短板主要表現(xiàn)在：第一，檔案數(shù)據(jù)尚未被充分納入國(guó)家和各地區(qū)數(shù)據(jù)治理體系整體框架［17］，雖然在國(guó)家和省市檔案事業(yè)“十四五”規(guī)劃中均對(duì)檔案數(shù)據(jù)治理問(wèn)題給予了不同程度的關(guān)注，但很多地區(qū)的數(shù)字城市或數(shù)字政府建設(shè)規(guī)劃中尚未納入檔案數(shù)據(jù)治理的內(nèi)容。第二，檔案部門參與政務(wù)數(shù)據(jù)治理的意識(shí)、能力與水平仍存在明顯不足［18］，檔案數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理能力不強(qiáng)，跨部門、跨區(qū)域和業(yè)務(wù)協(xié)同困難［19］，檔案數(shù)據(jù)源頭缺乏治理，實(shí)際歸檔的檔案數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化程度不夠，存在數(shù)據(jù)項(xiàng)和數(shù)據(jù)類型缺失等突出問(wèn)題。第三，業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案管理系統(tǒng)分散孤立的情況依然存在，上級(jí)業(yè)務(wù)系統(tǒng)中生成的檔案數(shù)據(jù)回流歸檔不夠充分，以項(xiàng)目或事由為中心形成的檔案數(shù)據(jù)完整性受到了很大影響。第四，現(xiàn)有數(shù)字檔案館基礎(chǔ)設(shè)施和保障條件不能滿足檔案數(shù)據(jù)治理與服務(wù)的迭代發(fā)展要求［20］，檔案數(shù)據(jù)共享開(kāi)放與開(kāi)發(fā)利用的具體應(yīng)用場(chǎng)景較少，檔案界尚未建立起檔案“數(shù)字化—數(shù)據(jù)化—語(yǔ)義化—知識(shí)化—智慧化”依次遞進(jìn)的工作主線，尚未充分發(fā)揮出檔案數(shù)據(jù)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字政府和數(shù)據(jù)社會(huì)的賦能作用，尚未發(fā)現(xiàn)和挖掘檔案數(shù)據(jù)進(jìn)入數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)進(jìn)行交易流通的潛力和具體方式等。因此，檔案機(jī)構(gòu)在國(guó)家數(shù)據(jù)治理體系構(gòu)建中，應(yīng)不斷提升其行動(dòng)能力和拓展行動(dòng)邊界，主動(dòng)通過(guò)行動(dòng)路徑、行動(dòng)方案等的設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)在國(guó)家數(shù)據(jù)治理中的“檔案參與”。［21］

3.2 基于三重維度開(kāi)展檔案數(shù)據(jù)治理體系的構(gòu)建

三重認(rèn)識(shí)維度的檔案數(shù)據(jù)治理之間是互為因果和互相促進(jìn)的關(guān)系，在檔案數(shù)據(jù)治理體系構(gòu)建中對(duì)此應(yīng)統(tǒng)籌兼顧。檔案數(shù)據(jù)治理體系的構(gòu)建不能僅將重點(diǎn)放在如何推動(dòng)檔案數(shù)字化、電子文件單套歸檔、網(wǎng)絡(luò)信息選擇性存檔、電子檔案單套制管理和數(shù)字記憶保存等“對(duì)檔案數(shù)據(jù)開(kāi)展治理”的單一維度上，而且應(yīng)同時(shí)關(guān)注其余兩個(gè)認(rèn)識(shí)維度，它們不同程度地體現(xiàn)了檔案數(shù)據(jù)治理的目標(biāo)和基礎(chǔ)條件。“依靠檔案數(shù)據(jù)開(kāi)展治理”重點(diǎn)解決的是檔案數(shù)據(jù)開(kāi)放利用、開(kāi)發(fā)應(yīng)用及其對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字政府和數(shù)字社會(huì)發(fā)展的賦能問(wèn)題，要在政策框架下通過(guò)多源數(shù)據(jù)融合開(kāi)發(fā)，向數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)提供可交易的數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)，從而開(kāi)辟檔案數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的更多空間?！皣@檔案數(shù)據(jù)實(shí)施治理”是將有關(guān)檔案數(shù)據(jù)的問(wèn)題統(tǒng)一納入數(shù)據(jù)治理體系與治理能力建設(shè)之中，防止檔案機(jī)構(gòu)成為“數(shù)據(jù)孤島”以及在數(shù)字城市建設(shè)和公共數(shù)據(jù)治理中被邊緣化。因此，檔案部門應(yīng)基于上述三個(gè)維度，以系統(tǒng)思維開(kāi)展檔案數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)，主動(dòng)參與和推動(dòng)國(guó)家數(shù)據(jù)治理體系的構(gòu)建。

3.3 基于三重維度明確檔案數(shù)據(jù)治理的目標(biāo)任務(wù)

檔案數(shù)據(jù)治理的三重認(rèn)識(shí)維度以保障檔案數(shù)據(jù)安全，保護(hù)檔案數(shù)據(jù)合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)要素價(jià)值等為基本目標(biāo)。在不同發(fā)展階段，檔案數(shù)據(jù)治理的重點(diǎn)目標(biāo)任務(wù)會(huì)有不同。在數(shù)字化轉(zhuǎn)型和電子檔案單套制管理起步階段，管理理念、體制機(jī)制、歸檔流程、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、業(yè)務(wù)系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施等均在轉(zhuǎn)型期，因此，在此階段檔案數(shù)據(jù)治理的主要任務(wù)是檔案數(shù)據(jù)歸集、檔案數(shù)據(jù)管護(hù)和檔案數(shù)據(jù)安全。隨著上述目標(biāo)任務(wù)的明確，檔案數(shù)據(jù)治理基礎(chǔ)設(shè)施與能力建設(shè)等瓶頸問(wèn)題逐步暴露出來(lái)，如何推進(jìn)檔案數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)應(yīng)用和賦能發(fā)展就會(huì)提上日程。因此，從理念上突破目前表現(xiàn)出的“對(duì)檔案數(shù)據(jù)開(kāi)展治理”這個(gè)局限，將會(huì)形成主動(dòng)規(guī)劃、主動(dòng)對(duì)接、更加開(kāi)放、更加融合的檔案數(shù)據(jù)治理新格局。在今后一個(gè)時(shí)期，檔案數(shù)據(jù)治理研究與實(shí)踐的議題將會(huì)更加關(guān)注：如何在繼續(xù)推進(jìn)“存量檔案數(shù)字化、增量檔案電子化”過(guò)程中，通過(guò)各類系統(tǒng)的對(duì)接和改造，實(shí)現(xiàn)對(duì)檔案數(shù)據(jù)治理的優(yōu)化；如何設(shè)計(jì)適合檔案數(shù)據(jù)的算法和算力方案，通過(guò)檔案人才培養(yǎng)、機(jī)制保障和制度創(chuàng)新等，推動(dòng)檔案數(shù)據(jù)化向語(yǔ)義化、知識(shí)化和智慧化的轉(zhuǎn)型；如何推動(dòng)檔案數(shù)據(jù)治理有效融入數(shù)據(jù)治理體系，實(shí)現(xiàn)多源數(shù)據(jù)的融合開(kāi)發(fā)應(yīng)用，通過(guò)數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新賦能經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

4 結(jié) 語(yǔ)

綜上所述，檔案數(shù)據(jù)治理有“對(duì)檔案數(shù)據(jù)開(kāi)展治理”“依靠檔案數(shù)據(jù)開(kāi)展治理”和“圍繞檔案數(shù)據(jù)實(shí)施治理”三個(gè)不同的認(rèn)識(shí)維度。只有對(duì)上述三個(gè)維度的內(nèi)涵有了全面系統(tǒng)理解，才能發(fā)現(xiàn)目前檔案數(shù)據(jù)治理的短板，明確檔案數(shù)據(jù)治理及其體系構(gòu)建的目標(biāo)和任務(wù)。同樣，政府大數(shù)據(jù)管理部門和檔案主管部門也應(yīng)該運(yùn)用上述三重認(rèn)識(shí)維度來(lái)指導(dǎo)數(shù)據(jù)治理規(guī)劃、制度建設(shè)等實(shí)踐行動(dòng)。