關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的國際比較與我國產(chǎn)業(yè)政策的選擇研究

張亦諾

（山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266200）

一、美日歐三國的產(chǎn)業(yè)政策理論與實踐

一般來說，廣義的產(chǎn)業(yè)政策分為兩種，一種是選擇性產(chǎn)業(yè)政策，包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、組織、技術(shù)和布局政策，也稱作狹義的產(chǎn)業(yè)政策；另一種是功能型產(chǎn)業(yè)政策，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策、人才與就業(yè)政策和制度環(huán)境政策。對于這些產(chǎn)業(yè)政策的實施，國際上主要分為四大流派：哈佛學(xué)派、芝加哥學(xué)派、奧地利學(xué)派和新制度學(xué)派。

（一）產(chǎn)業(yè)政策理論基礎(chǔ)

哈佛學(xué)派認為，政府的規(guī)制是必要的、有效的。哈佛學(xué)派開創(chuàng)了結(jié)構(gòu)—行為—績效的研究范式（SCP 范式）。按照這種范式，哈佛學(xué)派認為市場結(jié)構(gòu)決定市場行為和市場績效，所以政府必須對市場結(jié)構(gòu)進行干預(yù)和調(diào)節(jié)，從而提升市場績效。因此，政府應(yīng)當實施反壟斷政策，運用法律制度限制規(guī)范企業(yè)間的并購行為，提升競爭的有效性，從而推動技術(shù)進步和經(jīng)濟發(fā)展。

芝加哥學(xué)派與奧地利學(xué)派支持自由市場、反對政府干預(yù)。芝加哥學(xué)派所倡導(dǎo)的新古典經(jīng)濟學(xué)遵循理性選擇模型，用均衡和最大化的靜態(tài)分析方法論證了市場的“完美性”。由于市場具有權(quán)力分散化的特性，所以是最平等且有效率的組織機制，能夠帶來市場資源配置最優(yōu)化，進而否定所有的政府干預(yù)行為。但是，芝加哥學(xué)派的論斷有一個明顯的缺陷：現(xiàn)實的社會生活是動態(tài)的、是存在偶然因素的、是富有人文性和社會性的，是和經(jīng)濟學(xué)中的均衡模型有差距的，現(xiàn)實生活中的人也不全是完全理性的、永恒自利的“經(jīng)濟人”。針對這一點，奧地利學(xué)派做出了完全不同的論斷。

以米塞斯和哈耶克為首的奧地利學(xué)派將人類的意圖性行動作為闡述經(jīng)濟學(xué)的核心假設(shè)。他們認為，由于人類的理性和知識是有限的，所以政府不可能得到市場中最有價值的信息，進而無法實施產(chǎn)業(yè)政策。自由市場能夠有效應(yīng)對經(jīng)濟世界所充滿的各種不確定性。在市場競爭當中，通過人類意圖性行動形成的自發(fā)秩序則會有力地促進創(chuàng)新和經(jīng)濟社會的發(fā)展。由于政府可以通過自身權(quán)威將社會資源集中投入到預(yù)先選定的目標，所以如果政府制定的選擇性產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容正確、執(zhí)行規(guī)范，那肯定是利于經(jīng)濟發(fā)展的，甚至可以實現(xiàn)后發(fā)國家在經(jīng)濟上的趕超；可是一旦產(chǎn)生了方向性失誤，浪費也是極其嚴重的，比如上世紀日本政府鼓勵電子行業(yè)大力發(fā)展信號模擬技術(shù)，卻未能預(yù)料到數(shù)字技術(shù)革命使數(shù)字信號淘汰了模擬信號，最終導(dǎo)致落后和浪費。正如哈耶克在《通往奴役之路》中所說，“在我們竭盡全力自覺地根據(jù)一些崇高的理想締造我們的未來時，我們卻在實際上不知不覺地創(chuàng)造出與我們一直為之奮斗的東西截然相反的結(jié)果?！?。面對無限復(fù)雜而又極其多元的產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題，政府應(yīng)當做出審慎的中道選擇，將權(quán)力交給市場，通過在市場中鍛煉出來的企業(yè)家精神來引領(lǐng)經(jīng)濟的發(fā)展。

另外，奧地利學(xué)派也有內(nèi)在的矛盾性。比如自由市場和有限政府內(nèi)在的對立性：自由市場給社會帶來的負面影響迫使政府的力量進入市場，使政府的權(quán)力得以擴大，不再符合“有限政府”的要求。人類經(jīng)濟行為的無限制擴張改變了人與自然、人與社會和人與自我之間的關(guān)系。假如政府退出了市場，那么在市場的主導(dǎo)之下，利己主義、享樂主義、消費主義盛行，貧富分化嚴重加?。蝗藗冊诮疱X和利益的驅(qū)使下拋棄了高尚的道德和質(zhì)樸的情感，被迫地走向一種空虛的、麻木的、毫無意義的生活，走向“異化”（馬克思）；過度制造所產(chǎn)生的環(huán)境污染使人與自然的關(guān)系不再和諧，挑戰(zhàn)著“代際公平與正義”（羅爾斯）；市場經(jīng)濟創(chuàng)造的文化蠶食和消解民族的共有文化，引導(dǎo)人們走向消費狂歡或者文化頹廢。正如卡爾波蘭尼所認為的那樣，資本主義市場如果不能夠被置于社會的有效控制之下，必然會導(dǎo)致人類生存環(huán)境和社會成員關(guān)系的惡化。只有將市場置于社會的有效控制之下，才能使人與自然、人與社會和人與人的關(guān)系重新回到以誠信有序為基礎(chǔ)的和諧的社會中來。正是為了遏制完全自由的資本主義帶給社會、生態(tài)和文明的損害，政府的行為范圍和規(guī)模才得以擴大。比如，正是由于20 世紀30 年代“大蕭條”暴露了市場的無力，美國政府的權(quán)力才得以擴張，甚至導(dǎo)致了現(xiàn)代福利制度的產(chǎn)生與發(fā)展。而在奧地利學(xué)派看來，政府進入市場又降低了資源的配置效率。所以，奧地利學(xué)派所主張的“自由市場”+“有限政府”的理論具有天然的內(nèi)在矛盾性。

新制度學(xué)派認為，后發(fā)國家可通過產(chǎn)業(yè)政策和技術(shù)創(chuàng)新實現(xiàn)趕超。正如李斯特在《政治經(jīng)濟學(xué)的國民體系》中說，“古典經(jīng)濟學(xué)派、庸俗學(xué)派等流行學(xué)派，都是以一宗很世界主義經(jīng)濟學(xué)的立場研究經(jīng)濟問題的，這種學(xué)說始終以整個人類社會的整體利益為唯一的研究對象，卻根本不考慮不同國家的不同的經(jīng)濟利益，因此對德國來說是不具有指導(dǎo)意義的?！?。新制度學(xué)派特別強調(diào)科學(xué)技術(shù)在經(jīng)濟發(fā)展中的重大作用。在經(jīng)濟全球化、一體化的進程加快的條件下，發(fā)展中國家只有獲得比較利益，趨利避害，突破技術(shù)瓶頸，才能借助政策的“外力”實現(xiàn)國家經(jīng)濟的超常規(guī)發(fā)展。但是，新制度經(jīng)濟學(xué)也有邏輯上的缺陷，例如，政府是否有動機、有能力制定出正確合宜的產(chǎn)業(yè)政策？在產(chǎn)業(yè)政策的制定和執(zhí)行過程中是否會有權(quán)力的尋租行為？集中了社會大量資源和權(quán)力的產(chǎn)業(yè)政策本身是否是一場豪賭？萬一賭輸了該當如何？這些懸而未決的問題都等待著信奉新制度主義的學(xué)者們?nèi)セ卮稹?/p>

（二）美日歐三國產(chǎn)業(yè)政策實踐

從世界范圍來看，由于每個國家都要維護自己的國家利益，實現(xiàn)科技和經(jīng)濟上的突破和跨越式發(fā)展，所以幾乎所有國家都實行了不同層次和力度的產(chǎn)業(yè)政策，其中，發(fā)達國家以功能性和普惠性產(chǎn)業(yè)政策為主，而發(fā)展中國家以選擇性產(chǎn)業(yè)政策為主。

從美國的隱性產(chǎn)業(yè)政策看。美國通過調(diào)整供給—需求側(cè)的手段給予技術(shù)發(fā)展大量補貼，促進關(guān)鍵性技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。比如，美國國防部通過政府購買支持美國的高科技企業(yè)研發(fā)具有軍事和商業(yè)潛力雙重用途的基礎(chǔ)研究和通用技術(shù)。

從西歐國家戰(zhàn)后的產(chǎn)業(yè)政策看。第二次世界大戰(zhàn)后，西歐國家主要是功能性產(chǎn)業(yè)政策（如補貼研發(fā)投資、降低競爭規(guī)則、健全基礎(chǔ)設(shè)施等）鼓勵自下而上的創(chuàng)新，并通過政府與企業(yè)之間的“公私合作”促進先進制造業(yè)的發(fā)展。

從日本的發(fā)展型產(chǎn)業(yè)政策看。作為后發(fā)國家成功“逆襲”的典型代表，日本政府大力實施選擇性產(chǎn)業(yè)政策。綜合運用稅收政策、金融政策和貿(mào)易保護政策等“硬性”措施選擇性支持國內(nèi)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)和“冠軍企業(yè)”的發(fā)展，效果也是喜憂參半。一方面，日本的產(chǎn)業(yè)政策的確促進了日本產(chǎn)業(yè)向價值鏈上游的發(fā)展，但另一方面，正如芝加哥學(xué)派和奧地利學(xué)派所批評的那樣，日本的產(chǎn)業(yè)政策也造成了大量的資源浪費問題、權(quán)力尋租問題和“犧牲小企業(yè)，過度保護大企業(yè)”的不公平問題。比如，日本的煤炭在政府投入了大量的資源后實現(xiàn)了自給自足，卻沒有料到日后中東石油的大量發(fā)現(xiàn)?！芭c之形成鮮明對比的是取得巨大成功的日本產(chǎn)業(yè)，如磁帶錄音機、游戲機、相機、傳真機等都是經(jīng)過市場競爭脫穎而出的”（小宮隆太郎）。

二、我國的產(chǎn)業(yè)政策及其理論與實踐

我國擁有著極為龐大復(fù)雜的產(chǎn)業(yè)政策體系，選擇性和功能性產(chǎn)業(yè)政策并存。目前，國內(nèi)較有影響力的流派是新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)流派。林毅夫的新結(jié)構(gòu)主義經(jīng)濟學(xué)借鑒了新制度學(xué)派的基本框架，其基本思想是，勞動生產(chǎn)率的提高在一國經(jīng)濟發(fā)展中起到至關(guān)重要的作用。提高勞動生產(chǎn)率有兩個路徑：一是通過技術(shù)創(chuàng)新，提高現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)中產(chǎn)品的質(zhì)量和生產(chǎn)效率；二是通過產(chǎn)業(yè)升級，將現(xiàn)有勞動力、土地、資本等生產(chǎn)要素配置到附加價值更高的產(chǎn)業(yè)。而這個過程都需要“有效市場”和“有為政府”的參與基于不同國家不同發(fā)展階段的比較優(yōu)勢特征，林毅夫提出了產(chǎn)業(yè)政策的“增長甄別和因勢利導(dǎo)”兩軌六步法設(shè)計方案，其大致思路是：首先通過比較優(yōu)勢理論進行甄別，發(fā)掘哪些是具有潛在比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)；其次是根據(jù)這個產(chǎn)業(yè)中降低交易費用的需要，因勢利導(dǎo)，改善軟硬基礎(chǔ)設(shè)施，不斷提高產(chǎn)業(yè)的競爭優(yōu)勢。林毅夫?qū)a(chǎn)業(yè)具體劃分為追趕型產(chǎn)業(yè)、領(lǐng)先型產(chǎn)業(yè)、退出型產(chǎn)業(yè)、彎道超車型產(chǎn)業(yè)和國防安全產(chǎn)業(yè)。對于不同類型的產(chǎn)業(yè)，林毅夫認為應(yīng)該實施不一樣的產(chǎn)業(yè)政策。

但是，新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)也存在著一些缺陷，對于“哈耶克——米塞斯”范式，張偉迎指出，從政府的角度來看，由于人類認知和理性的局限性，政府很難制定出十分正確合適的選擇性產(chǎn)業(yè)政策。從經(jīng)驗的角度來說，不論是思科還是騰訊，不論是蒸汽機還是激光，不論是日本上個世紀大力發(fā)展的模擬信號被數(shù)字信號淘汰的事實，還是中國2009年推行的十大產(chǎn)業(yè)振興計劃所帶來的負面影響，歷史和現(xiàn)實向我們多次證明，創(chuàng)新過程具有極大的不確定性，是不可預(yù)見的。真正的創(chuàng)新需要的是在市場競爭脫穎而出的企業(yè)家而非政府選擇性的產(chǎn)業(yè)政策。而且，為避免自己的執(zhí)政合法性受到威脅，政府有動機也有權(quán)力去掩蓋自己的決策失誤，從而“錯上加錯”，造成更多的資源浪費。

根據(jù)比較優(yōu)勢理論選擇產(chǎn)業(yè)更是有理論上的矛盾。作為一個國家來說，比較優(yōu)勢是動態(tài)的，依據(jù)比較優(yōu)勢原理，韓國豈不是只能發(fā)展泡菜產(chǎn)業(yè)，而不適于發(fā)展電子等高科技產(chǎn)業(yè)，不能說是有利于國家的發(fā)展。在實踐中，政府并非一個理性的單一行為體，其內(nèi)在存在著多層博弈。比如中央和地方的關(guān)系、上下級官員的關(guān)系和同級官員的關(guān)系等。首先，從政府官員的角度進行分析。由于政府激勵機制與市場不同，政府官員做出成功的產(chǎn)業(yè)決策后卻沒有與此對應(yīng)的經(jīng)濟收益，失敗了反倒可能要承擔(dān)一定的職業(yè)風(fēng)險（盡管并不總是如此）。所以政府官員在進行決策時可能更加偏好風(fēng)險厭惡。假如政府官員是不理性的，那么由于產(chǎn)業(yè)政策給予政府官員過大的配置資源的權(quán)力，權(quán)力形成了更大的尋租空間，更容易導(dǎo)致腐敗問題，加劇了社會資源的內(nèi)耗。其次，從中央和地方的關(guān)系分析。為了避免追責(zé)，有些缺乏政治擔(dān)當?shù)墓賳T機械執(zhí)行上級政府的號召或者“跟風(fēng)”（一味模仿其他地區(qū)的做法），比如中央決定發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)，全國各地都這么做，地區(qū)同質(zhì)化現(xiàn)象嚴重，最后形成了產(chǎn)能過剩的局面。在這種理論的指導(dǎo)下，我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得了成功，也存在著一些問題。我國的產(chǎn)業(yè)政策助推了產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴大、推動了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整和培育幫助了新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，很大程度上實現(xiàn)了趕超的目標。但是，正如國內(nèi)以張維迎為代表的經(jīng)濟學(xué)家所批評的那樣，我國的產(chǎn)業(yè)發(fā)展也出現(xiàn)了地區(qū)同質(zhì)化嚴重、產(chǎn)能過剩和資源浪費等現(xiàn)象。

三、啟示與借鑒

對于我國來說，應(yīng)當辨證吸收學(xué)習(xí)各個流派的學(xué)術(shù)觀點。一是我們可以通過辨證學(xué)習(xí)哈佛學(xué)派的SCP 范式，認識到反壟斷對于提升市場競爭有效性的積極意義，從而進一步健全我國的功能性產(chǎn)業(yè)政策體系。二是我們也要學(xué)習(xí)芝加哥學(xué)派和奧地利學(xué)派理論中的正確因素和成分，充分意識到市場對資源配置的優(yōu)越性和政府決策的局限性，推動政策的轉(zhuǎn)變。三是作為發(fā)展中國家和后發(fā)國家，我國要適應(yīng)經(jīng)濟新格局，貫徹國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的需要，實現(xiàn)經(jīng)濟上的趕超，就必須要透過新制度經(jīng)濟學(xué)（或新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)）的視角實行產(chǎn)業(yè)政策。對于我國來說，產(chǎn)業(yè)政策的制定其實也并不是奧地利學(xué)派所批評的那樣“是一場豪賭”，發(fā)達國家固然比發(fā)展中國家早發(fā)展了幾百年，但其實也是為后發(fā)國家開了路，其經(jīng)驗教訓(xùn)大幅度降低了我國政府決策的試錯成本。我國可以充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，辯證學(xué)習(xí)甚至辯證模仿發(fā)達國家的經(jīng)濟發(fā)展道路和產(chǎn)業(yè)成長路徑，從而制定出相對準確的產(chǎn)業(yè)政策。但我們也要清醒地認識到，隨著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，發(fā)展型產(chǎn)業(yè)政策不可持續(xù)的因素在中國也會顯現(xiàn)，中國的產(chǎn)業(yè)政策總會面臨轉(zhuǎn)型的總體趨勢。四是在我國當前的發(fā)展階段，政府可以審慎制定小部分選擇性產(chǎn)業(yè)政策，通過法律制度保障和政策動態(tài)測評機制等途徑，盡量避免權(quán)力的尋租問題。建立健全市場資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的制度體系，推動社會主義經(jīng)濟體制不斷完善，促進社會主義市場經(jīng)濟健康有序發(fā)展。