中國領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)的成效評估與改進(jìn)方向*

夏莉萍

【內(nèi)容提要】 中國領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)是一個多方參與的過程，主要建設(shè)內(nèi)容包括預(yù)警防范機(jī)制和應(yīng)急處置機(jī)制。海外中國公民是中國領(lǐng)事保護(hù)的服務(wù)對象，他們的反饋意見對于了解中國領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)的現(xiàn)狀及研究如何改進(jìn)非常重要。對海外中國公民所進(jìn)行的問卷調(diào)查和與有關(guān)人員的訪談結(jié)果表明，“中央、地方、駐外使領(lǐng)館、企業(yè)和公民個人”五位一體的中國領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)的成效比較明顯。中國官方渠道發(fā)布的海外安全提醒受到海外中國公民的廣泛關(guān)注；公民個人掌握了基本的安全保護(hù)知識，團(tuán)結(jié)互助的意識較強(qiáng)；公民團(tuán)體搭建了安全信息交流和預(yù)警平臺；海外中資企業(yè)采取多項預(yù)防性措施保護(hù)海外員工安全；中國駐外使領(lǐng)館與當(dāng)?shù)睾Ｍ庵袊裰g的聯(lián)絡(luò)渠道比較通暢，緊急信息的傳遞有所保障；海外中國公民團(tuán)體在應(yīng)急處置方面發(fā)揮積極作用；緊急求助渠道多元化。未來中國領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)可改進(jìn)的方向包括：建立相應(yīng)的監(jiān)管或懲戒機(jī)制以強(qiáng)化海外安全提醒的實際效用；細(xì)化海外安全提醒信息發(fā)布并建立相關(guān)的公眾反饋機(jī)制；充分利用科技手段更加科學(xué)地防范海外安全風(fēng)險；加大對有關(guān)法律法規(guī)和12308 熱線的宣傳力度；進(jìn)一步挖掘非政府力量參與領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)的潛力等。

領(lǐng)事保護(hù)和服務(wù)是中國外交工作不可或缺的組成部分。①《外交部長王毅:不斷改進(jìn)發(fā)展領(lǐng)事保護(hù)和服務(wù)工作》，中國政府網(wǎng)，2013年3月22日，http://www.gov.cn/gzdt/2013-03/22/content_2359991.htm。近年來，領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)受到高度重視。黨的十九屆四中全會提出，要“構(gòu)建海外利益保護(hù)和風(fēng)險預(yù)警防范體系，完善領(lǐng)事保護(hù)工作機(jī)制，維護(hù)海外同胞安全和正當(dāng)權(quán)益，保障重大項目和人員機(jī)構(gòu)安全。”②《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》，2019年11月6日，第1 版。《“十四五”規(guī)劃和 2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》要求“構(gòu)建海外利益保護(hù)和風(fēng)險預(yù)警防范體系。優(yōu)化提升駐外外交機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施保障能力，完善領(lǐng)事保護(hù)工作體制機(jī)制，維護(hù)海外中國公民、機(jī)構(gòu)安全和正當(dāng)權(quán)益”。③《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，《人民日報》2021年3月13日，第11 版。那么，中國領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)的成效如何？還存在哪些不足？應(yīng)如何改進(jìn)？這些問題值得研究。

目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于中國領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)成效的研究成果較少，且多從領(lǐng)事保護(hù)案例分析的視角進(jìn)行研究，研究資料也大多來源于文獻(xiàn)資料。④相關(guān)主要研究成果包括：黎海波：《論中國領(lǐng)事保護(hù)的運(yùn)作機(jī)制及發(fā)展趨勢——以撤離滯泰游客為例的比較與探討》，《八桂僑刊》2010年第4 期；夏莉萍：《從利比亞事件透視中國領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)》，《西亞非洲》2011年第9 期；張丹丹、孫德剛：《中國領(lǐng)事保護(hù)的整體思想與機(jī)制建設(shè)：以利比亞撤僑行動為例》，《國際論壇》2020年第3 期；盧文剛、黃小珍：《中國海外突發(fā)事件撤僑應(yīng)急管理研究——以“5·13”越南打砸中資企業(yè)事件為例》，《東南亞研究》2014年第5 期；楊洋：《中國領(lǐng)事保護(hù)中存在的問題及對策》，《國際政治研究》2013年第2 期；黎海波：《中國領(lǐng)事保護(hù)可持續(xù)發(fā)展探析》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2016年第6 期；張丹丹、孫德剛《中國在中東的領(lǐng)事保護(hù): 理念、實踐與機(jī)制創(chuàng)新》，《西亞非洲》2019年第4 期等。國外學(xué)者并未對中國領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)有過專門研究，只是在關(guān)于中國海外利益保護(hù)的成果中稍有涉及。⑤Andrea Ghiselli, Protecting China’s Interests Overseas, Oxford University Press, 2021; Mathieu Duchatel, Oliver Brauner and Zhou Hang, Protecting China’s Overseas Interests：The Slow Shift away from Non-interference, SIPRI Policy Paper No.41, June 2014；Jonas Parello-Plesner and Mathieu Duchatel,China’s Strong Arm：Protecting Citizens and Assets Abroad, Routledge, 2015.中國領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)的最終目標(biāo)是為了維護(hù)海外中國公民和機(jī)構(gòu)的正當(dāng)權(quán)益。海外中國公民作為領(lǐng)事保護(hù)服務(wù)的對象，他們的反饋意見對于了解中國領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀及研究如何改進(jìn)非常重要。2022年7～8月，筆者就領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)的相關(guān)問題對分布在全球122 個國家的海外中資企業(yè)中國籍員工（以下簡稱中企員工）、中國留學(xué)人員和華僑進(jìn)行了問卷調(diào)查，共收回有效問卷2400 份，其中中企員工問卷1472 份、中國留學(xué)人員425 份、華僑503 份。此外，筆者還對領(lǐng)事保護(hù)志愿者、安保公司負(fù)責(zé)人以及外交部領(lǐng)事保護(hù)中心和駐外使領(lǐng)館的外交官和領(lǐng)事官進(jìn)行了訪談。本文擬根據(jù)問卷調(diào)查結(jié)果和訪談信息，結(jié)合文獻(xiàn)資料，嘗試回答以上研究問題。

一、研究的基本框架和設(shè)計

中國領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)是一個多方參與的進(jìn)程，即“構(gòu)建大領(lǐng)事格局，調(diào)動一切可以調(diào)動的資源和力量?！雹僖姇r任外交部領(lǐng)事司司長黃屏接受媒體記者采訪時的談話?！饵S屏：發(fā)動“人民戰(zhàn)爭”，構(gòu)建“大領(lǐng)事”格局》，中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，2015年5月1日，http://cen.ce.cn/more/201504/30/t20150430_5251636.shtml。新冠疫情暴發(fā)之前，隨著中國改革開放的深入和“一帶一路”倡議的推進(jìn)，海外中國公民和機(jī)構(gòu)的數(shù)量不斷增加，領(lǐng)事保護(hù)的任務(wù)日益繁重。盡管近年來受疫情影響，出國人數(shù)大幅減少，但領(lǐng)事保護(hù)的工作量并未減輕，需要解決的新問題不斷出現(xiàn)。僅靠中國外交部和駐外使領(lǐng)館很難完成這一艱巨的保護(hù)任務(wù)，需借助多方力量，共同分擔(dān)。外交部對多方參與領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)的情況進(jìn)行過數(shù)次總結(jié)性概括：從2006年的“三位一體”（中央、地方和駐外使領(lǐng)館）②中華人民共和國外交部政策研究司編：《中國外交》（2007年版），北京：世界知識出版社，2007年，第48 頁。到2011年的“四位一體”（中央、地方、駐外使領(lǐng)館和企業(yè)）③中華人民共和國外交部政策規(guī)劃司編：《中國外交》（2012年版），北京：世界知識出版社，2012年，第52 頁。再到2012年的“五位一體”（中央、地方、駐外使領(lǐng)館、企業(yè)和公民個人），④廖先旺、彭敏：《奮發(fā)進(jìn)取，成果豐碩》，《人民日報》2012年10月10日，第6 版。這充分說明了領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)多方參與的發(fā)展趨勢。按照“以預(yù)防為主，預(yù)防與處置并重”的領(lǐng)事保護(hù)工作的指導(dǎo)原則，中國逐步建立起領(lǐng)事保護(hù)預(yù)警防范機(jī)制和應(yīng)急處置機(jī)制。⑤中華人民共和國外交部政策研究司編：《中國外交》（2006年版），北京：世界知識出版社，2006年，第355 頁。結(jié)合中國領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)多方參與的特點以及預(yù)防和應(yīng)急兩大機(jī)制建設(shè)的主要內(nèi)容，關(guān)于領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)成效的問卷調(diào)查和訪談主要圍繞以下方面展開。

一是關(guān)于領(lǐng)事保護(hù)預(yù)警防范機(jī)制的建設(shè)成效。1.外交部、教育部等中央政府部門和中國駐外使領(lǐng)館發(fā)布海外安全提醒信息是領(lǐng)事保護(hù)預(yù)警防范機(jī)制建設(shè)的主要內(nèi)容。外交部分別于2011年和2014年開通中國領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)和“領(lǐng)事直通車”官方微信，發(fā)布海外安全提醒和領(lǐng)事服務(wù)類信息。其他中央政府部門網(wǎng)站也發(fā)布相關(guān)海外安全提醒信息，如商務(wù)部網(wǎng)站的“預(yù)警提示”欄目和教育部的“留學(xué)預(yù)警”信息等。中國駐外使領(lǐng)館也通過官網(wǎng)、微信公眾號等渠道發(fā)布涉及駐在國的安全提醒信息。本次問卷和訪談在這方面重點關(guān)注的問題包括：中國官方發(fā)布的海外安全提醒信息受海外中國公民的關(guān)注度如何？所起到的實際效用如何？2.外交部等中央政府部門、各級地方政府和企業(yè)舉辦各種形式的領(lǐng)事保護(hù)宣傳活動和海外安全培訓(xùn)，旨在提升海外中國公民的安全風(fēng)險防范意識和自我保護(hù)能力。這方面值得關(guān)注的問題是：這些預(yù)防宣傳和培訓(xùn)的效果如何？海外中國公民的自我保護(hù)意識和自我保護(hù)能力情況如何？具體問題包括：海外中國公民是否掌握緊急求助方式？他們是否購了買商業(yè)保險來分擔(dān)海外風(fēng)險處置成本？是否有團(tuán)結(jié)互助，共同保護(hù)安全的意識？當(dāng)?shù)厥欠窠⑷A僑社團(tuán)、留學(xué)人員聯(lián)誼會或中資企業(yè)協(xié)會或中國商會等組織？這些組織在領(lǐng)事保護(hù)預(yù)警防范機(jī)制建設(shè)中發(fā)揮了什么樣的作用？在領(lǐng)事保護(hù)預(yù)防宣傳中，還存在哪些薄弱之處？3.隨著越來越多的國家和國際組織與中國簽署共建“一帶一路”文件，①截至2022年7月，中國已經(jīng)同149 個國家和32 個國際組織簽署200 余份共建“一帶一路”合作文件?！兑淹袊炗喒步ā耙粠б宦贰焙献魑募膰乙挥[》，中國一帶一路網(wǎng)，2022年8月15日，https://www.yidaiyilu.gov.cn/xwzx/roll/77298.htm。中資企業(yè)“走出去”的發(fā)展趨勢不可逆轉(zhuǎn)，成建制派出的海外中企員工已成為海外中國公民群體的重要組成部分，海外中資企業(yè)對相關(guān)規(guī)定的執(zhí)行情況關(guān)系著鄰事保護(hù)預(yù)防機(jī)制建設(shè)的成效。海外中資企業(yè)肩負(fù)著保護(hù)海外中企員工安全的職責(zé)。我國法律法規(guī)也對海外中資企業(yè)的相關(guān)責(zé)任做出了規(guī)定，如《境外中資企業(yè)機(jī)構(gòu)和人員安全管理規(guī)定》明確了“誰派出，誰負(fù)責(zé)”的原則，“未經(jīng)安全培訓(xùn)的人員一律不得派出。”②《關(guān)于印發(fā)〈境外中資企業(yè)機(jī)構(gòu)和人員安全管理規(guī)定〉的通知》，中華人民共和國商務(wù)部網(wǎng)，2010年8月13日，http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/b/bf/201008/20100807087099.html?！秾ν獬邪こ坦芾項l例》和《對外勞務(wù)合作管理條例》分別就企業(yè)為不同類型的外派人員提供安全防范教育、應(yīng)急知識培訓(xùn)及購買境外人身意外傷害保險等做出了規(guī)定。③《對外承包工程管理條例》（2008年7月21日中華人民共和國國務(wù)院令第527 號公布，根據(jù)2017年3月1日《國務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》修訂），中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2020-12/27/content_5574542.htm；《對外勞務(wù)合作管理條例》，中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2020-12/27/content_5574485.htm。本次問卷和訪談重點關(guān)注了如下問題：法規(guī)的落實情況如何？中資企業(yè)是否對其外派員工進(jìn)行了安全培訓(xùn)？是否為他們購買了相關(guān)保險？海外中資企業(yè)在保護(hù)海外員工安全方面采取了哪些措施？

二是關(guān)于領(lǐng)事保護(hù)應(yīng)急處置機(jī)制的建設(shè)成效。1.中國駐外使領(lǐng)館建立與駐在國的中國公民團(tuán)體之間的聯(lián)絡(luò)機(jī)制是領(lǐng)事保護(hù)應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的重要內(nèi)容。這方面值得關(guān)注的問題有：中國駐外使領(lǐng)館與當(dāng)?shù)睾Ｍ庵袊駡F(tuán)體之間的聯(lián)絡(luò)渠道是否通暢？緊急信息的傳遞是否能夠得到有效保障？2.海外中國公民和中資企業(yè)既是領(lǐng)事保護(hù)的服務(wù)對象，也是“五位一體”領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)可以依賴的力量。這方面值得關(guān)注的問題有：當(dāng)?shù)刂袊駡F(tuán)體的主要功能是否包括協(xié)調(diào)安全事件應(yīng)急處置？他們在應(yīng)急處置方面發(fā)揮的作用如何？中國民營安保公司“走出去”為海外中資企業(yè)提供安全保護(hù)的情況何如？3.“鼓勵多方參與、共同分擔(dān)保護(hù)責(zé)任”是中國領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)的發(fā)展趨勢。緊急情況下，海外中國公民有哪些求助渠道？選擇不同求助渠道的海外公民的比例如何？領(lǐng)事保護(hù)應(yīng)急機(jī)制建設(shè)還有哪些值得改進(jìn)之處？

二、中國領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)成效

從問卷調(diào)查結(jié)果、訪談情況和既有文獻(xiàn)資料看，“五位一體”的中國領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)成效比較明顯。在預(yù)警防范機(jī)制建設(shè)方面，政府部門發(fā)布的海外安全提醒受關(guān)注度較高；海外中國公民有著較強(qiáng)的自我保護(hù)和守望相助意識；海外中資企業(yè)也采取多樣化的措施維護(hù)員工安全。在應(yīng)急處置機(jī)制建設(shè)方面，中國駐外使領(lǐng)館與當(dāng)?shù)刂袊裰g建立了較為通暢的聯(lián)系渠道；海外中國公民通過參加社團(tuán)組織、擔(dān)任領(lǐng)事保護(hù)志愿者等方式積極參與。

（一）領(lǐng)事保護(hù)預(yù)防機(jī)制建設(shè)成效

第一，中國官方發(fā)布的海外安全提醒信息受到中國公民廣泛關(guān)注。曾有學(xué)者對外交部官網(wǎng)相關(guān)欄目的受關(guān)注情況做過簡單的抽樣調(diào)查。調(diào)查對象是國際關(guān)系專業(yè)在讀研究生和研究國際問題的高校老師。在收回的50 份有效問卷中，只有8%瀏覽過上述兩個欄目。①廖小?。骸逗Ｍ庵袊癜踩c領(lǐng)事保護(hù)》，《南洋問題研究》2009年第3 期 ，第57 頁。而此次問卷調(diào)查結(jié)果顯示，以上官方渠道發(fā)布的海外安全提醒信息受到中國公民的廣泛關(guān)注。在收回的2400 份問卷中，70.6%的人表示“出國工作之前瀏覽過外交部網(wǎng)上的有關(guān)安全提醒信息”；②絕大多數(shù)百分比數(shù)值非整除得出，為大約數(shù)值，為行文簡潔，省去“約”字。54.3%的人表示“收到過來自中國駐外使領(lǐng)館微信公眾號發(fā)布的安全提醒信息”；41.6%的人表示“經(jīng)常瀏覽中國駐當(dāng)?shù)厥诡I(lǐng)館網(wǎng)站發(fā)布的海外安全提醒信息”；46%的人表示“看到過有人在微信群或朋友圈分享的來自中國官方的安全提醒信息”；30.8%的人表示“看到過來自‘領(lǐng)事直通車’等微信公眾號的安全提醒信息”；20.6%的人表示“從其他途徑收到過來自中國官方的安全提醒信息”；僅有11.3%的受訪者表示沒有看到過中國官方發(fā)布的海外安全提醒信息。

第二，海外中國公民掌握了基本的安全保護(hù)知識，團(tuán)結(jié)互助的意識較強(qiáng)。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，三分之二以上的受訪者了解緊急求助方式。在2400 份問卷中，72%的人表示“知道當(dāng)?shù)刂袊桂^或領(lǐng)事館的緊急求助電話”；67.8%的人表示“知道12308 外交部全球領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)應(yīng)急熱線”。近八成的受訪者表示清楚如何應(yīng)對所在國局勢突變的情況。當(dāng)被問及“一旦所在國發(fā)生局勢緊張的緊急情況，是否清楚怎么辦”的問題時，48.4%的受訪者表示“很清楚”；29%的人表示“大概知道”。在受訪的華僑中，54.5%的人認(rèn)為“華人華僑應(yīng)抱團(tuán)取暖，采取集體安全保護(hù)措施”；17.4%的人認(rèn)為有必要設(shè)立華僑華人安全聯(lián)防組織。在受訪的留學(xué)人員中，64.2%的人認(rèn)為“留學(xué)人員聯(lián)合會等學(xué)生組織應(yīng)加強(qiáng)同留學(xué)人員的聯(lián)系，提供更多的服務(wù)與幫助”。

絕大部分海外公民通過購買商業(yè)保險的方式分擔(dān)風(fēng)險處置成本。2400 名受訪者中，78.7%的人表示已購買人身傷害保險或其他相關(guān)保險，但不同的海外公民群體購買保險的比例有所不同。90.1%的海外中企員工表示其所在的中資企業(yè)為其購買了相關(guān)保險；70.4%的中國留學(xué)人員和52.5%的華僑表示購買了此類保險。

第三，海外中國公民團(tuán)體搭建安全信息交流和預(yù)警平臺。海外華僑社團(tuán)、留學(xué)人員組織和中資企業(yè)協(xié)會或總商會等為海外中國公民交流海外安全信息，了解當(dāng)?shù)匕踩蝿荩皶r發(fā)現(xiàn)安全隱患提供了平臺。對華僑的問卷調(diào)查結(jié)果顯示，91.8%的人表示“當(dāng)?shù)爻闪⒂腥A僑華人團(tuán)體”；29.2%的人表示“經(jīng)常參加華僑華人社團(tuán)的活動”；30%的人表示“當(dāng)?shù)厝A僑華人社團(tuán)定期交流對當(dāng)?shù)鼐謩莅l(fā)展的看法，及時發(fā)現(xiàn)安全風(fēng)險隱患”。在受訪的海外中企員工中，42.1%的人表示“當(dāng)?shù)乜偵虝蛑匈Y企業(yè)協(xié)會定期交流對當(dāng)?shù)鼐謩莅l(fā)展的看法，及時發(fā)現(xiàn)安全風(fēng)險隱患”。

第四，海外中資企業(yè)采取多項預(yù)防性措施保護(hù)海外員工安全。一是大部分海外中企員工接受過所在企業(yè)組織的海外安全培訓(xùn)并認(rèn)為培訓(xùn)很有幫助。在接受問卷調(diào)查的1472 名中企員工中，87.8%的人表示“出國之前接受過相關(guān)的安全培訓(xùn)”，71.2%人認(rèn)為“培訓(xùn)對其樹立安全意識，進(jìn)行風(fēng)險防范有很大幫助”，27.6%的人認(rèn)為“有一些幫助”，整體看來，98.8%的受訪者認(rèn)為培訓(xùn)是有幫助的。二是制訂安全預(yù)防措施，召開安全會議，并為員工購買相關(guān)保險。47.4%的人表示“企業(yè)制訂詳細(xì)的安全預(yù)防措施并定期檢查和演練”；52.9%的人表示“公司會定期開會通報安全形勢”；90.1%的人表示“企業(yè)為其購買了人身傷害保險或其他相關(guān)保險”。三是企業(yè)聘請專業(yè)人員保護(hù)員工安全。34.1%的人表示“企業(yè)請當(dāng)?shù)鼐絽f(xié)助安全保衛(wèi)工作”；23.2%的人表示“企業(yè)請當(dāng)?shù)剀姺絽f(xié)助安全保衛(wèi)工作”；此外，分別有58.3%、5.9%和5.1%的人表示“企業(yè)聘用了當(dāng)?shù)匕脖９尽薄捌赣昧酥袊鴩鴥?nèi)安保公司”和“聘用了西方安保公司”。四是企業(yè)采取其他物防措施保障工地或員工居所的安全。69.7%的人表示企業(yè)“在以上地點安裝了攝像監(jiān)視等設(shè)備”；57.1%的人表示“在工地或居住地建有圍墻”；18.7%表示“在工地或住宅外圍挖了壕溝”。

（二）領(lǐng)事保護(hù)應(yīng)急機(jī)制建設(shè)成效

首先，中國駐外使領(lǐng)館與當(dāng)?shù)睾Ｍ庵袊袢后w之間的聯(lián)絡(luò)渠道比較通暢，緊急信息的傳遞有所保障。在接受問卷調(diào)查的海外中企員工中，64.8%的人表示“所在企業(yè)會與中國使領(lǐng)館定期或不定期開會，討論當(dāng)?shù)匕踩蝿?，有緊急情況，使領(lǐng)館即可告知”。55.4%的華僑表示“其所在的國家的華僑社團(tuán)與中國使領(lǐng)館定期或不定期開會，討論當(dāng)?shù)匕踩蝿荩芯o急情況，使領(lǐng)館即可告知”。筆者通過與領(lǐng)事保護(hù)志愿者的訪談得知，中國駐外使領(lǐng)館通過當(dāng)?shù)刂匈Y企業(yè)協(xié)會、商會、華僑社團(tuán)、留學(xué)人員聯(lián)誼會、領(lǐng)事保護(hù)志愿者等與當(dāng)?shù)氐闹袊袢后w保持比較密切的聯(lián)系。有領(lǐng)保志愿者表示，10年前大家都對“領(lǐng)事保護(hù)”一無所知，現(xiàn)在中國使領(lǐng)館宣傳到位，通過會議、微信公眾號、微信群、短信方式與當(dāng)?shù)氐闹袊癖３置芮新?lián)系。①2022年8月6日對在尼日利亞的領(lǐng)事保護(hù)志愿者的訪談。

其次，海外中國公民團(tuán)體在應(yīng)急處置方面發(fā)揮積極作用。在受訪的海外中企員工中，52.1%的人表示，“當(dāng)?shù)乜偵虝蛑匈Y企業(yè)協(xié)會在中資企業(yè)安全保護(hù)方面發(fā)揮了很大或較大的作用”。19.1%的人表示，“當(dāng)?shù)乜偵虝蛑匈Y企業(yè)協(xié)會的主要功能包括協(xié)調(diào)安全事件應(yīng)急處置”。對華僑的問卷調(diào)查結(jié)果顯示，33%的人認(rèn)為“當(dāng)?shù)厝A僑華人社團(tuán)在安全保護(hù)方面發(fā)揮了很大或較大的作用”；30%的人表示，“當(dāng)?shù)厝A僑華人社團(tuán)會協(xié)調(diào)安全事件應(yīng)急處置”。

以馬來西亞為例，在中國駐馬來西亞使館的支持下，當(dāng)?shù)厝A僑于2016年注冊成立馬中援助協(xié)會。協(xié)會利用社會籌措資金聘請專職人員協(xié)助中國使領(lǐng)館處理涉及中國公民和機(jī)構(gòu)的領(lǐng)事保護(hù)案件，并建立了相關(guān)數(shù)據(jù)庫，將協(xié)會協(xié)助處理的領(lǐng)事保護(hù)案件記錄在案，中國使領(lǐng)館可隨時調(diào)取查閱。針對一些突出的領(lǐng)事保護(hù)問題，協(xié)會主動出面協(xié)調(diào)處理。例如，為了解決中國公民常因語言溝通不暢入境受阻而被遣返的問題，2017年，馬中援助協(xié)會和馬來西亞旅游局、中國使館合作在吉隆坡國際機(jī)場設(shè)立中國旅客溝通協(xié)調(diào)處。經(jīng)費(fèi)來自馬來西亞旅游局，具體協(xié)助工作由協(xié)會承擔(dān)。2017年，協(xié)會相關(guān)負(fù)責(zé)人還開通了“民安海外援助”微信公眾號，在馬來西亞的中國公民可通過該公眾號尋求法律咨詢和翻譯等服務(wù)。②2022年8月8日對在馬來西亞的中國領(lǐng)事保護(hù)志愿者的訪談。

安哥拉中資企業(yè)和華僑成立的“安防協(xié)會”是海外中國同胞互幫互助，共同應(yīng)對緊急安全威脅的典型實踐。在安哥拉，因社會治安狀況差，屢發(fā)涉及中國公民的安全事件。在中國使館的支持和當(dāng)?shù)貎S領(lǐng)的號召和努力下，2013年初，經(jīng)過兩年多的動員和醞釀，七家華企聯(lián)合成立“高速路華企安防協(xié)會（簡稱安防協(xié)會）”，共同出資購置車輛，雇請保安，24 小時不間斷對七家企業(yè)開展點對點巡邏。協(xié)防效果立竿見影，針對這幾家企業(yè)的搶劫案一年間下降了90%以上。2014年，“安防協(xié)會”主動擴(kuò)大巡邏范圍，吸引更多成員加入；又有另外7 處中國人聚居片區(qū)依樣成立“安防協(xié)會”。但當(dāng)時各協(xié)會基本是“鐵路警察、各管一段”。從2017年起，原有的各處安防協(xié)會聯(lián)合起來，共同組建了統(tǒng)一的指揮協(xié)調(diào)中樞，各地參防中企和華僑的求助、救助信息可即時共享。至2022年6月，當(dāng)?shù)匾延?2 處巡防片區(qū)，實現(xiàn)了全線聯(lián)防聯(lián)動，巡防面積約80 平方公里，共配備6 輛巡邏車，36 名保安，均合法配備輕武器，24 小時不間斷巡防，同時也分配機(jī)動力量駐點待命，準(zhǔn)備隨時增援。當(dāng)?shù)刂衅?、華僑安保聯(lián)防基本已建立起“10分鐘防衛(wèi)圈”，可以在緊急安全事件發(fā)生后10 分鐘之內(nèi)趕到事發(fā)地進(jìn)行救援。這種安防模式收效顯著，華僑社區(qū)治安情況遠(yuǎn)好于當(dāng)?shù)仄渌鈬松鐓^(qū)，其成功經(jīng)驗被普遍認(rèn)可。①2022年6月16日，對當(dāng)時在安哥拉進(jìn)行調(diào)研的上海外國語大學(xué)汪段泳副研究員的訪談。也可參見高哲、朱宇、林勝：《從自防、協(xié)防到聯(lián)防：安哥拉中國新移民的社會安全空間營造》，《華僑華人歷史研究》2021年第3 期，第46 頁。

再次，海外中國公民的緊急求助渠道多元化，顯示出多元參與的領(lǐng)事保護(hù)應(yīng)急處置保護(hù)機(jī)制建設(shè)取得一定成效。在接受問卷調(diào)查的海外中國留學(xué)人員和華僑中，超過三分之一的（35.5%）的人表示“曾經(jīng)為自己或他人尋求過保護(hù)與協(xié)助”。關(guān)于求助渠道的選項（可多選），按照選擇人數(shù)的百分比由高到低排列為：66.4%的人表示“曾聯(lián)系過中國駐外使館或總領(lǐng)事館”；40.8%的人表示“曾聯(lián)系過中國學(xué)生學(xué)者聯(lián)合會或華僑社團(tuán)”；23.6%的人表示“曾撥打過12308 外交部全球領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)應(yīng)急熱線”；17.8%的人表示曾“曾聯(lián)系過其他相關(guān)組織機(jī)構(gòu)”。

在某些情況下，海外留學(xué)生聯(lián)誼會、中國商會、華僑社團(tuán)或領(lǐng)事保護(hù)志愿者已成為海外中國公民遇到困難后的主要求助對象。例如，在受訪的海外中國留學(xué)人員中，32.7%的人表示“遇到安全問題后會聯(lián)系海外中國留學(xué)人員聯(lián)誼會”；31.4%的人表示“曾聯(lián)系過中國留學(xué)人員聯(lián)誼會為自己或他人尋求過保護(hù)或協(xié)助”。以全英中國學(xué)生學(xué)者聯(lián)誼會為例，該聯(lián)誼會是受中國駐英國大使館教育處支持的官方全國性組織，也是目前英國最大的華人社團(tuán)，擁有以中國學(xué)生學(xué)者群體為主的成員22 萬余人和97 個地方學(xué)聯(lián)會員單位，涵蓋英國全境。79%的受訪的英國留學(xué)人員表示，留學(xué)英國期間，曾聯(lián)系過中國全英學(xué)聯(lián)或地方學(xué)聯(lián)為自己或他人尋求過領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助。在坦桑尼亞，常有中國公民遭遇被警察勒索和稅務(wù)難題后向當(dāng)?shù)氐闹袊虝腿A助中心求助，商會和華助中心一般都能幫助其解決，只有在遇到解決不了的問題時，商會和華助中心才會向中國使領(lǐng)館匯報，由使領(lǐng)館接手處理。領(lǐng)事保護(hù)志愿者們表示，“理解中國使領(lǐng)館的工作十分繁忙，只要同胞有困難找上門來，我們能協(xié)助處理的，就不會麻煩使領(lǐng)館”。①2022年8月7日對坦桑尼亞某中國商會會長的訪談。

三、中國領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)的不足

以上問卷調(diào)查和訪談結(jié)果顯示，中國領(lǐng)事保護(hù)預(yù)警防范機(jī)制和應(yīng)急處置機(jī)制建設(shè)取得了較為明顯的成效，但也仍然存在一些需要改進(jìn)和完善之處。這主要體現(xiàn)為海外安全提醒所發(fā)揮的實際效用比較有限；海外安全提醒發(fā)布和領(lǐng)事保護(hù)預(yù)防宣傳還存在薄弱環(huán)節(jié)；海外中國公民社團(tuán)和民營安保公司的作用還有進(jìn)一步提升的空間等。

（一）海外安全提醒的實際效用亟需強(qiáng)化

盡管通過官方渠道發(fā)布的海外安全信息受到海外中國公民的廣泛關(guān)注，但其所發(fā)揮的實際效用并不理想。這主要表現(xiàn)為：一是前往危險地區(qū)的中國公民的人數(shù)并未因中國官方發(fā)布的相關(guān)安全提醒次數(shù)的增加而減少。發(fā)布海外安全提醒的目的是為了讓公民有意識地避開危險地區(qū)，減少領(lǐng)事保護(hù)案件發(fā)生的幾率。但有學(xué)者將中國駐外使領(lǐng)館發(fā)布的有關(guān)北非、非洲之角和中東地區(qū)國家的安全提醒信息的次數(shù)與中國承包商派往這些地區(qū)的中國工人的人數(shù)做了關(guān)聯(lián)性研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，被外派到這些國家的中國工人的人數(shù)并未因中國駐外使領(lǐng)館發(fā)布的相關(guān)安全提醒次數(shù)的增加而減少。②Andrea Ghiselli and Pippa Morgan, “A Turbulent Silk Road: China’s Vulnerable Foreign Policy in the Middle East and North Africa,” The China Quarterly, published online by Cambridge University Press,February 22, 2021, Vol.247, pp.1-21.

二是一些海外中國公民受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，對相關(guān)安全提醒置若罔聞而陷入險境，加大了領(lǐng)事保護(hù)的工作量。例如，筆者通過訪談得知，中國駐毛里塔尼亞使館常常發(fā)布有關(guān)東道國是伊斯蘭國家，不可攜帶、販賣酒類的安全提醒，但每年仍有一些中國人在當(dāng)?shù)匾蜃咚?、銷售酒品被警察罰款、羈押，轉(zhuǎn)而向使館求助。③2022年8月10日對前中國駐毛里塔尼亞外交官的訪談。在剛果（金）部分地區(qū)，屢屢發(fā)生中國公民因罔顧相關(guān)安全提醒而遭遇武裝劫掠和惡性綁架的事件。盡管中國外交部和駐外使領(lǐng)館可以根據(jù)“領(lǐng)事保護(hù)不為公民非法行為買單”的原則，對這部分公民的求助置之不理。但長此以往，這必然會影響到中國國家形象和雙邊關(guān)系，進(jìn)而惡化海外中國公民和機(jī)構(gòu)在當(dāng)?shù)氐纳姝h(huán)境，形成惡性循環(huán)的海外安全困境。但如果中國外交部、駐外使領(lǐng)館和其他有關(guān)方面動用外交資源對此類人員出手相救，類似事件難免周而復(fù)始，再次落入那種“祖國麻麻（媽媽）反復(fù)警告—‘熊孩子’一意孤行—陷入困難—政府救助—感謝祖國”的循環(huán)中。①《深思！“12 道金牌”提醒，擋不住他們飛撲巴厘島！》，中國領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)，2018年4月27日，http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/ztzl/lbdxal/xzzlbldzggmhgzt/201804/t20180427_964788.shtml。

（二）海外安全提醒信息發(fā)布的細(xì)致程度和及時性有待提升

一是安全提醒發(fā)布的欄目不統(tǒng)一，不方便公眾查找。例如，有的使領(lǐng)館發(fā)布的安全提醒位于“使領(lǐng)館活動”或 “使領(lǐng)館新聞”欄目，有的位于“領(lǐng)事與僑務(wù)”欄目；有的使領(lǐng)館將不同年份的安全提醒放置在使領(lǐng)館網(wǎng)站的不同板塊。二是安全提醒信息的內(nèi)容比較籠統(tǒng)，未充分考慮海外不同公民群體的不同需求而進(jìn)行細(xì)致的設(shè)計和分類。問卷調(diào)查結(jié)果表明，不同海外公民群體所關(guān)注的海外安全風(fēng)險點有所不同。例如，當(dāng)海外留學(xué)人員和華僑被問及“可能會導(dǎo)致其陷入法律糾紛的問題”時，“租房”是留學(xué)人員中選擇人數(shù)最多的選項，62.1%的受訪留學(xué)人員選擇了此選項；“雇工打工”是華僑中選擇人數(shù)最多的選項，42.9%的受訪華僑選擇了此選項。海外中資企業(yè)更關(guān)注與投資和市場有關(guān)的信息。全國工商聯(lián)對民營企業(yè)500 強(qiáng)的調(diào)查結(jié)果顯示，2016～2020年間分別有201、171、292、210 和198 家企業(yè)表示在“走出去”過程中面臨著“對東道國政策、投資環(huán)境和市場信息了解不夠”的困難。②全國工商聯(lián)：《2021 中國民營企業(yè)500 強(qiáng)調(diào)研分析報告》，第65 頁，http://www.sgpjbg.com/baogao/53205.html。三是海外安全提醒發(fā)布的及時程度還有待加強(qiáng)。中國官方發(fā)布的安全提醒有時候比較及時，有時候情況并不理想。有在非洲國家工作的中企員工告訴筆者，他所在的國家的中國公民微信群里常常轉(zhuǎn)發(fā)西方國家駐當(dāng)?shù)厥诡I(lǐng)館發(fā)布的安全預(yù)警信息，他們認(rèn)為消息“很靈”。③2022年7月16日對在馬里的某中資企業(yè)員工的訪談。

（三）對東道國法律法規(guī)的宣傳普及力度不夠

中國公民自身的違法違規(guī)行為是導(dǎo)致其遭遇海外安全風(fēng)險的主要原因之一。早在2008年，根據(jù)外交部領(lǐng)事司的統(tǒng)計數(shù)字，在海外中國公民遇到的安全問題中，一半事件是由中方人員的違法違規(guī)行為引起的。①參見中國外交部領(lǐng)事司司長魏葦在2008年8月5日舉行的《世界知識》論壇上的發(fā)言，論壇主題為《企業(yè)和個人，海外遇事怎么辦》，中國僑網(wǎng)，http://www.chinaqw.com/news/200808/31/129259.shtml。2013年時，中國領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)所發(fā)布的安全提醒信息的統(tǒng)計顯示，大約1/5的安全提醒信息與海外中國公民的違法違規(guī)和不當(dāng)行為有關(guān)。②夏莉萍：《海外中國公民安全風(fēng)險與保護(hù)》，《國際政治研究》2013年第2 期，第11 頁。對2017～2018年間中國駐外使館發(fā)布的1000 多條安全提醒信息進(jìn)行的統(tǒng)計分析也表明，關(guān)于海外中國公民違法違規(guī)行為的安全提醒數(shù)量在所有類別的安全提醒中位列第二，僅次于社會治安風(fēng)險類。③夏莉萍：《海外中國公民和中資企業(yè)的安全風(fēng)險——基于中國駐外使館安全提醒之分析》，《國際安全研究》2019年第6 期，第129—151 頁。而不熟悉東道國的法律法規(guī)是導(dǎo)致海外中國公民違法違規(guī)行為的主要原因。在此次問卷調(diào)查中，當(dāng)被問及所面臨的安全風(fēng)險時，近一半（48.8%）的人選擇了“不熟悉當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)可能帶來的風(fēng)險”。不同的受訪群體選擇此選項的比例有所不同，按照選擇比例由高到低排列分別是海外中企員工（56.3%）、海外中國留學(xué)人員（50%）、華僑（25.6%）。這充分說明了加強(qiáng)有關(guān)普法宣傳的必要性。

（四）海外中國公民社團(tuán)在應(yīng)急處置方面的作用還未得到充分發(fā)揮

我國一直面臨著較為突出的領(lǐng)事保護(hù)服務(wù)需求與供給之間的矛盾。④具體可參見夏莉萍：《中國領(lǐng)事保護(hù)需求與外交投入的矛盾及解決方式》，《國際政治研究》2016年第4 期，第10—25 頁。接受筆者訪談的數(shù)位外交官在被問及當(dāng)前中國領(lǐng)事保護(hù)工作面臨的最大困難時，都不約而同地回答“人手匱乏”。在實際工作中，通過增加駐外使領(lǐng)館人員編制來緩解這一矛盾的可能性較小。領(lǐng)事制度歷史比較久遠(yuǎn)、領(lǐng)事實踐豐富的西方大國也同樣面臨著這一矛盾，他們的解決辦法之一就是讓非政府組織分擔(dān)領(lǐng)事保護(hù)壓力。目前，海外中國公民社團(tuán)在應(yīng)急處置機(jī)制中的作用還可以進(jìn)一步提升。以海外中國總商會和中資企業(yè)協(xié)會為例，此次問卷調(diào)查結(jié)果顯示，只有19.1%的人表示，“當(dāng)?shù)乜偵虝蛑匈Y企業(yè)協(xié)會的主要功能包括協(xié)調(diào)安全事件應(yīng)急處置”。通過訪談得知，在有些國家，盡管當(dāng)?shù)赜袛?shù)十家中國企業(yè)，但由于種種原因，還未成立類似協(xié)會，發(fā)揮協(xié)會的相關(guān)作用也就無從談起。

（五）國內(nèi)民營安保力量在海外安全保護(hù)方面的潛力尚未得到充分挖掘

中國民營安保公司“走出去”的步伐和節(jié)奏還“跟不上”海外中資企業(yè)的安保需求和期待。據(jù)中國保安協(xié)會介紹，受新冠疫情影響，民營安保公司“走出去”的步伐變緩，目前在海外發(fā)展的國內(nèi)安保公司數(shù)量有所減少。①2022年3月22日對中國保安協(xié)會工作人員的訪談。此次問卷調(diào)查結(jié)果也顯示，海外中資企業(yè)聘請國內(nèi)安保公司提供安保服務(wù)的比率很低，在1472 名受訪的海外中企業(yè)員工中，只有5.9%的人表示其所在的企業(yè)聘請了國內(nèi)安保公司。但海外中資企業(yè)對市場化安保服務(wù)的需求很大，而且對國內(nèi)安保公司“走出去”提供安保服務(wù)的期望較高。當(dāng)被問及“是否有必要雇傭安保公司提供安全保護(hù)”時，51.8%的人選擇“非常有必要”，32.9%的人選擇“有必要”。在雇傭中國國內(nèi)還是國外安保公司的選擇上，46.9%的人表示會選擇國內(nèi)安保公司；關(guān)于選擇國內(nèi)安保公司的主要考慮，70%的人選擇“信得過”；67.9%人選擇“溝通無語言障礙”，13%的人選擇“價格比國際知名公司便宜”。

（六）12308 熱線的使用率還有很大提升空間

此次問卷調(diào)查結(jié)果顯示，知道12308 熱線和真正使用該熱線求助的海外公民的人數(shù)存在較大差距。在2400 份問卷中，72%的人表示“知道當(dāng)?shù)刂袊桂^或領(lǐng)事館的緊急求助電話”；67.8%的人表示“知道12308 外交部全球領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)應(yīng)急熱線”。但關(guān)于受訪者實際尋求領(lǐng)事保護(hù)經(jīng)歷的調(diào)查結(jié)果顯示，66.4%的人表示“曾聯(lián)系過中國駐外使館或總領(lǐng)事館”；40.8%的人表示“曾聯(lián)系過中國學(xué)生學(xué)者聯(lián)合會等學(xué)生組織或華僑社團(tuán)”；只有不到1/4（23.6%）的人表示“曾撥打過12308 外交部全球領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)應(yīng)急熱線”。這說明，海外同胞對于12308 的實際作用還不甚了解。實際上，目前絕大部分中國駐外使領(lǐng)館下班之后的領(lǐng)事保護(hù)應(yīng)急服務(wù)電話已轉(zhuǎn)至12308 服務(wù)熱線，由12308 熱線先處理大部分的咨詢類或不太緊急的服務(wù)需求，遇有12308 熱線解決不了的緊急事件和重大問題，接線員會以電子派工單的方式發(fā)至前方使領(lǐng)館進(jìn)行處理；前方使領(lǐng)館會安排值班人員隨時關(guān)注12308 派來的工單。這也是為了減輕一線領(lǐng)事官員的工作壓力，讓他們可以集中精力處理領(lǐng)事保護(hù)難題，提升應(yīng)急處置效率。②2022年10月8日對中國駐外領(lǐng)事官員的訪談。

四、中國領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)的改進(jìn)方向

針對以上中國領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)的不足之處，可從建立監(jiān)管和懲戒機(jī)制、細(xì)化海外安全提醒發(fā)布并建立相關(guān)反饋機(jī)制、充分利用科技手段提升領(lǐng)事保護(hù)預(yù)警防范的精準(zhǔn)度、進(jìn)一步挖掘社會資源參與領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)潛力等方面予以改進(jìn)和完善。

（一）通過建立監(jiān)管和懲戒機(jī)制強(qiáng)化海外安全提醒的實際效用

領(lǐng)事實踐經(jīng)驗比較豐富的英美國家通過國內(nèi)立法或行政命令的方式強(qiáng)化海外安全提醒信息的實際效力。例如，美國從禁止在某國使用本國護(hù)照的角度，禁止本國公民前往危險地區(qū)。美國《聯(lián)邦法典》規(guī)定：“國務(wù)卿有權(quán)限制在某些國家和地區(qū)使用美國護(hù)照，包括與美國交戰(zhàn)或其境內(nèi)正在進(jìn)行武裝沖突以及對美國公民的公共衛(wèi)生或人身構(gòu)成危險的國家和地區(qū)?！雹賲⒁奅lectronic Code of Federal Regulations，22 CFR § 51.63 - Passports Invalid for Travel Into or Through Restricted Areas; Prohibition on Passports Valid only for Travel to Israel, Legal Information Institute, Cornell Law School, https://www.law.cornell.edu/cfr/text/22/51.63。英國旅行社和航空公司會考慮外交部發(fā)布的海外安全提醒信息，并因此重新安排旅行團(tuán)的行程或者取消航班。根據(jù)英國《組團(tuán)旅行法》（Package Travel Regulations），如果公民報名參加旅行團(tuán)，擬赴國外旅行，但隨后組團(tuán)旅行社因外交部發(fā)布的安全提醒信息而取消或改變行程，報名者可以獲得相應(yīng)的退款或者旅行社做出其他替代性安排。旅行保險公司在保險合同中也會提及外交部發(fā)布的海外安全提醒信息，如果客戶前往旅行的目的地國家或地區(qū)屬于外交部發(fā)布的高風(fēng)險名單中的國家或地區(qū)，保險公司可能不賠付由此導(dǎo)致的相關(guān)損失。②“How Travel Companies and Airlines Use Our Travel Advice,” https://www.gov.uk/guidance/howthe-foreign-commonwealth-office-puts-together-travel-advice.

我國可借鑒以上經(jīng)驗，通過法律形式，對中國公民前往高危國家或地區(qū)做出一定限制，將海外安全提醒與旅行保險政策等掛鉤，并明確規(guī)定追究罔顧海外安全提醒信息而將自身置于險境的公民的責(zé)任和相應(yīng)的處罰措施，這樣才能從根本上提升海外安全提醒信息的實際效用。

（二）細(xì)化海外安全提醒發(fā)布并建立相關(guān)的公眾意見反饋機(jī)制

海外安全提醒的發(fā)布工作可以更加細(xì)化。一是中國駐外使領(lǐng)館統(tǒng)一設(shè)置專門的安全提醒信息發(fā)布欄目，方便公眾查找。二是對更新安全提醒發(fā)布的頻率做出規(guī)定，根據(jù)有關(guān)國家安全風(fēng)險程度確定更新的時間要求。三是除發(fā)布國別安全提醒外，還可針對不同海外公民群體發(fā)布內(nèi)容不同的安全注意事項，以便起到更好的預(yù)防效果。四是建立海外安全提醒信息發(fā)布的公眾意見反饋機(jī)制，定期調(diào)研海外中國公民對于海外安全提醒信息發(fā)布的意見和建議，在此基礎(chǔ)上有針對性地予以改進(jìn)。

（三）充分利用科技手段提升領(lǐng)事保護(hù)預(yù)防的精準(zhǔn)度并加強(qiáng)有關(guān)宣傳

一是充分利用數(shù)據(jù)分析，更加科學(xué)地防范海外安全風(fēng)險。例如，英國和澳大利亞每年對領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助案件進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計，并進(jìn)行年度比較，以尋找案件發(fā)展的規(guī)律和特點，據(jù)此制訂改進(jìn)領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助工作的方案。①歷年的英國外交部領(lǐng)事工作數(shù)據(jù)（含領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助案件數(shù)據(jù)），如Foreign, Commonwealth &Development Office Consular Data 2022，在以下網(wǎng)址可以查看并下載：Government of UK, “Transparency and Freedom of Information Releases,” https://www.gov.uk/going-and-being-abroad/british-nationalsoverseas#transparency；歷年的澳大利亞外交部的領(lǐng)事工作數(shù)據(jù)（含領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助案件數(shù)據(jù)），見Australian Department of Foreign Affairs and Trade, “Consular State of Play,” https://www.dfat.gov.au/about-us/our-services/consular-services/Pages/consular-services。我國外交部等相關(guān)部門可與智庫或高校研究部門合作，開展關(guān)于領(lǐng)事保護(hù)案件的數(shù)據(jù)收集和分享，進(jìn)行詳細(xì)統(tǒng)計和年度比較，尤其可利用當(dāng)前比較流行的大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，尋找涉及中國公民的領(lǐng)事保護(hù)案件的時空分布規(guī)律和特點，在此基礎(chǔ)上做好領(lǐng)事保護(hù)預(yù)警防范機(jī)制建設(shè)。

二是增加預(yù)防性領(lǐng)事保護(hù)中有關(guān)普法宣傳的力度。整合有關(guān)領(lǐng)事保護(hù)的法律法規(guī)并加大普法宣傳。隨著中國與外部世界聯(lián)系的日益密切，有關(guān)海外中國公民和中資企業(yè)的領(lǐng)事保護(hù)案件越來越復(fù)雜，涉及的法律法規(guī)也是多方面的。外交部和國內(nèi)相關(guān)部門可與律師事務(wù)所、高校、智庫等方面合作，整合與海外中國公民和機(jī)構(gòu)合法權(quán)益保護(hù)有關(guān)的中外法律法規(guī)資源，設(shè)立專門的網(wǎng)絡(luò)平臺予以發(fā)布，便于公眾查找并開展有關(guān)普法宣傳活動。各駐外使領(lǐng)館可在官網(wǎng)設(shè)置專門欄目，公布一些與當(dāng)?shù)刂袊裆蠲芮邢嚓P(guān)的法律法規(guī)，并可通過有關(guān)案例來進(jìn)行普法宣傳。

三是加大對12308 全球領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)應(yīng)急熱線的宣傳，充分發(fā)揮該熱線在應(yīng)急處置中的作用?？稍诒Ｗo(hù)好當(dāng)事人隱私的情況下，通過短視頻、動漫等方式展現(xiàn)12308 服務(wù)熱線為海外同胞提供保護(hù)和協(xié)助服務(wù)的真實故事，讓公眾更多了解12308服務(wù)熱線設(shè)置的必要性以及該求助渠道在領(lǐng)事保護(hù)工作中實際發(fā)揮的作用，提升海外公民在尋求緊急求助時使用12308 服務(wù)熱線的比例，更好地實現(xiàn)設(shè)立該熱線的初衷，進(jìn)一步緩解一線領(lǐng)事官員的壓力，讓他們有時間和精力做好重大領(lǐng)事保護(hù)案件的應(yīng)急處置工作。

（四）進(jìn)一步挖掘非政府力量參與領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)的潛力

在海外公民和機(jī)構(gòu)領(lǐng)事保護(hù)需求不斷增加的情況下，僅靠政府資源提供保護(hù)服務(wù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，充分發(fā)揮社會組織和市場力量的作用，做好領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)是大勢所趨。一是中國駐外使領(lǐng)館可引導(dǎo)當(dāng)?shù)氐暮Ｍ庵袊袢后w成立互助組織，鼓勵已成立的海外中國公民團(tuán)體采取更多“自助、互助”措施，共同維護(hù)安全和正當(dāng)權(quán)益。二是政府應(yīng)采取適當(dāng)扶持措施，順應(yīng)海外中資企業(yè)的保護(hù)和服務(wù)需求，鼓勵更多有資質(zhì)的國內(nèi)民營安保公司“走出去”為海外中國企業(yè)和公民提供服務(wù)。三是官民合作，拓寬海外安全提醒信息的來源渠道。海外安全提醒信息發(fā)布精準(zhǔn)度的提升有賴于有效的海外安全信息獲取渠道。當(dāng)前，外交部和駐外使領(lǐng)館發(fā)布的海外安全提醒信息主要依賴于官方渠道。在實際工作中，不同的政府部門、企業(yè)、智庫等都有自己獲取海外信息的渠道，但力量比較分散，“各自為政，各為其主”。例如，在2021年9月幾內(nèi)亞局勢突變之前，有中國安保公司負(fù)責(zé)人表示早已通過公司在當(dāng)?shù)氐娜嗣}關(guān)系了解到這一情況，并對公司客戶發(fā)出了安全預(yù)警。應(yīng)充分發(fā)揮“五位一體”領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制的優(yōu)勢，進(jìn)行官民合作，提升海外信息，尤其是安全預(yù)警信息的收集能力。

五、結(jié)語

領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)是中國特色大國外交的重要內(nèi)容，也是外交工作踐行“以人民為中心”理念的具體體現(xiàn)。正如王毅國務(wù)委員兼外長所言：“以人民為中心，是中國外交的價值底色。我們始終將海外同胞的冷暖安危放在心頭，將外交為民擔(dān)在肩上。”①王毅：《2021年中國外交：秉持天下胸懷，踐行為國為民——在2021年國際形勢與中國外交研討會上的演講》， 外交部網(wǎng)，2021年12月20日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbz_673089/zyjh_673099/202112/t20211220_10471837.shtml。為了保護(hù)海外中國公民和機(jī)構(gòu)的安全和正當(dāng)權(quán)益，中國建立了“中央、地方、駐外使領(lǐng)館、企業(yè)和公民個人”五位一體的領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制。有關(guān)問卷調(diào)查、訪談結(jié)果和文獻(xiàn)資料顯示，中國領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)取得了明顯成效，但仍存在一些值得改進(jìn)之處。海外安全提醒信息的實際效用、社會資源在領(lǐng)事保護(hù)應(yīng)急處置方面的作用等還可進(jìn)一步強(qiáng)化和優(yōu)化。伴隨著“外交為民永遠(yuǎn)在路上”②《王毅在十三屆全國人大五次會議舉行的視頻記者會上就中國外交政策和對外關(guān)系回答中外記者提問》，《人民日報》2022年3月8日，第4 版。的莊嚴(yán)承諾，中國領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)也將不斷改進(jìn)和完善。