浙江水利先發(fā)優(yōu)勢和走前列路徑研究

顧?？?，金倩楠，劉立軍

（浙江省水利河口研究院（浙江省海洋規(guī)劃設(shè)計研究院），浙江 杭州 310017）

0 引 言

經(jīng)過70多年的艱苦奮斗，浙江水利在防洪保安、水資源保障、水生態(tài)環(huán)境保護、水文化和水經(jīng)濟發(fā)展、水治理能力建設(shè)等方面都取得長足的進步，有力地支撐了社會經(jīng)濟發(fā)展，在許多領(lǐng)域開創(chuàng)了浙江經(jīng)驗，走在全國前列。“十四五”時期是浙江水利構(gòu)建“浙江水網(wǎng)”、支撐浙江省全面建設(shè)“重要窗口”和共同富裕示范區(qū)的關(guān)鍵期，全省水利行業(yè)面臨更高的要求、更大的挑戰(zhàn)，需要進一步鞏固優(yōu)勢、再謀新篇、走在前列、勇立潮頭，建成具有浙江特色的水利標志性成果。

1 浙江水利發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)陳璐等學者[1]對2018年全國各省市水利現(xiàn)代化程度的研究，浙江省水利現(xiàn)代化水平總體位于北京、上海、江蘇等省市之后。通過調(diào)研以及與北京、江蘇等水利工作走在全國前列地區(qū)的水利發(fā)展成效進行比較，浙江省在河（湖）長制、最嚴格水資源管理、幸福河湖建設(shè)、海塘安瀾、水生態(tài)價值實現(xiàn)等方面具有先發(fā)優(yōu)勢。

1.1 河（湖）長制“浙江經(jīng)驗”走向全國

近年來，浙江省河（湖）長制等一系列工作的成效得到國務(wù)院、水利部的充分肯定，連續(xù)3 a獲得獎勵資金。

2003年，湖州市長興縣為推動城區(qū)河道治理，開始建立河長制，明確城區(qū)河長的各項職責。之后，湖州市、杭州市和嘉興市探索實施河長制，推動河湖治理。2013年底，浙江省全面推行“五水共治”決策部署，在總結(jié)長興縣方案的基礎(chǔ)上，將“河長制”作為推進各項治水工作的保障制度。2018年發(fā)布《浙江省河長制規(guī)定》，這是全國首個對河（湖）長制工作有指導作用的地方性法規(guī)。2020年，浙江省在全國率先實行全社會公眾護水“綠水幣”機制，搞好政企民“大合唱”，走好治水“群眾路線”。2021年10月22日正式實施浙江省地方標準DB33/T 2361—2021《河（湖）長制工作規(guī)范》，從基本要求、工作內(nèi)容、實施要求、信息公開與檔案管理等4方面規(guī)范河（湖）長制工作，明確各級河（湖）長的設(shè)置及工作內(nèi)容，推動河（湖）長制工作從“有章可循”到“有法可依”再到“依標辦事”。

江蘇、廣東等省從近幾年河（湖）長制實踐中也總結(jié)出一系列網(wǎng)格化管理、聯(lián)合執(zhí)法等優(yōu)秀的經(jīng)驗做法。同其他省份相比，浙江省在制度設(shè)計、法規(guī)與政策支撐、群眾參與等方面優(yōu)勢明顯。

1.2 最嚴格水資源管理全國優(yōu)秀

水資源利用效率是水利現(xiàn)代化發(fā)展的重要標志?！笆濉逼谀憬嵭凶顕栏袼Y源管理制度獲得優(yōu)秀等次，考核結(jié)果首次排名全國第一。浙江省2020年度萬元GDP用水量25.4 m3，處于全國前列（全國第四），較北京、上海、天津等城市低，與江蘇、廣東和全國平均值相比，較為先進；萬元工業(yè)增加值用水量15.8 m3，處于全國前列（全國第六、南方地區(qū)第一），較北京、天津、陜西、山東、河北等省市低，與上海市、江蘇省等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相比，較為先進。主要原因是浙江省水稻等糧食種植面積少，農(nóng)業(yè)對水資源的依賴相對較小；工業(yè)以輕工業(yè)為主，對水資源的依賴程度較低。農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)0.602（全國第九、南方地區(qū)第三），與上海等地差距較大，與山東等地差距較小。城市供水管網(wǎng)漏損率僅為6.13%，位居全國前列；人均綜合用水量256.0 m3/（人·a），位居全國第十（南方第二）；國家級縣域節(jié)水型社會建設(shè)覆蓋率列全國第四（南方第一）；獲得“全國公共機構(gòu)水效領(lǐng)跑者”稱號的企業(yè)數(shù)量位列全國第一。各項節(jié)水數(shù)據(jù)在南方省份中領(lǐng)先，達到國際中等發(fā)達國家水平。

1.3 幸福河湖浙江起航

浙江省河湖治理始終踐行習近平生態(tài)文明思想和“綠水青山就是金山銀山”的理念，從2003年開始實施“萬里清水河道”建設(shè)；2013年以“壯士斷腕”的決心，大力推進“五水共治”，倒逼產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型，打造良好的河湖生態(tài)環(huán)境；2018年在全國率先開展“美麗河湖”建設(shè)，在浙江高水平建設(shè)全面小康社會進程中發(fā)揮重要作用，也為新發(fā)展階段建設(shè)高品質(zhì)全域幸福河湖奠定堅實的基礎(chǔ)。通過一系列流域綜合治理工程，全省主要江河干堤達標率提高至87%，縣級及以上城市防洪基本達標，“千人萬畝”防洪閉合圈達標率提高至79%。全省共建成省級美麗河湖3 600余km，水美鄉(xiāng)村1 000余個，仙居永安溪、松陽松陰溪、天臺始豐溪、浦江浦陽江、柯城石梁溪、德清蠡山漾等一批美麗河湖在全國起到良好的示范作用。

1.4 海塘安瀾啟動“水利+”

截至2019年底，浙江省已建成一線標準海塘（基本防御線）898條共計2 014 km，其中防潮（洪）標準200 a一遇及以上占2%，100 a一遇占13%，50 a一遇占56%，20 a一遇及以下占29%。與廣東、江蘇等經(jīng)濟發(fā)達省份相比，浙江省海堤長度適中，建設(shè)標準高，有效保護沿海42個縣（市、區(qū)）、2 000余萬人口、133余萬公頃（2 000余萬畝）耕地和全省一半以上GDP。為加速海塘安瀾工程的建設(shè)，省委省政府先后印發(fā)《浙江省海塘安瀾千億工程行動計劃》《浙江省海塘安瀾千億工程建設(shè)規(guī)劃》，展望未來，到2035年，將實現(xiàn)從“一條防御工程線”向安全屏障、生態(tài)廊道、貫通走廊、文化長廊、活力珠鏈、產(chǎn)業(yè)高地“六個功能帶”的蝶變。

1.5 水生態(tài)價值實現(xiàn)先行探索

2015年，麗水市在全國率先全面推進“河權(quán)到戶”，真正意義上實現(xiàn)水生態(tài)價值轉(zhuǎn)化，承包人每千米河道年均增收達8 000元以上。2019年，麗水市推進浙江（麗水）綠色發(fā)展綜合改革創(chuàng)新區(qū)建設(shè)，使自然資源可以“變現(xiàn)”，“水流變資金流”成為現(xiàn)實。

在實踐層面，目前全省探索出的水生態(tài)價值形式有“河權(quán)到戶”“兩山銀行”“生態(tài)貸”“兩山貸”“生態(tài)基金（兩山轉(zhuǎn)化產(chǎn)業(yè)投資基金）”“生態(tài)保險”“麗水山泉”“麗水山耕”“麗水山居”“麗水山景”等，為全國乃至全世界提供了典范。

在法規(guī)政策體系層面，麗水市出臺DB 3311/T 139—2020《生態(tài)產(chǎn)品價值核算指南》、DB 3311/T 144—2020《綠色信貸實施指南》等地方標準，《麗水市生態(tài)產(chǎn)品價值核算技術(shù)辦法（試行）》《浙江（麗水）生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點方案》等市級政策文件，助力水生態(tài)價值轉(zhuǎn)化的探索。

2 浙江水利走前列面臨的挑戰(zhàn)

江蘇等省的水利工作總體上走在全國前列，在部分領(lǐng)域的資源稟賦、基礎(chǔ)條件、政策保障等方面具有較強優(yōu)勢；廣東等省水利發(fā)展基礎(chǔ)相對薄弱，但隨著當?shù)攸h委政府對水利工作越來越重視，部分領(lǐng)域要求出重拳、求實效。通過分析其他省“十四五”期間水利工作的重要發(fā)力點，可為今后浙江省如何繼續(xù)在先發(fā)優(yōu)勢領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)領(lǐng)跑、在后發(fā)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)比較優(yōu)勢提供借鑒。

2.1 河（湖）長制比較優(yōu)勢逐漸變小

近幾年，其他兄弟省市的河長制工作步伐緊追浙江省，有些方面即將超越，浙江省河湖管理工作繼續(xù)走在前列面臨較大壓力。

2.1.1 組織體系仍需提升

全國14個省份明確由省領(lǐng)導擔任省級河長辦主任，黑龍江、江蘇等9個省的水利廳內(nèi)同時設(shè)河湖處、河（湖）長制工作處。江蘇、山東、廣東等17個省市均通過發(fā)布總河長令，部署河長制及“清四亂”工作。

2.1.2 省級層面獎懲機制不足

山東省將河（湖）長制工作納入省委、省政府對各市經(jīng)濟社會發(fā)展的綜合考核，明確由省水利廳負責考評；廣西、貴州2省將河（湖）長制納入省委常委會工作要點；廣東省2019年首次全面完成地市總河長的考核，并將考核結(jié)果作為黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考核評價、干部獎懲任免的重要依據(jù)；浙江省僅將河長制考核作為“五水共治”考核的一部分，且占比很小。

2.1.3 河（湖）長制改革力度不足

江蘇、廣東2省提出實施岸線分區(qū)管理，將河湖岸線劃分為保護區(qū)、保留區(qū)、控制利用區(qū)和開發(fā)利用區(qū)，形成省骨干河湖生產(chǎn)、生活、生態(tài)岸線的適宜比例，將河湖岸線功能分區(qū)、涉河建設(shè)項目等信息納入“水利一張圖”，推進信息化管理；浙江省仍嚴守河湖管護范圍，缺乏向公眾全面放開河湖岸線利用的勇氣。

2.2 最嚴格水資源管理領(lǐng)先優(yōu)勢微弱

2.2.1 水資源利用效率存在差距

對標北京等國內(nèi)先進水平，浙江省水資源利用效率還有較大提升空間，一些重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的節(jié)水尚有較大潛力。工業(yè)用水方面，萬元工業(yè)增加值的用水量與北京市（7.1 m3）、天津市（10.7 m3）、深圳市（4.7 m3）相比，仍有較大差距；此外，工業(yè)企業(yè)用水水平參差不齊，工業(yè)園區(qū)優(yōu)質(zhì)水源錯配問題突出。農(nóng)業(yè)節(jié)水方面，上海等城市的農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)均已達到0.70以上，與其相比，浙江省農(nóng)田灌溉水的有效利用差距較大，即使在地理位置相鄰的浙北和蘇南地區(qū)，蘇南地區(qū)（0.680）節(jié)水灌溉的成效也較浙北地區(qū)（0.630）高。城鎮(zhèn)用水方面，城鄉(xiāng)公共供水管網(wǎng)漏損率不平衡現(xiàn)象較為明顯，城市建成區(qū)多為10%，但還有許多縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)在20%左右，較發(fā)達地區(qū)差距明顯。

2.2.2 非常規(guī)水源利用率不高

除寧波市區(qū)、紹興市區(qū)初步形成區(qū)域水源分質(zhì)供水體系外，絕大部分地區(qū)城鄉(xiāng)居民生活與工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的供水工程體系不分，生活生產(chǎn)用水仍主要依賴以水庫為主的水源工程。由于沒有實施分質(zhì)供水，一方面，好水沒有“用好”，存在工業(yè)園區(qū)水庫優(yōu)質(zhì)水源錯配、水庫優(yōu)質(zhì)水供應(yīng)緊張的情況（26個缺水城市中僅有8個城市有工業(yè)水廠），有限的優(yōu)質(zhì)水資源無法覆蓋更大范圍；另一方面，河道（河網(wǎng)）天然徑流及中水、淡化海水等非常規(guī)水源利用率不高。

2.3 幸福河湖持續(xù)發(fā)力不足

浙江省幸福河湖起步早、成效高，隨著江蘇省生態(tài)河湖、廣東省萬里碧道的推進，浙江省幸福河湖前期優(yōu)勢正在減小，甚至被其他地區(qū)超越。

省委省政府高位推動方面，江蘇省生態(tài)河湖、廣東省萬里碧水廊道是省委省政府高水平規(guī)劃建設(shè)推動河湖治理的專項行動；浙江省幸福河湖建設(shè)與省財政廳聯(lián)合印發(fā)，尚未上升到省委省政府層面，作為廣受好評的省政府民生實事，更需在“十四五”期間迭代升級，加快頂層設(shè)計、謀篇布局。

河湖建設(shè)創(chuàng)新方面，上海市規(guī)劃和自然資源局與上海市水務(wù)局聯(lián)合編制完成全國首份完全聚焦河道的規(guī)劃指南[2]；廣東省萬里碧道提出建設(shè)“三道一帶”的目標，分別對自然生態(tài)型、鄉(xiāng)野型、城鎮(zhèn)型、都市型4類碧道進行建設(shè)指引；而在浙江省幸福河湖建設(shè)方案中，這些方面的創(chuàng)新還未全面體現(xiàn)。

河湖治理資金補助方面，廣東省治理河長省級以上的補助資金，按140萬元/km且不超過年度項目批復概算的70%控制；江蘇省中小河流治理專項資金，省級以上獎補標準按蘇南、蘇中、蘇北分別不超過工程初步設(shè)計概算投資的40%、50%、70%控制[3]；浙江省“十三五”期間中小河流項目資金補助比例僅為25%，相比廣東、上海、江蘇的項目資金補助明顯偏低，基層積極性不高。

2.4 海塘安瀾需加大邁進步伐

2.4.1 海塘防御標準與保護對象的重要性不匹配

根據(jù)《浙江省海塘安瀾千億工程建設(shè)規(guī)劃》分析，預測至2035年，海塘現(xiàn)狀防御標準與發(fā)展需求不相區(qū)配的保護區(qū)比例為82%，不相區(qū)配的海塘長度比例為70%。浙江省現(xiàn)有海塘達標率77%，與上海（86%）、江蘇（95%）等發(fā)達地區(qū)相比，達標率還有一定差距。為此，浙江省提出全面提高海塘防洪防潮能力的要求。

2.4.2 生態(tài)性不足

受認識所限，浙江省海堤建設(shè)大多以傳統(tǒng)的物理海堤為主，更多注重工程安全，生態(tài)建設(shè)理念落實不夠，對周邊環(huán)境協(xié)調(diào)性、生態(tài)友好性等綜合考慮不足。對此，浙江省要求實現(xiàn)海塘“安全+”，加強海陸生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)，合理融合交通、文化、景觀、休閑、健身、旅游等需求。廣東省針對現(xiàn)狀海堤達標率不高、生態(tài)性不足的問題，系統(tǒng)編制生態(tài)海堤建設(shè)規(guī)劃，在創(chuàng)新理念、保障安全等方面，與浙江省具有高度相似性。在海塘安瀾建設(shè)方面，浙江省可能會實現(xiàn)與廣東省并跑，因此浙江省需要在科技、資金等方面加大投入，確保能夠全面實現(xiàn)領(lǐng)跑。

2.5 水生態(tài)價值實現(xiàn)路徑體系化仍需加強

總體來說，浙江省水生態(tài)價值轉(zhuǎn)化頂層設(shè)計不足，系統(tǒng)化的推進機制未形成，水生態(tài)價值轉(zhuǎn)化“小散弱”的局面未根本改變，產(chǎn)業(yè)水平偏低，產(chǎn)業(yè)鏈不完整，品牌宣傳推廣力度不足，產(chǎn)業(yè)配套政策的扶持力度不足。2021年自然資源部組織編寫《生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)典型案例》（第二批），其中福建省南平市光澤縣“水美經(jīng)濟”案例具有較高的參考和借鑒價值，該縣從頂層設(shè)計、產(chǎn)品研發(fā)、機制保障等方面，形成一套完整的“水美經(jīng)濟”體系，浙江省目前還缺乏這方面的系統(tǒng)考量。

3 浙江水利走前列的建議

3.1 以河湖管理制度改革創(chuàng)新推動河（湖）長制

在河湖管理法規(guī)方面，針對大眾訴求，開展對《浙江省河道管理條例》不適應(yīng)條款的修訂。在水域管理制度方面，探索新增水域儲備、水域指標計劃管理、水域指標生態(tài)補償?shù)戎贫葎?chuàng)新，推進水域“占補平衡”；積極探索河湖治理濱水經(jīng)濟帶、水域資源化管理、行業(yè)協(xié)同發(fā)展的新模式。探索試點將“綠幣”納入個人征信實施信用貸款，拓寬綠幣使用渠道，實現(xiàn)綠幣與支付寶城市服務(wù)、微信等社交媒介的數(shù)據(jù)交互。

3.2 雙向發(fā)力最嚴格水資源管理

聚焦“區(qū)域水資源+水耗標準管理”改革，建立完整的水資源管理空間數(shù)據(jù)“一張圖”、監(jiān)測與態(tài)勢感知“一張網(wǎng)”、水資源綜合信息基礎(chǔ)庫“一本賬”，實現(xiàn)水資源管理事項“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)通管”的水資源管理標準化平臺，加強事中、事后監(jiān)管。加快推進污水處理廠尾水再生利用設(shè)施建設(shè)，海島地區(qū)開展海水淡化利用規(guī)?；痉?，高耗水行業(yè)和工業(yè)園區(qū)要優(yōu)先利用海水、亞海水。

3.3 打造全域幸福河湖

從省級層面全力推動幸福河湖建設(shè)，以錢塘江流域幸福河湖建設(shè)為試點，系統(tǒng)謀劃河道治理同產(chǎn)業(yè)發(fā)展相融合的模式，推動流域高質(zhì)量發(fā)展。發(fā)布《幸福河湖建設(shè)指導意見》，指引不同類型河道治理的建設(shè)模式。以錢塘江流域和曹娥江流域治理為切入點，探索河湖治理濱水經(jīng)濟帶、水域資源化管理、行業(yè)協(xié)同發(fā)展的新模式。在《浙江省水利建設(shè)與發(fā)展專項資金管理辦法》中明確幸福河湖建設(shè)的補助標準和支持方式，加強各地建設(shè)幸福河湖的積極性。

3.4 加速推進“海塘+”

聚焦實現(xiàn)海塘的多功能融合，建設(shè)綠色、開放共享、體驗多源、功能統(tǒng)籌的優(yōu)質(zhì)海塘，實現(xiàn)海塘與交通、文旅、綠化的多功能融合。在海塘安瀾工程建設(shè)過程中建立工程帶科研機制。省市縣統(tǒng)籌安排并實施工程帶科研，依托工程建設(shè)開展省域或區(qū)域“安全+”功能融合、生態(tài)海堤建設(shè)、數(shù)字海塘建設(shè)、錢塘江河口堤腳沖刷、河口綜合治理、灘涂植物群落營造、古海塘保護修復等重點課題或關(guān)鍵技術(shù)研究，在省科技重大項目立項上予以政策支持、經(jīng)費保障。

3.5 系統(tǒng)推進水生態(tài)價值轉(zhuǎn)化

做好水生態(tài)價值轉(zhuǎn)化的頂層設(shè)計，一是要摸清家底，水利部門會同自規(guī)部門將全省所有涉水工程、可開發(fā)利用的水資源按功能分類，繪制水資源“一張圖”，并開展工程、自然資源等確權(quán)登記工作；二是搭建運營平臺，組建各地“水生態(tài)銀行”，統(tǒng)一開展水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、市場化運營和開發(fā)；三是加強產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和開發(fā)運營，依托水生態(tài)銀行引入產(chǎn)業(yè)投資方和運營商，實現(xiàn)“賣資源”“賣產(chǎn)品”“賣環(huán)境”“建品牌”。