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    哈爾濱清理編外人員

    2023-04-14 20:24:55佟西中
    中國新聞周刊 2023年12期
    關(guān)鍵詞:編內(nèi)編外人員精簡

    佟西中

    圖/視覺中國

    哈爾濱開始向編外人員“動刀”了。3月20日,哈爾濱市機構(gòu)編制委員會辦公室發(fā)布消息,市級機關(guān)事業(yè)單位開展編外用人清理規(guī)范工作。該消息一經(jīng)公布即引發(fā)社會廣泛關(guān)注。

    按照當(dāng)?shù)毓嫉摹豆枮I市級機關(guān)事業(yè)單位編外用人清理規(guī)范工作方案》(以下簡稱《方案》),清理工作從3月開始到6月底結(jié)束,分自檢自查、組織實施、檢查督導(dǎo)三個階段實施。

    根據(jù)《方案》,本次專項整治行動的實施對象為哈爾濱市級機關(guān)、市屬事業(yè)單位現(xiàn)有雇員、行業(yè)專職人員、工勤人員和單位自聘人員(統(tǒng)稱“編外用人”)。

    哈爾濱市機構(gòu)編制辦一位工作人員向《中國新聞周刊》表示,按照有關(guān)方面要求,哈爾濱市正按照確定的《方案》,依法依規(guī)開展這項工作?!案鞯仄鋵嵰苍诓煌潭鹊亻_展,只是方式方法不盡相同?!彼f。

    值得注意的是,近期《黨和國家機構(gòu)改革方案》提到了優(yōu)化機構(gòu)編制資源配置,地方黨政機關(guān)人員編制精減工作,由各省(自治區(qū)、直轄市)黨委結(jié)合實際研究確定。

    在此背景下,哈爾濱市清理編外人員尤其引人關(guān)注。哪些編外人員會被清理,又如何清理?

    “編外”是相對編內(nèi)而言的。編內(nèi)人員即在編人員,一般指國家財政負擔(dān)其經(jīng)費開支的各級各類機關(guān)、事業(yè)單位以及部分特殊機構(gòu)等單位的正式工作人員。

    就編制類型看,行政編和事業(yè)編最為民眾所知。據(jù)悉,哈爾濱市此次清理的“編外人員”指,市級機關(guān)、市屬事業(yè)單位現(xiàn)有雇員、行業(yè)專職人員、工勤人員和單位自聘人員。

    從總體看,《方案》比較完整,包括工作目標(biāo)、工作原則、清理范圍及對象、主要任務(wù)、組織實施、工作要求等內(nèi)容。

    哪些人會被清理?《方案》在主要任務(wù)中提到,精簡編外用人員額、清理規(guī)范用人行為。其中清理規(guī)范用人行為列舉了11條,包括行政執(zhí)法、財務(wù)管理、人事管理、涉密等崗位使用的編外人員;臨時性、階段性工作已完成、合同已到期未再續(xù)聘的編外人員;人員使用與審批崗位不一致的編外人員;主動離職、考核評估不適崗的編外人員;既沒有與用人單位簽訂勞動合同,又未實行勞務(wù)派遣的編外人員;已推行社會化服務(wù)外包仍自行聘用并混合使用的編外人員;歷史遺留問題產(chǎn)生的編外人員。

    另外,超出員額控制標(biāo)準(zhǔn)的編外用人和行業(yè)專職人員,可以通過社會化服務(wù)外包的保安、保潔、綠化、食堂等崗位的工勤人員,不符合相關(guān)法律法規(guī)的其他情形,也在被清理范圍之內(nèi)。

    《方案》還提到,醫(yī)院、高職高專、公證處、仲裁辦等用人主體要結(jié)合專業(yè)和實際需要,自主開展自聘人員清理規(guī)范工作,并逐步將已自聘人員轉(zhuǎn)化為社會化服務(wù)外包形式。

    除清理規(guī)范用人行為,編外用人員額也要精簡。《方案》提到,市級機關(guān)事業(yè)單位現(xiàn)有編制內(nèi)人員能保證工作正常開展的,不使用編外人員。用人單位要制定編外用人員額年度精簡計劃,市直機關(guān)編外用人原則上5年內(nèi)精簡完畢,每年精簡不少于本單位編外用人員額的20%。市直事業(yè)單位編外用人結(jié)合職能調(diào)整情況及空編率適度精簡(空編率5%~15%,編外用人精簡5%;空編率15%~25%,編外用人精簡10%;空編率大于25%,編外用人精簡15%)。

    一位組織系統(tǒng)官員向《中國新聞周刊》解釋稱,空編率越大,編外用人精簡幅度越大,這是符合邏輯的??站幝试酱?,代表可用編制內(nèi)人員數(shù)量越大,可優(yōu)先使用編制內(nèi)人力資源。

    前述哈爾濱市機構(gòu)編制辦工作人員說,這是統(tǒng)籌編內(nèi)和編外關(guān)系,編內(nèi)編外調(diào)整一盤棋。

    編外用工在各地普遍存在。中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員馬亮向《中國新聞周刊》表示,不單是哈爾濱市,沿海發(fā)達省份也存在類似現(xiàn)象,編外用工的現(xiàn)象在全國都比較普遍。

    中國人民大學(xué)人力資源開發(fā)與管理研究中心主任劉昕也向《中國新聞周刊》提到,很多地方的機關(guān)事業(yè)單位編外用工現(xiàn)象非常突出,編外用工即使不占用編制,但仍然以財政支付費用為主。

    馬亮認為,原因是多方面的,首先編制是剛性約束,有的地方政府卡得很嚴(yán),擴編、增編需要嚴(yán)格的程序,而現(xiàn)實中人員需求量大,所以存在編外用工的現(xiàn)象。

    哈爾濱市政府辦公大樓?!斗桨浮分辛信e了11條清理規(guī)范用人行為,包括行政執(zhí)法、財務(wù)管理、人事管理、涉密等崗位使用的編外人員。圖/視覺中國

    其次,可能是編制資源配置不合理。馬亮說,中央政府缺人,可以從地方政府借調(diào),省級地方政府缺人,可以從下級政府借調(diào)。但基層政府缺人,無法借調(diào),只能以編外用工形式解決。

    除了上述原因,劉昕補充說,各單位在使用編外用工時,往往缺乏足夠的約束機制,自行擴張的情況屢有發(fā)生,這就導(dǎo)致行政成本越來越高。

    中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、地方政府發(fā)展戰(zhàn)略研究中心原主任魏娜說,編外人員大量增加,一方面與政府管理的公共事務(wù)增加相關(guān),另一方面與政府職能轉(zhuǎn)變不到位有關(guān)。

    魏娜向《中國新聞周刊》提到,從現(xiàn)實情況看,政府管理的公共事務(wù)和提供的公共服務(wù)是在增多。管理事務(wù)增加的同時,政府的職能也要轉(zhuǎn)變,如果管理方式不科學(xué),也會增加編外人員。

    在魏娜看來,政府及用人單位對編外人員缺乏管理、缺乏監(jiān)督,也是編外人員增加的原因之一。

    值得注意的是,在清理編外人員之前,哈爾濱近年至少開展過兩輪事業(yè)單位改革,對機關(guān)事業(yè)單位編制“動刀”。

    2018年,哈爾濱市制定《市直機關(guān)事業(yè)單位實施控編減編三年行動計劃(2018-2020年)》,并提出了相關(guān)目標(biāo)。

    據(jù)哈爾濱機構(gòu)編制網(wǎng)消息,截止到2020年11月底,市直機關(guān)(含直屬參公事業(yè)單位)編制總量精簡21.5%,市直事業(yè)單位編制總量精簡36.2%,超額完成三年行動目標(biāo)。

    另據(jù)《黑龍江日報》2021年7月報道,繼2018年啟動并完成一輪事業(yè)單位機構(gòu)改革后,哈爾濱接續(xù)實施深化事業(yè)單位改革試點工作,哈爾濱市事業(yè)單位機構(gòu)編制規(guī)模進一步壓縮。

    報道提到,哈爾濱市本級機構(gòu)精簡47個,占比19.3%,事業(yè)編制精簡8246名,占比25.3%。市轄區(qū)機構(gòu)精簡177個,占比21%,事業(yè)編制精簡7816名,占比22%。

    近期公布的《黨和國家機構(gòu)改革方案》提到,地方黨政機關(guān)人員編制精減工作,由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)黨委結(jié)合實際研究確定。

    公開報道顯示,《黨和國家機構(gòu)改革方案》公布后,哈爾濱是首個公布清理編外人員方案的城市,但在此之前,多地已開始清理編外人員。

    今年2月,安徽省桐城市召開市編外人員清理規(guī)范工作座談會。會議表示,清理清退不是最終目的,而要以此為契機,規(guī)范整頓編外用人亂象,提高政府行政效能和服務(wù)水平。

    再之前,2022年湖北省房縣開展了編外聘用人員清理規(guī)范工作。同年湖北省監(jiān)利市召開會議,決定對監(jiān)利市全市機關(guān)事業(yè)單位編外聘用人員進行清理規(guī)范。

    此外,據(jù)海南媒體報道,2021年海南省萬寧市285家行政事業(yè)單位清理編外人員1336人,年度節(jié)省財政開支3079萬余元。

    哈爾濱此次明確出臺《方案》開始清理編外人員,釋放了什么信號?中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員聶輝華向《中國新聞周刊》表示,可能有兩層含意:一是中央已經(jīng)決定精減編制,地方政府會有所動作,編外、編內(nèi)又是緊密相關(guān),在清理編外人員后,還可能進一步精減編內(nèi)人員;二是地方財政吃緊。疫情三年,財政支出加大,清理編外人員,可減輕財政負擔(dān),提高治理效能。

    魏娜也認為,清理編外人員是信號,先從清理編外人員開始,然后逐步精減編內(nèi)人員。她特別提到,對于編外人員,也不適宜“一清了之”,應(yīng)該留有過渡期。

    值得一提的是,哈爾濱公布的《方案》中提到,用人單位要依法依規(guī)開展人員清理工作,暢通編外人員退出機制,保障編外人員合法權(quán)益,推行社會化服務(wù)。

    北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、中國人力資源研究會測評專業(yè)委員會常務(wù)理事白智立向《中國新聞周刊》表示,當(dāng)前多地推進編外人員清理工作,主要原因有三點:一是地方政府因疫情等因素,財政壓力加大,“清理”編外人員可節(jié)約行政資源。二是貫徹一直以來精兵簡政、減員增效的傳統(tǒng)。三是需要對編外人員進行規(guī)范管理。

    白智立還表示,要加強制度建設(shè),填補編外人員隊伍管理制度的空白?!熬幫馊藛T對社會經(jīng)濟發(fā)展作出了貢獻,不能一味否定其作用和功能,應(yīng)該以此為契機積極推進編制管理的改革。”他說。

    劉昕提到,清理編外人員要避免“一刀切”,避免流于形式,要明確各單位的組織定位和承擔(dān)的主要職責(zé),然后據(jù)此進行科學(xué)的核算,人員配置要盡可能合理。

    一般來說,改革都涉及利益的調(diào)整與分配,精簡編制與清理規(guī)范編外人員亦如此。

    多位黨政機關(guān)人士、事業(yè)單位受訪者向《中國新聞周刊》提到,編內(nèi)與編外,不同的部門、機構(gòu)、地域,情況都各不相同。有受訪者甚至坦言,在實踐中一些地方確實存在“關(guān)系戶問題”。

    而從現(xiàn)實角度看,被清退的編外人員,可能面臨失業(yè)、再就業(yè)的問題,如果年齡偏大,還可能會更難就業(yè)。

    那么,怎樣清理,如何取舍?就擺在了地方政府面前。哈爾濱公布的《方案》,對此進行了積極探索。

    在工作原則方面,《方案》提到,“區(qū)分不同機構(gòu)性質(zhì),統(tǒng)籌編內(nèi)和編外關(guān)系,嚴(yán)格控制編外聘用人員,從嚴(yán)規(guī)范適用崗位、職責(zé)權(quán)限和各項管理制度,降低行政成本,提高服務(wù)效能”。

    《方案》提到,按照“誰使用、誰負責(zé)、誰清理”的要求,嚴(yán)格遵循有關(guān)法律法規(guī)開展清理規(guī)范工作,要積極穩(wěn)妥、以人為本,妥善處理好各方面關(guān)系,深入做好有關(guān)人員思想工作,切實保障職工合法權(quán)益,確保清理規(guī)范工作平穩(wěn)有序推進。

    具體而言,包括通過清查行業(yè)文件,精準(zhǔn)摸清底數(shù),按照“誰用人、誰統(tǒng)計、誰備案”原則,對編外人員進行動態(tài)實名登記和管理,進而按照前述“誰使用、誰負責(zé)、誰清理”原則,進行清理和規(guī)范。

    對于編外人員退出,《方案》有相關(guān)規(guī)定,包括暢通編外人員退出機制,保障編外人員合法權(quán)益,推行社會化服務(wù),對用工量大的獨立辦公單位可單獨采購實行服務(wù)外包,零散用工單位可歸口機關(guān)事務(wù)管理部門集中統(tǒng)一采購實行服務(wù)外包。

    《方案》還提到,對現(xiàn)有已訂立勞動合同但未到期的工勤人員設(shè)置1至2年過渡期,過渡期內(nèi)按照單位性質(zhì),通過現(xiàn)行經(jīng)費渠道予以保障,過渡期滿后,相應(yīng)崗位變更為政府采購服務(wù)。

    此外,在實施方面,分自檢自查、組織實施、檢查督導(dǎo)三個階段,每個階段規(guī)定了時間和相關(guān)安排。在工作要求方面,“一把手親自抓好落實”。哈爾濱還組織編辦、人社、財政、民政、公安、消防救援、機關(guān)事務(wù)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門建立健全協(xié)作配合機制,抽調(diào)工作人員組成工作專班,對清理規(guī)范工作進行檢查指導(dǎo)。

    聶輝華認為,《方案》體現(xiàn)了一定的策略性,也考慮到了可操作性,但沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)?!氨热?,具體到編外人員個體,到底誰退出?誰留下?”他說,最好給出具體的標(biāo)準(zhǔn),告訴公眾到底以何為依據(jù),比如年齡、學(xué)歷等客觀標(biāo)準(zhǔn),如果標(biāo)準(zhǔn)不明則容易給“人為操作”提供空間。

    對此,有觀點認為,“一刀切”不失為一種“公平”的辦法。所謂“一刀切”即將編外人員全部清退。

    一位基層公務(wù)員向《中國新聞周刊》表示,“這(全部清退)根本不現(xiàn)實,政府、事業(yè)單位,對編外人員是有現(xiàn)實需求的?!彼e例說,政府部門通常都有司機和文印室文員,而這往往不占用編制名額。

    《中國新聞周刊》了解到,編內(nèi)、編外在工作層面多有明顯區(qū)別,其中,編外人員多是事務(wù)性、輔助性工作,通常不會接觸到核心業(yè)務(wù)。一位地方公務(wù)員向《中國新聞周刊》表示,“編外人員定位就是輔助”。

    魏娜也認為,對編外人員“一刀切”全部清退,是不現(xiàn)實的。“三定方案”——定職能、定機構(gòu)、定編制是確定的,如果增編需要法定程序,需要遵守相關(guān)規(guī)定,論證增編合理性。

    “政府的改革目標(biāo)是縮減規(guī)模,而不是增加編制?!彼f,這就需要轉(zhuǎn)變職能、規(guī)范管理,如果不轉(zhuǎn)變管理方式,搞人海戰(zhàn)術(shù),“多少人干事也是不夠用的”。

    在魏娜看來,統(tǒng)籌編內(nèi)與編外,根源還在于政府管理職能與管理方式的轉(zhuǎn)變。她提到,政府首先要確定職能任務(wù),如果管理任務(wù)增加,需要補充編內(nèi)人員,還是增加編外人員,這需要論證測算,“編外人員始終是輔助,所占比例需要測算,管理要科學(xué)規(guī)范”。

    白智立認為,最理想的狀態(tài)是實行科學(xué)的職位分類基礎(chǔ)上的編制管理,但現(xiàn)實中存在職位分類實行不徹底,編制管理不盡理想等問題,還不能人、崗、事、編完全適配?!皬漠?dāng)前情況看,全部清理編外人員,不僅不合理,而且做不到。”他說。

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