元治理視角下“雙碳”轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代環(huán)境治理體系協(xié)同化的法治因應(yīng)

尤明青，李姍蔓，2

（1.中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073；2.石河子大學(xué) 法學(xué)院，新疆 石河子 832003）

一、引言

2018年修正的《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣污染防治法》）第二條要求對大氣污染物和溫室氣體實施協(xié)同控制。2020 年3 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》。2021 年1 月發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境部關(guān)于統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的指導(dǎo)意見》，提出了統(tǒng)籌減污降碳、構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的路徑，要求制定、修訂相關(guān)法律法規(guī)，保障在實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和（以下簡稱“雙碳”）的同時減少環(huán)境污染。2022年6月，生態(tài)環(huán)境部等部門聯(lián)合印發(fā)《減污降碳協(xié)同增效實施方案》，明確了協(xié)同減污降碳的總方針、基本原則和具體措施。2022 年10 月召開的中共二十大要求“協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長”。本文采用元治理理論，基于“雙碳”轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代環(huán)境治理體系在科學(xué)與政策層面的客觀協(xié)同需求，從二者協(xié)同的現(xiàn)實困境出發(fā)，對協(xié)同的法治邏輯與法治路徑予以闡釋和論證。

二、“雙碳”轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代環(huán)境治理體系協(xié)同化的法理闡釋

（一）理論參照：“元治理”的引入

1.元治理理論的內(nèi)涵：從統(tǒng)治到善治

“元治理”（meta-governance）[1]被稱為治理的治理或批判，起初是為應(yīng)對科層制、市場化和社會網(wǎng)絡(luò)三種治理形式的失靈，作為解決西方資本主義國家治理難題的措施由英國學(xué)者鮑勃·杰索普首次提出。繼“元治理”概念提出后，圍繞其展開的公共衛(wèi)生、環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展等公共行政領(lǐng)域的研究，進(jìn)一步推動了該理論的深化與拓展。就現(xiàn)有研究成果看，元治理具有多層次的內(nèi)涵：一是強(qiáng)調(diào)政府在治理體系中的主導(dǎo)角色，強(qiáng)調(diào)該角色對原有統(tǒng)治邊界的超越和非政治化或非權(quán)威性轉(zhuǎn)變[2]。二是主張公私主體之間基于平等地位良性合作的制度化關(guān)系，以解決權(quán)力集中、信任危機(jī)、參與低迷等問題[3]。三是發(fā)揮政府機(jī)構(gòu)、市場機(jī)制和公眾組織的各自優(yōu)勢和同頻共振，形成兼顧效率與公平的治理效果、剛性與柔性的治理手段、權(quán)力與責(zé)任的治理對等[4]。四是注重信息資源的權(quán)威、透明與充分交換，促進(jìn)共治目標(biāo)的達(dá)成[5]。

需要警惕的是，元治理的本質(zhì)既非政府中心主義的回退，亦非政府對社會的無限放權(quán)，而是政府主導(dǎo)下治理主體、治理規(guī)則的交互式安排，以及特定場域下對這些安排引發(fā)沖突的權(quán)衡與化解[6]。政府以治理而非統(tǒng)治的姿態(tài)，對內(nèi)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)適，對外同市場、公眾互動，是元治理的基本路徑。市場機(jī)制和公眾組織在此過程中受政府引導(dǎo)不斷健全和發(fā)展，在公共利益上形成共識、共建與共享的“善治”圖景，即元治理的終極目標(biāo)[7]。為實現(xiàn)此目標(biāo)，往返于循舊和創(chuàng)新的元治理，需解決利益相關(guān)者的有效參與、不同權(quán)益的救濟(jì)保障、決策程序或結(jié)果的不確定性、行為規(guī)則的認(rèn)同與內(nèi)化等難題，否則，依然面臨治理失靈的窘境。

2.元治理理論的運(yùn)用：以協(xié)同治理為實踐框架

“元治理”理論契合環(huán)境管理的公共事務(wù)屬性，也更符合我國以科層制為偏好的強(qiáng)職權(quán)主義環(huán)境治理模式這一基本國情。任何一種治理模式都有失靈的傾向，元治理理論也并非盡善盡美，根據(jù)其與我國環(huán)境治理的適切性，在實踐中持續(xù)地更新與修正，才是最小化甚至避免這一治理模式失靈的關(guān)鍵[8]。事實上，“雙碳”導(dǎo)向下的生態(tài)環(huán)境治理表現(xiàn)為主體、領(lǐng)域、利益的復(fù)雜性升級，突顯了治污與降碳耦合關(guān)系下的協(xié)同重要性。借鑒元治理理論，可以為“雙碳”轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代環(huán)境治理體系的協(xié)同化實踐提供一定的有益啟示。

首先，元治理的政府主軸理念契合“雙碳”轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代環(huán)境治理體系協(xié)同推進(jìn)的階段性國情。自《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》于2020年12月審議通過，生態(tài)環(huán)境部取代國家發(fā)改委成為碳達(dá)峰碳中和的主管部門，意味著“雙碳”事權(quán)正式納入現(xiàn)代環(huán)境治理體系。涉碳生態(tài)環(huán)境治理的成本投入、民生保障、風(fēng)險防范等社會問題，均依賴政府及相關(guān)部門進(jìn)行前瞻性的法規(guī)制定、空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)升級，以及平衡性的經(jīng)濟(jì)-民生-生態(tài)決策。單一主體、領(lǐng)域或手段的治理應(yīng)對，在價值認(rèn)知片面、制度供給滯后、市場參與不足、風(fēng)險防范缺乏的現(xiàn)實背景下，顯然無法循序漸進(jìn)、安全有序地實現(xiàn)社會低碳轉(zhuǎn)型。生態(tài)環(huán)境職能部門作為規(guī)則的制定者、治理的參與者和力量的整合者，有責(zé)任統(tǒng)籌考量環(huán)境治理體系的內(nèi)外部因素，依法推進(jìn)應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的雙重治理目標(biāo)。

其次，元治理的混合治理策略符合“雙碳”轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代環(huán)境治理體系協(xié)同推進(jìn)的整體性邏輯。在執(zhí)法效能的驅(qū)動下，嵌入“雙碳”目標(biāo)的環(huán)境治理體系必須通過價值再統(tǒng)一、事權(quán)再配置、利益再分配等制度設(shè)計，整合現(xiàn)有政府職權(quán)、交易市場和公眾組織的優(yōu)勢力量，確保減污降碳在各環(huán)節(jié)、各層級、各領(lǐng)域的整體性動態(tài)協(xié)同。傳統(tǒng)環(huán)境治理體系自上而下的行政色彩不利于“雙碳”約束的市場化運(yùn)行，命令型與激勵型政策手段的切換或結(jié)合，可以彌補(bǔ)政府資源的有限性，在威懾企業(yè)落實減排目標(biāo)的同時，促進(jìn)涉碳生態(tài)產(chǎn)品市場機(jī)制和公眾低碳行為習(xí)慣的孕化養(yǎng)成。

再次，元治理的公私互動原則切合“雙碳”轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代環(huán)境治理體系協(xié)同推進(jìn)的多元化格局。涉碳生態(tài)環(huán)境治理的主體、權(quán)益和責(zé)任不斷多元化，如何構(gòu)建讓政府、企業(yè)和社會公眾等良性互動的治理新范式，是環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化的時代要求?！皬?qiáng)政府”與“弱社會”的社會歷史慣性，不利于環(huán)境治理民主決策、公平與效率價值的實現(xiàn)。政府在賦權(quán)于企業(yè)、社會公眾的同時，應(yīng)當(dāng)在理念引導(dǎo)、信息共享、獎懲監(jiān)督等方面為其參與共治提供必要的制度保障。只有從意愿、能力和渠道上創(chuàng)造多元互動的制度性條件，才有可能達(dá)到資源與利益合理分配的治理效應(yīng)[9]。

（二）價值統(tǒng)領(lǐng)：生態(tài)文明法治理念

在我國全面推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的背景下，將應(yīng)對氣候變化納入生態(tài)環(huán)境治理體系是新時代生態(tài)文明法治建設(shè)的必然結(jié)果。以整體系統(tǒng)觀為指導(dǎo)，推進(jìn)“雙碳”與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)同治理，是解決生態(tài)環(huán)境與氣候危機(jī)的戰(zhàn)略使然和創(chuàng)新路徑。從國家戰(zhàn)略出發(fā)，“雙碳”目標(biāo)嵌入生態(tài)文明總體布局，開辟了中國式人類文明的新形態(tài)，將減污降碳協(xié)同增效作為我國經(jīng)濟(jì)社會綠色轉(zhuǎn)型的總抓手，是依據(jù)我國國情全面構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的頂層意志[10]。

“雙碳”轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代環(huán)境治理體系的耦合關(guān)系既有協(xié)同又有失衡，以“協(xié)同推進(jìn)”各類社會關(guān)系與生態(tài)環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)的生態(tài)文明法治思想[11]為其奠定了價值基礎(chǔ)和實踐指引。一方面，基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的規(guī)制對象耦合，二者具有高度的物質(zhì)關(guān)聯(lián)、目標(biāo)重疊和能效增益關(guān)系。應(yīng)對氣候變化與污染治理、生態(tài)功能修復(fù)的有機(jī)統(tǒng)合，意味著現(xiàn)代環(huán)境治理體系和治理方式的低碳轉(zhuǎn)型和現(xiàn)實回應(yīng)。另一方面，協(xié)同產(chǎn)生競爭，競爭則有失衡[12]，乃公共事務(wù)相變的普遍規(guī)律。此消彼長的治理失衡，是二者內(nèi)部與外部未能正向協(xié)同的表現(xiàn)，從而引發(fā)次生的治理異化問題。為此，現(xiàn)代環(huán)境治理體系應(yīng)當(dāng)在生態(tài)文明法治的整體系統(tǒng)觀指引下凝聚最大共識，通過周延的法理論證和法治設(shè)計，為合法、合理實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)作出合力貢獻(xiàn)。

（三）規(guī)范證成：以《大氣污染防治法》為規(guī)范基礎(chǔ)

《大氣污染防治法》的減污降碳條款，為“雙碳”轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代環(huán)境治理體系的協(xié)同推進(jìn)提供了基礎(chǔ)性法律依據(jù)。該條款可視為氣候變化政策法律化的初步嘗試，以遵循自然規(guī)律的科學(xué)理性為前提，表征了現(xiàn)代環(huán)境治理體系從傳統(tǒng)分割式到統(tǒng)一辯證的治理思維轉(zhuǎn)變[13]。我國的氣候變化治理是以加入《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的國際合作行動肇始的，國內(nèi)層面的相關(guān)政策及“雙碳”承諾是基于現(xiàn)階段國情確定的，應(yīng)對氣候變化的綜合性立法也啟動在即?；跍厥覛怏w與其他大氣污染物的同源性、生態(tài)資源本底與減碳固碳能力的關(guān)聯(lián)性，對氣候變化與生態(tài)環(huán)境協(xié)同管控是推動生態(tài)環(huán)境一體化治理的科學(xué)選擇[14]。

三、“雙碳”轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代環(huán)境治理體系協(xié)同化的現(xiàn)實困境

為實現(xiàn)“雙碳”與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)同規(guī)制，宜針對二者的失衡困境提出高度契合和邏輯自洽的法治協(xié)同對策，全面而精準(zhǔn)地推動環(huán)境治理體系與治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。“雙碳”約束下的現(xiàn)行環(huán)境治理體系總體呈現(xiàn)出“良法”不一、“善治”不足的局面，亟待從涉碳價值認(rèn)知、涉碳事權(quán)配置、涉碳制度供給和涉碳風(fēng)險管控層面進(jìn)行協(xié)同規(guī)制和健全處置。

（一）涉碳空間層面的失衡

1.價值認(rèn)知的片面

以環(huán)境資源要素治理、生態(tài)修復(fù)改善為導(dǎo)向的環(huán)境治理體系與以經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展為追求的“雙碳”行動存在天然的價值目標(biāo)反差。具體而言，作為環(huán)境法核心原則的“保護(hù)優(yōu)先”與經(jīng)濟(jì)社會“發(fā)展與保護(hù)相協(xié)調(diào)”的需求之間仍存在一定張力，不同地區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理對融入“雙碳”目標(biāo)的認(rèn)知水平和適應(yīng)能力也有較大差異。事實上，“雙碳”戰(zhàn)略作為中國式現(xiàn)代化的新形態(tài)、生態(tài)文明建設(shè)的新標(biāo)尺，是以能源安全和國家發(fā)展為底線，回應(yīng)人民美好環(huán)境需求與社會發(fā)展之間不平衡、不充分的權(quán)宜之舉。

傳統(tǒng)環(huán)境治理體系正經(jīng)歷內(nèi)在形式理性與外在效用理性的雙重困境，缺乏科技與法律、權(quán)力與權(quán)利的融通理念和制度支撐[15]。首先，作為環(huán)境治理依據(jù)的法制體系仍存在立法空白、重疊與銜接等問題，在形式上表現(xiàn)為單純治污的偏重與經(jīng)濟(jì)理性的不足，無法滿足“雙碳”轉(zhuǎn)型的利導(dǎo)性制度需求。以環(huán)境法典的編纂，自然保護(hù)地法、江河流域立法以及生物安全法等立法進(jìn)程為代表，現(xiàn)代環(huán)境法制體系在生態(tài)化、系統(tǒng)化的方向逐步演進(jìn)。與此同時，與低碳經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的能源基本法，石油、天然氣等單行立法尚未出臺，現(xiàn)有舊法又缺乏對標(biāo)減排的明確條款和配套措施，相互之間欠缺溝通銜接。其次，企業(yè)及公眾參與決策和表達(dá)訴求的驅(qū)動機(jī)制尚未形成，現(xiàn)有環(huán)境治理體系難以擺脫封閉型權(quán)力管控的治理模式。再次，行政邊界的剛性區(qū)劃、職能部門的分立建置以及府際不良競爭等，人為割裂了生態(tài)環(huán)境的整體治理格局，是區(qū)域、流域至全國范圍內(nèi)出現(xiàn)“局部好轉(zhuǎn)、整體惡化”這一失序狀況的根本原因[16]。

綜上，將生態(tài)文明聚焦于單維的生態(tài)環(huán)境治理與改善，或純粹追求降碳的經(jīng)濟(jì)活動都是對生態(tài)文明建設(shè)整體布局、長遠(yuǎn)規(guī)劃的片面認(rèn)識[17]。以上諸多層面的問題，本質(zhì)上可歸結(jié)于對生態(tài)文明綠色發(fā)展觀的認(rèn)知偏差，進(jìn)而導(dǎo)致治理目標(biāo)與治理手段的不對等。

2.事權(quán)配置的偏頗

在全面推進(jìn)依法治國、依法行政的背景下，環(huán)境執(zhí)法與管理一直是生態(tài)文明體制改革的重點領(lǐng)域，而“雙碳”作為新增事權(quán)，對這一體制改革下的權(quán)力運(yùn)作提出了新要求。面對“雙碳”轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)性變革，傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境治理的弊端愈發(fā)突出，以事權(quán)配置的失衡作為問題根源，其存在無力回應(yīng)降碳減污任務(wù)、難以嵌入國家治理體系現(xiàn)代化整體語境的體制性障礙。以涉碳事權(quán)的均衡配置為切入點，現(xiàn)有環(huán)境治理體系在縱橫關(guān)系上面臨執(zhí)法收效不足、主體權(quán)責(zé)不清、監(jiān)管激勵缺位、協(xié)調(diào)合作不力等困局[18]。

從縱向關(guān)系看，央地各級政府對生態(tài)環(huán)境職能部門的事權(quán)配置在治理激勵、治理監(jiān)管、權(quán)責(zé)匹配等方面存在不足，很大程度制約了氣候變化應(yīng)對與生態(tài)環(huán)境治理的有機(jī)結(jié)合。首先，“以塊為主”的行政管理體制缺乏對地方環(huán)保職責(zé)分權(quán)落實與有益變通的激勵。地方財政和發(fā)展資源等實質(zhì)性差異影響著涉碳事權(quán)的履行效果，在缺乏規(guī)范指引和獎懲機(jī)制的情況下，行政執(zhí)法權(quán)通常以“空降”代替“下沉”，基層環(huán)保部門則以“不出錯”姿態(tài)被動應(yīng)對。其次，地方環(huán)境信息發(fā)布、溫室氣體排放權(quán)分配等影響較大的特定事權(quán)，缺乏中央對地方、不同層級政府之間的溝通與監(jiān)管機(jī)制，有悖于環(huán)保垂直管理改革的深化。再次，地方生態(tài)環(huán)境職能部門并未因先前大部制改革而形成執(zhí)法力量與管理資源的全面集中[19]，反而成為多重責(zé)任的集合體。尤其表現(xiàn)為，生態(tài)環(huán)境職能部門在協(xié)調(diào)其他發(fā)展類部門的事權(quán)中賦權(quán)不足，導(dǎo)致其在聯(lián)合執(zhí)法中扛下“全責(zé)”、克竟“全功”。

從橫向關(guān)系看，涉碳新增事權(quán)需解決生態(tài)環(huán)境治理橫向事權(quán)的配置與協(xié)調(diào)問題，客觀上相互依賴的府際關(guān)系常常因意愿或能力不同而各自為政。一是涉碳事權(quán)劃分不明晰。生態(tài)環(huán)境職能部門處于職權(quán)模糊和責(zé)任集中的夾縫中，在跨部門的牽頭事務(wù)中缺少權(quán)力依據(jù)和外在監(jiān)管，存在表面執(zhí)法或放水嫌疑。二是缺乏相關(guān)部門的合作協(xié)調(diào)機(jī)制。機(jī)械分解指標(biāo)的多頭執(zhí)法人為割裂了生態(tài)系統(tǒng)的整體管控目標(biāo)，違背了生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的初衷。在生態(tài)環(huán)境損害賠償、應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排等地方實踐中，通常以同級各部門負(fù)責(zé)人組成的領(lǐng)導(dǎo)小組為形式，卻鮮有上級部門的歸口管理與問責(zé)制約。生態(tài)環(huán)境治理的資金與技術(shù)投入，可能淪為部門利益爭奪和任務(wù)推諉的“負(fù)面激勵”，而地方政府可能受困于財政因素和治理風(fēng)險的博弈而裹足不前、無力進(jìn)取。

（二）涉碳制度供給的失衡

基于現(xiàn)實國情，現(xiàn)有控碳促碳的行動仍是以政策規(guī)劃、重點行業(yè)減排及地方試點部署的形式展開，表現(xiàn)出明顯的“政策先行、地方先試”傾向。從制度層面審視，在尚無氣候變化應(yīng)對專門立法的背景下，相關(guān)法規(guī)散落于各部門、各行業(yè)、各層級的規(guī)范性文件中，整體表現(xiàn)為立法碎片化、規(guī)范層級低、規(guī)制效力弱、銜接機(jī)制缺位等特點。

在氣候變化應(yīng)對方面，《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議》《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》等文件明確了我國在氣候變化領(lǐng)域的國家態(tài)度和國家方案。經(jīng)過摸底和研判，地方相繼發(fā)布了有關(guān)應(yīng)對氣候變化實施方案及規(guī)劃、碳達(dá)峰碳中和工作實施意見等規(guī)范性文件，為實現(xiàn)碳排放強(qiáng)度與總量控制（以下簡稱“雙控”）的階段性目標(biāo)和重點行業(yè)管控進(jìn)行了自我約束型的規(guī)劃布局。在排放管控和吸收方面，現(xiàn)有《大氣污染防治法》及技術(shù)規(guī)范并未涵蓋對所有溫室氣體排放行為的規(guī)制，《環(huán)境保護(hù)法》《煤炭法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《節(jié)約能源法》以及相應(yīng)地方性法規(guī)主要圍繞能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化和效率提升，針對重點行業(yè)進(jìn)行了規(guī)定。與生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能密切相關(guān)的促進(jìn)型法律規(guī)范則散見于《濕地公約》《生物多樣性保護(hù)公約》等國際公約，《森林法》《草原法》等國內(nèi)法規(guī)以及針對特色氣候資源保護(hù)與開發(fā)利用的地方規(guī)范性文件中。在排放交易方面，《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》為全國碳市場的正式啟動提供了制度鋪墊，但其明顯存在約束效力不高、央地標(biāo)準(zhǔn)不一、監(jiān)管責(zé)任不明等問題。比如：以“2.6萬噸二氧化碳當(dāng)量”確定重點排放單位的范圍限縮了溫室氣體管控的覆蓋面；僅列舉了“可再生能源、林業(yè)碳匯、甲烷利用等”予以自愿減排量化核證和登記的項目；未規(guī)定碳排放配額“有償分配”的適用條件與占比等。

環(huán)境法典的涉碳內(nèi)容聚焦公眾健康、生態(tài)系統(tǒng)與低碳經(jīng)濟(jì)的協(xié)同可持續(xù)發(fā)展面向，基于規(guī)范共性將低碳發(fā)展同污染防治與自然生態(tài)保護(hù)相關(guān)編章予以銜接，旨在實現(xiàn)從形式協(xié)同到實質(zhì)協(xié)同的制度表達(dá)[20]?；谏嫣颊叩某靶浴⑸嫣家?guī)范的科技性和涉碳領(lǐng)域的開放性等特征，環(huán)境法典不可能統(tǒng)攝所有涉碳行為的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，仍需要環(huán)境治理體系中的單行法、技術(shù)規(guī)范等進(jìn)行配套實施或解釋適用。

（三）涉碳風(fēng)險防控的失衡

致力于綠色高質(zhì)量發(fā)展的“雙碳”愿景，需要充分結(jié)合現(xiàn)實國情，直面人口、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)與能源方面的復(fù)合型挑戰(zhàn)以及隨之而來的一系列風(fēng)險。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》明確提出“防止過度反應(yīng)，確保安全降碳”的風(fēng)險防范原則，以安全、穩(wěn)進(jìn)為底線，因地制宜地實現(xiàn)“雙碳”的系統(tǒng)性結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型?！半p碳”實現(xiàn)過程中的風(fēng)險，具有自然性與社會性的耦合特征，既包括應(yīng)對和緩解氣候變暖、極端天氣事件帶來的自然風(fēng)險，又要考慮地區(qū)發(fā)展失衡、技術(shù)成本過高、能源安全隱患等人為風(fēng)險[21]。不同程度的認(rèn)知誤區(qū)如化石燃料完全替代論、“雙碳”經(jīng)濟(jì)增長新風(fēng)口、低碳目標(biāo)的片面量化等，以及傳統(tǒng)環(huán)境治理體系精英共謀的決策偏好，可能進(jìn)一步導(dǎo)致現(xiàn)階段風(fēng)險預(yù)判與管控能力的不足。

從自然風(fēng)險看，各地在應(yīng)對和減緩氣候變化及相應(yīng)災(zāi)害方面，缺乏從源頭積極應(yīng)對的科學(xué)規(guī)劃、經(jīng)驗參考和制度支撐。除了自然災(zāi)害對社會韌性的考驗，可再生能源開發(fā)帶來的生態(tài)影響也是一個不可忽視的問題。比如，光伏、風(fēng)電、水電等項目依賴土地利用的合理規(guī)劃和前置性環(huán)境影響評價，跟風(fēng)開發(fā)只會帶來負(fù)面的生態(tài)環(huán)境影響。再如，利用階段性暖濕進(jìn)行不當(dāng)?shù)乃ㄔO(shè)或植樹造林，可能造成以局部環(huán)境改善換來大范圍氣候失調(diào)的代價。

從政策風(fēng)險看，碳交易市場帶動了部分地區(qū)涉碳生產(chǎn)要素的流動，但在沒有明確碳排放總量與配額分配方案及制度約束的情況下，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的生存發(fā)展可能進(jìn)一步受限，不利于“雙碳”戰(zhàn)略與共同富裕的目標(biāo)協(xié)同。與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，以高碳供能為主的欠發(fā)達(dá)地區(qū)在低碳轉(zhuǎn)型中面臨經(jīng)濟(jì)上行壓力、社會民生保障、財政投入乏力等諸多社會問題，尤其在生態(tài)本底脆弱或生態(tài)資產(chǎn)觸底的區(qū)域。以政府為主軸的減污降碳，若缺少利益相關(guān)主體特別是弱勢群體的有效參與，環(huán)境決策的民主性則高度存疑，有損社會公眾的政策共識和決策響應(yīng)。

從經(jīng)濟(jì)風(fēng)險看，氣候變化亦是一場市場風(fēng)暴，需要企業(yè)經(jīng)營策略及風(fēng)控水平的升級。首先，新能源產(chǎn)業(yè)的盲目擴(kuò)張和無序競爭，缺乏上下游產(chǎn)能協(xié)調(diào)和傳統(tǒng)能源互補(bǔ)，極易導(dǎo)致嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩和金融泡沫風(fēng)險。其次，化石燃料的減少和替代，會在短時間內(nèi)引發(fā)區(qū)域性的資產(chǎn)擱淺風(fēng)險，尤其對于我國煤炭產(chǎn)業(yè)。再次，新能源領(lǐng)域仍存在技術(shù)層面的短板和供應(yīng)層面的波動性，若沒有合理的全局部署，新舊能源切換過快、利用效率過低、與市場消納能力不適應(yīng)等，皆會引發(fā)用能安全隱患。最后，碳交易市場機(jī)制尚不完善，碳金融產(chǎn)品創(chuàng)新受限，加上碳信息的不對稱、碳價的不穩(wěn)定及碳交易的復(fù)雜性，都將加劇碳市場的信用及操作風(fēng)險。

從社會風(fēng)險看，碳排放管控是對排放空間的分配與未來發(fā)展權(quán)利的再分配，其管控效果受到經(jīng)濟(jì)承受力和環(huán)境承載力的實質(zhì)性影響，可能在短期內(nèi)出現(xiàn)較大波動[22]?！半p碳”目標(biāo)存在地區(qū)差異化路徑，不符合減排規(guī)律與現(xiàn)實條件的舉措，可能貽誤地方發(fā)展與碳排放脫鉤的時機(jī)。比如，部分零碳技術(shù)創(chuàng)新或顛覆式產(chǎn)業(yè)改造，若缺乏社會影響的綜合考量，極易破壞傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)在就業(yè)、供能、市場方面的維穩(wěn)作用，造成低碳轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)民生的顧此失彼[23]。

四、“雙碳”轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代環(huán)境治理體系協(xié)同化的內(nèi)在邏輯

（一）目標(biāo)導(dǎo)向的協(xié)同化：以多規(guī)銜接整合為依據(jù)

“雙碳”制度與生態(tài)環(huán)境法制的協(xié)同推進(jìn)是遵循綠色發(fā)展觀、建設(shè)生態(tài)文明法治的制度詮釋。前者著力政策的具體細(xì)化，后者趨于規(guī)范的體系化完善，相對獨立而互為補(bǔ)強(qiáng)的發(fā)展處境恰恰是二者從政策法律化到法律體系化協(xié)同變遷的實踐基礎(chǔ)?；诜ㄕ邔W(xué)的政治邏輯，“雙碳”目標(biāo)需要現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律體系以政策法規(guī)統(tǒng)籌、央地立法互補(bǔ)、循舊作新并進(jìn)的方式落實碳排放“雙控”任務(wù)。從總體看，至少應(yīng)當(dāng)包含氣候變化應(yīng)對基本法及單行法的適時出臺、現(xiàn)有法律制度的低碳化改造、法規(guī)之間的協(xié)調(diào)銜接三項任務(wù)[24]。

具體而言，一是氣候變化應(yīng)對及生態(tài)系統(tǒng)功能保護(hù)綱領(lǐng)性法律的立新。作為“雙碳”行動力的“上層建筑”，《應(yīng)對氣候變化法》和《能源法》應(yīng)各有側(cè)重，前者主要針對減碳固碳的價值定位、行動框架、基本規(guī)劃等，后者則主要針對能源供給側(cè)的清潔低碳化以及能源需求側(cè)的高效穩(wěn)定性。此外，從宏觀系統(tǒng)（空間）到微觀個體（物種及基因）的全方位制度保障是構(gòu)筑生態(tài)資源碳庫和生物安全屏障的應(yīng)有之義，以國家公園為核心的自然保護(hù)地體系、生物多樣性保護(hù)、國土空間規(guī)劃等制度體系應(yīng)加速推進(jìn)[25]。二是涉碳管控型與促進(jìn)型單行法規(guī)的更新。根據(jù)“雙碳”政策文件，有序修改《電力法》《煤炭法》等能源類單行立法，將溫室氣體納入相關(guān)行業(yè)進(jìn)行協(xié)同規(guī)制；以增強(qiáng)溫室氣體吸納能力為導(dǎo)向，對山水林田湖草沙修復(fù)與保護(hù)相關(guān)的法律規(guī)范，如《森林法》《草原法》《濕地保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》以及涉及土地規(guī)劃與利用的《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等，增設(shè)氣候變化應(yīng)對的規(guī)制目標(biāo)、風(fēng)險管控和責(zé)任劃分。三是標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、市場化功能性規(guī)范的配套與銜接。涉碳標(biāo)準(zhǔn)化制度的構(gòu)建是碳信息公開和碳市場規(guī)范化的前提性制度。碳排放監(jiān)測、配額分配、交易價格等各環(huán)節(jié)需要量化與核算的統(tǒng)一監(jiān)管，標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)體系顯然是“雙碳”治理的核心依托。典型嘗試如將碳排放影響納入環(huán)境影響評價制度，將《節(jié)能低碳產(chǎn)品認(rèn)證管理辦法》并入統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品認(rèn)證、標(biāo)識與監(jiān)管體系。另外，發(fā)揮環(huán)境信息公開制度對碳排放的行政引導(dǎo)、獎懲激勵和信用機(jī)制的支撐作用，為涉碳市場自律和公眾參與提供獲取與交流信息的渠道。比如：企業(yè)碳排放報告公開制度、碳標(biāo)識制度等?？傊鷳B(tài)環(huán)境職能部門應(yīng)以環(huán)境法典的編纂為契機(jī)，在立法層面為“雙碳”制度與生態(tài)環(huán)境法制體系的目標(biāo)協(xié)同進(jìn)行有序構(gòu)建。

（二）利益衡平的協(xié)同化：以公私市場化互動為驅(qū)動

蘊(yùn)含于自然系統(tǒng)的生態(tài)產(chǎn)品價值是低碳市場與生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)同紐帶，以生態(tài)產(chǎn)品的保護(hù)、開發(fā)與價值實現(xiàn)構(gòu)建運(yùn)行框架，能夠?qū)⒄?、企業(yè)與公眾聯(lián)結(jié)在供給與消費、價值與分配的雙重互動關(guān)系中。低碳經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行邏輯是將碳作為公共產(chǎn)品進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化、市場化運(yùn)作，綜合采用履約型、激勵型或自愿型政策工具，以彌補(bǔ)國家“硬”法之不足并兼顧公私利益、將碳排放成本內(nèi)部化的制度設(shè)計[26]。生態(tài)產(chǎn)品因其不同的產(chǎn)權(quán)屬性和量化機(jī)制，需要政府引導(dǎo)和市場主導(dǎo)共同作用于其價值的塑造和配置的均衡，而公私主體的良性互動是其價值實現(xiàn)和利益衡平的關(guān)鍵。

從互動條件機(jī)制看，生態(tài)功能分區(qū)管控、生態(tài)產(chǎn)品信息監(jiān)測與共享平臺應(yīng)以中央到地方的政策法規(guī)為依據(jù)盡快啟動并擴(kuò)大覆蓋率。此外，自然資源產(chǎn)權(quán)、生態(tài)產(chǎn)品價值核算、評價與補(bǔ)償機(jī)制也應(yīng)跟進(jìn)完善。這一機(jī)制的實施目的是：一方面，通過多樣化的碳匯開發(fā)激勵地方利用優(yōu)勢資源參與碳市場，以綠水青山養(yǎng)金山銀山，逐步形成生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理與生態(tài)產(chǎn)品價值權(quán)益的掛鉤；另一方面，健全現(xiàn)有排污權(quán)、水權(quán)、用能權(quán)等交易制度，重視自愿減排交易、碳普惠交易模式對社會公眾低碳意識的培養(yǎng)和常態(tài)化參與的積極作用。

從互動保障機(jī)制看，涉碳生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證、信息核查和審計體系將為碳交易全過程監(jiān)督及相關(guān)主體的責(zé)任追究提供事實與法律依據(jù)。根據(jù)生態(tài)效益的市場化理論，碳匯作為生態(tài)產(chǎn)品價值變現(xiàn)和生態(tài)服務(wù)功能補(bǔ)償?shù)幕訖C(jī)制或工具，具備了氣候調(diào)節(jié)價值的自然屬性與低碳經(jīng)濟(jì)價值的社會屬性，成為我國最具潛力的減排方式。國務(wù)院及國家發(fā)改委陸續(xù)發(fā)布規(guī)范性文件，為有關(guān)碳匯納入減排信用體系①，探索碳匯參與林草、濕地等生態(tài)修復(fù)，推動生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)交易②等提供了政策基礎(chǔ)。隨著全國碳排放權(quán)交易市場的發(fā)展，為規(guī)范第三方碳核證及審計業(yè)務(wù)的制度構(gòu)建是極為必要和緊迫的，其中包括會計法、審計法相關(guān)法律規(guī)范的完善，核證審計的準(zhǔn)則及資質(zhì)管理，審計責(zé)任主體的協(xié)同機(jī)制等[27]。

（三）執(zhí)法效能的協(xié)同化：以區(qū)際府際事權(quán)競合為抓手

現(xiàn)代環(huán)境治理體系的重點已經(jīng)從單要素污染治理向多要素污染治理、生態(tài)修復(fù)保育、整體碳中和等全空間治理方向轉(zhuǎn)變，治理主體、方式與規(guī)則不斷復(fù)合升級，亟須以效能協(xié)同為導(dǎo)向的綜合執(zhí)法體制改革[28]?！渡鷳B(tài)環(huán)境部關(guān)于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法方式提高執(zhí)法效能的指導(dǎo)意見》（環(huán)執(zhí)法〔2021〕1號）中的“聯(lián)合執(zhí)法”提議，標(biāo)示著綜合執(zhí)法只是形式要求，而重塑事權(quán)實現(xiàn)效能優(yōu)化才是實質(zhì)目標(biāo)。從區(qū)際府際關(guān)系出發(fā)，涉碳生態(tài)環(huán)境治理的行政活動應(yīng)基于共同事權(quán)有的放矢、互補(bǔ)互嵌，探索構(gòu)建關(guān)聯(lián)性、程序性和結(jié)構(gòu)性的協(xié)同機(jī)制。

1.區(qū)際關(guān)系中的關(guān)聯(lián)性協(xié)同

區(qū)際競合關(guān)系中的協(xié)同，主要是依據(jù)事權(quán)的關(guān)聯(lián)性。首先，基于地緣文化及經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)，處于非均衡狀態(tài)的跨區(qū)域合作應(yīng)當(dāng)成為區(qū)際實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的成本優(yōu)先選項。依托各自的資源稟賦和特有產(chǎn)業(yè)，以資源互惠、信息共享、制度互嵌等方式推動減碳增匯的區(qū)際合作，有助于形成多方共贏的綠色發(fā)展格局[29]?！堕L江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》就率先通過區(qū)域一體化戰(zhàn)略為激活創(chuàng)新和開放合作上提供了新范式，是“雙碳”目標(biāo)在區(qū)際深化合作上的實踐參考。其次，基于碳排放權(quán)益的關(guān)聯(lián)性，能源供需或碳儲量差異形成的“碳源-碳匯”關(guān)系將成為區(qū)際涉碳生態(tài)環(huán)境治理對象的新型劃分標(biāo)準(zhǔn)。碳補(bǔ)償交易即是為防止碳匯資源壟斷性競爭和區(qū)域發(fā)展失衡加劇而產(chǎn)生的生態(tài)補(bǔ)償活動。發(fā)達(dá)地區(qū)因事實層面的“碳泄漏”或“碳轉(zhuǎn)移”成為碳受益方，應(yīng)當(dāng)對長期輸出生態(tài)價值導(dǎo)致環(huán)境權(quán)益或發(fā)展權(quán)益受損的中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)償。

2.府際關(guān)系中的程序性協(xié)同、結(jié)構(gòu)性協(xié)同

府際競合關(guān)系中的協(xié)同，主要是從事權(quán)的程序性和結(jié)構(gòu)性考慮的。前者是針對執(zhí)法聯(lián)動、信息暢通、爭議解決三大事權(quán)要素的程序性安排；后者可根據(jù)協(xié)同責(zé)任的規(guī)制程度，進(jìn)一步區(qū)分為硬性約束和軟性激勵措施。目前生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門的協(xié)作機(jī)制欠缺、權(quán)責(zé)劃分不明，應(yīng)以協(xié)作程序和協(xié)作結(jié)構(gòu)為著力點，對涉碳跨部門共同事權(quán)進(jìn)行組織優(yōu)化。

程序性協(xié)同機(jī)制可歸納為以下三個方面：一是基于部門屬性與專業(yè)特長的聯(lián)動執(zhí)法機(jī)制。涉及電力、能源、交運(yùn)等行業(yè)管控的事權(quán)，應(yīng)由環(huán)保部門會同其他部門有效會商、聯(lián)動決策，既可以避免職權(quán)僭越和用權(quán)失范，還能降低因自由裁量權(quán)不合理侵害行政相對人利益的風(fēng)險。此外，聯(lián)合執(zhí)法的實操演練也有助于執(zhí)法人員專業(yè)協(xié)作能力和綜合業(yè)務(wù)水平的提升。二是涉碳案件的信息共享及監(jiān)管機(jī)制。自然資源及生態(tài)環(huán)境等部門與司法部門應(yīng)通力合作，及時移送案件線索、組織案件辦理和情況通報。有管轄爭議的，由共同的上一級政府部門協(xié)商解決，避免相互推諉、徇私舞弊或延誤處置。三是府際事權(quán)爭議的協(xié)調(diào)解決機(jī)制。當(dāng)常態(tài)化的部門合作出現(xiàn)分歧時，可嘗試通過內(nèi)部協(xié)商、外部調(diào)解或裁定方式解決，如智庫專家論證會、政府法律顧問參與、上級歸口部門調(diào)解、黨政聯(lián)席會議等。

結(jié)構(gòu)性協(xié)同機(jī)制通常是指在內(nèi)部缺乏協(xié)同意愿或驅(qū)動力的情況下，通過不同程度的外在“約束”和“激勵”手段促成合作。在約束層面，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》等文件具備極高的政治權(quán)威性和適用優(yōu)先性，但其中的權(quán)責(zé)范圍與追責(zé)程序并不明確，與現(xiàn)行法律規(guī)范存在出入，難以“硬化”執(zhí)法部門的協(xié)同責(zé)任。在激勵層面，根據(jù)行政效能原則[30]，由生態(tài)環(huán)境部門設(shè)立綜合執(zhí)法或氣候變化應(yīng)對專門機(jī)構(gòu)，采用合署辦公等形式，通過管罰一致、績效考評的組織設(shè)置和執(zhí)法目標(biāo)來實現(xiàn)協(xié)同激勵則更為適宜。

（四）權(quán)利救濟(jì)的協(xié)同化：以適度能動司法為尺度

無論是“雙碳”戰(zhàn)略對司法的宏觀指引，還是司法實踐對涉碳立法、執(zhí)法、守法的微觀糾偏，均對環(huán)境司法的能動回應(yīng)提出了迫切需求。介于謙抑與能動之間且辯證統(tǒng)一的適度能動司法，為現(xiàn)代環(huán)境治理體系提供了靈活而有序的權(quán)利救濟(jì)保障，為涉碳訴訟在法理論證和裁判實務(wù)中開辟了新的競技場域[31]。我國法治遵循成文法傳統(tǒng)，責(zé)任主體、因果關(guān)系及損害量化等要件尚不具備立法條件，致使氣候變化背景下的環(huán)境司法面臨多維度的事實待定問題。適度超前的環(huán)境司法可以通過司法解釋、法律適用等方式統(tǒng)一涉碳權(quán)益救濟(jì)，最大限度彌補(bǔ)立法空缺、矯正消極執(zhí)法或監(jiān)管不力問題。

從訴訟類型看，對比域外司法判例，我國氣候變化行政訴訟和生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能損失訴訟仍處于摸索階段，在訴訟模式、訴訟證據(jù)、起訴資格等具體訴訟規(guī)則方面尚未形成共識。首先，環(huán)境行政訴訟面向公權(quán)力的控權(quán)和督政，不應(yīng)當(dāng)在氣候變化減緩的全民行動和公共福利保障中缺席。現(xiàn)有環(huán)境行政訴訟應(yīng)采取適當(dāng)放寬起訴資格、擴(kuò)大司法審查范圍、著重預(yù)防性審查等舉措，加強(qiáng)對氣候變化行政行為的實質(zhì)性司法干預(yù)[32]。其次，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能案件涉及環(huán)境污染、資源開發(fā)及氣候變化應(yīng)對的多重權(quán)益調(diào)整，其中的碳匯功能損失指向作為公共利益的生態(tài)系統(tǒng)固碳能力損害，應(yīng)當(dāng)對其予以明確界定、統(tǒng)一鑒定和適當(dāng)救濟(jì)[33]。碳匯所具備的氣候調(diào)節(jié)功能、可量化性及其所承載的利益關(guān)系，決定其作為法律上的權(quán)利客體的必要性和適格性[34]。

從案由與管轄權(quán)看，根據(jù)案件主導(dǎo)價值及實體關(guān)聯(lián)性，《環(huán)境資源案件類型與統(tǒng)計規(guī)范（試行）》將氣候變化應(yīng)對類型納入環(huán)境資源類案件五大類型中，對探索其侵權(quán)理論、法益救濟(jì)及訴訟規(guī)則具有重要意義。其中，碳排放權(quán)交易與碳匯交易糾紛作為合同糾紛的法定案由，契合現(xiàn)有交易階段，但根據(jù)現(xiàn)有減污降碳的協(xié)同治理還需增設(shè)新的案由，比如碳金融糾紛、生態(tài)服務(wù)類糾紛等。在管轄權(quán)上，根據(jù)涉碳糾紛強(qiáng)金融屬性或強(qiáng)生態(tài)屬性的偏向，應(yīng)分別劃歸金融和環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)管轄，而非傳統(tǒng)民事審判庭管轄。

從適用程序看，實現(xiàn)減污降碳的協(xié)同控制，可以借助現(xiàn)有大氣污染公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的實踐框架，在適用范圍、審判程序、責(zé)任承擔(dān)方式上予以更新，為真正意義上的氣候變化訴訟提供制度架構(gòu)[35]。生態(tài)環(huán)境治理的行政優(yōu)位和末端治理傾向，并不總是制約著環(huán)境司法救濟(jì)功能的發(fā)揮。只要遵循行政初判的專業(yè)性和司法監(jiān)督的兜底性，環(huán)境行政和環(huán)境司法就可以通過預(yù)防性執(zhí)法的訴前介入、專業(yè)性證據(jù)的訴中支撐和恢復(fù)性司法的訴后執(zhí)行監(jiān)督等路徑實現(xiàn)銜接和互動。

五、“雙碳”轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代環(huán)境治理體系協(xié)同化的法治進(jìn)路

法治是治國理政之基石，“雙碳”目標(biāo)與現(xiàn)代環(huán)境治理體系之間的協(xié)同化需要依法依規(guī)開展對涉碳影響評價、風(fēng)險防控、信息公開、績效問責(zé)等方面的協(xié)同規(guī)制。法治理念及制度設(shè)計是實現(xiàn)二者協(xié)同之民主性、精準(zhǔn)性和長效性的基礎(chǔ)條件，是打造多元主體共建、多維路徑共通、減碳降污共治的根本保障。

（一）優(yōu)化環(huán)境影響評價制度

環(huán)境影響評價制度的新一輪修訂已經(jīng)啟動，其核心任務(wù)指向氣候變化背景下更為宏闊的區(qū)域、流域等整體空間布局，旨在為生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控原則下的擬建項目、擬議規(guī)劃提供更為全面的風(fēng)險預(yù)測評估及影響減緩方案。隨著“雙碳”主管事權(quán)轉(zhuǎn)至生態(tài)環(huán)境部門，碳排放評價亦有從先前節(jié)能評估領(lǐng)域合并至環(huán)境影響評價領(lǐng)域的必然趨勢。依據(jù)建構(gòu)路徑的不同，服務(wù)于碳交易和節(jié)能評估的碳評價，處于項目決策鏈的末端；而納入環(huán)境影響評價的碳評價位于規(guī)劃與項目決策的源頭，更符合在現(xiàn)代環(huán)境治理體系中充當(dāng)減污降碳“閥門”的制度初衷[36]。

在規(guī)劃層面，“雙碳”目標(biāo)應(yīng)當(dāng)被納入以國土空間規(guī)劃為重點的區(qū)域環(huán)境影響評價制度中，為協(xié)調(diào)生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能布局，統(tǒng)籌各功能區(qū)資源、能源、人力、技術(shù)等因素，在宏觀層面實現(xiàn)涉碳生態(tài)功能的合理預(yù)置。鑒于碳排放影響的積累性，規(guī)劃環(huán)評中的碳評價是以碳總量管控為核心指標(biāo)，主要通過內(nèi)部區(qū)域減排協(xié)調(diào)、行業(yè)清潔化技術(shù)和管理水平的提升來實現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型。在項目層面，“雙碳”目標(biāo)亦應(yīng)納入項目碳排放的環(huán)境影響評價制度中，從其資源利用、生態(tài)環(huán)境影響、社會效益、經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)方面建立指標(biāo)體系，而不僅限于對環(huán)境的不利影響。由于單個建設(shè)項目對氣候的影響很難進(jìn)行所謂的預(yù)測評估，以碳排放量作為項目審批通過與否的決定性因素過于片面。碳排放或碳中和作為可量化的行為指標(biāo)，能夠覆蓋產(chǎn)業(yè)鏈的全生命周期，包括未來儲存或吸收的碳匯量。因此，以碳強(qiáng)度管控作為項目評價的核心指標(biāo)，搭配排污許可制度的剛性約束，對促進(jìn)企業(yè)實現(xiàn)“雙控”更為適宜。

（二）重塑環(huán)境風(fēng)險治理體系

“雙碳”轉(zhuǎn)型無疑將對環(huán)境、能源、經(jīng)濟(jì)、社會文化帶來持續(xù)沖擊，已超出傳統(tǒng)風(fēng)險防范體系的規(guī)制能力。環(huán)境風(fēng)險治理體系從“剛性”到“韌性”的升級，成為低碳社會多重風(fēng)險耦合不斷復(fù)雜化的時勢所趨[37]。這一治理升級既有來自氣候變化危機(jī)、國家涉碳戰(zhàn)略變遷、生態(tài)文明建設(shè)深化的外部驅(qū)動因素，也有來自多元利益平衡、民主協(xié)商參與以及區(qū)際府際聯(lián)合治理的內(nèi)部驅(qū)動因素。

從風(fēng)險治理制度看，現(xiàn)代環(huán)境風(fēng)險治理體系屬于“諸法合體”的領(lǐng)域法范疇，對規(guī)避生態(tài)環(huán)境風(fēng)險、構(gòu)建生態(tài)安全屏障具有重要的法治意義。首先，根據(jù)風(fēng)險治理主體的角色定位，賦予其感知、反饋和應(yīng)對風(fēng)險的法律地位，確保企業(yè)、社會組織及公眾能夠通過合法程序參與風(fēng)險治理、維護(hù)自身權(quán)益，尤其是易受氣候災(zāi)害影響的邊緣群體。其次，自然資源利用與保護(hù)需要加快產(chǎn)權(quán)改革、市場定價和生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫然ㄔO(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益掛鉤的生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)財富分配與風(fēng)險共擔(dān)的市場格局。再次，嚴(yán)格落實“三線一單”的生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究機(jī)制，以明晰權(quán)責(zé)劃分、強(qiáng)化底線思維為基本原則，利用規(guī)范工具強(qiáng)化風(fēng)險責(zé)任，為風(fēng)險體系的運(yùn)行提供兜底保障。

從風(fēng)險治理過程看，現(xiàn)代環(huán)境風(fēng)險治理體系是從風(fēng)險識別、風(fēng)險評估到風(fēng)險監(jiān)管的開放性、一體化治理體系。開放性風(fēng)險治理的要點在于憑借各個行政部門的執(zhí)法優(yōu)勢和綜合運(yùn)用各類防范工具，通過統(tǒng)籌行政資源較為精準(zhǔn)地管控風(fēng)險。具體而言：一是在內(nèi)部搭建從源頭到結(jié)果、從要素到系統(tǒng)的全過程風(fēng)險管控，形成區(qū)際府際的聯(lián)動治理機(jī)制；二是在外部串聯(lián)行業(yè)、企業(yè)和公眾參與風(fēng)險感知、反饋和決策過程，形成風(fēng)險治理的民主監(jiān)督機(jī)制。除了行政規(guī)制，環(huán)境司法“三合一”改革突破了部門法藩籬，是現(xiàn)代公共風(fēng)險治理從事后救濟(jì)轉(zhuǎn)向事前預(yù)防的典型路徑[38]。

（三）完善涉碳環(huán)境信息公開制度

根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》《政府信息公開條例》及污染源監(jiān)測信息公開等相關(guān)規(guī)定，涉碳信息規(guī)制應(yīng)依法盡早納入生態(tài)環(huán)境信息公開制度。目前，涉碳信息公開的內(nèi)容局限于政府部門政策法規(guī)、重點行業(yè)領(lǐng)域的碳交易信息等，難以滿足減污降碳的協(xié)同治理需求。只有兼具強(qiáng)制性、廣泛性和動態(tài)性的政府信息公開制度，才能助益參與型環(huán)境共治模式的構(gòu)建，促進(jìn)機(jī)構(gòu)聯(lián)動改革和市場健康發(fā)展，保障公眾環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)。因此，如何規(guī)范涉碳環(huán)境信息的真實性、公平性與時效性，如何界定多元主體信息公開的范圍、內(nèi)容及權(quán)利義務(wù)關(guān)系是環(huán)境信息公開制度回應(yīng)“雙碳”戰(zhàn)略的重要課題。

涉碳環(huán)境信息公開貫穿于生態(tài)環(huán)境治理的全過程，以多性質(zhì)主體作為信息源，主要包括兩個部分：一是政府與非政府組織作為管理端應(yīng)對氣候變化的相關(guān)信息公開；二是企業(yè)、公眾作為排放端的相關(guān)信息披露。前者主要由公權(quán)力主體依職權(quán)或依申請實施，包括國際層面的氣候變化履約信息、國際合作、政策與行動白皮書等，國家層面的涉碳重大政策、碳排放配額分配、重點排放單位及行業(yè)準(zhǔn)入、碳交易規(guī)則、技術(shù)性規(guī)范等，地方層面的“雙碳”實施方案、規(guī)劃及目標(biāo)分解、溫室氣體排放清單、第三方核算機(jī)構(gòu)管理監(jiān)督及年度工作報告等。后者由私權(quán)利主體實施，包括企業(yè)依法公開碳排放及監(jiān)測信息，利益相關(guān)方開展碳信息披露，公眾獲得、反饋、分享涉碳信息，等等。在立法方面，除可以適用于碳排放及交易信息的原則性或一般性法規(guī)外，未來立法應(yīng)著重進(jìn)行涉碳信息公開專門制度的構(gòu)建，包括單獨立法、新舊銜接、新增條款等方式。尤其是對于信息公開的責(zé)任追究，應(yīng)明確未能及時公開、錯誤公開、故意隱瞞、偽造或拖延違規(guī)公開等情形的定性定責(zé)，從內(nèi)容到程序施行實質(zhì)性審查。

（四）健全生態(tài)環(huán)境績效考核與問責(zé)機(jī)制

生態(tài)文明視野下的現(xiàn)代環(huán)境治理體系，以因應(yīng)“雙碳”目標(biāo)與生態(tài)功能改善的整體性績效為責(zé)任目標(biāo)，采取區(qū)際府際聯(lián)合執(zhí)法和多元主體利益平衡等協(xié)同路徑，對政府部門的生態(tài)環(huán)境治理義務(wù)與責(zé)任的制度架構(gòu)確立了新的定位。唯有根據(jù)“雙碳”目標(biāo)在規(guī)范體制、考評指標(biāo)與督查問責(zé)方面同步更新，增進(jìn)考核問責(zé)的精準(zhǔn)性和有效性，才能夠為涉碳生態(tài)環(huán)境治理水平和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)提供制度保障。

首先，從規(guī)范體制看，實行黨政同責(zé)的《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》，應(yīng)當(dāng)結(jié)合區(qū)域“雙碳”目標(biāo)的執(zhí)行情況，將碳排放“雙控”指標(biāo)納入評價考核，作為必要的壓力型約束。在區(qū)際府際涉碳執(zhí)法協(xié)同中，以共同事權(quán)和共益目標(biāo)為牽引，增加責(zé)任主體、責(zé)任劃分等明確條款，貫徹區(qū)域協(xié)同發(fā)展和整體性治理理念。其次，在績效考評中，涉碳生態(tài)環(huán)境績效覆蓋經(jīng)濟(jì)、能源、資源等不同于生態(tài)指標(biāo)的考量因素，應(yīng)注意各因素績效權(quán)重、獎罰標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)督力度的平衡，以共同閾值最大化推動各部門積極參與協(xié)同治理[39]，避免問責(zé)指標(biāo)僵化、泛化或“一刀切”帶來的運(yùn)動式治理和績效反彈。再次，在督查問責(zé)中，中央及省級的環(huán)保督查應(yīng)重視媒體與公眾的參與互動，將碳匯功能變化量納入自然資源資產(chǎn)離任審計制度，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部綠色政績觀的養(yǎng)成。另外，善用對碳匯影響較大的林長制、河長制等區(qū)域性治理手段，通過問責(zé)壓力傳導(dǎo)推動生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控下區(qū)域、流域等各類資源管理制度在權(quán)責(zé)劃分與考核機(jī)制方面的統(tǒng)一。

（五）探索綠色低碳消費制度

低碳轉(zhuǎn)型之文化維度，即由公眾生態(tài)意識和文化教養(yǎng)形成的綠色行為理性，是一種與生態(tài)文明相匹配的文化形態(tài)。低碳生態(tài)文化的創(chuàng)建，具有從根本上轉(zhuǎn)變?nèi)藗儌鹘y(tǒng)生產(chǎn)生活方式、傳承生態(tài)友好意識的精神效用，是建立生態(tài)文明長效機(jī)制的重要條件。這種生態(tài)文化的培養(yǎng)需要生態(tài)環(huán)境法律體系為處于低碳消費端的公眾提供深厚、廣泛和漸進(jìn)式的約束力量。低碳消費促進(jìn)型法律規(guī)制的內(nèi)容主要包括消費主體、消費客體及消費行為構(gòu)成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，通過強(qiáng)化產(chǎn)品全過程環(huán)境效應(yīng)的合理選擇義務(wù)，實現(xiàn)消費端反作用于生產(chǎn)端的規(guī)制目的。

根據(jù)《消費者權(quán)益保護(hù)法》和《產(chǎn)品質(zhì)量法》，現(xiàn)代環(huán)境治理體系需要保障消費者的環(huán)境知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，同時要求生產(chǎn)者履行產(chǎn)品的環(huán)境標(biāo)識義務(wù)。碳標(biāo)識制度作為一種信息規(guī)制工具，是消費端低碳法律關(guān)系的規(guī)范確認(rèn)和價值表達(dá)[40]，對破解國際貿(mào)易壁壘和轉(zhuǎn)變國內(nèi)消費結(jié)構(gòu)具有重要的正向作用。在審慎借鑒域外先進(jìn)經(jīng)驗的同時，應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門在整合現(xiàn)有環(huán)境標(biāo)識的基礎(chǔ)上，加快在碳標(biāo)識測算、評估、認(rèn)證及管理方面的技術(shù)探索、機(jī)構(gòu)設(shè)置與制度保障，為服務(wù)綠色市場和產(chǎn)品供給建立統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品標(biāo)識及認(rèn)證體系。另外，低碳消費制度還有賴于配套碳稅、碳普惠、碳信用等誘導(dǎo)性“軟”法的實施，為公眾可持續(xù)消費習(xí)慣的養(yǎng)成提供一定的制度激勵。

注釋：

①參見《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》（發(fā)改氣候〔2012〕1668號）。

②參見《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制的意見》（2021年4月26日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)）。