快速城鎮(zhèn)化地區(qū)耕地保護(hù)研究

劉民培+朱嘉曄+顏洪平

摘要以海南城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的耕地保護(hù)為例，在對(duì)海南耕地保護(hù)的問(wèn)題及原因進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出對(duì)策建議，為國(guó)內(nèi)其他快速城鎮(zhèn)化地區(qū)提供經(jīng)驗(yàn)參考。

關(guān)鍵詞城鎮(zhèn)化 ；耕地保護(hù) ；海南

分類號(hào)F301.24

Study on the Protection of Cultivated Land in the Area of Rapid Urbanization

——Taking Hainan Province as an Example

LIU MinPeiZHU JiaYeYAN HongPing

(Hainan University, Haikou, Hainan 570228, China)

AbstractProtection of cultivated land in urbanization process in Hainan as an example, on the base of the analysis of the problem and reason of the protection of cultivated land in Hainan, the author put forward some corresponding countermeasures and suggestions.

Keywordsurbanization ; protection of cultivated land ; Hainan

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民越來(lái)越多。進(jìn)程務(wù)工的農(nóng)民多是青壯年勞動(dòng)力，他們大部分時(shí)間呆在城市從事二、三產(chǎn)業(yè)，每年只回家鄉(xiāng)幾天探望一下父母和小孩，在農(nóng)村住的時(shí)間很短，他們沒(méi)有時(shí)間也不愿意耕種土地，家里的土地主要由老人來(lái)耕種。由于耕種土地的經(jīng)濟(jì)效益不高，所以耕地拋荒、粗放利用的情況很普遍。2020年要達(dá)到城鎮(zhèn)化率60%、工業(yè)化率70%的目標(biāo)，需要增加1 000萬(wàn)hm2建設(shè)用地，這將對(duì)1.2億hm2耕地紅線產(chǎn)生巨大沖擊。如何在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中加強(qiáng)耕地保護(hù)，保證糧食的安全是我們必須要考慮的。

1海南省城鎮(zhèn)化進(jìn)程與耕地資源變化

1.1海南省城鎮(zhèn)化進(jìn)程

海南真正意義上的城鎮(zhèn)化發(fā)展起步于1950年解放以后。之前，雖然?？凇⑷齺啞怂瘸擎?zhèn)隨著近代工業(yè)化的起步，有一定程度的發(fā)展，但整體而言，城鎮(zhèn)化仍不發(fā)達(dá)，直到1953年海南總?cè)丝谥谐擎?zhèn)人口比重也僅僅占到6.4%[1]。

海南在50多年的城市化過(guò)程中，根據(jù)城市化的特點(diǎn)，其進(jìn)程主要分為三個(gè)階段[2]。(1)城市化均衡發(fā)展階段(1950～1957年)：城市人口年均遞增9.9%，城市化率年均提高0.68%；(2)城市化徘徊發(fā)展階段(1957～1985年)：受三年自然災(zāi)害和文革消極影響，海南從1957年城市化率11.4%算起，歷經(jīng)28年直到1985年才恢復(fù)到11.87%；(3)快速發(fā)展階段(1985到現(xiàn)在)：從1985年起，海南省的人口城市化率平均每年提高1.88%，大大高于同期全國(guó)平均每年0.83%的速度。到2000年，海南省的城市化率達(dá)到40.11%，已經(jīng)高出全國(guó)平均水平的36.22%近4個(gè)百分點(diǎn)，在全國(guó)城市化水平中處于第13位。

新世紀(jì)以來(lái)，海南經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)快速增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化發(fā)展也在持續(xù)加速。2001～2012十二年間，海南省城鎮(zhèn)化率年均提高1.04%，至2012年底達(dá)到52.60%，略高于52.57%的全國(guó)城鎮(zhèn)化水平。1996～2006年均增長(zhǎng)2.34%，增速僅排在浙江、廣東、福建、江蘇之后。

1.2海南省耕地變化情況

筆者從2007～2012年海南省城鎮(zhèn)化水平與耕地面積的變動(dòng)情況(表1)，得出海南省耕地面積與城鎮(zhèn)化率無(wú)相關(guān)關(guān)系，即海南省城鎮(zhèn)化的進(jìn)程并非以犧牲耕地資源為代價(jià)。

但是，海南人均耕地面積較低。我國(guó)人均耕地面積已經(jīng)處于世界較低水平，而與我國(guó)人均耕地面積相比，海南從建國(guó)至今人均耕地面積從未高于全國(guó)平均水平(見(jiàn)圖1)。

海南人均耕地面積小，耕地質(zhì)量不高，導(dǎo)致海南省糧食產(chǎn)量不足，人均糧食占有量低。近年來(lái)海南省人均糧食量基本在200～220 kg浮動(dòng)(表2)，按聯(lián)合國(guó)糧食組織評(píng)價(jià)劃分標(biāo)準(zhǔn)，年人均糧食占有量少于375 kg的屬于“糧食短缺”，375～390 kg為糧食“基本滿足”，超過(guò)390 kg為“糧食過(guò)?！保创藰?biāo)準(zhǔn)，海南無(wú)疑為糧食短缺省區(qū)，糧食安全存在隱患。

2海南省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中耕地保護(hù)存在的問(wèn)題及原因分析

海南作為一個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)省份，尤其是熱帶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地的建設(shè)被定義為國(guó)際旅游島建設(shè)六大定位之一，耕地保護(hù)的責(zé)任重大。海南省耕地既承載著國(guó)際旅游島的項(xiàng)目建設(shè)，也承載著全省糧食安全和全國(guó)冬季菜籃子安全，南繁育制種基地更是承載著全國(guó)糧食安全的種子安全。因此，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，節(jié)約集約利用耕地是海南城鎮(zhèn)化進(jìn)程中極其重要的內(nèi)容。

2.1權(quán)屬不清，導(dǎo)致生產(chǎn)被破壞，土地撂荒

農(nóng)村土地權(quán)屬不清，導(dǎo)致土地糾紛的產(chǎn)生，致使土地被撂荒和閑置，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定都帶來(lái)了嚴(yán)重的影響。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全省14萬(wàn)hm2的“四荒地”中有50%左右還沒(méi)有依法進(jìn)行承包，如?？谑杏?.26萬(wàn)hm2的“四荒地”，村民依法承包的有只有0.87萬(wàn)hm2，萬(wàn)寧市的“四荒地”中約57.2%都被農(nóng)民無(wú)償占用。儋州、臨高、萬(wàn)寧和澄邁等市縣還有較大面積的農(nóng)村土地沒(méi)有確權(quán)。?？?、儋州、萬(wàn)寧、屯昌、澄邁和臨高等市縣的部分農(nóng)民，以“祖宗地”名義侵占持有家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證人的土地，侵害了土地承包人的合法權(quán)益。

2.2土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范

有些村社還沒(méi)有開(kāi)展第二輪的土地承包工作，或是第二輪承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)證還沒(méi)有發(fā)放到戶。大多數(shù)農(nóng)戶不愿意簽訂承包合同，也不繳承包金。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)非常不規(guī)范，農(nóng)戶之間多數(shù)采用口頭協(xié)議的形式進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，即使有些農(nóng)戶采用簽訂合同的方式，但合同的內(nèi)容很簡(jiǎn)單，往往對(duì)一些重要的內(nèi)容比如價(jià)格、流轉(zhuǎn)期限和違約責(zé)任等沒(méi)有約定，留下糾紛隱患。

2.3各市縣政府對(duì)耕地保護(hù)政策的執(zhí)行力不夠

海南省對(duì)完成《海南省政府耕地保護(hù)責(zé)任狀》所下達(dá)年度工作任務(wù)、承擔(dān)省級(jí)和易地補(bǔ)充耕地任務(wù)等成效顯著的市縣，給予5萬(wàn)～10萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)，這本是海南在耕地保護(hù)方面積極探索出的成果。但據(jù)新浪樂(lè)居數(shù)據(jù)監(jiān)控中心數(shù)據(jù)顯示，2012年海南土地市場(chǎng)共成交577宗地塊，同比2011年(266宗)上漲116.92%，成交金額285.96億元，同比2011年(177億元)上漲61.53%。地價(jià)與激勵(lì)金額的對(duì)比，很明顯可以看出，耕地保護(hù)比較利益的低下。各市縣政府和農(nóng)民多追求自身利益最大化，缺乏維護(hù)公共利益的強(qiáng)有力的激勵(lì)。這導(dǎo)致政府執(zhí)行力與政策嚴(yán)重脫節(jié)。造成各市縣政府在對(duì)待政策上采取消極應(yīng)付的態(tài)度，耕地保護(hù)措施在實(shí)施過(guò)程中大打折扣。

2.4耕地利用效率較低

海南省農(nóng)業(yè)大都是一家一戶、分散的小規(guī)模的經(jīng)營(yíng)模式，加上一些市縣財(cái)力較弱，難以適應(yīng)專業(yè)化、職業(yè)化、組織化、社會(huì)化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)要求，尤其是農(nóng)業(yè)高新技術(shù)難以推廣和應(yīng)用。隨著農(nóng)民對(duì)土地的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)利益依賴不斷降低，“農(nóng)民老齡化”、“耕種副業(yè)化”、“有地不愿耕”等問(wèn)題日益突出，造成耕地利用效率低下，影響全省糧食自給率。此外，海南省臺(tái)風(fēng)暴雨洪水等災(zāi)害毀耕地時(shí)有發(fā)生，中部市縣耕地復(fù)墾任務(wù)較重?，F(xiàn)有的耕地資源中，44.89%為旱地，大部分因工程性缺水，生產(chǎn)效益和利用效率偏低，組織實(shí)施土地整理配套水利設(shè)施建設(shè)的任務(wù)艱巨。而全省籌集資金先行開(kāi)墾耕地形成儲(chǔ)備指標(biāo)的能力有限，除了?？?、三亞、文昌等幾個(gè)市縣，其他多地土地整理工作進(jìn)展緩慢，耕地保護(hù)壓力較大。

endprint

3對(duì)策建議

3.1完善耕地保護(hù)激勵(lì)制度

自2011年7月，海南省每年從省級(jí)留成的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)中安排40%的資金，依據(jù)各市縣上年底保有的基本農(nóng)田面積、水田面積及上年繳入省庫(kù)的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)數(shù)額，按7∶2∶1分配給市縣，專項(xiàng)用于基本農(nóng)田建設(shè)保護(hù)、土地整理和耕地開(kāi)發(fā)，是 “取之于耕地，用之于耕地”的措施。但分配資金和獎(jiǎng)勵(lì)金額量不高，也沒(méi)有惠及負(fù)有耕地保護(hù)責(zé)任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民，對(duì)市縣政府耕地保護(hù)的激勵(lì)程度有限。因此，省政府激勵(lì)各市縣積極執(zhí)行耕地保護(hù)政策，必須讓后者的績(jī)效收益與耕地保護(hù)的實(shí)施績(jī)效掛鉤，通過(guò)直接經(jīng)濟(jì)給付或優(yōu)惠政策等方式，實(shí)現(xiàn)利益驅(qū)動(dòng)大于不執(zhí)行時(shí)的利益。同時(shí)，在設(shè)計(jì)激勵(lì)合約時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注各市縣政府的絕對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避度，確定耕地保護(hù)任務(wù)的激勵(lì)成本[3]。

3.2建立耕地保護(hù)基金制度

成都市于2008年率先建立耕地保護(hù)基金制度，隨后佛山、杭州蕭山區(qū)、重慶和天津也先后建立，至今已取得顯著成效。海南財(cái)政實(shí)力較弱，很難拿出太多資金用于耕地保護(hù)，建立耕?；鹬贫扔兄谔岣咿r(nóng)戶耕地保護(hù)的積極性和土地確權(quán)問(wèn)題的解決[4]。?？谀壳罢剿髟谌÷氏冉⒏乇Ｗo(hù)基金制度。建議探索完善耕地核準(zhǔn)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算、區(qū)域間橫向轉(zhuǎn)移機(jī)制以及相關(guān)法律法規(guī)的制定，明確土地收益基金的計(jì)提比例，嚴(yán)格基金管理，聯(lián)合國(guó)土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、勞動(dòng)、社保和財(cái)政等多部門協(xié)同配合和相互制約[5]。

3.3明確土地權(quán)屬，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)

從海南目前農(nóng)村土地制度的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，深入推進(jìn)集體土地流轉(zhuǎn)，必然要明確農(nóng)民集體土地的所有權(quán)。集體土地確權(quán)才能切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益，確權(quán)工作也必定會(huì)為深入推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

在集體土地確權(quán)基礎(chǔ)上推進(jìn)流轉(zhuǎn)。根據(jù)黨的十七屆三種全會(huì)提出的“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”的要求，對(duì)農(nóng)戶以家庭承包方式從本集體承包的土地，賦予集體農(nóng)用地使用權(quán)。允許使用權(quán)人以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、出租、入股、聯(lián)營(yíng)或抵押等方式流轉(zhuǎn)。為了完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，建議構(gòu)建相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，以形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地“同地、同權(quán)、同價(jià)”[6-7]。可以通過(guò)建立統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，將各市縣流轉(zhuǎn)中心信息進(jìn)行掛牌和公示，進(jìn)一步推進(jìn)和規(guī)范海南省土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

3.4推進(jìn)土地適度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高耕地利用的效率

“國(guó)家熱帶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地”作為國(guó)際旅游島建設(shè)的六大定位之一，對(duì)海南的耕地保護(hù)提出了較高的要求。由于青壯年勞動(dòng)力大部分在城市務(wù)工，而且耕地的比較經(jīng)濟(jì)效益低下，所以現(xiàn)在耕地利用的效率普遍很低，針對(duì)這種情況可以通過(guò)以下幾種方式來(lái)推進(jìn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高耕地的利用效率：(1)對(duì)農(nóng)民有針對(duì)性地進(jìn)行耕種技術(shù)的指導(dǎo)和經(jīng)營(yíng)管理的培訓(xùn)，提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)民向?qū)I(yè)化、職業(yè)化的新型農(nóng)民轉(zhuǎn)變，政府引導(dǎo)，使土地流轉(zhuǎn)給“想種田、會(huì)種田”的農(nóng)戶進(jìn)行耕種，適度擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模；(2)在有條件的地區(qū)可以引進(jìn)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大。企業(yè)在經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中，農(nóng)戶可以“轉(zhuǎn)包費(fèi)”的形式獲取土地收益，企業(yè)承包的土地需要人來(lái)耕種，農(nóng)戶還可以繼續(xù)耕種獲取勞動(dòng)報(bào)酬，這樣農(nóng)民也可以分享土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的效益；(3)適度規(guī)模、因地制宜地推動(dòng)農(nóng)業(yè)耕作現(xiàn)代化，政府應(yīng)根據(jù)耕種土地的多少對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行分類，劃分為不同的級(jí)別，針對(duì)不同級(jí)別的農(nóng)戶進(jìn)行不同級(jí)別的補(bǔ)貼，推動(dòng)耕作的現(xiàn)代化。通過(guò)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，可以促進(jìn)生產(chǎn)要素的合理配置，增加糧食產(chǎn)量和農(nóng)民收入,促進(jìn)農(nóng)民耕地保護(hù)的積極性。

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3對(duì)策建議

3.1完善耕地保護(hù)激勵(lì)制度

自2011年7月，海南省每年從省級(jí)留成的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)中安排40%的資金，依據(jù)各市縣上年底保有的基本農(nóng)田面積、水田面積及上年繳入省庫(kù)的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)數(shù)額，按7∶2∶1分配給市縣，專項(xiàng)用于基本農(nóng)田建設(shè)保護(hù)、土地整理和耕地開(kāi)發(fā)，是 “取之于耕地，用之于耕地”的措施。但分配資金和獎(jiǎng)勵(lì)金額量不高，也沒(méi)有惠及負(fù)有耕地保護(hù)責(zé)任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民，對(duì)市縣政府耕地保護(hù)的激勵(lì)程度有限。因此，省政府激勵(lì)各市縣積極執(zhí)行耕地保護(hù)政策，必須讓后者的績(jī)效收益與耕地保護(hù)的實(shí)施績(jī)效掛鉤，通過(guò)直接經(jīng)濟(jì)給付或優(yōu)惠政策等方式，實(shí)現(xiàn)利益驅(qū)動(dòng)大于不執(zhí)行時(shí)的利益。同時(shí)，在設(shè)計(jì)激勵(lì)合約時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注各市縣政府的絕對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避度，確定耕地保護(hù)任務(wù)的激勵(lì)成本[3]。

3.2建立耕地保護(hù)基金制度

成都市于2008年率先建立耕地保護(hù)基金制度，隨后佛山、杭州蕭山區(qū)、重慶和天津也先后建立，至今已取得顯著成效。海南財(cái)政實(shí)力較弱，很難拿出太多資金用于耕地保護(hù)，建立耕?；鹬贫扔兄谔岣咿r(nóng)戶耕地保護(hù)的積極性和土地確權(quán)問(wèn)題的解決[4]。?？谀壳罢剿髟谌÷氏冉⒏乇Ｗo(hù)基金制度。建議探索完善耕地核準(zhǔn)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算、區(qū)域間橫向轉(zhuǎn)移機(jī)制以及相關(guān)法律法規(guī)的制定，明確土地收益基金的計(jì)提比例，嚴(yán)格基金管理，聯(lián)合國(guó)土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、勞動(dòng)、社保和財(cái)政等多部門協(xié)同配合和相互制約[5]。

3.3明確土地權(quán)屬，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)

從海南目前農(nóng)村土地制度的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，深入推進(jìn)集體土地流轉(zhuǎn)，必然要明確農(nóng)民集體土地的所有權(quán)。集體土地確權(quán)才能切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益，確權(quán)工作也必定會(huì)為深入推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

在集體土地確權(quán)基礎(chǔ)上推進(jìn)流轉(zhuǎn)。根據(jù)黨的十七屆三種全會(huì)提出的“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”的要求，對(duì)農(nóng)戶以家庭承包方式從本集體承包的土地，賦予集體農(nóng)用地使用權(quán)。允許使用權(quán)人以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、出租、入股、聯(lián)營(yíng)或抵押等方式流轉(zhuǎn)。為了完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，建議構(gòu)建相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，以形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地“同地、同權(quán)、同價(jià)”[6-7]?？梢酝ㄟ^(guò)建立統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，將各市縣流轉(zhuǎn)中心信息進(jìn)行掛牌和公示，進(jìn)一步推進(jìn)和規(guī)范海南省土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

3.4推進(jìn)土地適度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高耕地利用的效率

“國(guó)家熱帶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地”作為國(guó)際旅游島建設(shè)的六大定位之一，對(duì)海南的耕地保護(hù)提出了較高的要求。由于青壯年勞動(dòng)力大部分在城市務(wù)工，而且耕地的比較經(jīng)濟(jì)效益低下，所以現(xiàn)在耕地利用的效率普遍很低，針對(duì)這種情況可以通過(guò)以下幾種方式來(lái)推進(jìn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高耕地的利用效率：(1)對(duì)農(nóng)民有針對(duì)性地進(jìn)行耕種技術(shù)的指導(dǎo)和經(jīng)營(yíng)管理的培訓(xùn)，提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)民向?qū)I(yè)化、職業(yè)化的新型農(nóng)民轉(zhuǎn)變，政府引導(dǎo)，使土地流轉(zhuǎn)給“想種田、會(huì)種田”的農(nóng)戶進(jìn)行耕種，適度擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模；(2)在有條件的地區(qū)可以引進(jìn)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大。企業(yè)在經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中，農(nóng)戶可以“轉(zhuǎn)包費(fèi)”的形式獲取土地收益，企業(yè)承包的土地需要人來(lái)耕種，農(nóng)戶還可以繼續(xù)耕種獲取勞動(dòng)報(bào)酬，這樣農(nóng)民也可以分享土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的效益；(3)適度規(guī)模、因地制宜地推動(dòng)農(nóng)業(yè)耕作現(xiàn)代化，政府應(yīng)根據(jù)耕種土地的多少對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行分類，劃分為不同的級(jí)別，針對(duì)不同級(jí)別的農(nóng)戶進(jìn)行不同級(jí)別的補(bǔ)貼，推動(dòng)耕作的現(xiàn)代化。通過(guò)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，可以促進(jìn)生產(chǎn)要素的合理配置，增加糧食產(chǎn)量和農(nóng)民收入,促進(jìn)農(nóng)民耕地保護(hù)的積極性。

參考文獻(xiàn)

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[6] 雷頌平，周德鋒，楊懷宇. 規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn) 保護(hù)耕地資源——關(guān)于崇州市榿泉鎮(zhèn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的調(diào)查報(bào)告[J].資源與人居環(huán)境，2009(8)：23-24.

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3對(duì)策建議

3.1完善耕地保護(hù)激勵(lì)制度

自2011年7月，海南省每年從省級(jí)留成的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)中安排40%的資金，依據(jù)各市縣上年底保有的基本農(nóng)田面積、水田面積及上年繳入省庫(kù)的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)數(shù)額，按7∶2∶1分配給市縣，專項(xiàng)用于基本農(nóng)田建設(shè)保護(hù)、土地整理和耕地開(kāi)發(fā)，是 “取之于耕地，用之于耕地”的措施。但分配資金和獎(jiǎng)勵(lì)金額量不高，也沒(méi)有惠及負(fù)有耕地保護(hù)責(zé)任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民，對(duì)市縣政府耕地保護(hù)的激勵(lì)程度有限。因此，省政府激勵(lì)各市縣積極執(zhí)行耕地保護(hù)政策，必須讓后者的績(jī)效收益與耕地保護(hù)的實(shí)施績(jī)效掛鉤，通過(guò)直接經(jīng)濟(jì)給付或優(yōu)惠政策等方式，實(shí)現(xiàn)利益驅(qū)動(dòng)大于不執(zhí)行時(shí)的利益。同時(shí)，在設(shè)計(jì)激勵(lì)合約時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注各市縣政府的絕對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避度，確定耕地保護(hù)任務(wù)的激勵(lì)成本[3]。

3.2建立耕地保護(hù)基金制度

成都市于2008年率先建立耕地保護(hù)基金制度，隨后佛山、杭州蕭山區(qū)、重慶和天津也先后建立，至今已取得顯著成效。海南財(cái)政實(shí)力較弱，很難拿出太多資金用于耕地保護(hù)，建立耕保基金制度有助于提高農(nóng)戶耕地保護(hù)的積極性和土地確權(quán)問(wèn)題的解決[4]。?？谀壳罢剿髟谌÷氏冉⒏乇Ｗo(hù)基金制度。建議探索完善耕地核準(zhǔn)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算、區(qū)域間橫向轉(zhuǎn)移機(jī)制以及相關(guān)法律法規(guī)的制定，明確土地收益基金的計(jì)提比例，嚴(yán)格基金管理，聯(lián)合國(guó)土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、勞動(dòng)、社保和財(cái)政等多部門協(xié)同配合和相互制約[5]。

3.3明確土地權(quán)屬，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)

從海南目前農(nóng)村土地制度的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，深入推進(jìn)集體土地流轉(zhuǎn)，必然要明確農(nóng)民集體土地的所有權(quán)。集體土地確權(quán)才能切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益，確權(quán)工作也必定會(huì)為深入推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

在集體土地確權(quán)基礎(chǔ)上推進(jìn)流轉(zhuǎn)。根據(jù)黨的十七屆三種全會(huì)提出的“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”的要求，對(duì)農(nóng)戶以家庭承包方式從本集體承包的土地，賦予集體農(nóng)用地使用權(quán)。允許使用權(quán)人以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、出租、入股、聯(lián)營(yíng)或抵押等方式流轉(zhuǎn)。為了完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，建議構(gòu)建相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，以形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地“同地、同權(quán)、同價(jià)”[6-7]?？梢酝ㄟ^(guò)建立統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，將各市縣流轉(zhuǎn)中心信息進(jìn)行掛牌和公示，進(jìn)一步推進(jìn)和規(guī)范海南省土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

3.4推進(jìn)土地適度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高耕地利用的效率

“國(guó)家熱帶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地”作為國(guó)際旅游島建設(shè)的六大定位之一，對(duì)海南的耕地保護(hù)提出了較高的要求。由于青壯年勞動(dòng)力大部分在城市務(wù)工，而且耕地的比較經(jīng)濟(jì)效益低下，所以現(xiàn)在耕地利用的效率普遍很低，針對(duì)這種情況可以通過(guò)以下幾種方式來(lái)推進(jìn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高耕地的利用效率：(1)對(duì)農(nóng)民有針對(duì)性地進(jìn)行耕種技術(shù)的指導(dǎo)和經(jīng)營(yíng)管理的培訓(xùn)，提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)民向?qū)I(yè)化、職業(yè)化的新型農(nóng)民轉(zhuǎn)變，政府引導(dǎo)，使土地流轉(zhuǎn)給“想種田、會(huì)種田”的農(nóng)戶進(jìn)行耕種，適度擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模；(2)在有條件的地區(qū)可以引進(jìn)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大。企業(yè)在經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中，農(nóng)戶可以“轉(zhuǎn)包費(fèi)”的形式獲取土地收益，企業(yè)承包的土地需要人來(lái)耕種，農(nóng)戶還可以繼續(xù)耕種獲取勞動(dòng)報(bào)酬，這樣農(nóng)民也可以分享土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的效益；(3)適度規(guī)模、因地制宜地推動(dòng)農(nóng)業(yè)耕作現(xiàn)代化，政府應(yīng)根據(jù)耕種土地的多少對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行分類，劃分為不同的級(jí)別，針對(duì)不同級(jí)別的農(nóng)戶進(jìn)行不同級(jí)別的補(bǔ)貼，推動(dòng)耕作的現(xiàn)代化。通過(guò)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，可以促進(jìn)生產(chǎn)要素的合理配置，增加糧食產(chǎn)量和農(nóng)民收入,促進(jìn)農(nóng)民耕地保護(hù)的積極性。

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