破解地方政府依法行政難題的實踐路徑

李春田 山東省濱州市委副書記、市長

法治是治國理政的基本方式。黨的二十大報告專章對全面依法治國作出部署。建設(shè)法治中國，推進依法行政、建設(shè)法治政府是基礎(chǔ)和關(guān)鍵。地方政府體量大、范圍廣，和群眾關(guān)系最密切，是黨的政策和國家法律法規(guī)的主要執(zhí)行者，地方政府能否依法行政直接關(guān)乎群眾切身利益、影響法治建設(shè)進程。2019年，中央依法治國辦啟動全國法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建，濱州市作為第一批全國法治政府建設(shè)示范市，在推進依法行政和法治政府建設(shè)方面積累了較好經(jīng)驗，同時也發(fā)現(xiàn)地方政府在依法行政中存在一定的難題和困局，需要不斷創(chuàng)新體制機制和方法措施積極破解。

一、“學(xué)用守考述”并舉，抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，著力破解法治理念不牢的問題

目標(biāo)導(dǎo)向型法治建設(shè)的推進方式必然要求政府工作人員的法治思維和法治能力及時跟進，否則就會影響法治目標(biāo)的實現(xiàn)和成效。經(jīng)過八個五年普法行動，地方政府依法行政能力獲得較大提升，但相對于日益復(fù)雜的社會治理要求和人民群眾需求，仍然存在法治意識淡薄、依法行政能力不強等問題。

為政者須率先奉法。抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，提升其用法治思維和法治方式作決策、想問題、辦事情的能力，是推動地方政府依法行政的內(nèi)生動力。除了持續(xù)普法之外，要多“法”并舉，多措并用。濱州市提出了學(xué)法、用法、守法、考法、述法“五法并舉”學(xué)用體系，從法治理念、法治能力、法治建設(shè)責(zé)任等方面形成了督促各級領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的閉環(huán)體系。培樹法治信仰、提升法治能力至少要做好三方面工作。

第一，凝聚法治共識。強化黨對依法行政工作的領(lǐng)導(dǎo)，黨委統(tǒng)籌推進，讓“依法有法辦、有法依法辦”理念成為領(lǐng)導(dǎo)干部內(nèi)心深處的法治認(rèn)同，內(nèi)化于心、外化于行。宏觀上做到依法有法辦，依法是前提、有法是結(jié)果；微觀上做到有法依法辦，有法是思路、依法是途徑。

第二，厚植法治思維。法治思維的形成不是一蹴而就的，在堅持會前集中學(xué)法、法治專題講座等常態(tài)化措施的基礎(chǔ)上，強化整合不同的學(xué)習(xí)資源，開發(fā)不同的法律產(chǎn)品，搭建依法行政學(xué)用平臺，將全部公職人員納入學(xué)法考法體系，持續(xù)開展法律教育培訓(xùn)。另外，推動行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，也是培樹法治思維的重要方式。

第三，壓實學(xué)用責(zé)任。在正向引導(dǎo)和實踐過程中，同步推出領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法考核評價機制。黨政主要負(fù)責(zé)人學(xué)法用法效果如何，要公開述法，接受評議和監(jiān)督，并把法治建設(shè)成效作為衡量領(lǐng)導(dǎo)干部工作成績的重要內(nèi)容，作為政績考核的重要依據(jù)。

二、“立改廢釋”并進，堅持良法善治，著力破解依法行政法律環(huán)境不優(yōu)問題

“良法”是依法行政的基礎(chǔ)。當(dāng)前，經(jīng)濟、社會、文化等重要領(lǐng)域改革向深層次推進，一些具體法律法規(guī)規(guī)章滯后性、實踐操作性差，給依法行政和推進改革造成阻礙。因此，地方立法質(zhì)量的提升，外部法律環(huán)境的優(yōu)化也是提高地方政府依法行政水平的必要手段。地方立法要統(tǒng)籌考慮法律規(guī)范的立改廢釋，增強行政法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性。

第一，堅持科學(xué)、民主、依法立法。突出立法的地域特色，避免“照搬照抄”“依葫蘆畫瓢”式地方立法。要圍繞改革重點推進地方立法，及時制定切實管用的地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件，推動重大改革于法有據(jù)。濱州市在山東省率先出臺了建筑工程項目并聯(lián)審批地方立法，行政審批時間壓縮72.3%。同時，加大公眾參與力度，廣泛征求群眾意見，避免地方立法“大而空”。

第二，加強制度文件的修改廢止。法律并非一成不變，要根據(jù)社會發(fā)展不斷修訂、完善。加大對行政規(guī)范性文件的動態(tài)管理，對操作性不強、不適合經(jīng)濟社會發(fā)展的制度規(guī)范及時修改或廢止，確保行政管理、政務(wù)流程依法、科學(xué)、高效運行。

第三，加大宣傳貫徹力度。徒法不足以自行，法律的生命力在于實施。要及時宣傳解讀新頒布法律法規(guī)規(guī)章，以通俗易懂的語言增強普法效果，避免已出臺地方性法規(guī)、政府規(guī)章“束之高閣”。為切實發(fā)揮地方立法的規(guī)范和保障作用，濱州市創(chuàng)新建立了地方性法規(guī)進入執(zhí)法、納入監(jiān)察、融入司法、列入普法“四入”機制。

三、深化“放管服”改革，推動流程再造，著力破解行政職能轉(zhuǎn)變不到位問題

政府職能不斷轉(zhuǎn)變的過程，也是市場、社會力量發(fā)揮更大作用的過程。近年來，地方政府持續(xù)推進“放管服”改革，為穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生創(chuàng)造了良好條件。但也存在服務(wù)流程“卡殼”、監(jiān)管轉(zhuǎn)型滯后等問題，改革成效一定程度上打了折扣。深化“放管服”改革，必須更加注重突出問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向，聚焦協(xié)同推進、監(jiān)管轉(zhuǎn)型、改革問效，持續(xù)優(yōu)化政府職能，釋放更多改革紅利。

第一，注重協(xié)同推進。簡政放權(quán)不能是簡單的層級下放，要建立部門和層級之間橫向、縱向協(xié)同聯(lián)動機制，強化溝通配合，避免事權(quán)銜接“空白區(qū)”。注重權(quán)力下放的“質(zhì)量”，推動精準(zhǔn)下放，統(tǒng)籌考慮基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府的承接能力，在人員、經(jīng)費、技術(shù)上同步配套，對法律法規(guī)、業(yè)務(wù)流程、操作技能等加以指導(dǎo)。

第二，推動監(jiān)管轉(zhuǎn)型。權(quán)力下放，必然需要監(jiān)管跟隨。通過創(chuàng)新監(jiān)管方式，依托“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”、大數(shù)據(jù)等，實現(xiàn)線上線下智能化、精準(zhǔn)化監(jiān)管。對“四新”經(jīng)濟，實行包容審慎監(jiān)管，支持新業(yè)態(tài)發(fā)展。加大信用監(jiān)管，完善行業(yè)紅黑名單制度和信用修復(fù)機制，推動信用約束發(fā)揮更大作用。同時，完善行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，提高行政執(zhí)法的公正性、裁量的合理性。

第三，堅持改革問效。建立完善營商環(huán)境評價體系，運用政府自評、企業(yè)和群眾評價、第三方評估等方式，綜合評估改革成效，及時整改企業(yè)和群眾辦事不方便、不滿意的環(huán)節(jié)，推動流程再造，營造讓企業(yè)和企業(yè)家舒服的營商環(huán)境。

四、堅持“內(nèi)外”聯(lián)動，推行全過程監(jiān)督，著力破解行政權(quán)力監(jiān)督不力問題

推進依法行政，建設(shè)法治政府，必須把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，嚴(yán)格權(quán)力監(jiān)督機制。現(xiàn)行的行政監(jiān)督已經(jīng)形成由外部監(jiān)督和內(nèi)部自我監(jiān)督有機結(jié)合的監(jiān)督體制，但在監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督流程等方面存在空白盲區(qū)。從監(jiān)督內(nèi)容上看，應(yīng)加大對公共決策和行政執(zhí)法行為的監(jiān)督；從行政行為時序上看，應(yīng)完善事前、事中、事后全鏈條、全過程行政監(jiān)督機制，確保有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督。

第一，嚴(yán)守決策程序。程序正義是實體公正的保障，程序越規(guī)范科學(xué)，實體行為越有章可循。目前，地方政府年初公示重大行政決策目錄，遵循公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定程序。對于公示目錄之外的行政決策，建議推行政府常務(wù)會會議議題法制全審核制度，法律顧問、市民、企業(yè)家、投資者代表等深度參與，對行政決策全程監(jiān)督。

第二，全過程執(zhí)法監(jiān)督。行政執(zhí)法是依法行政的關(guān)鍵。要全面落實行政執(zhí)法三項制度，推行行政處罰、行政強制網(wǎng)上運行，對執(zhí)法全過程監(jiān)督。發(fā)揮行政復(fù)議“后半篇”文章作用，及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)法、決策中的共性問題，督促依法行政。積極穩(wěn)妥推進執(zhí)法體制改革，推動執(zhí)法重心下移、力量下沉。開展執(zhí)法監(jiān)督制約機制改革，推動執(zhí)法職能和監(jiān)督職能分離。強化行政執(zhí)法責(zé)任制和評議考核制，開展行政執(zhí)法評議，做到獎罰明確。

第三，全面推進政務(wù)公開。陽光是最好的防腐劑。通過全面實行權(quán)責(zé)清單、負(fù)面清單制度，將權(quán)力的“家底”公之于眾，讓市場主體“法無禁止即可為”，讓政府部門“法無授權(quán)不可為”。突出公開重點，抓好人民群眾普遍關(guān)心、涉及群眾切身利益領(lǐng)域的信息公開。豐富公開形式，組織政府部門通過電視網(wǎng)絡(luò)直播等方式，主動亮目標(biāo)、亮進度、亮結(jié)果，提高權(quán)力運行的透明度，讓執(zhí)法正義看得見，以公開透明促進地方政府依法行政。