全過程人民民主的結(jié)構(gòu)要素論

趙 謙，張曉函

（西南大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400715）

一、問題的提出

全過程人民民主作為一種中國(guó)特色民主政治形態(tài)的新時(shí)代踐行成果，往往強(qiáng)調(diào)“所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生”[1]。黨的二十大報(bào)告從“中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求”[2]角度對(duì)“發(fā)展全過程人民民主”的定性宣示，則進(jìn)一步確證了其作為對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義的“既有民主實(shí)踐、民主理論的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)”[3]，既是對(duì)民主政治實(shí)踐特征的全新概括，也是對(duì)民主意志法治化的凝練表達(dá)，從而可將“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主”[4]確立為當(dāng)代中國(guó)民主政治的實(shí)踐導(dǎo)向。在這一進(jìn)程中，應(yīng)圍繞“注重健全民主制度、豐富民主形式”[5]的發(fā)展目標(biāo)，通過“完整的制度程序，完整的參與實(shí)踐”[6]，來推動(dòng)彰顯“治理手段法治化、資源整合能力系統(tǒng)化、中央與地方形成穩(wěn)定的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)”[7]。

近年，伴隨《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》（1982年制定，2021年修正，以下簡(jiǎn)稱《全國(guó)人大組織法》）、《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（1979 年制定，1982年、1986年、1995年、2004年、2015年、2022年修正，以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》）和《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》（1987年制定，2009 年、2022 年修正，以下簡(jiǎn)稱《全國(guó)人大議事規(guī)則》）的陸續(xù)修正，我國(guó)人民代表大會(huì)制度的規(guī)范表達(dá)在不斷趨于完善的同時(shí)，亦為探究全過程人民民主的理念、原則、要求與環(huán)節(jié)要素提供了動(dòng)態(tài)機(jī)制載體。首先，在相應(yīng)價(jià)值維度方面，嘗試基于“民主權(quán)威化與權(quán)威化民主”[8]的共識(shí)，來梳理所涉“立法的價(jià)值內(nèi)涵”[9]，以明晰彰顯“主體廣泛性、生活全域性、過程持續(xù)性、流程閉合性”[10]的相關(guān)價(jià)值闡釋結(jié)構(gòu)要素。其次，在相應(yīng)規(guī)范維度方面，亦立足于“憲法構(gòu)建的完整人民民主規(guī)范體系”[11]，來厘清功能主義面向下“全過程人民民主制度化法律化的成績(jī)”[12]，以探究所涉制度規(guī)范的實(shí)施效能。再次，在相應(yīng)事實(shí)維度方面，“個(gè)案研究，實(shí)證分析”[13]方法在全過程人民民主實(shí)踐場(chǎng)域也被廣泛應(yīng)用，嘗試依循人民與國(guó)家權(quán)力的系統(tǒng)性連接[14]線索，從基層民主治理視角來確證“探尋民主本源性問題的中國(guó)方案乃實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的制度密碼”[15]。學(xué)界相關(guān)研究雖然趨于多元化且漸成顯學(xué)，但卻較少針對(duì)全過程人民民主概念要素的基石命題而專門展開。

事實(shí)上，全過程人民民主作為一種“動(dòng)態(tài)的迭代式閉環(huán)結(jié)構(gòu)”[16]，能夠“為構(gòu)建本土化的民主話語體系提供新的概念與命題”[17]。其既“注重培育人民主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)”[18]與鼓勵(lì)主動(dòng)行使權(quán)利，以促成“利益相關(guān)人雙向溝通與協(xié)商對(duì)話”[19]；也強(qiáng)調(diào)在“基層權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”[20]場(chǎng)域中，嘗試“構(gòu)建共享性權(quán)力結(jié)構(gòu)”[21]，并依托“基層民主權(quán)力運(yùn)行的頂層設(shè)計(jì)和微觀的具體程序機(jī)制”[22]，來實(shí)現(xiàn)基層民主踐行過程中的各步驟、諸環(huán)節(jié)全覆蓋。有必要在“描述-經(jīng)驗(yàn)、邏輯-分析”[23]的維度內(nèi)，面向“契合本國(guó)實(shí)際民主建構(gòu)的戰(zhàn)略議程”[24]，圍繞學(xué)理定義與規(guī)范載體這兩個(gè)方面來厘清全過程人民民主的概念要素，從而為有序推進(jìn)“全過程人民民主內(nèi)容與形式、過程與績(jī)效、性質(zhì)和質(zhì)量”[25]的客觀量化評(píng)判以及相應(yīng)規(guī)范系統(tǒng)變革提供必要的識(shí)別工具。

二、全過程人民民主的學(xué)理定義要素

探究全過程人民民主的學(xué)理定義要素，旨在厘清彰顯中國(guó)特色社會(huì)主義民主話語體系下全過程人民民主內(nèi)在特征與本質(zhì)屬性的“組成要素、相互關(guān)系、相互作用的性質(zhì)”[26]。有必要基于“民主關(guān)注的是權(quán)力歸屬問題”[27]的理論關(guān)切，依循“全方位、全鏈條、全覆蓋保障人民當(dāng)家作主”[28]的目標(biāo)指引，嘗試從人民民主的一般性理論意涵和全過程的特殊性實(shí)踐意涵這兩個(gè)方面來具體展開。

（一）人民民主的一般性理論意涵表達(dá)

厘清人民民主的一般性理論意涵表達(dá)，旨在依循“豐富人民當(dāng)家作主形式，拓展人民當(dāng)家作主途徑，提高人民當(dāng)家作主水平”[29]的政治體制改革目標(biāo)和中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展規(guī)律，來梳理人民民主理論建構(gòu)的根基淵源和法治要義?？蓢L試從社會(huì)主義民主制度優(yōu)勢(shì)的全景式概括和民主意志的中國(guó)特色法治化載體這兩個(gè)方面，來具體解析人民民主作為全過程人民民主普適價(jià)值面向的理論意涵。

一方面，就社會(huì)主義民主制度優(yōu)勢(shì)的全景式概括而言?！耙磺袡?quán)力屬于人民”的憲法原則宣示即是全過程人民民主的邏輯起點(diǎn)。厘清人民民主的本質(zhì)屬性既是區(qū)別于域外民主理論與實(shí)踐之我國(guó)民主政治表達(dá)的題中應(yīng)有之義，也是對(duì)我國(guó)政治制度優(yōu)勢(shì)的必然彰顯。人民民主的內(nèi)在邏輯較之域外民主理論與實(shí)踐存在著鮮明反差。盧梭指出：“就民主這個(gè)名詞的嚴(yán)格意義而言，真正的民主制從來就不曾有過，而且永遠(yuǎn)也不會(huì)有?！盵30]在域外的民主理論與實(shí)踐中，更多地將選舉所表征的民主形態(tài)視為一種政治利益角逐手段，“人民只有在投票時(shí)被喚醒、投票后就進(jìn)入休眠期”[31]64。所涉代議制民主程序通常在集體偏好與個(gè)人偏好之間首鼠兩端，使得個(gè)人與集體之間、個(gè)體意愿與整體決斷之間往往面臨持續(xù)性的緊張態(tài)勢(shì)。人民民主作為全過程人民民主的普適價(jià)值面向則為破解這類域外民主理論與實(shí)踐的痼疾提供了鮮明的中國(guó)特色典范。其主要通過人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度所構(gòu)建的人民當(dāng)家作主制度體系，嘗試分別依循代議制民主和協(xié)商民主這兩類民主樣態(tài)，來切實(shí)回應(yīng)不同主體參與合作、決策、協(xié)商、競(jìng)爭(zhēng)等多元化表達(dá)訴求；進(jìn)而將對(duì)民主的直觀認(rèn)知與實(shí)踐，廣泛、全面地融入中國(guó)特色社會(huì)主義民主理論與實(shí)踐體系中，以激發(fā)應(yīng)有的全覆蓋、全場(chǎng)域、全環(huán)節(jié)之系統(tǒng)性民主制度連接的包容價(jià)值。為了“將民主參與保持在一定的秩序范圍內(nèi)”[32]30，并“克服單純民主價(jià)值在制度實(shí)踐中可能引發(fā)的治理價(jià)值失序”[33]，亦有必要構(gòu)筑彰顯以人為本的民本理念和強(qiáng)調(diào)“自由在法律上的體現(xiàn)”[34]之人民民主有機(jī)治理架構(gòu)。進(jìn)而圍繞“每個(gè)人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件”[35]導(dǎo)向，來充分踐行人人得以自由而全面發(fā)展之民主價(jià)值觀的理想期許。此外，人民民主亦是我國(guó)政治制度優(yōu)勢(shì)的必然彰顯。人民民主作為全過程人民民主的普適價(jià)值面向是中國(guó)特色社會(huì)主義民主理論與實(shí)踐核心要義的高度凝練，并推動(dòng)執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與全面依法治國(guó)實(shí)現(xiàn)有序融貫而成為其制度內(nèi)核，以切實(shí)促進(jìn)將人民意志充分、全面地融入人民行使國(guó)家權(quán)力的各種體制、機(jī)制與程序架構(gòu)中。特別是在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下有序推動(dòng)“各方面的制度和治理更好體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造力”[36]，確保將人民意志順利上升為國(guó)家意志。進(jìn)而立足于我國(guó)未來積極擴(kuò)張人民的有序政治參與考量，通過人民代表大會(huì)制度載體推進(jìn)立法、監(jiān)督、任免、選舉、代表等不同層級(jí)、環(huán)節(jié)的民主體制有機(jī)架構(gòu)，來全面維護(hù)并實(shí)現(xiàn)人民的根本利益，鞏固、增強(qiáng)中國(guó)特色社會(huì)主義的民主制度優(yōu)勢(shì)。

另一方面，就民主意志的中國(guó)特色法治化表達(dá)而言。人民民主既是一種民主意志的法治化路徑，也是民主權(quán)利法治化的凝練表達(dá)，其往往與我國(guó)民主政治的制度化、進(jìn)階化相伴而生。在我國(guó)民主政治建設(shè)的民主與法治的均衡發(fā)展過程中，“注重民主的法治化和法治的民主化正是我國(guó)民主政治得以健康發(fā)展的原因”[32]137。特別是改革開放以來的中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)亦是一種民主權(quán)利的法治化過程，主要通過現(xiàn)行憲法的五次修正和各位階相關(guān)規(guī)范性法律文件的出臺(tái)與變遷，在制度規(guī)范層面就人民民主予以全方位固化。其往往立足于多維視角和各類過程環(huán)節(jié)，來促進(jìn)民主權(quán)利的全面貫徹落實(shí)，以使得法治框架范圍內(nèi)的“多元化、動(dòng)態(tài)化與公共化之價(jià)值規(guī)范”[37]能夠轉(zhuǎn)進(jìn)為現(xiàn)實(shí)可能?；诖?，《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025年）》即為人民民主的法治化表達(dá)做出了系統(tǒng)部署，并通過權(quán)利共治面向的多層次回應(yīng)型治理機(jī)制構(gòu)建，來積極探索人民民主的法治化創(chuàng)新路徑。此外，人民民主亦是彌合代議制民主與法治內(nèi)在張力的可行途徑。事實(shí)上，“民主對(duì)‘多數(shù)如何來統(tǒng)治’這一問題的沉默使法治在這一領(lǐng)域大有作為而不致與民主產(chǎn)生對(duì)壘為法治表明自己的態(tài)度留下了空間”[38]。人民民主作為全過程人民民主的普適價(jià)值面向所蘊(yùn)含的法治結(jié)構(gòu)要素，則為設(shè)定對(duì)立統(tǒng)一的法治化動(dòng)態(tài)均衡模式提供了良好的引領(lǐng)范型。即可以是否有助于保障人民當(dāng)家作主，來作為民主法治化成功與否的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。“民主原則運(yùn)作的政治權(quán)力權(quán)威與法律權(quán)威之間的矛盾需要以法治來修正支撐”[39]，以人民為價(jià)值引領(lǐng)的人民民主即是促成二者界限均衡維持的重要證成途徑。基于此，則有必要依循“落實(shí)憲法關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定，推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)入法”[40]的方向引領(lǐng)，通過開放包容、高效協(xié)同的立法渠道，來追求實(shí)現(xiàn)“人民民主治理機(jī)制治理功能的價(jià)值最大化”[41]，從而在將權(quán)利表達(dá)與決策環(huán)節(jié)納入程序法治有序規(guī)程的動(dòng)態(tài)整合過程中，積極平衡“民主與集中的關(guān)系、民主代議與有效決策的關(guān)系、代議民主與其他民主形式的關(guān)系，注重保障代表的主體地位、知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)”[3]，以進(jìn)一步豐富人民民主的法治價(jià)值意蘊(yùn)。

（二）全過程的特殊性實(shí)踐意涵表達(dá)

厘清全過程的特殊性實(shí)踐意涵表達(dá)，旨在明晰其作為一種“將人民的需求和意愿貫穿于國(guó)家治理、制度設(shè)計(jì)、政策制定以及決策執(zhí)行的全過程”[42]，置于“中國(guó)民主實(shí)踐的分層性與多樣性”[43]視域下，所應(yīng)彰顯之民主實(shí)踐形態(tài)的動(dòng)態(tài)延伸要義?？蓢L試從全過程民主的立法實(shí)踐突破、監(jiān)督實(shí)踐總結(jié)和履職實(shí)踐引領(lǐng)這三個(gè)方面，來具體解析全過程作為全過程人民民主特色價(jià)值面向的實(shí)踐意涵。

首先，就全過程民主的立法實(shí)踐突破而言。主導(dǎo)行使立法權(quán)的人大及其常委會(huì)既是我國(guó)立法工作體制的運(yùn)行內(nèi)核，也是發(fā)揮中國(guó)特色民主治理實(shí)效的形式載體。應(yīng)基于“以機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)決定職權(quán)歸屬”[44]的功能主義考量，進(jìn)一步發(fā)揮人大相關(guān)專門委員會(huì)與法制工作委員會(huì)在立法活動(dòng)中的立項(xiàng)論證、預(yù)測(cè)決策研究、組織參與起草、審議規(guī)范性法律文件草案等職能。有必要依托雙向互動(dòng)式民主立法機(jī)制進(jìn)行審慎思考、理性對(duì)話，有效平衡立法專業(yè)化與民主化的關(guān)系，積極提升相關(guān)立法活動(dòng)的質(zhì)量。事實(shí)上，全過程作為全過程人民民主的特色價(jià)值面向，更多地凸顯了“涵蓋橫向?qū)用娴纳鐣?huì)自治、選舉民主和協(xié)商民主，縱向?qū)用娴淖陨隙碌膮⑴c式民主”[45]之實(shí)踐要義。既應(yīng)立足于立法決策系統(tǒng)的渠道暢通、立法聽證過程的互動(dòng)式參與、備案審查的落實(shí)型溝通等具體要求，依循法定程序來科學(xué)、民主地整合社會(huì)各方利益需求，“把分歧融合成法律行動(dòng)，并且從中作出決定”[46]。還應(yīng)基于立法協(xié)商機(jī)制的理性考量，“保證公共決策過程的廣泛參與和公私合作，建構(gòu)一種競(jìng)爭(zhēng)合作的多方協(xié)作關(guān)系”[47]來積極引入中國(guó)特色的新型智庫建設(shè)與決策咨詢制度，嘗試針對(duì)重大事項(xiàng)的立法草案形成理性平衡、多方互動(dòng)的溝通模式。特別是人大基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的探索創(chuàng)新，旨在廣泛組織、動(dòng)員社會(huì)公眾積極凝練各方利益訴求，以在各個(gè)立法環(huán)節(jié)發(fā)揮切實(shí)的牽引聯(lián)動(dòng)作用，從而成就立法程序交涉價(jià)值導(dǎo)向下規(guī)范設(shè)定的科學(xué)、有效輸出。此外，還應(yīng)通過“銜接配套、健全體系、急用優(yōu)先原則”[48]指引下的有序立法評(píng)估，來促進(jìn)社會(huì)公眾對(duì)評(píng)價(jià)分析規(guī)范性法律文件實(shí)施效果的主動(dòng)參與，并聚焦民生福祉以凸顯問題導(dǎo)向型的重點(diǎn)領(lǐng)域立法，從而積極探索立法供給能力的實(shí)效化提升途徑。

其次，就全過程民主的監(jiān)督實(shí)踐總結(jié)而言。其往往強(qiáng)調(diào)通過相應(yīng)的民主監(jiān)督實(shí)踐來檢視全過程民主的運(yùn)行績(jī)效，而要求各級(jí)人大及其常委會(huì)依托政治正確監(jiān)督、依憲依法監(jiān)督和及時(shí)有效監(jiān)督，來促進(jìn)各類規(guī)范性法律文件有效實(shí)施，以確保所涉行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)依法合規(guī)行使。應(yīng)更多地聚焦于有關(guān)民眾切身利益需要的現(xiàn)實(shí)民生問題來實(shí)施監(jiān)督，基于“增強(qiáng)監(jiān)督嚴(yán)肅性、協(xié)同性、有效性，形成決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”[42]考量，來確立旨在強(qiáng)化民主監(jiān)督治理效能的高效民意表達(dá)機(jī)制。特別是有必要立足于人大組織、選舉制度和議事規(guī)則相關(guān)規(guī)范設(shè)定，通過聽取報(bào)告、工作評(píng)議、視察調(diào)研、公民審查建議等機(jī)制，來切實(shí)完善公開對(duì)話、直接質(zhì)詢、公開辯論等人民參與人大監(jiān)督的流程環(huán)節(jié)，以最大限度地?cái)U(kuò)張代表有序參與民主監(jiān)督所需制度空間。此外，還應(yīng)基于“維護(hù)人民根本利益的最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主”[49]實(shí)效考量，凸顯在法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和財(cái)政監(jiān)督等方面的全過程、各要素監(jiān)督，來促進(jìn)實(shí)現(xiàn)形式意義與實(shí)質(zhì)意義、直接層面與間接層面、過程維度與結(jié)果維度之諸類民主監(jiān)督訴求的有機(jī)統(tǒng)一，并且圍繞“以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動(dòng)各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)”[42]的方向引領(lǐng)，從組織建制與履職過程等各個(gè)方面，來保障發(fā)揮人大對(duì)執(zhí)法檢查、預(yù)算決算、國(guó)有資產(chǎn)管理等方面事項(xiàng)的監(jiān)督功能。

再次，就全過程民主的履職實(shí)踐引領(lǐng)而言。其作為通過代表履職來貫徹全過程民主的體悟型實(shí)踐表達(dá)，旨在依托人大代表個(gè)體意義的積極、有序作為而“避免越俎代庖和公權(quán)力之間的相互內(nèi)耗”[50]，以實(shí)現(xiàn)對(duì)人民多元化利益的充分代表與理性彰顯。應(yīng)基于人大的“動(dòng)議型與決議型”[51]議事功能定位，凸顯各級(jí)人大代表通過統(tǒng)籌、組織、對(duì)話、咨詢、論證、評(píng)估等方式，圍繞規(guī)劃計(jì)劃與預(yù)算決算審查、選舉表決、專題質(zhì)詢、執(zhí)法檢查等履職活動(dòng)，來強(qiáng)調(diào)所涉知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)在民主選舉、協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督各領(lǐng)域的有效落實(shí)。特別是應(yīng)充分明晰各類人大工作機(jī)關(guān)及相應(yīng)工作人員的職責(zé)權(quán)限范圍與履職事項(xiàng)要點(diǎn)，以確保其置于民主集中制場(chǎng)域下能夠無盲區(qū)、無間隙、全環(huán)節(jié)、全要素地積極履職。此外，還應(yīng)科學(xué)列明聯(lián)系群眾的內(nèi)容、范圍、反饋、滿意度等基本事項(xiàng)，以切實(shí)強(qiáng)化各級(jí)人大代表與所在地區(qū)群眾的日常聯(lián)系，并促進(jìn)地方人大常委會(huì)工作人員及時(shí)、主動(dòng)地與轄區(qū)群眾建立常態(tài)化的溝通機(jī)制。特別是在立法過程中，應(yīng)凸顯各類基層群眾代表與專業(yè)人士代表在立法意愿表達(dá)、草案論證等方面的差異化、整合型交流實(shí)效，以確保形成突出重點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求的履職合力。

三、全過程人民民主的規(guī)范載體要素

探究全過程人民民主的規(guī)范載體要素旨在厘清全過程人民民主樣態(tài)存續(xù)于“決定另一個(gè)規(guī)范創(chuàng)造的那個(gè)規(guī)范是高級(jí)規(guī)范，根據(jù)這種調(diào)整而被創(chuàng)造出來的規(guī)范是低級(jí)規(guī)范”[52]155之法律秩序體系中的層級(jí)化、類型化規(guī)范表達(dá)。有必要圍繞“民主機(jī)制運(yùn)行之政策形成、評(píng)估、實(shí)施、反饋和改進(jìn)等全過程”[53]，嘗試從基礎(chǔ)規(guī)范的原則依據(jù)、一般規(guī)范的制度規(guī)則和共識(shí)內(nèi)核規(guī)范的方向引領(lǐng)這三個(gè)方面，來明晰相應(yīng)的載體表達(dá)要旨。

（一）基礎(chǔ)規(guī)范的原則依據(jù)表達(dá)

現(xiàn)行憲法作為我國(guó)法律秩序體系中“構(gòu)成了組成一個(gè)秩序的不同規(guī)范之間的紐帶[52]175，即是“用來創(chuàng)造這一體系的諸規(guī)范的基本規(guī)則”[52]177之基礎(chǔ)規(guī)范?，F(xiàn)行憲法的相關(guān)條款圍繞“憲法要體現(xiàn)高度民主、高度文明，這在憲法中怎樣表達(dá)”[54]這一命題，從價(jià)值載體和保障事項(xiàng)這兩個(gè)方面，就全過程人民民主樣態(tài)進(jìn)行了多視角、各環(huán)節(jié)、廣覆蓋的體系化規(guī)范設(shè)定。

一方面，就所涉價(jià)值載體表達(dá)而言。所涉人民主權(quán)條款即為全過程人民民主樣態(tài)的價(jià)值基石表達(dá)?！爸鳈?quán)者的范圍決定了民主的實(shí)現(xiàn)程度”[11]，現(xiàn)行憲法序言闡明了人民通過參與革命和建設(shè)的方式來獲得并鞏固其主權(quán)者身份的歷史邏輯。特別是伴隨我國(guó)愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線范圍的不斷擴(kuò)大，即在事實(shí)上最大限度地拓展了人民的外延，從而與全過程人民民主的人民主體性、真實(shí)廣延性達(dá)成較為普適、一貫的價(jià)值引領(lǐng)。此外，所涉人民代表大會(huì)條款即為全過程人民民主樣態(tài)的制度載體表達(dá)?，F(xiàn)行憲法在總綱中對(duì)人民行使權(quán)力機(jī)關(guān)和民主集中制的原則宣示，即嘗試在類型架構(gòu)層面針對(duì)“只有拉票時(shí)受寵、選舉后就被冷落，這樣的民主不是真正的民主”[55]展開立場(chǎng)性界分，并在第三十四條、第五十九條、第九十七條的選舉原則規(guī)定中，具體強(qiáng)化了全過程人民民主的廣泛代表性要義；在第七十七條、第一百零二條的代表聯(lián)系規(guī)定中，全面確立了全過程人民民主所強(qiáng)調(diào)的人民意志表達(dá)與轉(zhuǎn)換、代表履職能力提升的整體要求。進(jìn)而體系化明確了人民針對(duì)其所委托行使的權(quán)力與各類代表，實(shí)現(xiàn)充分交流與過程控制的目標(biāo)導(dǎo)向。

另一方面，就所涉保障事項(xiàng)表達(dá)而言。所涉權(quán)利保障條款即為全過程人民民主樣態(tài)的目的性保障事項(xiàng)表達(dá)?，F(xiàn)行憲法在結(jié)構(gòu)安排上將“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”置于“國(guó)家機(jī)構(gòu)”之前，即整體性宣示了權(quán)利保障事項(xiàng)的優(yōu)先目標(biāo)定位。“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”所表征的系列權(quán)利規(guī)范設(shè)定，則為貫通民主選舉、協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督諸環(huán)節(jié)，切實(shí)保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等各類民主權(quán)利，提供了堅(jiān)實(shí)的權(quán)利構(gòu)造體系基礎(chǔ)，進(jìn)而明晰了全過程人民民主的參與型模式定位，以及主體面向?qū)崿F(xiàn)全方位權(quán)利保障的結(jié)構(gòu)性指引。所涉組織保障條款即為全過程人民民主樣態(tài)的功能性保障事項(xiàng)表達(dá)。有必要根據(jù)“國(guó)家權(quán)力的劃分和配置具有‘功能適當(dāng)性’的考慮”[56]，來衡量人民民主價(jià)值理念的制度效能導(dǎo)向，從而為科學(xué)改進(jìn)人大的依法履職結(jié)構(gòu)提供必要的功能維度指引?，F(xiàn)行憲法第六十八條、第六十九條、第七十條和第七十一條的人大組織運(yùn)行規(guī)定，即圍繞“提高人民代表大會(huì)和常務(wù)委員會(huì)的代表性及其成員的代表能力為重要的目標(biāo)”[57]，來嘗試全面彰顯人大組織體系架構(gòu)的調(diào)查研究、建言獻(xiàn)策、溝通聯(lián)系等民主保障功能。此外，所涉合憲性審查條款即為全過程人民民主樣態(tài)的干預(yù)性保障事項(xiàng)表達(dá)，更多地從評(píng)估、制裁的角度來確保對(duì)相應(yīng)民主制度的有效規(guī)訓(xùn)?，F(xiàn)行憲法序言對(duì)作為根本法之憲法的優(yōu)位宣示，以及第五條、第一百一十六條的方向性備案審查規(guī)范設(shè)定，即旨在有序“提高《憲法》作為行為規(guī)則對(duì)其他法律規(guī)范是否與《憲法》相抵觸的裁判能力”[58]，進(jìn)而立足于維護(hù)憲法權(quán)威與相應(yīng)秩序要義的干預(yù)性民主考量，來為紓緩人大立法監(jiān)督過程中的利益歧見、促進(jìn)良性溝通交流提供必要的沖突彌合指引。

（二）一般規(guī)范的制度規(guī)則表達(dá)

各位階規(guī)范性法律文件作為我國(guó)法律秩序體系中“由立法或者習(xí)慣所建立的一般規(guī)范，在法律等級(jí)體系中構(gòu)成次于憲法的那一級(jí)”[52]157，即是設(shè)定具體制度規(guī)則的一般規(guī)范。各位階規(guī)范性法律文件中的相關(guān)條款，從框架性和執(zhí)行性這兩個(gè)方面，就全過程人民民主樣態(tài)的相應(yīng)制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐引領(lǐng)方式，予以了全方位、多層級(jí)、精細(xì)化的普適性規(guī)范設(shè)定。

一方面，就所涉框架性制度表達(dá)而言。相關(guān)法律即是全過程人民民主框架性表達(dá)的制度載體，“如果法律反映了時(shí)代的迫切需求，那么法律就應(yīng)該由這些需求來決定”[59]。全過程人民民主所涉“特定法律概念及所涉法律規(guī)范既有的邏輯規(guī)則與邏輯秩序”[60]，則為探究相應(yīng)的時(shí)代需求提供了必要的概念分析工具。相關(guān)法律往往立足于國(guó)家組織架構(gòu)的功能適當(dāng)化配置，通過人民代表大會(huì)的制度載體設(shè)定，來促進(jìn)有序民意表達(dá)、交互式立法與合作型決策協(xié)商，以保障實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。例如，《中華人民共和國(guó)立法法》（2000 年制定，2015 年修正，以下簡(jiǎn)稱《立法法》）從立法事項(xiàng)角度對(duì)全過程人民民主予以了體系化規(guī)定，具體涉及立法能力建設(shè)、規(guī)范立法動(dòng)議權(quán)與提案權(quán)、各類規(guī)范性法律文件的制定程序以及人大立法起草、論證審議、采納意見、利益表達(dá)等方面的準(zhǔn)據(jù)指引。《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》（1979 年制定，1982 年、1986 年、1995 年、2004 年、2010 年、2015 年、2020 年修正）的專門規(guī)定即旨在“努力追求參與公共決策的成員數(shù)的最大值”[61]，以有序調(diào)動(dòng)人民群眾當(dāng)家作主、參與選舉的積極性，從而最大限度地拓寬全過程人民民主的覆蓋范圍。《全國(guó)人大組織法》與《地方組織法》則圍繞所涉人大機(jī)關(guān)的產(chǎn)生、組成、職權(quán)、工作原則與行動(dòng)規(guī)則等機(jī)構(gòu)建制事項(xiàng)，嘗試明晰相應(yīng)的專業(yè)化、專門性內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的數(shù)量類型、權(quán)責(zé)界分與運(yùn)行規(guī)程，從而為踐行全過程人民民主的代表、聯(lián)系、支持與互動(dòng)要義提供必要的組織載體保障。此外，《全國(guó)人大議事規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定依循“完善民主集中制的制度和原則，促使各類國(guó)家機(jī)關(guān)提高能力和效率、增進(jìn)協(xié)調(diào)和配合”[31]17的方向性考量，來嘗試完善相應(yīng)的議事程序與職權(quán)行使事項(xiàng)，從而為改善議事活動(dòng)效率、健全所涉內(nèi)部治理規(guī)程提供相應(yīng)的行為方式指引，并與2006 年《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》相關(guān)規(guī)定實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接，在所涉監(jiān)督工作重心、工作模式、工作流程的具體環(huán)節(jié)設(shè)置中，圍繞強(qiáng)化全過程追溯式監(jiān)督與各環(huán)節(jié)協(xié)同整改式檢查，來科學(xué)凸顯相應(yīng)的人大監(jiān)督實(shí)效。

另一方面，就所涉執(zhí)行性制度表達(dá)而言。相關(guān)行政法規(guī)是相應(yīng)框架性法律位階制度表達(dá)的高位階直接執(zhí)行承載。其所表征的行政立法在凸顯行政法治化的同時(shí)，亦需切實(shí)回應(yīng)人民參與行政管理、決策與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估諸多需求的參與制民主考量。例如，《行政法規(guī)制定程序條例》（2001年制定，2017年修訂）與《規(guī)章制定程序條例》（2001年制定，2017年修訂）即依循《立法法》有關(guān)“經(jīng)授權(quán)的行政機(jī)關(guān)依據(jù)《立法法》制定行政法規(guī)和規(guī)章的過程”[62]的框架性規(guī)定，針對(duì)相關(guān)規(guī)范性法律文件在立項(xiàng)、起草過程中需要向社會(huì)公布征求意見，以及廣泛征集意見展開立法后評(píng)估等事項(xiàng)，予以了系統(tǒng)的執(zhí)行性規(guī)定。此外，相關(guān)部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章是相應(yīng)框架性法律位階制度表達(dá)的低位階間接執(zhí)行承載。其往往在對(duì)接執(zhí)行相關(guān)法律的同時(shí)，亦需與所涉行政法規(guī)的直接執(zhí)行承載保持一致，主要從民主參與和民主監(jiān)督這兩個(gè)方面具體展開。所涉民主參與更多地強(qiáng)調(diào)“應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民意志，發(fā)揚(yáng)民主，廣泛聽取各方面意見，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)”[63]。特別是在立法項(xiàng)目申報(bào)、調(diào)研論證、草案起草和征求意見等各環(huán)節(jié)應(yīng)確保公眾的全過程參與。例如，《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》（2006 年制定，2010 年、2020 年修訂）、2022 年《長(zhǎng)春市規(guī)章制定公眾參與辦法》，針對(duì)在規(guī)章制定過程中，如何提高公眾參與積極性、推進(jìn)全過程人民民主，確立了凸顯可操作性的專門執(zhí)行性規(guī)定，并圍繞草案起草工作規(guī)范、立法項(xiàng)目征集和調(diào)研工作辦法、立法聽證與評(píng)估規(guī)則、基層立法聯(lián)系點(diǎn)和立法顧問工作等方面的公眾意愿表達(dá)途徑，予以了實(shí)施性規(guī)范指引。所涉民主監(jiān)督則往往立足于“理順條塊關(guān)系、推進(jìn)社區(qū)共治、指導(dǎo)基層自治”[64]等導(dǎo)向定位，來具體落實(shí)相應(yīng)的監(jiān)督事項(xiàng)。例如，2018年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》、2021 年《北京市接訴即辦工作條例》，即嘗試從信息公開、信賴?yán)姹Ｗo(hù)等角度出發(fā)，基于切實(shí)推進(jìn)基層治理賦權(quán)下放、共治增效的考量，來嘗試構(gòu)建“知情-參與-表達(dá)-反饋”一體化的民主監(jiān)督實(shí)施機(jī)制；并圍繞征求聽取意見、信息公開、公眾深度參與、公眾參與說明、執(zhí)法信息公示、執(zhí)法全過程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核等方面的公眾監(jiān)督方式或舉措，予以了實(shí)施性規(guī)范指引。

（三）共識(shí)內(nèi)核規(guī)范的方向引領(lǐng)表達(dá)

黨內(nèi)法規(guī)作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的“共識(shí)凝聚內(nèi)核”[65]，可謂我國(guó)法律秩序體系的共識(shí)內(nèi)核規(guī)范。應(yīng)更多地凸顯從凝練最大限度執(zhí)政共識(shí)的角度，來明晰“黨對(duì)于推進(jìn)我國(guó)政治發(fā)展的政治主張，對(duì)黨自身、對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家所提出的必然要求”[66]，以強(qiáng)化全過程人民民主的政治屬性。“以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準(zhǔn)則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，以部委黨內(nèi)法規(guī)、地方黨內(nèi)法規(guī)為重要組成部分，由各領(lǐng)域各層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)組成的有機(jī)統(tǒng)一整體”[67]所表征之黨內(nèi)法規(guī)體系中的相關(guān)條款，圍繞全過程人民民主樣態(tài)的主旨遵循與屬性彰顯，從黨內(nèi)民主制度建設(shè)和執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)立法決策協(xié)商兩個(gè)方面，予以了結(jié)構(gòu)性的多元規(guī)范設(shè)定。

一方面，就內(nèi)部面向的黨內(nèi)民主制度建設(shè)而言，其旨在基于民主集中制活動(dòng)原則，依循“擴(kuò)大黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主”[68]的路徑考量，通過“平等對(duì)待黨的組織和黨內(nèi)成員、尊重黨員的主體地位并將他們的意志反映在法規(guī)制度之中、明確對(duì)黨內(nèi)權(quán)力的制約和對(duì)權(quán)利的維護(hù)”[69]，來促進(jìn)黨員積極、主動(dòng)參與黨內(nèi)事務(wù)。《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》作為最高位階的黨內(nèi)法規(guī)，對(duì)民主選舉、決策、管理、監(jiān)督等各種黨內(nèi)民主活動(dòng)提供了框架性的原則指引。特別強(qiáng)調(diào)應(yīng)依循民主集中制原則，圍繞《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第一條規(guī)定的“嚴(yán)肅黨的紀(jì)律，純潔黨的組織，保障黨員民主權(quán)利”要求，來堅(jiān)持客觀、正確的選人用人導(dǎo)向，并通過黨內(nèi)民主生活會(huì)等方式，“靠各級(jí)黨組織和廣大黨員、干部廣泛聽取民聲、匯聚民意”[70]，來促進(jìn)實(shí)現(xiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第十條規(guī)定之“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”的民主決策?；诖耍吨袊?guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》則分別從改善地方黨委的民主議事、決策工作流程與黨務(wù)公開的范圍、督查機(jī)制等方面，來嘗試進(jìn)一步落實(shí)、完善全過程人民民主理念指引下各級(jí)黨代表大會(huì)代表提案、代表參與重大決策、黨員參與民主評(píng)議、黨員列席黨委會(huì)議、確保黨員知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)、形成黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督的監(jiān)督合力等黨內(nèi)民主制度建設(shè)事項(xiàng)。

另一方面，就外部面向的執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)立法決策協(xié)商而言，其旨在圍繞《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025 年）》《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025年）》和《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025 年）》所明確的全過程立法協(xié)商要義，強(qiáng)調(diào)立足于黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托的基本架構(gòu)，來有效推進(jìn)公眾參與立法決策協(xié)商，以健全、豐富全過程人民民主樣態(tài)。應(yīng)依循建立“程序合理、環(huán)節(jié)完整的社會(huì)主義協(xié)商民主體系”[5]導(dǎo)向指引，圍繞“組織合法性、合規(guī)性、合理性、有效性論證，重視群眾路線和發(fā)揚(yáng)群眾工作”[71]的實(shí)施進(jìn)路，來切實(shí)強(qiáng)化執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下的立法決策協(xié)商。在協(xié)商過程中，還應(yīng)“充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織在立法協(xié)商中的作用”[72]。特別是人大、政協(xié)相關(guān)部門有必要圍繞《中國(guó)共產(chǎn)黨政治協(xié)商工作條例》第十九條規(guī)定的開展調(diào)研、介紹情況、交換意見、共同進(jìn)行研究要求，依托專題協(xié)商會(huì)、協(xié)商座談會(huì)等形式，對(duì)所涉立法計(jì)劃、規(guī)范性法律文件草案積極展開決策協(xié)商，切實(shí)推進(jìn)在人大立法決策過程中的組織化有序參與?；诖?，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》等相關(guān)規(guī)范性文件，則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)應(yīng)圍繞全過程人民民主樣態(tài)下的差別化民意表達(dá)、復(fù)合型民主表決、參政議政多元協(xié)商、重大利益事項(xiàng)咨詢反饋、多樣化基層社區(qū)議事協(xié)商等途徑，來積極回應(yīng)不同主體參與協(xié)商、合作、競(jìng)爭(zhēng)、決策的多維訴求，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)平衡需求、凝聚共識(shí)前提下的全方位有序表達(dá)。

四、結(jié)語

發(fā)展全過程人民民主作為當(dāng)代中國(guó)民主政治的一種實(shí)踐導(dǎo)向，旨在依循以人民為中心的發(fā)展思想，來嘗試創(chuàng)制人民民主理論的新時(shí)代踐行樣態(tài)。圍繞學(xué)理定義與規(guī)范載體這兩個(gè)方面來展開解構(gòu)，即是從提供必要概念工具的角度來奠定全過程人民民主的理論基石。一方面，就全過程人民民主的學(xué)理定義要素而言，作為普適價(jià)值面向的人民民主一般性理論意涵表達(dá)，既是社會(huì)主義民主制度優(yōu)勢(shì)的全景式概括，也是民主意志的中國(guó)特色法治化載體；作為特色價(jià)值面向的全過程特殊性實(shí)踐意涵表達(dá)，則應(yīng)從全過程民主的立法實(shí)踐突破、監(jiān)督實(shí)踐總結(jié)和履職實(shí)踐引領(lǐng)這三個(gè)方面來具體解析。另一方面，就全過程人民民主的規(guī)范載體要素而言，作為基礎(chǔ)規(guī)范的現(xiàn)行憲法，主要從價(jià)值載體和保障事項(xiàng)兩個(gè)方面來設(shè)定相關(guān)原則依據(jù)條款；作為一般規(guī)范的各位階規(guī)范性法律文件，主要從框架性和執(zhí)行性兩個(gè)方面來設(shè)定相關(guān)制度規(guī)則條款；作為共識(shí)內(nèi)核規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)，主要從黨內(nèi)民主制度建設(shè)和執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)立法決策協(xié)商兩個(gè)方面來設(shè)定相關(guān)方向引領(lǐng)條款?；诖?，類型化闡明所涉概念要素，有助于為推進(jìn)全過程人民民主的客觀量化評(píng)判與相應(yīng)規(guī)范系統(tǒng)變革提供必要的識(shí)別工具，從而奠定后續(xù)人大踐行全過程人民民主的規(guī)范要義研究基礎(chǔ)。