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    浙江水利先發(fā)優(yōu)勢和走前列路徑研究

    2023-04-07 01:00:19顧希俊金倩楠劉立軍
    浙江水利科技 2023年1期
    關(guān)鍵詞:浙江省水利生態(tài)

    顧??。鹳婚?,劉立軍

    (浙江省水利河口研究院(浙江省海洋規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院),浙江 杭州 310017)

    0 引 言

    經(jīng)過70多年的艱苦奮斗,浙江水利在防洪保安、水資源保障、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水文化和水經(jīng)濟(jì)發(fā)展、水治理能力建設(shè)等方面都取得長足的進(jìn)步,有力地支撐了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展,在許多領(lǐng)域開創(chuàng)了浙江經(jīng)驗(yàn),走在全國前列?!笆奈濉睍r(shí)期是浙江水利構(gòu)建“浙江水網(wǎng)”、支撐浙江省全面建設(shè)“重要窗口”和共同富裕示范區(qū)的關(guān)鍵期,全省水利行業(yè)面臨更高的要求、更大的挑戰(zhàn),需要進(jìn)一步鞏固優(yōu)勢、再謀新篇、走在前列、勇立潮頭,建成具有浙江特色的水利標(biāo)志性成果。

    1 浙江水利發(fā)展現(xiàn)狀

    根據(jù)陳璐等學(xué)者[1]對2018年全國各省市水利現(xiàn)代化程度的研究,浙江省水利現(xiàn)代化水平總體位于北京、上海、江蘇等省市之后。通過調(diào)研以及與北京、江蘇等水利工作走在全國前列地區(qū)的水利發(fā)展成效進(jìn)行比較,浙江省在河(湖)長制、最嚴(yán)格水資源管理、幸福河湖建設(shè)、海塘安瀾、水生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)等方面具有先發(fā)優(yōu)勢。

    1.1 河(湖)長制“浙江經(jīng)驗(yàn)”走向全國

    近年來,浙江省河(湖)長制等一系列工作的成效得到國務(wù)院、水利部的充分肯定,連續(xù)3 a獲得獎勵資金。

    2003年,湖州市長興縣為推動城區(qū)河道治理,開始建立河長制,明確城區(qū)河長的各項(xiàng)職責(zé)。之后,湖州市、杭州市和嘉興市探索實(shí)施河長制,推動河湖治理。2013年底,浙江省全面推行“五水共治”決策部署,在總結(jié)長興縣方案的基礎(chǔ)上,將“河長制”作為推進(jìn)各項(xiàng)治水工作的保障制度。2018年發(fā)布《浙江省河長制規(guī)定》,這是全國首個對河(湖)長制工作有指導(dǎo)作用的地方性法規(guī)。2020年,浙江省在全國率先實(shí)行全社會公眾護(hù)水“綠水幣”機(jī)制,搞好政企民“大合唱”,走好治水“群眾路線”。2021年10月22日正式實(shí)施浙江省地方標(biāo)準(zhǔn)DB33/T 2361—2021《河(湖)長制工作規(guī)范》,從基本要求、工作內(nèi)容、實(shí)施要求、信息公開與檔案管理等4方面規(guī)范河(湖)長制工作,明確各級河(湖)長的設(shè)置及工作內(nèi)容,推動河(湖)長制工作從“有章可循”到“有法可依”再到“依標(biāo)辦事”。

    江蘇、廣東等省從近幾年河(湖)長制實(shí)踐中也總結(jié)出一系列網(wǎng)格化管理、聯(lián)合執(zhí)法等優(yōu)秀的經(jīng)驗(yàn)做法。同其他省份相比,浙江省在制度設(shè)計(jì)、法規(guī)與政策支撐、群眾參與等方面優(yōu)勢明顯。

    1.2 最嚴(yán)格水資源管理全國優(yōu)秀

    水資源利用效率是水利現(xiàn)代化發(fā)展的重要標(biāo)志?!笆濉逼谀?,浙江省實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度獲得優(yōu)秀等次,考核結(jié)果首次排名全國第一。浙江省2020年度萬元GDP用水量25.4 m3,處于全國前列(全國第四),較北京、上海、天津等城市低,與江蘇、廣東和全國平均值相比,較為先進(jìn);萬元工業(yè)增加值用水量15.8 m3,處于全國前列(全國第六、南方地區(qū)第一),較北京、天津、陜西、山東、河北等省市低,與上海市、江蘇省等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比,較為先進(jìn)。主要原因是浙江省水稻等糧食種植面積少,農(nóng)業(yè)對水資源的依賴相對較??;工業(yè)以輕工業(yè)為主,對水資源的依賴程度較低。農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)0.602(全國第九、南方地區(qū)第三),與上海等地差距較大,與山東等地差距較小。城市供水管網(wǎng)漏損率僅為6.13%,位居全國前列;人均綜合用水量256.0 m3/(人·a),位居全國第十(南方第二);國家級縣域節(jié)水型社會建設(shè)覆蓋率列全國第四(南方第一);獲得“全國公共機(jī)構(gòu)水效領(lǐng)跑者”稱號的企業(yè)數(shù)量位列全國第一。各項(xiàng)節(jié)水?dāng)?shù)據(jù)在南方省份中領(lǐng)先,達(dá)到國際中等發(fā)達(dá)國家水平。

    1.3 幸福河湖浙江起航

    浙江省河湖治理始終踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想和“綠水青山就是金山銀山”的理念,從2003年開始實(shí)施“萬里清水河道”建設(shè);2013年以“壯士斷腕”的決心,大力推進(jìn)“五水共治”,倒逼產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型,打造良好的河湖生態(tài)環(huán)境;2018年在全國率先開展“美麗河湖”建設(shè),在浙江高水平建設(shè)全面小康社會進(jìn)程中發(fā)揮重要作用,也為新發(fā)展階段建設(shè)高品質(zhì)全域幸福河湖奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。通過一系列流域綜合治理工程,全省主要江河干堤達(dá)標(biāo)率提高至87%,縣級及以上城市防洪基本達(dá)標(biāo),“千人萬畝”防洪閉合圈達(dá)標(biāo)率提高至79%。全省共建成省級美麗河湖3 600余km,水美鄉(xiāng)村1 000余個,仙居永安溪、松陽松陰溪、天臺始豐溪、浦江浦陽江、柯城石梁溪、德清蠡山漾等一批美麗河湖在全國起到良好的示范作用。

    1.4 海塘安瀾啟動“水利+”

    截至2019年底,浙江省已建成一線標(biāo)準(zhǔn)海塘(基本防御線)898條共計(jì)2 014 km,其中防潮(洪)標(biāo)準(zhǔn)200 a一遇及以上占2%,100 a一遇占13%,50 a一遇占56%,20 a一遇及以下占29%。與廣東、江蘇等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份相比,浙江省海堤長度適中,建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高,有效保護(hù)沿海42個縣(市、區(qū))、2 000余萬人口、133余萬公頃(2 000余萬畝)耕地和全省一半以上GDP。為加速海塘安瀾工程的建設(shè),省委省政府先后印發(fā)《浙江省海塘安瀾千億工程行動計(jì)劃》《浙江省海塘安瀾千億工程建設(shè)規(guī)劃》,展望未來,到2035年,將實(shí)現(xiàn)從“一條防御工程線”向安全屏障、生態(tài)廊道、貫通走廊、文化長廊、活力珠鏈、產(chǎn)業(yè)高地“六個功能帶”的蝶變。

    1.5 水生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)先行探索

    2015年,麗水市在全國率先全面推進(jìn)“河權(quán)到戶”,真正意義上實(shí)現(xiàn)水生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化,承包人每千米河道年均增收達(dá)8 000元以上。2019年,麗水市推進(jìn)浙江(麗水)綠色發(fā)展綜合改革創(chuàng)新區(qū)建設(shè),使自然資源可以“變現(xiàn)”,“水流變資金流”成為現(xiàn)實(shí)。

    在實(shí)踐層面,目前全省探索出的水生態(tài)價(jià)值形式有“河權(quán)到戶”“兩山銀行”“生態(tài)貸”“兩山貸”“生態(tài)基金(兩山轉(zhuǎn)化產(chǎn)業(yè)投資基金)”“生態(tài)保險(xiǎn)”“麗水山泉”“麗水山耕”“麗水山居”“麗水山景”等,為全國乃至全世界提供了典范。

    在法規(guī)政策體系層面,麗水市出臺DB 3311/T 139—2020《生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算指南》、DB 3311/T 144—2020《綠色信貸實(shí)施指南》等地方標(biāo)準(zhǔn),《麗水市生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算技術(shù)辦法(試行)》《浙江(麗水)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)方案》等市級政策文件,助力水生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化的探索。

    2 浙江水利走前列面臨的挑戰(zhàn)

    江蘇等省的水利工作總體上走在全國前列,在部分領(lǐng)域的資源稟賦、基礎(chǔ)條件、政策保障等方面具有較強(qiáng)優(yōu)勢;廣東等省水利發(fā)展基礎(chǔ)相對薄弱,但隨著當(dāng)?shù)攸h委政府對水利工作越來越重視,部分領(lǐng)域要求出重拳、求實(shí)效。通過分析其他省“十四五”期間水利工作的重要發(fā)力點(diǎn),可為今后浙江省如何繼續(xù)在先發(fā)優(yōu)勢領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)領(lǐng)跑、在后發(fā)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)比較優(yōu)勢提供借鑒。

    2.1 河(湖)長制比較優(yōu)勢逐漸變小

    近幾年,其他兄弟省市的河長制工作步伐緊追浙江省,有些方面即將超越,浙江省河湖管理工作繼續(xù)走在前列面臨較大壓力。

    2.1.1 組織體系仍需提升

    全國14個省份明確由省領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任省級河長辦主任,黑龍江、江蘇等9個省的水利廳內(nèi)同時(shí)設(shè)河湖處、河(湖)長制工作處。江蘇、山東、廣東等17個省市均通過發(fā)布總河長令,部署河長制及“清四亂”工作。

    2.1.2 省級層面獎懲機(jī)制不足

    山東省將河(湖)長制工作納入省委、省政府對各市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的綜合考核,明確由省水利廳負(fù)責(zé)考評;廣西、貴州2省將河(湖)長制納入省委常委會工作要點(diǎn);廣東省2019年首次全面完成地市總河長的考核,并將考核結(jié)果作為黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)、干部獎懲任免的重要依據(jù);浙江省僅將河長制考核作為“五水共治”考核的一部分,且占比很小。

    2.1.3 河(湖)長制改革力度不足

    江蘇、廣東2省提出實(shí)施岸線分區(qū)管理,將河湖岸線劃分為保護(hù)區(qū)、保留區(qū)、控制利用區(qū)和開發(fā)利用區(qū),形成省骨干河湖生產(chǎn)、生活、生態(tài)岸線的適宜比例,將河湖岸線功能分區(qū)、涉河建設(shè)項(xiàng)目等信息納入“水利一張圖”,推進(jìn)信息化管理;浙江省仍嚴(yán)守河湖管護(hù)范圍,缺乏向公眾全面放開河湖岸線利用的勇氣。

    2.2 最嚴(yán)格水資源管理領(lǐng)先優(yōu)勢微弱

    2.2.1 水資源利用效率存在差距

    對標(biāo)北京等國內(nèi)先進(jìn)水平,浙江省水資源利用效率還有較大提升空間,一些重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的節(jié)水尚有較大潛力。工業(yè)用水方面,萬元工業(yè)增加值的用水量與北京市(7.1 m3)、天津市(10.7 m3)、深圳市(4.7 m3)相比,仍有較大差距;此外,工業(yè)企業(yè)用水水平參差不齊,工業(yè)園區(qū)優(yōu)質(zhì)水源錯配問題突出。農(nóng)業(yè)節(jié)水方面,上海等城市的農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)均已達(dá)到0.70以上,與其相比,浙江省農(nóng)田灌溉水的有效利用差距較大,即使在地理位置相鄰的浙北和蘇南地區(qū),蘇南地區(qū)(0.680)節(jié)水灌溉的成效也較浙北地區(qū)(0.630)高。城鎮(zhèn)用水方面,城鄉(xiāng)公共供水管網(wǎng)漏損率不平衡現(xiàn)象較為明顯,城市建成區(qū)多為10%,但還有許多縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)在20%左右,較發(fā)達(dá)地區(qū)差距明顯。

    2.2.2 非常規(guī)水源利用率不高

    除寧波市區(qū)、紹興市區(qū)初步形成區(qū)域水源分質(zhì)供水體系外,絕大部分地區(qū)城鄉(xiāng)居民生活與工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的供水工程體系不分,生活生產(chǎn)用水仍主要依賴以水庫為主的水源工程。由于沒有實(shí)施分質(zhì)供水,一方面,好水沒有“用好”,存在工業(yè)園區(qū)水庫優(yōu)質(zhì)水源錯配、水庫優(yōu)質(zhì)水供應(yīng)緊張的情況(26個缺水城市中僅有8個城市有工業(yè)水廠),有限的優(yōu)質(zhì)水資源無法覆蓋更大范圍;另一方面,河道(河網(wǎng))天然徑流及中水、淡化海水等非常規(guī)水源利用率不高。

    2.3 幸福河湖持續(xù)發(fā)力不足

    浙江省幸福河湖起步早、成效高,隨著江蘇省生態(tài)河湖、廣東省萬里碧道的推進(jìn),浙江省幸福河湖前期優(yōu)勢正在減小,甚至被其他地區(qū)超越。

    省委省政府高位推動方面,江蘇省生態(tài)河湖、廣東省萬里碧水廊道是省委省政府高水平規(guī)劃建設(shè)推動河湖治理的專項(xiàng)行動;浙江省幸福河湖建設(shè)與省財(cái)政廳聯(lián)合印發(fā),尚未上升到省委省政府層面,作為廣受好評的省政府民生實(shí)事,更需在“十四五”期間迭代升級,加快頂層設(shè)計(jì)、謀篇布局。

    河湖建設(shè)創(chuàng)新方面,上海市規(guī)劃和自然資源局與上海市水務(wù)局聯(lián)合編制完成全國首份完全聚焦河道的規(guī)劃指南[2];廣東省萬里碧道提出建設(shè)“三道一帶”的目標(biāo),分別對自然生態(tài)型、鄉(xiāng)野型、城鎮(zhèn)型、都市型4類碧道進(jìn)行建設(shè)指引;而在浙江省幸福河湖建設(shè)方案中,這些方面的創(chuàng)新還未全面體現(xiàn)。

    河湖治理資金補(bǔ)助方面,廣東省治理河長省級以上的補(bǔ)助資金,按140萬元/km且不超過年度項(xiàng)目批復(fù)概算的70%控制;江蘇省中小河流治理專項(xiàng)資金,省級以上獎補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)按蘇南、蘇中、蘇北分別不超過工程初步設(shè)計(jì)概算投資的40%、50%、70%控制[3];浙江省“十三五”期間中小河流項(xiàng)目資金補(bǔ)助比例僅為25%,相比廣東、上海、江蘇的項(xiàng)目資金補(bǔ)助明顯偏低,基層積極性不高。

    2.4 海塘安瀾需加大邁進(jìn)步伐

    2.4.1 海塘防御標(biāo)準(zhǔn)與保護(hù)對象的重要性不匹配

    根據(jù)《浙江省海塘安瀾千億工程建設(shè)規(guī)劃》分析,預(yù)測至2035年,海塘現(xiàn)狀防御標(biāo)準(zhǔn)與發(fā)展需求不相區(qū)配的保護(hù)區(qū)比例為82%,不相區(qū)配的海塘長度比例為70%。浙江省現(xiàn)有海塘達(dá)標(biāo)率77%,與上海(86%)、江蘇(95%)等發(fā)達(dá)地區(qū)相比,達(dá)標(biāo)率還有一定差距。為此,浙江省提出全面提高海塘防洪防潮能力的要求。

    2.4.2 生態(tài)性不足

    受認(rèn)識所限,浙江省海堤建設(shè)大多以傳統(tǒng)的物理海堤為主,更多注重工程安全,生態(tài)建設(shè)理念落實(shí)不夠,對周邊環(huán)境協(xié)調(diào)性、生態(tài)友好性等綜合考慮不足。對此,浙江省要求實(shí)現(xiàn)海塘“安全+”,加強(qiáng)海陸生態(tài)系統(tǒng)建設(shè),合理融合交通、文化、景觀、休閑、健身、旅游等需求。廣東省針對現(xiàn)狀海堤達(dá)標(biāo)率不高、生態(tài)性不足的問題,系統(tǒng)編制生態(tài)海堤建設(shè)規(guī)劃,在創(chuàng)新理念、保障安全等方面,與浙江省具有高度相似性。在海塘安瀾建設(shè)方面,浙江省可能會實(shí)現(xiàn)與廣東省并跑,因此浙江省需要在科技、資金等方面加大投入,確保能夠全面實(shí)現(xiàn)領(lǐng)跑。

    2.5 水生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑體系化仍需加強(qiáng)

    總體來說,浙江省水生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化頂層設(shè)計(jì)不足,系統(tǒng)化的推進(jìn)機(jī)制未形成,水生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化“小散弱”的局面未根本改變,產(chǎn)業(yè)水平偏低,產(chǎn)業(yè)鏈不完整,品牌宣傳推廣力度不足,產(chǎn)業(yè)配套政策的扶持力度不足。2021年自然資源部組織編寫《生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)典型案例》(第二批),其中福建省南平市光澤縣“水美經(jīng)濟(jì)”案例具有較高的參考和借鑒價(jià)值,該縣從頂層設(shè)計(jì)、產(chǎn)品研發(fā)、機(jī)制保障等方面,形成一套完整的“水美經(jīng)濟(jì)”體系,浙江省目前還缺乏這方面的系統(tǒng)考量。

    3 浙江水利走前列的建議

    3.1 以河湖管理制度改革創(chuàng)新推動河(湖)長制

    在河湖管理法規(guī)方面,針對大眾訴求,開展對《浙江省河道管理?xiàng)l例》不適應(yīng)條款的修訂。在水域管理制度方面,探索新增水域儲備、水域指標(biāo)計(jì)劃管理、水域指標(biāo)生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎贫葎?chuàng)新,推進(jìn)水域“占補(bǔ)平衡”;積極探索河湖治理濱水經(jīng)濟(jì)帶、水域資源化管理、行業(yè)協(xié)同發(fā)展的新模式。探索試點(diǎn)將“綠幣”納入個人征信實(shí)施信用貸款,拓寬綠幣使用渠道,實(shí)現(xiàn)綠幣與支付寶城市服務(wù)、微信等社交媒介的數(shù)據(jù)交互。

    3.2 雙向發(fā)力最嚴(yán)格水資源管理

    聚焦“區(qū)域水資源+水耗標(biāo)準(zhǔn)管理”改革,建立完整的水資源管理空間數(shù)據(jù)“一張圖”、監(jiān)測與態(tài)勢感知“一張網(wǎng)”、水資源綜合信息基礎(chǔ)庫“一本賬”,實(shí)現(xiàn)水資源管理事項(xiàng)“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)通管”的水資源管理標(biāo)準(zhǔn)化平臺,加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管。加快推進(jìn)污水處理廠尾水再生利用設(shè)施建設(shè),海島地區(qū)開展海水淡化利用規(guī)?;痉?,高耗水行業(yè)和工業(yè)園區(qū)要優(yōu)先利用海水、亞海水。

    3.3 打造全域幸福河湖

    從省級層面全力推動幸福河湖建設(shè),以錢塘江流域幸福河湖建設(shè)為試點(diǎn),系統(tǒng)謀劃河道治理同產(chǎn)業(yè)發(fā)展相融合的模式,推動流域高質(zhì)量發(fā)展。發(fā)布《幸福河湖建設(shè)指導(dǎo)意見》,指引不同類型河道治理的建設(shè)模式。以錢塘江流域和曹娥江流域治理為切入點(diǎn),探索河湖治理濱水經(jīng)濟(jì)帶、水域資源化管理、行業(yè)協(xié)同發(fā)展的新模式。在《浙江省水利建設(shè)與發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》中明確幸福河湖建設(shè)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和支持方式,加強(qiáng)各地建設(shè)幸福河湖的積極性。

    3.4 加速推進(jìn)“海塘+”

    聚焦實(shí)現(xiàn)海塘的多功能融合,建設(shè)綠色、開放共享、體驗(yàn)多源、功能統(tǒng)籌的優(yōu)質(zhì)海塘,實(shí)現(xiàn)海塘與交通、文旅、綠化的多功能融合。在海塘安瀾工程建設(shè)過程中建立工程帶科研機(jī)制。省市縣統(tǒng)籌安排并實(shí)施工程帶科研,依托工程建設(shè)開展省域或區(qū)域“安全+”功能融合、生態(tài)海堤建設(shè)、數(shù)字海塘建設(shè)、錢塘江河口堤腳沖刷、河口綜合治理、灘涂植物群落營造、古海塘保護(hù)修復(fù)等重點(diǎn)課題或關(guān)鍵技術(shù)研究,在省科技重大項(xiàng)目立項(xiàng)上予以政策支持、經(jīng)費(fèi)保障。

    3.5 系統(tǒng)推進(jìn)水生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化

    做好水生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化的頂層設(shè)計(jì),一是要摸清家底,水利部門會同自規(guī)部門將全省所有涉水工程、可開發(fā)利用的水資源按功能分類,繪制水資源“一張圖”,并開展工程、自然資源等確權(quán)登記工作;二是搭建運(yùn)營平臺,組建各地“水生態(tài)銀行”,統(tǒng)一開展水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、市場化運(yùn)營和開發(fā);三是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和開發(fā)運(yùn)營,依托水生態(tài)銀行引入產(chǎn)業(yè)投資方和運(yùn)營商,實(shí)現(xiàn)“賣資源”“賣產(chǎn)品”“賣環(huán)境”“建品牌”。

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