淺談實現(xiàn)城市建設與農村耕地保護和諧共贏的措施

鄧 瑜

（梧州市自然資源局，廣西 梧州 543002）

0 引言

以新時代新思想為引領，牢固樹立創(chuàng)新發(fā)展理念。在實行更加嚴格的耕地維護制度和土地節(jié)約管理制度的前提下，要以土地公有制經(jīng)濟的特點沒有改變?yōu)榭陀^事實，耕地和永久基本農田的道德底線沒有提高，居民收入沒有受到損害。作為生命的底線，我們要以專業(yè)發(fā)展的趨勢為動力，強化區(qū)域和政府對耕地的日常維護和監(jiān)督責任，堅持耕地保護優(yōu)先，完成耕地地質和數(shù)量的發(fā)展趨勢，努力構建總產(chǎn)量、質量和生態(tài)環(huán)境保護相結合的“三位一體”耕地綜合保護管理模式，進一步加強耕地管控、基礎建設激勵、加強措施維護、采取更有力的對策，認真落實藏糧于地、藏糧于技的全面鄉(xiāng)村振興政策，堅決扛起農業(yè)安全生產(chǎn)重任，為建設美麗鄉(xiāng)村奠定堅實基礎。按照“黨政同責、嚴格維護、嚴格要求、節(jié)約優(yōu)先、統(tǒng)籌兼顧、改革創(chuàng)新”的基本原則，強化耕地維護責任，嚴格控制基本建設占用耕地，認真落實耕地占補平衡，提高節(jié)約集約利用水平，提高耕地質量，進一步推進生態(tài)保護政策創(chuàng)新，確保發(fā)展趨勢，促進耕地保護與社會發(fā)展、綠色發(fā)展理念的協(xié)調統(tǒng)一。目的是堅決守住耕地維護目標的道德底線，確保耕地總產(chǎn)量基本穩(wěn)定、質量提高。耕地維護制度和占補平衡制度不斷完善，節(jié)約集約利用水平顯著提高，土地執(zhí)法監(jiān)督管理體系進一步加強，為耕地維護創(chuàng)造了機遇和挑戰(zhàn)，維護工作得到了加強，實施了更順暢、更有效的管理方案。始終堅持更加嚴格的農田維護管理制度。

1 城市建設對耕地的影響

1.1 耕地數(shù)量減少

在城市建設中，中國已經(jīng)實施了一系列政策，以改善耕地維護的非優(yōu)化趨勢和狀況。建立并實施了耕地總產(chǎn)量穩(wěn)定平衡、耕地占補平衡、耕地供需平衡等制度。然而，根據(jù)第三次全國土地利用調查公布的數(shù)據(jù)，中國耕地總面積已減少0.075億hm2，從第二次全國土地調查的203077km2減少到第三次土地調查的191792km2。面對這種情況，中國仍在探索根除的途徑。

1.2 土地管理不當破壞耕地資源

目前，我國許多農村集體經(jīng)濟組織名存實亡，領導干部無法發(fā)揮“雁頭”作用，耕地保護各項措施落實不到位、力度不強。集團基本建設用地管理不當，使得一些集團土地成為個人和集團獲取權益的手段，間接加劇了農村土地的非法經(jīng)營?；窘ㄔO非農業(yè)戶口占用耕地絡繹不絕。一些地區(qū)的地方政府作為該地區(qū)耕地最直接的管理人員，在日常工作中盲目追求城市化的快速發(fā)展，占用優(yōu)質耕地和良田建設生態(tài)文明、馬店鎮(zhèn)和村莊、超范圍基本建設、圍湖、山石盆景、非法伐木和其他個人行為。此外，一些政府城市規(guī)劃不統(tǒng)一，耕地維護監(jiān)管不到位，導致耕地撂荒，大量優(yōu)質耕地網(wǎng)絡資源遭到破壞，“非農化”“非糧化”問題突出。

2 實現(xiàn)城市建設與耕地保護和諧共贏的措施

2.1 改革、創(chuàng)新供地機制，構建土地集約利用評價指標體系

在城市建設進程中，相關部門通過改革、創(chuàng)新供地機制，能夠有效解決土地的亂占亂用等問題，從而實現(xiàn)土地資源的合理利用。同時在用地管理方面，相關部門應加強調研，結合城市用地的實際情況，構建科學、合理的土地集約利用評價指標體系，并將城市容積率、土地產(chǎn)出效益、人均用地標準等納入其中，從而更好地實現(xiàn)土地的集約利用，促進城市健康有序發(fā)展。也就是說，改革、創(chuàng)新供地機制能最大程度地節(jié)省土地，科學實施耕地用途管制，減輕土地建設與耕地保護之間的矛盾。

2.2 理控制城鎮(zhèn)規(guī)模

新形勢下可持續(xù)發(fā)展的起點取決于“人”。因此，推進城市化，提高大城市質量，不能盲目追求“高而高”。要堅持以人民為中心，重視城鎮(zhèn)化科學有效可持續(xù)發(fā)展。我們必須做好充分的前期研究，科學規(guī)劃和布局城市總體面積，合理控制城市運營規(guī)模，建立土地利用規(guī)劃體系，規(guī)范土地集約經(jīng)濟利用，恢復土地低效利用，提高當前土地利用率，保持耕地網(wǎng)絡資源的有限資源。城市新區(qū)的快速發(fā)展需要了解自身定位和有效的發(fā)展規(guī)劃，堅決完成“先征地、后基建、后項目招商”的傳統(tǒng)發(fā)展模式，使城市建設的發(fā)展趨勢進入穩(wěn)定、科學、可持續(xù)的軌道，以及有效和寬容的可持續(xù)發(fā)展觀。

2.3 建立與國家統(tǒng)一規(guī)范的土地管理機制

為了促進新土地管理模式在中國耕地維護中的重要作用，政府和相關部門必須結合實際情況，創(chuàng)建符合中國技術標準的土地管理模式，并在過程中促進其強大的標準化特征。為了促進其長期規(guī)劃，應嚴格審查土地申請數(shù)量和運營規(guī)模。只有通過審查驗收，才能鼓勵政府部門科學、科學地征收土地，確保土地的高效利用。實施有針對性的對策，合理區(qū)分公益性土地和生產(chǎn)經(jīng)營性土地，對非法占用和私自破壞耕地采取嚴厲的對策，完善耕地監(jiān)管制度，實行“田長制”，為每一片農田創(chuàng)建“田長”管理模式。

此外，還需要對農民進行土地管理方法基礎知識的培訓和學習，以促進他們建立良好的耕地預防意識。在這項工作中，還需要制定相應的農民獎懲制度，規(guī)范集體土地所有權登記，鼓勵農民積極舉報非法占用土地和非法耕地，增強農牧業(yè)經(jīng)營者維護耕地的積極性。同時，應促進農民擁有土地形態(tài)的監(jiān)督管理權限，從而有效提高土地管理效率，提高土地的高效利用率，促進耕地生態(tài)保護和城市土地研發(fā)的可持續(xù)利用。

2.4 加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的管控

有關部門在扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)時，一方面要注意土地資源的合理開發(fā)，另一方面要做好耕地保護工作，減少占用耕地，提高用地效率。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設用地應當符合土地利用總體規(guī)劃，遵循嚴格控制、合理利用、節(jié)約利用的原則。有低效建設用地、未利用地可以利用的，不得占用高質量等別的耕地。使用農村集體所有土地的，依照《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定辦理建設用地農用地轉用和土地征收手續(xù)，并及時辦理集體土地確權登記手續(xù)；土地閑置2年以上或者因停業(yè)閑置一年以上的，原土地所有權人應當收回土地使用權，重新安排使用。

2.5 切實完善城市規(guī)劃體系

為改善城市居民的生活條件，有關部門應加強城市規(guī)劃，切實完善城市規(guī)劃體系。對此，有關部門可以從以下幾個方面入手。

（1）有效盤活城鎮(zhèn)存量土地。相關數(shù)據(jù)顯示，中國各地存在大量未建成住宅，而且這種現(xiàn)象似乎正在加劇。因此，當?shù)刈匀毁Y源和規(guī)劃部門必須加強對施工企業(yè)的管理和監(jiān)督。存量建設用地要挖潛低效能用地，盤活閑置土地，調整用地結構和用途開發(fā)等方式提高節(jié)約集約用地水平。

（2）有關部門應加強對開發(fā)商資質和能力的審查，加強對城建實體的有效控制。同時，相關部門需要在專家決策和科學論證的基礎上，從長遠角度進行城市規(guī)劃，避免土地低度開發(fā)和粗放利用。

（3）在規(guī)劃用地方面，優(yōu)化國土空間格局，科學制定“三區(qū)三線”是當前國土空間規(guī)劃體系的重要手筆，國土資源管理部門要科學制定城鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃，合理分配居住用地和耕地的比例，根據(jù)實際情況統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調。這樣才能保證城市規(guī)劃的可行性和合理性，為我國土地規(guī)劃提供新思路。

2.6 改進土地管理戰(zhàn)略

國土資源管理部門要完善土地管理程序，完善土地監(jiān)管制度，推進土地要素市場化配置改革；在動態(tài)管理方面，要完善管理政策和方法，實現(xiàn)土地資源的有效利用和保護；推動城鄉(xiāng)發(fā)展融合，制定相關政策性文件和配套條例措施，有序推進農村集體經(jīng)營性建設用地入市，從而推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。

2.7 有效轉變補充耕地方式

堅持生態(tài)發(fā)展理念，改變補田方式，按照土地治理項目建設補田工程。各縣市（市、區(qū)）高度重視耕地保護區(qū)互聯(lián)網(wǎng)資源的研發(fā)和生產(chǎn)，按照土地治理總體規(guī)劃，科學全面地利用耕地保護區(qū)網(wǎng)絡；要以高標準農田建設為抓手，以補充耕地總量和提高耕地質量為主要任務，按照耕地質量改善規(guī)劃，提高耕地總產(chǎn)量和質量，將新增耕地和提高耕地質量等級作為解決區(qū)域占補平衡、優(yōu)勢和優(yōu)勢的重要途徑；積極推廣新耕地的起源。適合研發(fā)的農業(yè)用地，如學習培訓園區(qū)和有缺陷的林地，長期未被納入耕地專利保護范圍。經(jīng)縣級以上人民政府可行性評估論證，經(jīng)省、市生態(tài)環(huán)境主管部門核實評估，可全面納入土地管理項目范圍，平衡新增耕地占用和補償。

2.8 保持耕地平衡

根據(jù)土地復墾和改造，可以改善農業(yè)基礎設施，滿足種植條件后可以改善耕地。要嚴格控制城鄉(xiāng)建設規(guī)劃中農用地占補平衡和非農業(yè)家用機械設備基礎設施總面積消耗。必須通過建設公寓樓、更新廁所、翻新和翻新舊房子，利用村里閑置土地基本建成封閉式小公園，利用老村與鄉(xiāng)村風光融合的特色農家樂，提高鄉(xiāng)村振興和室內空間設計開發(fā)水平。推動最新土地資源利用法律法規(guī)的推廣實施，完善農村宅基地管理制度，完善新的法律法規(guī)、政策法規(guī)和政策，落實到戶，加大監(jiān)管力度，防止占用耕地，避免超標準面積建房。要高度重視城鄉(xiāng)建設規(guī)劃的范圍和管理水平，科學布局公共設施，完善城鎮(zhèn)體系合理配置，在一定程度上減少土地資源消耗，推動集約經(jīng)濟型商業(yè)用地建設規(guī)劃順利完成。

2.9 改善農田土壤環(huán)境

農田和耕地資源有限。既要加強耕地養(yǎng)護范圍，又要科學提高土地質量。要擴大耕地維護范圍，完善農業(yè)基礎設施規(guī)劃設計，提高村民文化水平，高效利用有限的空間網(wǎng)絡資源，實現(xiàn)集約發(fā)展，最大限度提高土地利用效率。我們應該積極開展滴灌技術、土地改良和有機肥料使用的科學研究，特別是在土地復墾中增加耕地。由于土層中耕作土壤的破壞，有必要進行重建工程和生物效應，以恢復正常之前的耕作條件。根據(jù)土地資源的合理配置，節(jié)約集約利用土地可以達到改善農村居民點土地資源環(huán)境、提高耕地質量的效果。

2.1 0 創(chuàng)新精準施肥方式

根據(jù)土壤質地、種植制度、耕地水平、耕地環(huán)境狀況等因素。持續(xù)構建健全耕地質量評價管理體系，每年深入開展耕地質量安全監(jiān)測，掌握耕地狀況、土地質量和變化趨勢，為提高耕地利用率和有效施肥提供全面科學論證。繼續(xù)做好土壤抽檢、農業(yè)試驗、農民施肥研究、土壤測試和施肥系統(tǒng)軟件數(shù)據(jù)下載和完善等基礎工作，根據(jù)土壤層供肥保肥性能和作物需肥周期性，實施精準施肥政策。公布全縣主要農作物測土施肥關鍵肥料配方，指導企業(yè)按計劃生產(chǎn)制造，引導農民科學合理施肥。營銷和推廣新的“五個一”技術方法，加強配方肥料的地面應用，使作物能夠吃到“營養(yǎng)包”，聘請中國科學院土壤地層學研究所和農業(yè)與保護管理系統(tǒng)的專家對肥料規(guī)劃進行嚴格控制，制定合理的肥料使用方法，確保一戶一地一方案。智能混肥機用于配方肥的生產(chǎn)制造，機械設備的統(tǒng)一分配和應用于田間。

探索新技術、新技術應用程序和集成應用程序。一是開展“新產(chǎn)品、新技術應用、創(chuàng)新模式、設備”一體化實驗示范、耕地土層建設科學研究、丘陵地快速施肥技術、養(yǎng)分數(shù)據(jù)管理技術，開展田間生態(tài)示范、水循環(huán)系統(tǒng)利用，探索節(jié)肥、節(jié)水、增產(chǎn)增收的新思路，培育耕地一種營養(yǎng)均衡的健康肥沃的土壤，將產(chǎn)生一種可以復制和推廣的提高耕地質量的綜合技術途徑；二是探索建立稻田“水肥一體化”示范園區(qū)，選擇灌溉與施肥相結合的方式，基本建成移動式噴霧機械設備、施肥系統(tǒng)和水泵房，完成灌溉與施肥一體化，充分利用節(jié)水保肥的優(yōu)勢，達到提高作物產(chǎn)量、提高作物品質、提高經(jīng)濟效益的效果。

3 大力推進高標準農田建設，強化耕地質量提升與保護

3.1 加快高標準農田建設

在領導和綜合區(qū)高標準農田基本建設方面，各縣、市（市、區(qū)）政府部門認真全面落實高標準農田日常任務。總體上，資金將用于推進高標準農田的基本建設。采取“多措并舉、劃撥重點資金、引導自主創(chuàng)新、開發(fā)建設、協(xié)同治理”的形式，按照因時制宜的基本原則，由淺入深，選擇農村地區(qū)或農民主動性高或流轉土地意愿強的地區(qū)實施項目。高度重視高標準農田后半段的維護管理，按照“誰申請、誰維護、誰管理”“誰受益、誰管理的”基本原則，落實高標準農田基礎設施建設運維責任。高標準農田基本建設需要通過生態(tài)環(huán)境遙感監(jiān)測和綜合監(jiān)管平臺“一張圖”，加強數(shù)據(jù)分析申報、數(shù)據(jù)共享，完善在線監(jiān)管建設。

3.2 開展耕地質量保護和改善行動

在耕地養(yǎng)護中，要強化“質量并重”的管理理念。在嚴格保持耕地數(shù)量的同時，要注重耕地質量的改善、維護和提高。縣（市、區(qū)）政府要進一步推進基本建設占用耕地分離再利用，進一步督促施工企業(yè)明確責任，將相關費用納入新建基礎設施項目成本預算；將中低質量農田納入高標準農田建設范圍，實施提質改造，提高農田質量；我們高度重視提高下半年新增耕地的施肥水平，采取建設項目、微生物菌種、農牧業(yè)等多種預防措施，開展腐敗耕地環(huán)境衛(wèi)生整治，修復和修復空氣污染耕地，加快666土層知名品牌推廣，不斷壯大耕地生產(chǎn)制造骨干力量。

4 結論

隨著土地要素制度改革進入深水區(qū)，城市社會經(jīng)濟發(fā)展進入新局面，特別是在嚴格維護耕地、節(jié)約集約利用土地的前提下，平衡城市規(guī)劃建設與耕地維護之間的關系是現(xiàn)階段需要解決的重要問題。因此，有關部門應認識到維護耕地的必要性，總結我國城鎮(zhèn)化基礎建設中土地資源利用存在的問題，科學統(tǒng)籌，完善土地利用類型結構，靈活調整土地資源利用結構和產(chǎn)業(yè)布局的差異和需求，探索從源頭上應對耕地安全的對策，守住我國18億畝耕地的底線，推進土地要素市場供給側結構性改革，完成城市規(guī)劃建設與耕地保護的和諧共贏。