中國貧困治理的歷程、特征與經(jīng)驗探尋

梁新莉

(中國人民大學 國際關系學院，北京 100872)

貧困問題是任何一個國家在建設發(fā)展過程中都會面臨的難題，也是國家治理首要解決的重要議題。新中國成立以來，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨始終將解決貧困問題與中國現(xiàn)代化國家建設和國家治理進行緊密結(jié)合，從新中國成立到全面建成小康社會，我國先后經(jīng)歷了貧困治理的基礎建設階段、體制變革階段、扶貧開發(fā)階段、精準扶貧階段，最終實現(xiàn)了現(xiàn)行標準下農(nóng)村絕對貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，提前十年完成了聯(lián)合國制定的可持續(xù)發(fā)展議程減貧目標，歷史性地解決了中國絕對貧困的重大難題。中共十九屆六中全會指出：看清楚過去何以成功，才能弄明白未來何以繼續(xù)成功，從而更堅定、更自覺地踐行初心使命，在新時代更好地堅持和發(fā)展中國特色社會主義[1]?？偨Y(jié)歷史是為未來奠定經(jīng)驗的基石，回顧中國貧困治理的不同發(fā)展階段，從而探究中國貧困治理的內(nèi)在邏輯演變規(guī)律，獲取中國貧困治理道路上的寶貴經(jīng)驗，為鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接打下堅實的理論基礎。

一、新中國成立以來中國貧困治理的發(fā)展歷程

新中國成立以來，中國始終將貧困治理與現(xiàn)代化國家建設與國家治理相結(jié)合，依據(jù)黨和政府實施的減貧政策來看，中國貧困治理的歷程是一個由宏觀到微觀、由整體到具體、由面到點的循序漸進的過程。中國貧困治理可以劃分為四個階段即基礎建設階段、體制變革階段、扶貧開發(fā)階段和精準扶貧階段。其中前兩個階段著力解決國家總體貧困的問題，后兩個階段逐步實現(xiàn)從區(qū)域到個體的聚焦，最終消除絕對貧困。

(一)基礎建設階段(1949—1977年)

新中國成立初期百廢待興，為快速恢復生產(chǎn)，選擇施行以蘇聯(lián)模式為借鑒的計劃經(jīng)濟體制，黨和政府通過建立人民公社、變革農(nóng)村土地關系、推行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展、實行工農(nóng)業(yè)“剪刀差”等戰(zhàn)略，壯大了集體經(jīng)濟的發(fā)展體量。這一階段，中國貧困治理的重心在于緩解國家總體貧困的局面，其主要途徑是通過變革土地關系和建立初步保障體系來改善貧困群體的基本生活條件。

土地是重要的生產(chǎn)資料，其歸屬問題嚴重影響生產(chǎn)力和生產(chǎn)關系的發(fā)展，因此新中國成立初期我國實行土地改革，通過快速解放生產(chǎn)力變革土地生產(chǎn)關系來緩解貧困。為了改變貧下中農(nóng)發(fā)展受限的局面，實現(xiàn)耕者有其田，中國共產(chǎn)黨于1949年率先在解放較早且農(nóng)田比較集聚的華北地區(qū)開展土地革命試點，沒收原有富農(nóng)、地主的土地歸農(nóng)民所有。試點成熟后，中央人民政府于次年六月正式頒布《土地改革法》，土地革命的浪潮在全國如火如荼地開展起來。截至1952年底，除了臺灣和部分少數(shù)民族地區(qū)，全國的土地改革基本完成，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到解放，廣大農(nóng)民擺脫封建土地關系的束縛，獲得賴以生存的土地，生產(chǎn)關系得以轉(zhuǎn)變，促進整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域的迅速恢復與發(fā)展。

土地改革基本完成時，中央人民政府開始著力建設初步的保障體系。從20世紀50年代到70年代中期，農(nóng)村生產(chǎn)和社會保障領域采取許多有效措施,如興建農(nóng)田水利，建立農(nóng)業(yè)技術推廣站和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村合作信用營業(yè)機構(gòu)，建設鄉(xiāng)村小學校、衛(wèi)生所等，初步建立以“五?！惫B(yǎng)制度和特困群體救助制度為主體的社會基本保障制度，社會救助體系初現(xiàn)雛形[2]。到1978年，國家已經(jīng)建成近35萬個村信用站的農(nóng)村金融服務網(wǎng)、近4萬個農(nóng)村技術推廣站，全國學齡兒童入學率從1949年的20%提升到了95.5%[3]。但由于受到工農(nóng)業(yè)“剪刀差”和重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展路線的影響，農(nóng)村經(jīng)濟收益長期外流，農(nóng)民的生活條件處在較低水平，加上“文革”十年的動蕩，城鄉(xiāng)保障體系幾近崩潰，廣大農(nóng)民依舊生活在貧困線以下。這一階段總體而言，社會福利制度、勞動用工制度和基礎設施建設保存了下來，中國貧困治理的基礎體系得以形成。

(二)體制變革階段(1978—1985年)

搖搖欲墜的國民經(jīng)濟體系和整體性國家貧困狀況，暴露了長期計劃經(jīng)濟體制下重工抑農(nóng)和過度集體化的弊端。1978年，中國共產(chǎn)黨召開十一屆三中全會，對新中國成立以來的經(jīng)濟社會發(fā)展進行反思性總結(jié)，農(nóng)村經(jīng)濟體制迎來了重大調(diào)整。改革主要在兩方面進行：一是變革土地經(jīng)營制度，推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制；二是政社分立。這兩項舉措充分釋放了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展活力和農(nóng)民的積極性，促進了農(nóng)村的增產(chǎn)增收。與此同時，1978年國家開始恢復統(tǒng)管民政工作的機構(gòu)，并于1982年設立中華人民共和國民政部，其主要職責是社會福利保障、救災救濟、優(yōu)撫安置等，初步將貧困治理的政策上升到國家體制建設高度，逐步進入貧困治理的體制變革階段。

1981—1985年我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展實施第六個五年計劃，也是十一屆三中全會召開后的首個五年計劃。與前幾個五年計劃不同的是，除了國民經(jīng)濟發(fā)展計劃，還增加了社會發(fā)展的內(nèi)容，注重經(jīng)濟、科技、教育、文化、社會的全面發(fā)展。這一時期，全國貧困治理工作有步驟、有計劃地開展，國家民政會議中第一次將扶貧從農(nóng)村救濟中分離出來，明確了人均年收入206元以下為當時的農(nóng)民貧困標準。此標準下全國農(nóng)村貧困人口高達2.5億[4]。面對當時龐大的貧困人口數(shù)量，國家開展以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為主的制度變革，提升農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)副產(chǎn)品價格，降低化肥、農(nóng)藥和農(nóng)機產(chǎn)品等農(nóng)用工業(yè)品的出廠價和銷售價，給予在貧困地區(qū)投資建廠的企業(yè)免繳稅費的投資待遇。中央政府針對“三西”地區(qū)人口稠密且自然條件匱乏的先天性劣勢，在保證當?shù)毓┬杵胶獾耐瑫r，投入更多財政資金用于“以工代賑”，合理利用當?shù)氐牡V產(chǎn)、森林等資源，吸引西海固和定西的勞動力轉(zhuǎn)移到河西投入糧食基地建設，既將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢提高了當?shù)鼐用袷杖?，又促進了退耕還林和環(huán)境整治工作的開展。全國邊防會議中，黨中央確立了對口支援和經(jīng)濟協(xié)作項目，加強發(fā)達城市與少數(shù)民族地區(qū)對口扶持、物資互通和人才交流。雖然這一階段國家整體貧困發(fā)生率大幅下降，但全國貧困人口基數(shù)依舊龐大，且仍處于社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展早期，國家整體積累較為薄弱。

(三)開發(fā)扶貧階段(1986—2012年)

改革開放以來的貧困治理成效卓著，但經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域性差異也漸漸顯現(xiàn)出來。東部沿海地區(qū)由于自身區(qū)位地理優(yōu)勢明顯發(fā)展勢頭迅猛，而受制于地理因素、自然資源、經(jīng)濟基礎影響的西部區(qū)域發(fā)展相對滯后。日益拉大的東西部貧富差距和一直潛存的城鄉(xiāng)二元發(fā)展差距使得貧困問題更加凸顯。國務院及時調(diào)整治理策略，于1986年5月16日發(fā)布39號文件。文件強調(diào)為了加強對貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)工作的指導，盡快改變這些地區(qū)的貧困面貌，國務院決定成立貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領導小組。領導小組的基本任務是：組織調(diào)查研究；擬定貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)的方針、政策和規(guī)劃；協(xié)調(diào)解決開發(fā)建設中的重要問題；督促、檢查和總結(jié)交流經(jīng)驗。由此，中國貧困治理開始從解決國家總體貧困向解決區(qū)域性貧困進行轉(zhuǎn)變，標志著中國貧困治理開始進入以提升內(nèi)生動力為核心的區(qū)域開發(fā)階段。

國務院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領導小組成立后，為了平衡經(jīng)濟發(fā)展，加快扶貧工作進度，各級政府相應制定了一整套具有系統(tǒng)性、規(guī)范性的區(qū)域開發(fā)工作機制。貧困狀況較為嚴峻的省、市、縣也相繼成立小組，設置專業(yè)人員，構(gòu)建了一套較為完備的區(qū)域開發(fā)工作體系。在國家扶持下，貧困地區(qū)依據(jù)當?shù)刈匀毁Y源，以市場需求為導向，因地制宜地進行開發(fā)性建設，激發(fā)貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力；汲取以工代賑的有效經(jīng)驗，進一步興建公路、航道、橋梁和飲水灌溉工程，完善基礎設施和公共服務體系；充分發(fā)揮社會主義集中力量攻堅克難的優(yōu)勢，動員社會各界參與，號召社會力量加入到全國區(qū)域開發(fā)工作中；制定專項扶貧政策體系，先后頒布了1994—2000年的《國家八七扶貧攻堅計劃》和21世紀以來的兩次《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》(2001—2010年、2011—2020年)，貧困治理的目標、對象、步驟和措施更加明確，貧困治理策略由原來的輸血式向造血式轉(zhuǎn)變；政府的扶貧區(qū)域開發(fā)工作中心由縣級為基礎單位進一步細化到以村為單位。全國瞄準了14.8萬個貧困村，覆蓋了83%的貧困人口，逐步確立了以整村推進為政策主體，輔之以勞動力培訓和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套的扶貧區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略[5]。這一時期，國家的統(tǒng)一部署和體系建設逐漸完備，社會各界參與力度顯著增強，東西部對口支援和扶貧協(xié)作效果突出，全國貧困人口呈現(xiàn)階梯式下降，貧困治理效果突出。

(四)精準扶貧階段(2013—2020年)

中共十八大以來中國貧困治理進入發(fā)力階段，習近平總書記親自部署指導全國脫貧攻堅工作，把打贏脫貧攻堅戰(zhàn)上升到了“社會主義本質(zhì)”的戰(zhàn)略高度，提出了絕不會讓任何一個貧困地區(qū)和困難群眾掉隊的莊嚴口號[6]。習近平強調(diào)消除貧困，實現(xiàn)人民群眾的共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求[7]。黨中央于2013年11月提出精準扶貧、精準幫扶理念，該理念貫徹于十八大以后貧困治理的全過程。2015年，中共中央、國務院為進一步打贏脫貧攻堅戰(zhàn)推出重要決策，提出了打贏脫貧攻堅戰(zhàn)需要堅持黨的領導、政府指導、精準扶貧、綠色發(fā)展、群眾主體、因地制宜的六項基本原則[8]。2016年我國首次將“全力實施脫貧攻堅”納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃，將脫貧攻堅作為一項國家戰(zhàn)略來實施。2017年進入中國特色社會主義新時代，國家從頂層進行設計，要求對全部貧困人口進行建檔立卡，同時由國務院扶貧辦牽頭指導各級政府通過精準識別程序?qū)⑷珖毨艋拘畔浫搿叭珖鲐氶_發(fā)信息系統(tǒng)”，并要求村級脫貧攻堅責任組針對每一戶貧困戶制定幫扶計劃，實施精準幫扶措施，針對性開展教育扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧、危房改造、易地搬遷等多種幫扶措施，同時建立了責任、政策、投入、幫扶、動員、監(jiān)督、考核等七大扶貧制度落實體系，完備基礎設施、公共服務體系與社會保障體系建設，歷史性解決了區(qū)域發(fā)展問題，幫助少數(shù)民族地區(qū)群眾及貧困群體生活模式轉(zhuǎn)型和生活條件改善[9]。2021年2月25日全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會召開，經(jīng)過8年攻堅期的不懈努力，全國貧困戶實現(xiàn)“兩不愁，三保障”的基本要求，中國如期完成了新時代脫貧攻堅目標任務，實現(xiàn)了現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口全部脫貧和貧困縣全部摘帽的歷史性壯舉。

二、中國貧困治理的特征分析

回顧新中國成立以來中國貧困治理的四個階段可以發(fā)現(xiàn)，隨著貧困治理模式日趨成熟，中國貧困治理的內(nèi)在邏輯呈現(xiàn)出治理主體由單一化向多元化轉(zhuǎn)變，治理理念由外部幫扶向內(nèi)源發(fā)展轉(zhuǎn)變，治理措施由廣泛救濟向精準幫扶轉(zhuǎn)變，治理格局由分散化向一體化轉(zhuǎn)變的特征，逐漸形成了具有中國特色的貧困治理體系。

(一)治理主體多元化

貧困治理主體由單一的政府部門向政府、市場、社會多元主體協(xié)作轉(zhuǎn)變是中國貧困治理邏輯轉(zhuǎn)向的顯要特征之一。新中國成立以后到改革開放之前，中國開始進入貧困治理的基礎建設階段，在這一階段中國政府是唯一的貧困治理主體，政府通過計劃經(jīng)濟體制來實施貧困治理政策，在全國開展基礎設施建設、大規(guī)模掃盲活動、普及初級教育、建設農(nóng)村醫(yī)療及衛(wèi)生院、建立五保戶制度及儲備糧制度。雖然政府在這一階段對農(nóng)村醫(yī)療、教育和公共服務進行了大規(guī)模供給，但依舊不能改變國家總體貧困的局面。當時國家經(jīng)濟發(fā)展水平不高，單一性的國家財政補貼對貧困地區(qū)幫扶有限，農(nóng)村地區(qū)之間依舊沿用基于“人情”與“人倫”的親屬鄰里互助方式，貧困群眾自身的生產(chǎn)發(fā)展能力未被喚醒，社會力量也沒有融入廣泛的貧困治理工作中。改革開放之后，中國開始進入貧困治理的體制變革階段，市場的作用被引入到貧困治理之中，企業(yè)參加貧困救濟不僅是基于慈善理念的道義扶持，更有社會主義市場經(jīng)濟體制下的社會責任和道德使命。在黨和政府的動員下，全社會各界的力量以多重方式開展各式各樣的幫扶活動，如國家主導的對口支援工程、全國總工會的“萬人工培計劃”、共青團中央的“希望工程”、中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部的“光彩事業(yè)”等社會團體組織活動參與到貧困縣和貧困村的開發(fā)建設中[10]。2001—2010年《中國扶貧開發(fā)綱要》也突出強調(diào)了政府主導、全社會共同參與和扶貧開發(fā)中的市場導向作用，不能讓政府取代市場去直接配置扶貧開發(fā)資源。十八大以后，國家貧困治理的多元化主體趨向更加完善，社會各界力量參與到擺脫絕對貧困的偉大工程，這一時期不僅提高了全社會的廣泛參與度，更推動了國家貧困治理體系與治理能力沿著更加專業(yè)化、精細化和科學化的方向發(fā)展。

(二)治理理念內(nèi)源化

內(nèi)生動力不足是貧困治理長期面臨的問題，由輸血式幫扶向造血式幫扶機制轉(zhuǎn)變成為黨和政府解決貧困治理難題的重要策略。黨和政府在貧困治理的基礎建設階段和體制變革階段側(cè)重于向貧困地區(qū)大量傾斜物質(zhì)資源、技術資源和人才資源，然而貧困率下降緩慢且在部分地區(qū)出現(xiàn)了越扶越貧的“貧困陷阱”，貧困群體被邊緣化于治理措施之外，“等靠要”的思維占據(jù)上風，甚至有一些地方出現(xiàn)貧困縣不愿意摘去“貧困縣”帽子的現(xiàn)象。學者方勁通過對比內(nèi)源和外源發(fā)展差異指出，外源性農(nóng)村發(fā)展通過規(guī)模經(jīng)濟和聚集經(jīng)濟，為城市經(jīng)濟擴展提供了糧食供給和初級產(chǎn)品，是一種低效率和邊緣性的發(fā)展模式；而內(nèi)源性發(fā)展模式利用自然、人力和文化等自然資源，發(fā)展多元化的服務型經(jīng)濟，實現(xiàn)了經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展[11]。國家反思既有模式的弊端，吸收了內(nèi)生式發(fā)展的優(yōu)勢，在貧困治理的區(qū)域開發(fā)階段和精準扶貧階段通過創(chuàng)新多元貧困治理路徑，著力提高內(nèi)生動力：一是完善了貧困村的硬件設備，推進了鄉(xiāng)村醫(yī)療、教育水平、道路建設、人居環(huán)境和農(nóng)村電網(wǎng)的改善；二是依據(jù)貧困地區(qū)的發(fā)展特性，創(chuàng)新扶貧開發(fā)新模式，在原有產(chǎn)業(yè)扶貧基礎上，增添了電商扶貧和光伏扶貧等扶貧新方略，因地制宜地帶動了當?shù)厣a(chǎn)潛力和發(fā)展活力，形成長期有效可持續(xù)的新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)；三是加強職業(yè)培訓和志智幫扶，培養(yǎng)貧困人口的自我發(fā)展能力和獨立脫貧意識，促進貧困群體從“等靠要”向“我要脫貧”的思維轉(zhuǎn)化轉(zhuǎn)換，提升了貧困群體的市場競爭能力和組織參與能力。

(三)治理措施精準化

隨著國家從解決總體貧困到解決區(qū)域性貧困，最終到消除絕對貧困，中國貧困治理所采取的治理措施也日趨精準。日益精細化的“靶向”識別機制是中國貧困治理的突出特征。中國在扶貧瞄準單元的選擇上是不斷變化的，國家對扶貧機制的調(diào)整，與國家的經(jīng)濟能力、技術能力有密切關系，目的是使扶貧對象的篩選和識別更加有效，使扶貧工作對貧困人口的幫扶更加有針對性。從貧困治理階段劃分上看，我國在貧困治理的基礎建設階段和體制變革階段主要以廣泛的區(qū)域瞄準為主，在老解放區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊遠地區(qū)和特殊貧困地區(qū)開展以經(jīng)濟援助為主的貧困救濟。隨著經(jīng)濟發(fā)展的“益貧性”式微，1986年中國開始進入貧困治理的區(qū)域開發(fā)階段，國家啟動大規(guī)模扶貧計劃，以貧困縣為基本單位重點扶持全國18個集中連片地區(qū)提升貧困發(fā)展能力，通過貼息貸款、以工代賑、定點扶貧和東西部協(xié)作等措施解決發(fā)展難題。21世紀以來，國家貧困人口分布區(qū)域從連片狀特征向點狀特征轉(zhuǎn)變，為了滿足貧困人口的現(xiàn)實需求，提升貧困人口覆蓋程度和資源瞄準精度，中國政府根據(jù)當下減貧經(jīng)驗借鑒了世界銀行關于扶貧瞄準從縣級到鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的建議[12]，將以縣級為重點單位的靶向瞄準機制進一步精確到了“村級”，重新劃定了近15萬個貧困村[13]。2005年以后，國家再次有步驟地進行以戶級為單位的瞄準機制，開始對農(nóng)村貧困人口建檔立卡。特別是在2013年精準扶貧政策提出后，以農(nóng)戶為基本單元的瞄準機制構(gòu)成了新時期減貧的重大特色，在識別、幫扶、管理和考核四個維度精準幫助貧困人口實現(xiàn)脫貧減貧，奔向共同富裕[14]。2020年以后，在預防返貧和相對貧困治理階段，貧困認證體系的完善和精確性的瞄準機制仍舊發(fā)揮著重要作用。

(四)治理格局一體化

一個國家的貧困治理工作不是一個區(qū)域、一個部門的枝節(jié)性問題，而是事關國家發(fā)展全局的全方位的工作，貧困治理效能一體化是國家治理現(xiàn)代化的體現(xiàn)。黨和政府充分發(fā)揮了社會主義的制度化優(yōu)勢和中國共產(chǎn)黨的領導優(yōu)勢，突破了原來“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的治理思路，促使中國貧困治理結(jié)構(gòu)實現(xiàn)了從改革開放前的分散化治理向當前的政府主導、社會通力協(xié)作的系統(tǒng)性貧困治理轉(zhuǎn)變。國家在貧困治理歷程中，先后制定了專門的長期貧困治理發(fā)展規(guī)劃，如八七扶貧計劃和新世紀以來的兩個農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要，明確了不同階段的貧困治理目標和主要的政策措施；設置了專門的行政部門和組織體系，在中央設立國務院扶貧開發(fā)辦公室(現(xiàn)國家振興局)統(tǒng)一部署，地方設置配套的地方扶貧開發(fā)辦公室，施行權(quán)、責、資、事到省級的工作責任制和省、市、縣、鄉(xiāng)、村的各級首長負責制；貧困治理區(qū)域從“三西”地區(qū)的試點地區(qū)逐步擴展到全國范圍內(nèi)，貧困治理范圍從廣泛扶貧、區(qū)域扶貧、縣級為主、整村推進向精準到戶的精準扶貧發(fā)展；從政府為主體的貧困結(jié)構(gòu)不斷整合社會各方資源，形成支持地方減貧的發(fā)展合力[15]。中國共產(chǎn)黨領導的扶貧治理通過最大限度地調(diào)集支持貧困地區(qū)發(fā)展的合力，凝結(jié)社會、企業(yè)、高校等各界力量與資源投入到國家貧困治理的重大工程中，形成了一體化的協(xié)作模式，治理效能得到顯著提升，最終各方共同推動了絕對貧困消除目標的順利實現(xiàn)。

三、中國貧困治理的經(jīng)驗探尋

中國之所以能在2020年底提前十年完成聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展議程減貧目標，實現(xiàn)現(xiàn)行標準下絕對貧困人口全面脫貧，是因為黨和政府在堅持普世的減貧邏輯的同時，找到了適合本土國情的特殊性路徑。這些寶貴經(jīng)驗不但為中國鞏固脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興銜接階段與相對貧困治理階段打下堅實的理論基礎，也給發(fā)展中國家的貧困治理提供了可供參照的治理范本。

(一)強國富民是后發(fā)現(xiàn)代化國家貧困治理的有效秩序

中國貧困治理之路與現(xiàn)代化國家治理的路徑基本一致，其比較優(yōu)勢在于最大限度地發(fā)揮了國家的自主性功能，將貧困治理與國家治理能力進行有效的互嵌和結(jié)合，充分發(fā)揮了國家這一主體在調(diào)節(jié)國家與社會、政府與市場關系中的體制吸納、社會協(xié)調(diào)與組織動員的功能。新中國成立初期至改革開放以前，國家在外交環(huán)境惡劣、資源匱乏、技術薄弱且勞動力豐富的時局下，選擇以減緩國家貧困來解決人民貧困的道路，通過強化水利、興修道路、鋪設電路等基礎設施建設來建立基本保障體系。盡管在此期間確立的城鄉(xiāng)區(qū)隔政策和城市與工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的經(jīng)濟政策成為農(nóng)村長期生存在低水平線的制度根源，卻也初步搭建了早期貧困治理的框架。改革開放以后，黨和政府在思想、政策與經(jīng)濟等領域總結(jié)了新中國成立以來的歷史經(jīng)驗與教訓，在變革農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)和改革戶籍制度的同時，強化對扶貧工程的專項治理，將以農(nóng)民為核心的貧困群體的關懷再次提升到了重要位置。

對于中國貧困治理的偉大成就，許多學者引用經(jīng)典經(jīng)濟學的滴涓效應理論來解釋，認為改革開放以來的經(jīng)濟高速發(fā)展是中國成功跳出貧困陷阱的不二法則，但這樣的理論解釋呈現(xiàn)出兩方面的局限性：一方面，為何發(fā)達資本主義國家如美國，仍然存在著近2 000萬貧困群體？另一方面，為什么很多發(fā)展中國家在近一二十年來同樣獲得了經(jīng)濟的高速運轉(zhuǎn)，減貧進展卻一直踟躕不前？對比中國和其他國家的貧困治理差距可以看出，很多國家在獲得經(jīng)濟發(fā)展的同時，忽略了最底層民眾的生存發(fā)展利益。底層民眾與廣大中上層民眾一樣，同樣作為國家的建設者，也應該同樣享受國家發(fā)展的紅利。因此，貧困治理工程的開展應高度重視國家的自主性力量，同時也要將人民福祉尤其是底層人民的生存發(fā)展權(quán)益嵌入國家治理的框架中。

(二)人的關懷與主體性培育是使命型政黨堅守的責任倫理

中國貧困治理展現(xiàn)了“使命型政黨”對人民的關懷性和對人民主體性的培育?！笆姑驼h”是晚近學界對中國共產(chǎn)黨政黨特性的總結(jié)，主要包含了兩方面的意涵：一方面，中國共產(chǎn)黨是馬克思主義政黨，組黨之初就肩負著重大的政治使命；另一方面，政黨使命貫穿于中國共產(chǎn)黨成立、運行與發(fā)展的方方面面，是政黨執(zhí)政與建設的合法性源泉和歸宿，同時也是政黨永葆生機與活力的根本機理[16]。

從理論層面上看，與西方主流政黨不同，《中國共產(chǎn)黨章程》明確了中國共產(chǎn)黨的代表主體是“中國工人階級”和“中國人民與中華民族”，決定了作為使命型政黨的中國共產(chǎn)黨的根本立場在于始終堅持以人民為中心，對國內(nèi)最貧困群體生活困境的關懷是中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)所決定的；從現(xiàn)實層面上來看，不同歷史時期人民的需求不同，國家發(fā)展基礎不同導致執(zhí)政黨所承擔的歷史使命也有所不同。在新中國成立初期，解決吃飯、穿衣等現(xiàn)實保障需求，建立初步“五?！备＠w系是人民亟待解決的重中之重。改革開放以后，均衡區(qū)域發(fā)展與城鄉(xiāng)發(fā)展差距，解決最廣大人民群眾的溫飽、教育、醫(yī)療等問題成為時代面臨的客觀難題。新時期以來，脫貧減貧更加聚焦于“一個都不能少”的精準式脫貧模式，貧困治理不僅要改變貧困地區(qū)的居住與生產(chǎn)環(huán)境，更將重心放在喚醒貧困群體的主體性意識，提升貧困群體的脫貧自覺性，激活貧困群體的自我成長與自我發(fā)展能力。中國順利解決最貧困群體的脫貧困境反映了中國共產(chǎn)黨始終將最廣大人民的根本利益作為政黨利益，將人民的生存發(fā)展困境當成政黨發(fā)展迫切需要解決的問題。

(三)有利于窮人的經(jīng)濟模式是貧困治理的基礎保障

中國消除絕對貧困的治理成就離不開有利于窮人的經(jīng)濟發(fā)展政策，主要包含土地政策、分配政策等真正惠及窮人的發(fā)展政策。新中國成立以來，中國農(nóng)村土地經(jīng)歷了四次重大變革，分別是解放初期將封建土地所有制變更為農(nóng)民土地所有的土地改革階段、成立初級生產(chǎn)合作社階段、集體所有的高級合作社與人民公社階段、家庭承包經(jīng)營階段。尤其是改革開放以后，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為主體的農(nóng)村土地變革極大提升了農(nóng)民的生產(chǎn)熱情，為貧困群體自主性脫貧致富提供了先決條件。

伴隨土地政策演變，中國分配政策也經(jīng)歷了不斷調(diào)整。土地革命時期，農(nóng)村實行按勞分配與按資分配的雙重分配政策，極大調(diào)動了農(nóng)民積極性。到了生產(chǎn)合作化運動和人民公社時期，則實施以工分制和供給制為具體方法的平均主義政策，盡管平抑了貧富差距，也限制了社會生產(chǎn)力的進步。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以后，明確劃分了國家、集體與個人三者之間的權(quán)利、責任與利益關系，將農(nóng)民收入同勞動成果掛鉤，很大程度上實現(xiàn)了真實有效的按勞分配。更重要的是，中國消除絕對貧困任務的成功完成伴隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展而實現(xiàn)，整體經(jīng)濟的高速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的均衡發(fā)展為幫扶絕對貧困群體全部脫貧提供了堅實的物質(zhì)基礎。中國政府利用了社會主義市場經(jīng)濟體制的優(yōu)勢，在保證市場的決定性作用的同時，通過有效監(jiān)管和宏觀調(diào)控平衡了經(jīng)濟的區(qū)域結(jié)構(gòu)和部門結(jié)構(gòu)，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的多元化、工業(yè)化和城鄉(xiāng)流動的暢通化，實現(xiàn)了農(nóng)村貧困地區(qū)和貧困人口的收入增長和貧困緩解。

(四)漸進式減貧政策推進是有效的政策模式

對于受制于國家能力和經(jīng)濟條件的廣大發(fā)展中國家而言，如何有效地減緩貧困、推動國家富強并非一蹴而就的短期治理實踐，地理性與人文性差異尤為顯著的中國更是如此。因此，分階段、有重點地推進漸進式減貧政策成為一項具有中國特色且較為有效的貧困治理模式。

中國貧困治理是一場在國家主導下企事業(yè)單位、公益組織等多主體相互協(xié)作完成，兼顧國家與社會秩序環(huán)境的重大國家治理工程[17]。這一重大工程不僅是經(jīng)濟問題，更是政治社會問題，不僅需要政府單一主體的縱向推動和資源供給，更需要區(qū)域、城鄉(xiāng)與產(chǎn)業(yè)的多方聯(lián)動，政府與全社會多領域的廣泛協(xié)同，以及貧困治理方式、治理結(jié)構(gòu)與治理目標的共演式推動，這些要素形成了中國貧困治理的漸進平衡模式[18]。新中國成立初期，我國面臨的是遍布全國的普遍性貧困難題，因此采取了以國家發(fā)展帶動貧困人民發(fā)展，同時設立初步社會保障體系的戰(zhàn)略；改革開放之后，國家進入經(jīng)濟高速增長和貧困政策系統(tǒng)性開展階段，如何解決溫飽和實現(xiàn)小康社會的階段性總體目標落實到具體的減貧政策中，完成了體制變革階段、開發(fā)扶貧階段以及精準扶貧階段。每個貧困治理階段的聯(lián)動演進，都蘊含著制度機制、保障機制與產(chǎn)業(yè)機制的內(nèi)外聯(lián)動，離不開社會多元主體的共同參與，更需要一個強有力的執(zhí)政黨發(fā)揮自身強大的社會動員能力、政策執(zhí)行能力和監(jiān)督問責能力。因此，漸進式減貧模式有助于因時因勢施加政策工具，鼓勵廣大發(fā)展中國家結(jié)合具體國情找到更適合自己的貧困治理路徑。