地方國企債務風險防控措施初探

張紅閃

自新冠肺炎疫情發(fā)生以來，我國經濟增長放緩，信用風險分化，個別企業(yè)信用債違約事件相繼發(fā)生，地方國企債務違約引發(fā)市場關注。鑒于地方國企，尤其是地方融資平臺，一旦發(fā)生國有企業(yè)債務違約，不僅關系著一家國企自身的生死存亡，風險可能會蔓延到轄內其他國有企業(yè)或整個地區(qū)國有企業(yè)，甚至傳導到整個金融市場，引發(fā)系統(tǒng)性金融風險。所以，控制與化解地方國企債務風險，成為未來一段時間內金融風險防范的一項重要內容。為有效防范化解地方國企債務風險，本文從地方國企債務的現(xiàn)狀出發(fā)，進一步分析當前地方國企債務風險產生的原因，并提出針對性的對策建議，供參考。

在我國地方經濟社會發(fā)展進程中，地方國企發(fā)揮著支撐引領作用，承擔著投資大、風險大、收益薄、周期長的基礎設施、公共服務、災害防治、脫貧攻堅、民生改善等領域的建設和項目，為我國經濟社會發(fā)展作出了突出貢獻。長期以來，地方國企尤其是地方融資平臺深入資本市場進行融資創(chuàng)新，為城市基建籌集了大量資金，有力支持了地方基建及相關產業(yè)發(fā)展。與此同時，地方國企和地方融資平臺公司持續(xù)融資，使得債務規(guī)模爆發(fā)式增長，不僅增大了企業(yè)的經營風險與財務風險，而且為國企、地方經濟穩(wěn)定發(fā)展埋下了隱患。

從廣義上來說，地方政府債務包括顯性債務、隱性債務、關注類債務和企業(yè)自身債務。其中，顯性債務分為地方政府一般債務和地方政府專項債券；地方政府隱性債務是指地方政府在法定債務預算之外，直接或間接以財政資金償還，以及提供擔保等方式舉借的債務。在目前地方政府各類隱性債務中，投融資平臺債務是最大的種類。盡管國發(fā)〔2014〕43號文已明確剝離了平臺公司政府融資職能，根據(jù)權責一致性原則和地方國企的特殊性質，國企的債務問題很難與地方政府信用劃清界限。

一、地方國企債務發(fā)展現(xiàn)狀

（一）資產負債率

現(xiàn)行體制下，地方國企背負沉重的社會負擔，部分國企在經營中盲目擴張，不注重提升核心競爭力，再加上缺乏有效的負債約束機制，導致國企資產負債率數(shù)值偏高。財政部網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，截至2022年6月末，國有企業(yè)資產負債率64.5%，上升0.2個百分點，中央企業(yè)67.2%，上升0.3個百分點，地方國有企業(yè)63.1%，上升0.2個百分點。而在實際情況中，根據(jù)部分網(wǎng)上公開數(shù)據(jù)查詢，部分國企的資產負債率超過90%甚至100%。高數(shù)值意味著較高的財務風險，可能帶來現(xiàn)金流不足，資金鏈斷裂，不能及時償還債務，甚至導致企業(yè)破產。

（二）地方債務規(guī)模

政府部門債務增長較快。財政部網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，截至2021年12月末，全國地方政府債務余額30.47萬億元，同比增長18.74%。其中，一般債務13.77萬億元，同比增長8.10%；專項債務16.70萬億元，同比增長29.23%；政府債券30.31萬億元，同比增長18.92%；非政府債券形式存量政府債務0.16萬億元，同比下降7.36%。

（三）衡量地方政府債務指標

衡量地方政府債務風險的一個常用指標是地方政府債務負擔率（債務余額與財政收入的比值）。因為地區(qū)發(fā)展差異，各地區(qū)的債務負債也會有差異，但從數(shù)據(jù)和分析報告上看，經濟欠發(fā)達地區(qū)的地方政府債務往往更加沉重一些。中債資信報告顯示，2020年，全國31?。ㄊ校┑胤秸畟鶆肇摀释染霈F(xiàn)上漲，其中，17個省份地方政府債務負擔高于100%，主要分布在西北和東北地區(qū)，天津、貴州、內蒙古3個省市政府債務負擔甚至超過150%。

2020年，我國地方政府債務率是93.6%，總體來說不高，但這只是顯性部分，如果把隱性債務部分算進去的話，按照IMF測算的顯性債務與隱性債務的比例，地方政府債務類還將增加2倍左右。

（四）債務期限結構

我國債務付息壓力較大，債務到期期限較為集中。國債和地方政府債務償還期限集中在2020—2024年的五年，年均到期為2.1萬億元和2.7萬億元。隱性債務還本付息壓力也較大，僅從城投債來看，未來償債高峰期同樣集中在2020—2024年，到期金額分別為1.76萬億元、1.6萬億元、1.7萬億元、0.97萬億元和1.4萬億元。清償過于集中將給地方和國企增加債務周轉壓力，如果經濟不能快速增長，那就需要發(fā)行新的債務得以延續(xù)，尤其對于地方國企來講，債務集中到期給融資帶來很大壓力，一旦企業(yè)資金的供給無法滿足債務到期需求，就會出現(xiàn)財務流動性風險。

（五）財政收支現(xiàn)狀

在經濟高速增長時，財政收入足以覆蓋債務的本金支出，但在經濟增速下降時，財政收支矛盾就會顯現(xiàn)，還本付息壓力較大。一方面，經濟大幅減速導致財政收入快速下降；另一方面，為扭轉經濟下行趨勢，大力實施減稅降費、增加財政支出等刺激政策，進一步加劇財政收支矛盾，導致償債能力下降。截至2022年6月末，全國一般公共預算收入10.52萬億元，按自然口徑計算下降10.2%，全國一般公共預算支出12.89萬億元，比上年同期增長5.9%，全國政府性基金預算收入2.80萬億元，比上年同期下降28.4%，全國政府性基金預算支出5.48萬億元，比上年同期增長31.5%。與之相對應的是，2022年上半年全國GDP增速同比僅為2.5%，在有半年度統(tǒng)計數(shù)據(jù)以來，當前的經濟增速僅高于2020年同期水平。

（六）債務結構現(xiàn)狀

地方融資平臺建立初期，融資主要以商業(yè)銀行貸款、發(fā)行信用債券方式為主，受到融資相關政策約束，開始通過信托、資管、融資租賃等非標產品進行融資，催生了影子銀行，而非標產品的融資成本通常高達10%以上，在這樣的利息負擔下，利滾利，導致債務規(guī)模急速增長。尤其在國家貨幣政策收緊環(huán)境下，銀行貸款、發(fā)行信用債券融資更加困難，進一步助推了非標產品的快速增加，提高了地方國企債務中非標產品的比重，導致地方國企債務結構不平衡。

二、地方國企債務產生原因

（一）外部因素

1.分稅制改革。1980年我國開始實行財政承包，中央與省級財政之間對收入和支出進行包干，地方可以留下一部分增收。1980—1984年是財政包干體制的實驗階段，1985年以后全面推行。財政承包制下，地方擴大稅收來源，大力發(fā)展經濟，但也造成中央財政預算收入占全國財政預算總收入的比重降低，全國財政預算總收入占GDP的比重降低，嚴重削弱了國家財政能力和宏觀調控能力，不利于推進改革。1994年分稅制的成功實施，是一項重大的制度創(chuàng)新，其核心為“統(tǒng)一領導，分級管理”，也為我國后來能夠“集中力量辦大事”打下了堅實的基礎。但同時財權上移，事權下移，也使中央和地方政府的財權與事權高度不匹配，導致地方可支配財力遠遠無法滿足資金需求。

2.國際金融危機的爆發(fā)。2008年，為應對國際金融危機沖擊，國家實施4萬億元投資計劃，中國人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)了《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》指出：“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具”，這就明確了地方政府融資平臺合法地位，以城投平臺為名義主體融資，既為地方建設籌措到了資金，又符合此前地方政府不能獨立舉債的法律規(guī)定，部分解決地方政府財權和事權不匹配的矛盾。投資加上杠桿，銀行機構大規(guī)模投放貸款，融資平臺出現(xiàn)了“井噴”式發(fā)展，地方國企的債務迎來爆發(fā)式增長。侯歡（2015）認為，2008年前，地方政府債務緩慢而漸進增長，年增長率保持在26.32%左右，之后地方政府債務呈現(xiàn)放量式增長，2009年末債務存量達到9.02萬億元，比2008年增長61.92％，之后增長速度維持在21.75%左右。

3.新型城鎮(zhèn)化建設。地方融資平臺替地方政府融資、國有企業(yè)主動或被動承擔政府職能或公共服務職能是國有企業(yè)債務問題、地方政府債務問題的重要原因。在新型城鎮(zhèn)化建設中，地方政府肩負著發(fā)展地方經濟、完善公共服務設施、提升百姓幸福指數(shù)的重任，不管是加快城鄉(xiāng)基礎設施建設，還是完善教育、醫(yī)療、住房等社會保障體系，還是提升生態(tài)環(huán)境質量，都需要較大的資本性支出，僅僅依靠稅收收入難以滿足，地方政府仍然存在大量的資金缺口，而國企就發(fā)揮了資金需求和資金供給之間的橋梁作用，不僅承擔了大量的公益性基礎設施和高投入、低回報的經營性項目建設，而且也作為項目建設的融資主體，從銀行等金融機構大量融資，從而推動了國企債務規(guī)模的激增。

4.2015年存量債務轉換。2008年以后，地方債務規(guī)?？焖偕仙鹬醒胫匾?，國家審計署于2011年開始，先后對地方債務進行了三次審計。2012年，首先采用了存量貸款展期、借新還舊等“風險緩釋術”，平滑償債高峰，隨后開始允許地方政府發(fā)行地方債券、置換存量債務，2015年成為地方債正式發(fā)行的元年，也成為專項債發(fā)行的元年。從存量上看，2015年地方政府存量債券就高達15.4萬億元，這個規(guī)模已經相當于中央國債和地方債券的60%以上。從增量上看，中央政府每年新增的債務規(guī)模相當于中央收入的18%左右，而新增地方債券占地方的財政收入比重也逐年提升，從2016年的7%上升到2021年的28%。

（二）內部因素

1.責權劃分不明確?！爱a權清晰、權責明確，政企分開、管理科學”的現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向，但多數(shù)國有企業(yè)，特別是區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)平臺公司由于政府是企業(yè)的實際控制人或唯一股東，有權力決定公司的三重一大等事務，導致許多重大事項和經營決策的決定往往不是由企業(yè)自主根據(jù)市場實際情況來決定。而這種不按市場規(guī)律做決策的行為，可能導致經營效益原本不錯的國企反而因為債務問題影響了企業(yè)的正常發(fā)展。

2.融資平臺財務管理不規(guī)范。在剝離政府融資平臺融資職能之前，多數(shù)融資平臺公司以融資為主要任務，所籌集的債務資金投向的項目管理不夠規(guī)范，有的用于自身項目，有的被地方政府或其他平臺使用，財務管理不規(guī)范。地方政府投融資平臺還沒有形成有效的償債和債務風險管理制度，如融資規(guī)模缺乏科學規(guī)劃、融資成本缺乏科學的標準，部分平臺只負責融資，而忽視對融資成本缺乏管控，導致融資綜合成本偏高，進一步加劇了國企債務負擔。

三、對策建議

（一）成立信用保障基金

永煤事件后，為了應對債市融資難和化解省內國企債務問題，多地國資委先后成立信用保障基金，以及出臺相應扶持政策。 據(jù)不完全統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，至少有 5 個省份在地方國資委牽頭下成立了類似穩(wěn)定基金，國務院國資委也在央行層面設立了信用保障基金。國企信用保障基金，可以暫時幫助企業(yè)渡過流動性難關，爭取時間改善經營狀況，維護投資者信心。

（二）降低國企綜合融資成本

根據(jù)不同的信用等級和經濟發(fā)展情況，國企融資成本出現(xiàn)分化，信用等級高、經濟發(fā)達地區(qū)，國企融資環(huán)境較為寬松，融資成本尚有議價權；而信用等級越低、經濟越不發(fā)達地區(qū)的國企融資環(huán)境越緊張，融資成本就越高，經過多年利滾利，這些國企債務增長很快。在當前信用風險分化、融資緊張的環(huán)境下，建議通過將隱性債務顯性化、提升國企信用等級、爭取寬松的融資政策等多種方式，降低地方融資平臺的融資成本，減輕地方國企的債務壓力。

（三）多渠道增加地方政府財政收入、國企收入

在經濟發(fā)展放緩的大環(huán)境下，當前的地方政府收入難以支撐債務壓力。為了能夠順利度過償債高峰期，必須拓展財政收入渠道，尋找新的資金來源；地方國企也要進一步明晰主責主業(yè)，增強經營質效，創(chuàng)造經濟利潤逐步償還國企債務。

（四）處置閑置資產，壓縮債務規(guī)模

如果不給債務基數(shù)做減法，龐大的債務雪球只會越滾越大。借新還舊只能暫時延緩危機的爆發(fā)，必須在制度上杜絕債務的新增，不斷壓縮債務規(guī)模。要牢固樹立過“緊日子”的思想，建議在地方政府主導下，按照法律規(guī)定通過進場交易、協(xié)議轉讓、無償劃轉、資產置換、聯(lián)合整合等方式，盤活長期閑置的存量資產，整合非主業(yè)資產。對于閑置資產、低效與價值低估的資產，通過采取出租、出售、轉讓等方式，讓地方國企真正回歸主責主業(yè)，同時，將處置資產獲得資金用于化債，真正做到嚴實化債，不斷壓縮債務規(guī)模，減輕國企債務負擔。

（五）加強科技創(chuàng)新，引領經濟發(fā)展

地方政府債務的風險積累問題反映的是經濟增長的長期趨勢問題。如果經濟能夠持續(xù)增長，也就能夠在發(fā)展中解決債務問題。當前形勢下，搶占全球新一輪科技革命和產業(yè)變革的制高點，還要靠科技創(chuàng)新。我們要全面強化科技創(chuàng)新的引領支撐，通過科技創(chuàng)新促進新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的成長，通過推動新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式與傳統(tǒng)產業(yè)融合發(fā)展，進而培育對傳統(tǒng)產業(yè)改造和轉型升級的引領帶動能力。

（六）完善預算約束，嚴格執(zhí)行財稅制度

要完善地方政府債務限額確定機制，一般債務限額與稅收等一般公共預算收入相匹配，專項債務限額與政府性基金預算收入及項目收益相匹配。壓實主要領導責任，嚴格執(zhí)行新《預算法》的有關規(guī)定，對地方債余額實行限額管理；分地區(qū)的地方債限額則由財政部門根據(jù)各地區(qū)的自身情況上報有關部門審批。讓市場在資源配置中起決定性作用，進一步放權給國有企業(yè)，讓國有企業(yè)充分參與市場競爭，調動地方國企千方百計拓市場、增效益的積極性，強化精益化管理，著力提升盈利能力。

（七）深化國企改革，不斷完善現(xiàn)代企業(yè)制度

要加快形成以管理資本為主的國有資產監(jiān)管體制，推動構建國資監(jiān)管大格局、形成國資監(jiān)管一盤棋。長遠來看，建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度是國企改革的基本方向。堅持政企分開、政資分開原則，統(tǒng)籌深化經營性國有資產集中統(tǒng)一監(jiān)管；健全公司法人治理結構，讓董事會充分發(fā)揮作用，并承擔相應的責任；要著力創(chuàng)新體制機制，要對不同類別業(yè)務實行分類核算和分類考核，發(fā)揮地方國有企業(yè)各類人才積極性、主動性、創(chuàng)造性，激發(fā)各類要素活力；地方國企要聚焦主責主業(yè)，優(yōu)化人員配置，增強企業(yè)可持續(xù)經營能力。

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作者單位：江蘇省鹽城市大豐區(qū)財政局，本科，中級經濟師。