就業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)的現(xiàn)實(shí)困境與紓解

■劉向陽(yáng)

自進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國(guó)就業(yè)環(huán)境就越來越嚴(yán)峻，就業(yè)和再就業(yè)問題引起了全社會(huì)的普遍關(guān)注。尤其在某些年份，城鎮(zhèn)失業(yè)率已經(jīng)達(dá)到了警戒線位置，如果不對(duì)其加以遏制，將會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)進(jìn)步和社會(huì)穩(wěn)定。近年來，就業(yè)問題更是引起了理論界、實(shí)踐界和政府部門的高度關(guān)注，成為人們熱議的焦點(diǎn)問題。在這種情況下，我國(guó)政府適時(shí)而動(dòng)，將實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)視作關(guān)鍵的宏觀調(diào)控目標(biāo)，并在實(shí)際工作中投入了大量精力、物力和財(cái)力，每年針對(duì)這方面的專項(xiàng)資金規(guī)模巨大。因此，為了保證相關(guān)工作的正常、有序、高效開展，就需要針對(duì)資金的使用情況開展審計(jì)工作，以確保專項(xiàng)資金能夠?qū)？顚Ｓ谩为?dú)列報(bào)，在強(qiáng)化資金管理和規(guī)范用途的過程中，最大限度的消除專項(xiàng)資金被擠占、挪用和浪費(fèi)的情況，提升資金的使用績(jī)效。但是，在多種因素的影響下，就業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)工作卻面臨著諸多困境，在一定程度上已經(jīng)影響了相關(guān)工作的正常開展與利益相關(guān)者的合法權(quán)益。因此，需要對(duì)審計(jì)困境進(jìn)行分析，以便找到可以紓解的途徑，讓有限的國(guó)家資金獲得合理化配置。

一、就業(yè)資金審計(jì)的必要性與審計(jì)內(nèi)容

1.就業(yè)資金審計(jì)的必要性。

（1）政府部門的實(shí)際工作和充分就業(yè)之間存在矛盾。主要表現(xiàn)在：第一，委托——代理關(guān)系之間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，使得充分就業(yè)與之形成明顯偏差。這是因?yàn)椋瑒趧?dòng)力的流動(dòng)性較強(qiáng)，針對(duì)就業(yè)成果進(jìn)行統(tǒng)計(jì)的難度較大。而事實(shí)上，截止到目前，針對(duì)就業(yè)進(jìn)行的審計(jì)工作以經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為主，涉及到資產(chǎn)保值增值等層面。如此一來，因?yàn)橛行徲?jì)監(jiān)督機(jī)制的缺失，使得部分政府職能的行使者們就會(huì)選擇提升工作效率的做法達(dá)到工作目標(biāo)，而不是以增加就業(yè)的形式降低效率；第二，委托——代理關(guān)系之短期性與就業(yè)工作之長(zhǎng)期性、艱巨性之間的差別造成的矛盾。對(duì)政府工作人員來說，如其在任職期間如何無法做出較為明顯的政績(jī)，就說明沒有實(shí)現(xiàn)職能行使者的目標(biāo)。如果未受到其他條件之制約，以“短平快”的做法達(dá)到目的將成為政府的最佳選擇。

（2）效率和就業(yè)之間的矛盾被視作開展就業(yè)審計(jì)作為重要的邏輯參照。當(dāng)前，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)越來越激烈，越來越多的企業(yè)出于降低生產(chǎn)成本的目的，會(huì)最大限度的提升生產(chǎn)過程中資本之使用程度，與此相對(duì)應(yīng)的是，勞動(dòng)力的使用程度就會(huì)降低，其中借助資本有機(jī)構(gòu)成提升而降低就業(yè)的做法勢(shì)必會(huì)引發(fā)矛盾。一般認(rèn)為，效率和就業(yè)之間的矛盾，于微觀層面上是難以解決的，需要借助政府的宏觀調(diào)控和行政力才能解決。而之所以如此，是由于基于微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，任何經(jīng)濟(jì)主體都以追求利益最大化為終極目的，這就使得很多企業(yè)會(huì)以犧牲增加就業(yè)機(jī)會(huì)的形式來提升運(yùn)行效率。這樣一來，作為社會(huì)公眾利益的基本代表，政府就有義務(wù)承擔(dān)這一重任，出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈，政府彌補(bǔ)”的情況也就不足為奇了。在世界范圍內(nèi)，幾乎所有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家均將實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)視作政府宏觀調(diào)控的關(guān)鍵目標(biāo)。如此一來，就有必要將就業(yè)問題納入到審計(jì)范圍，針對(duì)就業(yè)專項(xiàng)資金開展就業(yè)審計(jì)意義重大。

2.就業(yè)資金審計(jì)的內(nèi)容。

（1）就業(yè)供給審計(jì)。按照以往的做法，通過正規(guī)教育與培訓(xùn)的方式能夠有效向社會(huì)提供更多有技能的試圖就業(yè)的勞動(dòng)力。同時(shí)，這種做法雖然一方面延遲了勞動(dòng)者進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的時(shí)間；另一方面，卻強(qiáng)化了勞動(dòng)力的文化水平，對(duì)其以后更好的就業(yè)是大有裨益的。在實(shí)際操作中，就業(yè)供給審計(jì)以如下兩項(xiàng)內(nèi)容為主：第一，考察就業(yè)供給檔位是不是實(shí)行了嚴(yán)格的勞動(dòng)市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出制度。對(duì)那些沒有達(dá)到法定勞動(dòng)年齡的勞動(dòng)力，尤其是童工是否予以了嚴(yán)格限制，使之不得進(jìn)入到勞動(dòng)力市場(chǎng)。而對(duì)需要簡(jiǎn)單體力勞動(dòng)的行業(yè)，是不是限制聘用外籍工人，對(duì)達(dá)到退休年齡的勞動(dòng)力，是不是及時(shí)讓其退出，為年青人讓出崗位等；第二，政府針對(duì)正規(guī)教育與職業(yè)培訓(xùn)進(jìn)行的投資是不是一直保持特定的增長(zhǎng)速度，這關(guān)系到教育與培訓(xùn)工作的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性能否得到體現(xiàn)，尤其在社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步當(dāng)中，這種教育和培訓(xùn)需要得到持續(xù)深化。

（2）就業(yè)需求審計(jì)。進(jìn)行就業(yè)審計(jì)需要考察政府于宏觀發(fā)展戰(zhàn)略層面上，是不是將充分就業(yè)視為其最為重要的工作目標(biāo)，于微觀層面是不是制定了有助于擴(kuò)大就業(yè)的實(shí)際措施。一般情況下涉及到以下兩個(gè)方面的內(nèi)容：第一，在就業(yè)市場(chǎng)改革方面，通常會(huì)對(duì)原有的勞動(dòng)力進(jìn)行安排就業(yè)，而不是將這部分下崗人員直接推向市場(chǎng)之外，這種置之不管、摔包袱的做法會(huì)受到行政制約。同時(shí)，因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程中會(huì)出現(xiàn)暫時(shí)性失業(yè)和再就業(yè)的問題。所以，在推進(jìn)就業(yè)需求審計(jì)的過程中需要重點(diǎn)考慮社會(huì)承受能力；第二，對(duì)于就業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，需要重點(diǎn)考慮本地的就業(yè)元素。比如，在我國(guó)很多地方政府財(cái)政支出體系中，針對(duì)就業(yè)專項(xiàng)資金的撥付都十分有限，更多資本都投向了資本密集型的項(xiàng)目，對(duì)于勞動(dòng)密集型的項(xiàng)目則關(guān)注較少，這在很大程度上制約了就業(yè)工作的開展，也導(dǎo)致就業(yè)工作無法得到全社會(huì)的普遍重視。再如，在稅收層面，未能將提供就業(yè)的多少視為取得稅收優(yōu)惠的條件，這對(duì)企業(yè)來說，就會(huì)喪失吸收就業(yè)尤其是下崗工人的意愿，降低了全社會(huì)就業(yè)水平。

二、就業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)的現(xiàn)實(shí)困境

為了更為積極有效的應(yīng)對(duì)當(dāng)前日漸嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)，幾乎所有地方政府會(huì)同財(cái)政部門都投入了大量的資金用于就業(yè)工作，借助開展職業(yè)培訓(xùn)和建設(shè)勞動(dòng)保障平臺(tái)等形勢(shì)，提升對(duì)就業(yè)的扶持水平，進(jìn)一步完善就業(yè)工作。可是，在對(duì)就業(yè)專項(xiàng)資金進(jìn)行審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，不但資金濫用難以得到遏制、資金管理水平有待提升，資金用途也難以得到拓展、培訓(xùn)補(bǔ)貼管理缺位，所有這些都影響了審計(jì)績(jī)效的提升。下面結(jié)合對(duì)LS 市的就業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)的實(shí)際情況，針對(duì)上述問題進(jìn)行具體分析。

1.資金濫用難以得到遏制。

在審計(jì)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，因?yàn)榫蜆I(yè)專項(xiàng)資金的管理單位與培訓(xùn)單位是分開的，屬于兩套牌子一套人馬，把就業(yè)資金和行政資金進(jìn)行混合使用。同時(shí)，我國(guó)有關(guān)政策規(guī)定：縣級(jí)以上財(cái)政能夠安排就業(yè)專項(xiàng)資金用在對(duì)下級(jí)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)當(dāng)中，其目的在于強(qiáng)化人力資源市場(chǎng)的信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。但是LS 市就業(yè)專項(xiàng)資金就沒有用在構(gòu)建專門的人力資源市場(chǎng)方面，部分從事人力資源服務(wù)之鄉(xiāng)鎮(zhèn)社保人員并沒有完全從事其本質(zhì)工作，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)把就業(yè)專項(xiàng)資金之使用范圍擴(kuò)展到了其他領(lǐng)域，在很大程度上違背了就業(yè)專項(xiàng)資金的使用初衷。

2.資金管理水平有待提升。

就業(yè)專項(xiàng)資金需要通過人社部門進(jìn)行負(fù)責(zé)管理，財(cái)政部門對(duì)資金的審核與撥付負(fù)責(zé)，審計(jì)和監(jiān)察部門起到監(jiān)督作用。但是在實(shí)際操作中，不同部門之間存在彼此牽制和互相監(jiān)管的情況，這就使得信息不對(duì)稱和效率較低，在很大程度上消減了對(duì)資金的監(jiān)管效果；更為重要的是，對(duì)就業(yè)專項(xiàng)資金進(jìn)行的監(jiān)管以事后監(jiān)管模式為主，無法及時(shí)有效的維護(hù)就業(yè)專項(xiàng)資金之安全，也難以提升其價(jià)值的釋放。在對(duì)LS 市就業(yè)專項(xiàng)資金進(jìn)行審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，因?yàn)橐恍┛h級(jí)人事勞動(dòng)保障局和就業(yè)服務(wù)中心的工作人員綜合素質(zhì)較差，理論知識(shí)和實(shí)踐技能匱乏，加之部分人員的職業(yè)道德存在問題，使得就業(yè)專項(xiàng)資金在核算方面較為混亂，會(huì)計(jì)核查的一致性缺位，出現(xiàn)了很多公用經(jīng)費(fèi)支出在就業(yè)專項(xiàng)資金中列支的情況。

3.資金用途難以得到拓展。

就業(yè)專項(xiàng)資金需要用在職業(yè)介紹補(bǔ)貼和職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼以及職業(yè)技能鑒定補(bǔ)貼和社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、補(bǔ)助、擔(dān)?；鸬确矫??？墒?，審計(jì)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，一些城市的就業(yè)中心均未在其政策允許范圍內(nèi)使用就業(yè)專項(xiàng)資金。使就業(yè)專項(xiàng)資金的使用途徑十分狹窄，部分政府在使用就業(yè)專項(xiàng)資金時(shí)因?yàn)槭褂妙~度較低，出現(xiàn)了資金結(jié)余的情況。比如，LS 市就業(yè)專項(xiàng)資金的使用范圍十分狹窄，僅限職業(yè)介紹和職業(yè)培訓(xùn)以及社會(huì)保證等。

4.培訓(xùn)補(bǔ)貼管理缺位。

早在幾年前，我國(guó)就針對(duì)就業(yè)專項(xiàng)資金內(nèi)的職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼使用給出了明確規(guī)定：唯有參加培訓(xùn)和通過特定的職業(yè)技能鑒定，同時(shí)獲得初級(jí)以上職業(yè)資格證書的人員才能享有職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼。依據(jù)這一規(guī)定，人社部門負(fù)責(zé)受理相關(guān)申請(qǐng)和負(fù)責(zé)審批；財(cái)政部門負(fù)責(zé)審核與資金撥付?？墒牵趯徲?jì)實(shí)踐中，財(cái)政與人社部門內(nèi)部的信息共享存在較大缺陷，一些資金的撥付未嚴(yán)格依據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行。比如，在對(duì)LS 市就業(yè)專項(xiàng)資金的使用情況進(jìn)行審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，其培訓(xùn)補(bǔ)貼使用效率較低，培訓(xùn)參加人員覆蓋范圍較小，培訓(xùn)時(shí)間安排并不合理，培訓(xùn)課程在安排和進(jìn)城務(wù)工人員實(shí)際訴求之間存在差別，所有這些都極大消減了LS 市就業(yè)培訓(xùn)資金的使用效率。

三、就業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)困境的紓解

通過前面的分析可知，針對(duì)就業(yè)專項(xiàng)資金開展有效的審計(jì)工作，成為就業(yè)管理的新的焦點(diǎn)。按照以前的做法，需要構(gòu)建和完善就業(yè)管理部門的內(nèi)部審計(jì)執(zhí)行機(jī)制，為就業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)提供保障，同時(shí)，要針對(duì)就業(yè)專項(xiàng)資金運(yùn)作的相關(guān)環(huán)節(jié)予以監(jiān)督，在對(duì)結(jié)果予以考評(píng)與反饋的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)提升就業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)的目標(biāo)。而如今，針對(duì)就業(yè)工作的新形勢(shì)、新問題、新情況，需要在建立監(jiān)督機(jī)制、構(gòu)建資金績(jī)效審計(jì)體系的同時(shí)，進(jìn)一步針對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行全面審計(jì)、優(yōu)化內(nèi)部審計(jì)制度，如此等等。

1.建立監(jiān)督機(jī)制。

為了紓解就業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)的困境，需要從經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性與創(chuàng)新性的原則出發(fā)，通過行之有效的途徑對(duì)就業(yè)專項(xiàng)資金的使用成本和實(shí)施效果等予以真實(shí)性、科學(xué)性與規(guī)范性等方面的綜合評(píng)估。借助系統(tǒng)的評(píng)價(jià)可以得到專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，據(jù)此可以為未來安排就業(yè)專項(xiàng)資金的使用提供關(guān)鍵依據(jù)。同時(shí)，要按照就業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)結(jié)果，有關(guān)部門要進(jìn)行賞罰分明的安排，通過建立約束與激勵(lì)機(jī)制，對(duì)有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰，以提升就業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)的實(shí)際績(jī)效。

2.構(gòu)建資金績(jī)效審計(jì)體系。

在制定了就業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)的總體目標(biāo)之后，需要借助定性分析和定量評(píng)判相結(jié)合的形式，最大限度的反映就業(yè)專項(xiàng)資金投入的經(jīng)濟(jì)性和資金使用效率以及產(chǎn)出效果。接下來，要按照既定的評(píng)價(jià)指標(biāo)選擇對(duì)應(yīng)的審計(jì)評(píng)價(jià)體系，借此構(gòu)成一個(gè)完整而客觀、科學(xué)的就業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)評(píng)價(jià)體系。然后，針對(duì)就業(yè)專項(xiàng)資金之預(yù)算、使用與管理問題，開展資金結(jié)算工作，在全方面推進(jìn)資金審查的過程中，為資金使用績(jī)效的提升提供有價(jià)值的參照。

3.針對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行全面審計(jì)。

審計(jì)部門需要針對(duì)當(dāng)前就業(yè)工作現(xiàn)狀和相關(guān)政策規(guī)定對(duì)就業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)進(jìn)行認(rèn)真解讀，尤其要對(duì)職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼資金等有關(guān)政策進(jìn)行分析和掌握，以便厘清思路，為資金審計(jì)工作的開展奠定基礎(chǔ)。為此，就業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)工作需要隨著我國(guó)政府理念和政策傾向的轉(zhuǎn)變而不斷變化，讓人民群眾能夠感覺到這一審計(jì)工作的公平合理性、發(fā)展科學(xué)性、執(zhí)行有效性。唯有切實(shí)解決了社會(huì)公眾的疑慮才會(huì)真正發(fā)揮審計(jì)的免疫作用。在實(shí)際操作中，可以把績(jī)效理念深入到就業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)當(dāng)中，借此確保審計(jì)工作的經(jīng)濟(jì)性、效率性、公正性得到體現(xiàn)。

4.優(yōu)化內(nèi)部審計(jì)制度。

相關(guān)部門需要把建設(shè)內(nèi)部審計(jì)規(guī)范視為長(zhǎng)期過程，建設(shè)起一套具有約束力的、針對(duì)就業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)的制度性文本。具體而言，需要制定內(nèi)部控制審計(jì)制度，對(duì)就業(yè)工作中的教學(xué)管理、科研管理和財(cái)務(wù)管理等，進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)和審計(jì)，于內(nèi)部控制測(cè)評(píng)方面，需要構(gòu)建起預(yù)算執(zhí)行審計(jì)制度與決算審計(jì)制度，確保就業(yè)專項(xiàng)資金預(yù)算收入與支出能夠在制度監(jiān)管下得以正常運(yùn)作。同時(shí)，要將就業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)視為內(nèi)部審計(jì)的關(guān)鍵部分，以保證內(nèi)部審計(jì)制度能夠體現(xiàn)出專項(xiàng)資金使用與管理的合法性。

四、結(jié)束語(yǔ)

按照經(jīng)驗(yàn)，對(duì)包括就業(yè)專項(xiàng)資金在內(nèi)的各類專項(xiàng)資金進(jìn)行審計(jì)時(shí)，需要以經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性為指標(biāo)確定審計(jì)內(nèi)容，并在對(duì)資金使用績(jī)效進(jìn)行分析和研判的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將審計(jì)工作延伸到經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益評(píng)價(jià)方面。當(dāng)前，我國(guó)針對(duì)就業(yè)專項(xiàng)資金進(jìn)行的審計(jì)工作除了要完成上述目標(biāo)外，還應(yīng)盡快建立與完善和專項(xiàng)資金審計(jì)有關(guān)的規(guī)范，以便讓審計(jì)工作能夠步入正常軌道。同時(shí)，還應(yīng)保證其能夠?qū)蜆I(yè)管理部門的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，最大限度的提升就業(yè)水平和就業(yè)質(zhì)量。