撤街設鎮(zhèn)、精簡機構，城市人口流失問題何解？

過去幾十年，隨著經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進，撤鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設街道以及撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、撇縣（市）設區(qū)成為一股潮流。然而，今年年初黑龍江省卻逆潮流而行，伊春市和齊齊哈爾市六個街道施行了撤街設鎮(zhèn)。與此同時，2月份山西省婁煩縣發(fā)布了機構改革成果，標志著山西省在“人口小縣”改革中驗證了精簡機構的可操作性。種種舉措表明，地方攤大餅式的城市擴張宣告結束，一些人口流失嚴重、產(chǎn)業(yè)萎縮、財政難以為繼的城市，接下來可能會朝著撤街設鎮(zhèn)、精簡機構等方向調(diào)整。

01撤街設鎮(zhèn)：“逆行”還是“自救”？

2022年12月份，黑龍江省伊春市撤銷了烏翠區(qū)烏馬河、錦山、向陽、曙光四個街道辦事處，新設立翠巒鎮(zhèn)、烏馬河鎮(zhèn)。今年1月份，又將友好區(qū)的雙河子街道、鐵林街道撤銷，設為雙河子鎮(zhèn)、鐵林鎮(zhèn)。短短一個月的時間，黑龍江省伊春市六個街道被撤銷，并設為鎮(zhèn)。無獨有偶，在離伊春市不遠的齊齊哈爾市碾子山區(qū)，也在去年將富強街道撤銷，設立華安鎮(zhèn)。一系列行動之下，東北撤街設鎮(zhèn)的舉措引發(fā)熱議。

實際上，早在2021年年初，黑龍江就公布了《黑龍江省設立街道標準》，其中明確規(guī)定：已納入城市規(guī)劃建設范圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照撤一設一的原則，逐步撤銷改設為街道；面積和人口規(guī)模不盡合理的現(xiàn)有街道，應予以優(yōu)化整合；未納入城市規(guī)劃建設用地范圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一般不得改設為街道。如今，伊春市和齊齊哈爾市開始推動撤街設鎮(zhèn)工作正是對這一文件的落地。

然而，在城市化的進程下，撤街設鎮(zhèn)多少算得上是個“反主流”的“逆行”現(xiàn)象，這一看似反常的舉措，背后究竟有何原因？

撤街設鎮(zhèn)的舉措之下，是政府財政壓力過大和人口的大量缺失。

過大的財政壓力是撤街設鎮(zhèn)的直接原因。以齊齊哈爾市為例，2021年齊齊哈爾市財政總收入164.6億元，財政總支出554.1億元，支出是收入的3倍多。一方面，當?shù)刭Y源枯竭后缺乏優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，地方政府缺少稅收；另一方面，街道建制還在一定程度上增加了城市管理成本和財政壓力，相較于鎮(zhèn)，街道要求地方政府加大城市建設的投入，供養(yǎng)更多的職能部門人員，地方財政自然就入不敷出了。

究其根本，財政壓力的背后，正是當?shù)厝丝诘拇罅苛魇?。近年來，大?guī)模的人口流失，是黑龍江省，甚至是東北地區(qū)的普遍現(xiàn)象。以率先進行撤區(qū)設縣、撤街設鎮(zhèn)的伊春市為例，2010年到2020年，伊春常住人口從114 8萬人減少到879萬人，人口下降23.45%，年平均增長率為－2.64%。人口的大量流出導致當?shù)氐幕A設施和配套都供過于求，比如醫(yī)院、學校、公路、鐵路、電力系統(tǒng)、通訊系統(tǒng)等，這些公共設施的共同特點是固定成本很高、邊際成本卻很低。可見，當人口持續(xù)流失，撤街設鎮(zhèn)就是無法回避的選擇。

北京社科院研究員王鵬表示，從第七次全國人口普查數(shù)據(jù)來看，在黑龍江，齊齊哈爾、伊春等很多城市人口在逐步減少。而且相關的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，尤其是城市產(chǎn)業(yè)規(guī)模、相關的市政服務、營收稅收都有所萎縮，這就跟以前城市化的相關配套、基礎設施、行政體制等已不相符，撤街設鎮(zhèn)是符合當?shù)氐膶嶋H發(fā)展需求的，也會在一定程度上避免公共資源的浪費，減輕當?shù)氐呢斦摀?/p>

同時，相比街道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以獲得不少政策紅利，包括支持鄉(xiāng)村建設的各種政策資金，這些政策支持對發(fā)展農(nóng)業(yè)等相關產(chǎn)業(yè)十分有利。正如同濟大學新農(nóng)村發(fā)展研究院副研究員孫文華所說，這次伊春和齊齊哈爾撤銷街道改鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是響應國家全面推進鄉(xiāng)村振興的要求，將街道辦改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也就是恢復了原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展功能。

“可以說，撤街設鎮(zhèn)是因地制宜、特事特辦、尊重城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)實需要的合理做法。”中國行政區(qū)劃與區(qū)域發(fā)展促進會專家委員會秘書長王開泳認為，行政區(qū)劃設置已經(jīng)成為國家治理體系的重要組成部分，需根據(jù)經(jīng)濟基礎和發(fā)展需要做出科學合理的響應，不斷提升行政區(qū)劃設置在構建區(qū)域發(fā)展新格局和行政治理效能中的作用。

02精簡機構：破解人口小縣財政供養(yǎng)難題

同樣作為人口流失大省的山西，也面臨著人口萎縮帶來的一系列的問題。在第七次全國人口普查中，山西總?cè)丝跒?491.56萬，對比10年前的第六次人口普查總?cè)丝诹魇Я?965萬。在山西全省117個縣市區(qū)中，人口15萬以下的小縣一共有33個，占比超過1/4。這十年來，人口萎縮比例超過1090的縣域數(shù)量為27個，萎縮超20%的為11個。

人口大量萎縮帶給山西最直接的挑戰(zhàn)便是人口與財政供養(yǎng)人員比例失衡的問題。2022年，山西省委編辦發(fā)文介紹，山西省15萬人口以下的人口小縣數(shù)量較多，且普遍存在財政供養(yǎng)人員比例失衡、人浮于事等突出問題。

為解決以上問題，山西省委決定按照重塑性改革思路，一體推進黨政部門、事業(yè)單位、行政執(zhí)法體制改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，努力構建簡約高效的小縣行政管理體制。去年以來，山西前后兩批共計六個試點縣探索“人口小縣”機構改革，這些縣有一個共同特點：人口較少，且面臨持續(xù)減少的困境。這六個試點縣，常住人口多則13萬人，少則不到10萬人。

如今，山西首批改革試點初見成效，陸陸續(xù)續(xù)公布了改革成果。忻州市河曲縣，36個黨政機構精簡為22個，135個領導職數(shù)精簡為114名，186個涉改事業(yè)單位整合為40個，1964個事業(yè)編制核減為659個。太原市婁煩縣，全縣9個縣委機關減少至6個，26個政府部門降至16個.133個事業(yè)單位削減了29個。呂梁市石樓縣，改革后，全縣黨政機構減政事業(yè)單位科級職數(shù)減少11.8%，行

對此，中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱表示，“隨著一些地方人口規(guī)模的縮小，事業(yè)編數(shù)量與人口規(guī)模不再適配，進行編制數(shù)量調(diào)整是適應格局形勢變化的必要舉措，這種改革符合與時俱進的發(fā)展思路?！?/p>

城鎮(zhèn)化進程的加快推動人口逐漸向地級市以上城市集中，縣域（包括部分市轄區(qū)）人口普遍迅速下降，無論是撤街設鎮(zhèn)還是精簡機構，其背后都是城市對人口流失做出的適時調(diào)整，是實時應變的破局之舉，但成效如何還需時間和實踐來檢驗。

不過，相關政策已經(jīng)為人口流失的縣城提供了答案。2022年，中央政府辦公廳和國務院辦公廳印發(fā)了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》，提出分類引導縣城發(fā)展方向，加快發(fā)展大城市周邊縣城，積極培育專業(yè)功能縣城，引導人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展

這意味著，未來，隨著人口紅利的逐漸消失和經(jīng)濟高速增長的階段性結束，縣城將逐步從大規(guī)模擴張轉(zhuǎn)向“瘦身健體”，提高縣城發(fā)展的競爭力與活力，這也正是我國城鎮(zhèn)化進入新階段的一上重要標志。