準確把握全過程人民民主的深刻內(nèi)涵和重要意義

桑玉成

（復旦大學國際關系與公共事務學院，上海 200433）

2019年11月2日，習近平總書記在上海市長寧區(qū)虹橋街道古北市民中心考察時指出，“我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主……”［1］，這是關于中國特色社會主義民主理論的重要概念和重要命題。后來，在中國共產(chǎn)黨成立一百周年紀念大會上，在中央人大工作會議上，以及在黨的二十大上，都明確提出了發(fā)展全過程人民民主的議題。可以認為，全過程人民民主的理論與實踐，反映了以習近平同志為核心的黨中央推進中國特色社會主義民主政治的最新成果，是中國共產(chǎn)黨人對民主理論和民主實踐作出的積極探索和重要貢獻。

作為習近平總書記關于全過程民主的 “首提地”，上海市政治學界給予了高度的關注。上海市政治學會組織專家學者，通過 《探索與爭鳴》 雜志的 “圓桌會議” 欄目，在該雜志2020年的第十二期，刊出7 篇文章，對全過程人民民主的相關理論問題進行了研究①。這組文章得到了社會的廣泛關注，也由此推動了關于全過程人民民主問題的研究和宣傳。

從到目前為止的研究來看，關于全過程人民民主的研究尚處于開始階段，很多相關的問題還有待深入思考。尤其是，關于提出全過程人民民主的背景、指向以及深刻內(nèi)涵，關于全過程人民民主的提出對我們提出了哪些新的課題和任務等，尚缺乏必要的研究和思考。本文僅從如下一些基本方面，對相關問題作初步的分析。

一、提出背景

我們要準確把握關于全過程人民民主的深刻內(nèi)涵，首先需要從習近平總書記提出這個理念的背景談起。在這個意義上，僅僅知道上海是 “首提地” 還遠遠不夠，更需要把握 “首提” 這個理論的“時空點”，由此可以使我們具體把握總書記為什么在這個地方提出這樣的理論。

2019年11月2日，習近平總書記來到上海市長寧區(qū)虹橋街道古北市民議事中心考察。古北社區(qū)位于上海市西南部，距離虹橋機場不到15 公里。這個社區(qū)是上海市較早的一批國際化社區(qū)，3 萬多居民中，超過一半的居民來自于40 多個國家和地區(qū)。古北市民議事中心是用來為居民討論公共事務的場所。多年來，該議事廳的運作可以概括為 “自主提事、按需議事、約請參事、民主評事、跟蹤監(jiān)事”。轄區(qū)居民自主 “點單”，議事廳集中 “審單”，黨組織把關 “批單”，有關部門最終 “買單”。通過這樣的方式，來討論、決定居住區(qū)相關的公共事務。

正是這樣的背景，為全國人大常委會首批基層立法聯(lián)系點的選址奠定了基礎。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出建立基層立法聯(lián)系點制度。為貫徹落實黨的十八屆四中全會精神和全國人大常委會的工作部署安排，全國人大常委會法工委積極開展工作，于2015年7月分別在上海、甘肅、江西、湖北設立了4 個基層立法聯(lián)系點。古北市民議事中心設置的聯(lián)系點就是其中之一。為了使基層立法聯(lián)系點有效地開展工作，全國人大常委會法工委專門派出干部到聯(lián)系點所在地方掛職，負責聯(lián)系點的日常工作。聯(lián)系點建立以來，開展了積極有效的工作。一些正在討論中的法律草案，會直接通過基層立法聯(lián)系點來聽取最基層市民的意見。這些意見經(jīng)過綜合整理之后，再由聯(lián)系點直接傳遞到全國人大常委會法工委。

當時習近平總書記在聽取了上海方面介紹上述兩個方面的工作和情況之后，即發(fā)表講話：“我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主。所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產(chǎn)生的?！保?］

2019年11月總書記在上海 “首提” 之后，2021年在慶祝中國共產(chǎn)黨成立一百周年的大會上、在中央人大工作會議上以及在2022年的二十大上，都明確提出了發(fā)展全過程人民民主的理論。可以看到，從 “人民民主是一種全過程的民主”，到后來明確提出的 “全過程人民民主”，是一脈相承的同一個概念。

二、根本指向

從上述關于背景的介紹可以看出，總書記是在一個什么場景、針對的是什么情況而提出關于全過程人民民主重要理念的。那么，我們還要進一步分析，提出關于全過程人民民主的理論，其根本的指向是什么。

我們知道，民主問題雖然是一國政治發(fā)展的問題，但也往往成為國際問題的焦點。尤其是，一段時間以來，一些西方國家動輒拿別國民主問題說事，把民主作為外交斗爭的籌碼或者手段。

上世紀中葉兩大陣營開始的所謂冷戰(zhàn)，本質上正是西方自由主義民主和社會主義民主的較量。熊彼特、哈耶克等早期學者著書立說的對手就是社會主義，其主要目的就是指出社會主義為什么不行，資本主義民主為什么能夠成為可復制的民主形態(tài)。之后，達爾將民主政治推向了民主化的派生議題。他將政權體系分為四個類型——封閉型寡頭政體、競爭型寡頭政體、開放型寡頭政體以及多頭政體［2］。事實上，在達爾類型學兼民主化理論建構中隱藏著這樣的目的論，即以西方經(jīng)驗為參照的多頭政體應該成為民主的標準，而其他所有非此類型的國家都是非民主的，而所有的非多頭政體在未來的發(fā)展中都將轉型為多頭政體。一段時間以來，這種自由主義民主儼然成為西方政治制度的主導價值，進而成為以美國為首的西方國家不遺余力在全世界以 “普世價值” 的理由推銷的民主形態(tài)。在這方面，西方國家還有意識地建立所謂指數(shù)進行“民主” 測量。比如，“自由之家” （Freedom House：Freedom in the World Reports）、“政體”（Polity IV）指數(shù)就是國際學術界常見的民主測量指數(shù)。這些測量指數(shù)的一個共同特點就是，選舉成為影響一個國家民主或不民主的最為核心和關鍵的指標。

改革開放以來，我國的發(fā)展令世界矚目。不僅創(chuàng)造了持續(xù)幾十年的高速增長，而且也維持了長期的社會穩(wěn)定。中國的發(fā)展贏得了世界人民的尊重，也樹立了良好的國際形象。但是，一些西方國家卻更加聚焦到我國的意識形態(tài)和政治制度方面，一如既往地用西方民主政治的那一套來衡量、質疑乃至指責中國的政治形態(tài)和政治發(fā)展道路。

正是在這樣的背景下，近些年來，我們一直在致力于關于民主政治的中國話語建構。習近平總書記曾經(jīng)指出：“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳?！?我們需要借鑒國外政治文明有益成果，但絕不能放棄中國政治制度的根本。中國有960 多萬平方公里土地、56 個民族，我們能照誰的模式辦？ 誰又能指手畫腳告訴我們該怎么辦？ 對豐富多彩的世界，我們應該秉持兼容并蓄的態(tài)度，虛心學習他人的好東西，在獨立自主的立場上把他人的好東西加以消化吸收，化成我們自己的好東西，但決不能囫圇吞棗、決不能邯鄲學步。照抄照搬他國的政治制度行不通，會水土不服，會畫虎不成反類犬，甚至會把國家前途命運葬送掉。只有扎根本國土壤、汲取充沛養(yǎng)分的制度，才最可靠、也最管用。世界上不存在完全相同的政治制度，也不存在適用于一切國家的政治制度模式?！拔镏积R，物之情也?！?各國國情不同，每個國家的政治制度都是獨特的，都是由這個國家的人民決定的，都是在這個國家歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎上長期發(fā)展、漸進改進、內(nèi)生性演化的結果［3］。

由此我們可以認為，關于全過程人民民主的概念和理論，其根本指向主要在于相互聯(lián)系的兩個方面：一方面，是對我國社會主義民主實踐的理論概括；另一方面，直接對沖西方國家那種 “唯選舉主義” 的民主。關于這個指向，習近平總書記在中央人大工作會議上說得很清楚，他說：“如果人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期，只有競選時聆聽天花亂墜的口號、競選后就毫無發(fā)言權，只有拉票時受寵、選舉后就被冷落，這樣的民主不是真正的民主。”［4］

三、基本依據(jù)

在這里，我們要試圖回答，我們?yōu)槭裁凑f人民民主是一種全過程的民主？

其實，習近平總書記當時在虹橋街道古北市民議事中心的講話，用兩句話表達了一個完整的意思。而現(xiàn)在人們關注的往往是前一句話，即 “我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主”，后面的一句卻往往被忽略。后面的一句是：“所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產(chǎn)生的。”［1］很顯然，這后一句是為前一句做注腳的。兩句話存在著因果邏輯關系，即是說，之所以我們說人民民主是一種全過程的民主，是因為所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產(chǎn)生的。

民主的本意是人民當家作主。這種關于民主的主張最早起源于人類樸素的平等思想。鑒于人人平等的觀念，在一個由眾人組成的共同體中，權利當屬于所有參與共同體的人。在人類的全部政治史上，這種基于平等觀的民主思想和主張幾乎主導著整個的發(fā)展進程。當然，近現(xiàn)代的民主主義理論和實踐產(chǎn)生于資產(chǎn)階級的民主革命。馬克思主義經(jīng)典著作家充分肯定了資產(chǎn)階級民主在這個人類文明史上的積極作用，但是也旗幟鮮明地對資產(chǎn)階級民主持批判態(tài)度。

馬克思主義經(jīng)典著作家批判資本主義民主主要是兩個視角：一是經(jīng)濟基礎決定上層建筑的視角；一是 “唯選舉主義” 視角。根據(jù)馬克思主義唯物史觀，經(jīng)濟基礎決定上層建筑。因此，在資本主義私有制條件下，資本家階級對于生產(chǎn)資料的占有權也就一定決定了其對于政治統(tǒng)治的壟斷權。在這樣的一個基本格局下，也就不可能實現(xiàn)真正意義上的民主。另一方面，在資本主義民主制度下，“唯選舉主義” 尤為明顯。因為資本主義的民主制度主要體現(xiàn)在選舉環(huán)節(jié)，即每隔幾年的國家或地方主要領導人的投票選舉。馬克思恩格斯曾經(jīng)揭示過這種投票選舉的本質，說資產(chǎn)階級的這種選舉，無非是每隔幾年在資產(chǎn)階級內(nèi)部換個人上臺而已。列寧后來也深刻地指出：“每隔幾年決定一次究竟由統(tǒng)治階級中的什么人在議會里鎮(zhèn)壓人民，壓迫人民——這就是資產(chǎn)階級議會制的真正本質，不僅在議會制的君主立憲國內(nèi)這樣，而且在最民主的共和國內(nèi)也是這樣?！保?］因為在選舉環(huán)節(jié)之外以及在選舉之后，就沒有什么民主的過程了。正如上文所提到的習近平總書記所言，“這樣的民主不是真正的民主”。

四、深刻內(nèi)涵

那么，到底如何理解 “全過程人民民主” 的深刻內(nèi)涵？ 在這方面，我們認為，可以有如下三個方面的視角：

第一，將民意貫穿在政治過程之中。

如前所述，民主的本意是人民的政權，或者說人民當家作主。但是，何為“人民當家作主”，人民又何來“當家作主”，這既是一個理論問題，更是一個實際問題。

在政治學上，所謂“當家作主” 的這個“家” 便是“國家”。而現(xiàn)實中的任何國家，哪怕其幅員再小，都難以滿足由全體人民來當家作主的條件。法國啟蒙思想家盧梭是早期堅定的民主主義思想的代表人物，而且他主張直接民主。但是他在這個問題上也陷入困境，他認為，如果按照民主制的嚴格意義來說，民主從來就不會有，過去沒有，現(xiàn)在沒有，今后也不會有，因為我們無法想象人民無休無止地來討論商量國家的公共事務。后來的政治理論和政治實踐用 “代議制” 來解決了這樣的問題。所謂 “代議制” 的意思是說，原則上，國家的權力屬于人民，但是人民實際上又不可能直接地來執(zhí)掌權力，討論并決定國家的公共事務，于是，人民就選出他們的代表，由代表 “代為人民議政”，此所謂“代議制” 是也。

由此可見，無論是人民選出他們代表的過程，還是代表按照人民的意愿來討論決定國家公共事務的過程，我們通常意義上的 “當家作主” 便轉變了一種方式，即通過政治過程中充分尊重民意的機制來實現(xiàn)的。也正因為如此，所以有思想家認為，所謂民主政治主要體現(xiàn)為民意政治、法治政治、責任政治，而民意政治是民主政治的基礎。我們現(xiàn)在所提出的全過程人民民主，正是致力于通過政治過程中的民意機制，來實現(xiàn)人民真正的當家作主。

第二，用政治過程來推動政治發(fā)展，是推進中國特色社會主義政治發(fā)展道路的必然路徑。

政治發(fā)展是一國現(xiàn)代化進程中所面臨的重要議題。上世紀六七十年代，隨著國際范圍內(nèi)的民族獨立運動，一些飽受殖民統(tǒng)治的殖民地或半殖民地國家相繼宣告獨立。對于這樣的新興獨立國家來說，既面臨著經(jīng)濟發(fā)展的議題，也面臨著政治發(fā)展的任務，并且相對來說，政治發(fā)展的任務更重。因為當宗主國退出殖民統(tǒng)治之后，如何按照本國的歷史、文化和國情，盡快建構一套符合本國實際的政治制度和政治秩序，就成了當務之急。順應了這種政治發(fā)展的需要，政治學界提出的當時頗有影響的政治發(fā)展理論，旨在為這些新興獨立國家指明一條政治發(fā)展的道路。但是，這種主要源于西方國家的理論，明顯帶有西方中心主義色彩，而一國政治發(fā)展的模式和路徑選擇，完全不能脫離其既有的政治生態(tài)基礎。在這種情況下，政治發(fā)展理論實際上并沒有能夠在一些國家的政治發(fā)展進程中發(fā)揮積極作用。

這時候，一種與政治發(fā)展理論相映成趣的政治過程理論也受到關注。政治過程理論是行為主義政治學以及結構功能主義政治學所提出的視角。這個理論旨在研究政治行為主體，包括個體和團體，如何通過科學、合理、有效的作為來促進政治過程的完善，以解決國家和社會面臨的政治問題。

應該說，政治發(fā)展理論和政治過程理論有著明顯不同的取向，但是也存在著相輔相成的關系。從根本上來說，兩者是相通的，在目標上也是一致的，都是希望通過一種有效的路徑，來實現(xiàn)國家政治的發(fā)展和文明，以最終實現(xiàn)政治的現(xiàn)代化。

習近平總書記在虹橋街道古北市民議事中心考察時的講話中，首先提到的是 “我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路”，這表明，在邁向第二個百年愿景目標的新征程中，我們存在著推進政治發(fā)展的任務。而關于全過程人民民主的提出，表明我們致力于通過政治過程的優(yōu)化，來逐步推進政治發(fā)展，這是符合我國歷史、文化和國情的政治發(fā)展道路選擇。

第三，實現(xiàn)民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的完滿統(tǒng)一。

在我國，多年來一直強調在全部政治生活中貫徹民主原則和民主精神的重要性，始終強調民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督多環(huán)節(jié)的連續(xù)、互動和并舉?？梢钥吹?，通過這樣的“五大民主鏈條”，形成了全過程人民民主的完整實踐體系。在這里，民主的每一個環(huán)節(jié)都是非常重要的，既獨立存在，又相互勾連，缺少其中的哪一個環(huán)節(jié)都有可能使全過程人民民主的完整性受到影響。

五、重大意義

關于全過程人民民主理論的提出，既是對我國多年來推進社會主義民主政治實踐的總結，更是就未來我國政治發(fā)展的目標和愿景提出了方向和要求。在這方面，全過程人民民主的概念提出之后，有關于 “完成式” 和 “進行式” 的討論。我們認為，全過程人民民主的概念固然有對我們民主政治實踐的總結，但更是對未來發(fā)展提出的目標和要求，所以更加需要從 “進行式” 的角度來理解這樣的理論創(chuàng)新成果。也就是說，全過程人民民主的提出，需要我們以積極的姿態(tài)，高度認識這一理論的現(xiàn)實意義，不斷拓展全過程人民民主的發(fā)展空間，為我國實現(xiàn)第二個百年愿景目標奠定堅實的基礎。

為此，我們需要從以下三個方面來把握關于全過程人民民主的重大理論和現(xiàn)實的意義。

第一，把全過程人民民主的理論作為關于民主政治中國話語建構重大成果的高度來認識。

多少年來，關于民主政治的問題，西方話語體系不僅在西方世界占據(jù)主導地位，而且也在很大程度上影響到我們自己對民主問題的認識。對民主問題缺乏話語建構，直接影響到政治發(fā)展和政治建設的實質性推進。曾有一度，要么我們對民主政治的建設缺乏主見，要么我們對民主問題避而不談，顯得茫然不知所措。全過程人民民主理論的提出，是我們關于民主問題的話語建構所取得的重大理論成果，不僅為我們理解中國特色社會主義民主政治提供了理論依據(jù)，也為我們推進中國特色社會主義政治發(fā)展提供了方向。

第二，把發(fā)展全過程人民民主視為實現(xiàn)第二個百年愿景目標的重要抓手來規(guī)劃。

黨的十八大以來，我們黨進一步明確兩個百年的發(fā)展愿景，第一個百年即在建黨一百年之際全面建成小康社會的目標我們已經(jīng)實現(xiàn)，而第二個百年即在中華人民共和國成立一百年之際建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國的目標，正需要著力推進。全過程人民民主的理論建構，為實現(xiàn)第二個百年的愿景指明了具體的目標和方向。按照現(xiàn)在的時間節(jié)點，離本世紀中葉已經(jīng)很近。正因此，我們需要按照發(fā)展全過程人民民主的要求，對實現(xiàn)這一目標進行必要的規(guī)劃和部署。早在2019年，黨的十九屆四中全會作出決定，堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。按照四中全會的部署，2035年和2049年分別是兩個重要的時間節(jié)點，在2035年，我們要初步實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而到2049年，與第二個百年愿景一致，全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化國家。按照黨中央的部署，現(xiàn)在的當務之急，就是要作出具體的推進規(guī)劃，使得這樣的愿景目標能夠落到實處。

第三，把發(fā)展全過程人民民主作為形塑中國特色民主政治、為人類政治文明作出貢獻的意義來重視。

近現(xiàn)代民主政治是資產(chǎn)階級革命的產(chǎn)物，也在資本主義時期得到發(fā)展，成為一種相對成熟的政治形態(tài)。但是最近一段時間以來，西方的民主理論和民主實踐正不斷地受到?jīng)_擊，并進而受到各方面的質疑和挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，如何推進社會主義民主理論的發(fā)展，形塑新型的民主治理形式，不僅是對本國的政治發(fā)展，更是對人類的政治文明，同樣具有積極的意義。在這方面，發(fā)展全過程人民民主，其前景大有可為。

六、余論：用“解決實際問題” 提高人民群眾政治生活的獲得感和滿意度

習近平總書記在去年召開的中央人大工作會議上指出：民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的。這是我國全過程人民民主與西方國家那種唯選舉主義民主相比較的顯著特點之一，也是全過程人民民主的優(yōu)勢之所在，更是積極發(fā)展全過程人民民主的重要抓手。

黨的二十大提出了堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路、發(fā)展全過程人民民主的任務，在這樣的一個背景下，如何在實際的政治管理中，在立法和決策中，在社會治理的方方面面，切實地經(jīng)過必要的程序和醞釀，做到科學決策和民主決策，是擺在各級各類領導干部面前的一場重大考驗。

民意至上是全過程人民民主的核心要義。如何在我們的政治過程中，尤其是在我們解決實際問題的進程中，按照發(fā)展全過程人民民主的要求，各級領導干部做到善于傾聽、善于吸納、善于整合民意以及尊重法律、尊重程序來有效解決問題，當能夠使人民在政治生活中有更多的獲得感和滿意度。這是發(fā)展全過程人民民主的需要，也是滿足人民日益增長的美好生活的需要。

注釋：

①《探索與爭鳴》 2020年第12 期，“圓桌會議” 系列文章分別是：桑玉成 《拓展全過程民主的發(fā)展空間》，祝靈軍《推進全過程民主離不開黨的領導》，商紅日 《全過程民主彰顯人民民主的本質》，張賢明 《全過程民主的責任政治邏輯》，孔繁斌 《全過程民主：政策參與過程優(yōu)化的新情景》，程竹汝 《人大制度內(nèi)涵的充分展現(xiàn)構成全過程民主的實踐基礎》，上官酒瑞 《參與式預算是全過程民主的實踐形式》。