明中后期“國權(quán)下縣”與基層社會治理
——以海瑞《淳安政事》為案例

王子騰

(福建師范大學(xué) 社會歷史學(xué)院，福州 350108)

“皇權(quán)不下縣”是近年來學(xué)界一個廣受爭議的論題。盡管“皇權(quán)不下縣”作為一個學(xué)術(shù)概念是由溫鐵軍于1999年首次提出的[1]，然而學(xué)界對于中國傳統(tǒng)帝制時代基層社會的治理模式及實踐問題的研討實際比溫氏還要早。20世紀(jì)中葉，費(fèi)孝通談及中國傳統(tǒng)專制政治因行政機(jī)構(gòu)設(shè)置范圍的局限而受到限制時，提出了“自上而下的專制皇權(quán)軌道”與“自下而上的紳士自治軌道”，即所謂的“雙軌政治結(jié)構(gòu)”論[2]。另一位政治學(xué)家蕭公權(quán)則把中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中那些帶給人“錯覺”的自治看作是一種局部行政體制的“真空”，而出現(xiàn)這種“真空”是其背后體制的不完善與政府的包容帶來的。蕭論的落腳點在于政府把權(quán)力控制深入到基層的獨特方式[3]。當(dāng)代表國家意志的權(quán)力向縣級以下的基層社會滲透時，知縣往往發(fā)揮著重要作用?！皣鴻?quán)”能否下縣，關(guān)鍵在于身為國家權(quán)力基層代理人的知縣官是如何進(jìn)行權(quán)力運(yùn)作來參與基層社會治理，并與基層人員進(jìn)行有效溝通的。海瑞的《淳安政事》恰恰為此提供了一個觀察、研究這一問題的實例。關(guān)于《淳安政事》，學(xué)界多以海瑞的生平、廉政品質(zhì)及其吏治革新思想[4]、地方具體興革及為政理念[5]為探討重點，將其置于時代大變局與“國權(quán)下縣”議題之下的研究似仍有缺憾。本文將以《淳安政事》歷史記載為研究中心，探析明代中后期時代變局下國家權(quán)力如何參與到基層社會治理當(dāng)中并得以重樹權(quán)威的。

一、《淳安政事》所見海瑞基層社會治理實踐

海瑞初入政壇履新淳安時期，正處于明代中后期商品經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、政府運(yùn)轉(zhuǎn)積弊日久、倭寇犯邊持續(xù)猖獗的時代大背景下，國家權(quán)力向基層社會延伸的力度在此內(nèi)外變局前面臨著嚴(yán)峻的考驗。重整社會秩序與重樹國家權(quán)威是這一時期基層政務(wù)官必然承擔(dān)的使命。作為淳安四年知縣生涯的為政記錄，《淳安政事》較為詳細(xì)地記錄了海瑞在地方上的施政舉措和施政理念，內(nèi)容涉及吏治、土地、保甲、賦役、教化等多個方面，堪稱明代地方官僚對基層社會治理記錄的著述典范，從中可以看到海瑞為突破社會困局而做出的各種努力。

(一)正經(jīng)界、均賦役、撫逃戶

在傳統(tǒng)以農(nóng)立國的帝制時代，錢糧賦稅的征收是維持國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)及基層社會穩(wěn)定的基本保障。統(tǒng)治者為了維持這種運(yùn)轉(zhuǎn)，建國之初便會于頂層設(shè)計中構(gòu)思出一系列的制度規(guī)范，并通過財政手段的運(yùn)作與行政法令的強(qiáng)勢執(zhí)行，牢牢將各級行政單位下社區(qū)的土地以及人口狀況掌握在最高行政集團(tuán)手中，這既維持了官僚行政運(yùn)行的財力來源，亦是國家意志得以有效貫徹的集中體現(xiàn)。就明代而言，其具體方式為：以“賦役黃冊”掌一方之人口，以“魚鱗圖冊”掌一方之田土，并以里甲與糧長制度的設(shè)計加以組織統(tǒng)合。然而淳安地區(qū)自然生態(tài)環(huán)境較為惡劣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相對脆弱，常年因受災(zāi)“多致地摧田漲，貧戶不堪差稅，逃徙他方”[6]159，人口管理已經(jīng)失控。淳安縣又往往以田征稅，而山地不征，由此出現(xiàn)了“富者田畝固多，而多田者未必盡富”[6]162-163“田地利微稅重，山地利厚稅輕……，(富戶)競買好山栽木，此則家有蓄積而田地畝數(shù)又不甚多”[6]163以及“有田者無稅，無田者反當(dāng)重差。逃戶錢糧，灑派存戶，苦樂不均，民窮為甚”[6]159的不公現(xiàn)象。賦稅承擔(dān)不均加劇了該地區(qū)的貧富懸殊，而富戶隱匿人口更是王朝社會發(fā)展中不可避免的情況。田口不實，意味著原有的魚鱗圖冊等權(quán)力運(yùn)作手段在歷史局勢的不斷演變過程中遭到了扭曲。從《淳安政事》所載一系列申文、稟帖、告示可以看到，海瑞曾試圖恢復(fù)舊有的運(yùn)作體制。首先是從土地入手，讓政府重新掌握對土地的控制權(quán)，對于土地數(shù)字不實以及因賦稅不均而帶來的民戶大量逃亡問題，海瑞認(rèn)為當(dāng)需重新丈量土地，“均平賦役，誠莫若概縣丈量，通融補(bǔ)算，一勞而可永定也”[6]160。隨后在具體操作流程中，“田地、山塘、丘段，從實丈量，吊查原號，僉定今業(yè)?？币曉粵_漲可開墾者，督令開墾。山地成田者報升田賦，以裨不足。果系虛稅不管者，即與除豁湊成原額?？h總更正流水號冊，魚鱗形圖，清立各戶實該錢糧，永為賦稅”[6]160。只有這樣方能取得田界得以厘清、賦役得以均衡、爭訟之風(fēng)得以平息之效果。當(dāng)?shù)胤秸畬ν恋赜辛嗽俅蔚恼莆?，對于大量的逃戶，則需要將之爭取回原有故土進(jìn)行安置，以確保土地的生產(chǎn)效益以及百姓的穩(wěn)定生活。在給逃戶們的告示中他說道，“今本縣丈量天山，必有一畝收成者，方與一畝差稅，無則除豁。自此以后無賠貱，無虛錢糧，爾等可回還原籍，赴縣告查迷占產(chǎn)業(yè)，取贖男女”[6]186，若遇無業(yè)者，則將給予其荒田以助力，并提供給他們住房、耕牛與幼種，保障其基本的生活需求；如遇新來之人，則給予他們執(zhí)照，行三年免征之策，待其生理充足之后再行本身科派之役，種種考略以求“再造淳安”。在派役方面，海瑞主張“均役”與“僉大戶應(yīng)役”，除了占有大量田土之戶，素有積蓄者也在服役范圍之內(nèi)，這樣做的目的是防止避田占山者從中取巧，以確保賦稅的及時征收以及徭役的良性征派。而合理的賦役義務(wù)則有利于百姓安居樂業(yè)不致暴亂，進(jìn)而保障了專制國家統(tǒng)治的穩(wěn)定性。

(二)推行保甲制度，防范倭患

構(gòu)建一個有序的基層秩序是各級政務(wù)官維護(hù)國家統(tǒng)治根基這一核心利益的重要表現(xiàn)。因此，社會治安也是考驗國家力量在基層治理體系中是否具有運(yùn)作效率的重要方面。當(dāng)時，因外徙他鄉(xiāng)者與內(nèi)經(jīng)本地工商從業(yè)者交織形成的人員流動致使基層人口管理成為一道難題。為了維護(hù)地方社會治安與鄰里和諧，有效管理復(fù)雜的流動人口，海瑞又在當(dāng)?shù)匾虻刂埔说赝菩斜＜字?，曾先后頒布《保甲告示》《保甲法再示》。先是編定戶甲花冊，“爾等可照發(fā)去式樣，照依居止次序編甲，若街道狹窄去處，則編東一戶為第一，西一戶為第二，又東二戶為第三，西二戶為第四。若居止星散參差，難以齊一者，各隨其居相近者為一甲，多或十余戶，少或不及十戶，但取守望之便，不必分析割補(bǔ)，拘定數(shù)目”[6]182。一甲之中，再擇有德信及才能者擔(dān)任甲長，三至五甲內(nèi)則擇一人為保長，其職責(zé)在于“日輪一人領(lǐng)牌覺察各戶動靜，遇有面生可疑之人，蹤跡可疑之事，即便察覺”[6]182，一戶之中每三丁出一人巡夜，一戶有二丁者也需要出一人巡夜，若一戶只有一丁，則可免其巡防義務(wù)。如出現(xiàn)領(lǐng)牌巡夜之人在當(dāng)天因故外出，則由他人頂替輪崗，待其回日行補(bǔ)。巡防義務(wù)以外還需兼習(xí)兵事，“一戶每三丁出一壯丁為鄉(xiāng)兵……如止一丁二丁，愿為兵弁，本縣自行選僉……里遞保長人等，仍于稍暇召各人戶各鄉(xiāng)兵習(xí)學(xué)武藝”[6]182-183。海瑞親自將權(quán)力觸角伸入到基層保甲組織當(dāng)中，“本縣到圖試有武藝志肯向前者，給賞。去縣不及三里者，調(diào)到縣同在市鄉(xiāng)兵操習(xí)”[6]183。凡是到縣里操試者，每日給予一定的生活補(bǔ)助，若其中確實有習(xí)武藝志肯向前者，則另給賞賜。海瑞希望通過推行保甲之法讓鄉(xiāng)鄰之間相互關(guān)愛，彼此守護(hù)，和諧有禮，不致渙散。但他同時也指出：“爾等如或頑冥，不聽曉諭，不依約束，惟欲目下偷安，不體諒上司為爾計圖長久，有隱匿一人不報官登冊，里遞總甲并所隱人員，總甲之后，有警不出救援，并保甲者不率領(lǐng)救援者，各治重罪?！盵6]183在海瑞的精心布局下，該地形成了以都、圖、保甲為層級的管理體系，以“花冊”與“牌式”相輔，并借賞罰兩手加以推行，這樣一來既保障了對內(nèi)(鄉(xiāng)民)的嚴(yán)密監(jiān)控，也保障了一方之安順。由于淳安地處臨海省份浙江，倭患往往致鄉(xiāng)里重創(chuàng)，因此海瑞認(rèn)為面對倭匪侵?jǐn)_，若行保甲“互相救援，則擊首尾應(yīng)，擊尾首應(yīng)，擊其中首尾俱應(yīng)，誰能我傷”[6]184。保甲法能凝聚增強(qiáng)一區(qū)之內(nèi)的抗敵力量，具有顯著的御外軍防功能。對于不幸戰(zhàn)死的鄉(xiāng)里兵丁，海瑞則以“忠臣”“義士”的稱號對他們進(jìn)行高度贊揚(yáng)，這些做法使國家的統(tǒng)治意識與基層自衛(wèi)組織緊緊交融在一起。上述對保甲系統(tǒng)的組織安排是非常靈活的，充分體現(xiàn)了淳安一域的實際情況。這區(qū)別于太祖皇帝在民戶(里甲)組織體系中以“十進(jìn)制”為架構(gòu)的那種規(guī)整的理想模式。這或是由保甲制的“鄉(xiāng)控”與“軍防”實質(zhì)所決定的。

(三)整頓地方吏治，移風(fēng)易俗

針對淳安一地的風(fēng)氣教化問題(尤其集中于民風(fēng)與吏風(fēng))，海瑞堅持下力整頓。這主要體現(xiàn)在他于淳安縣任上所頒布的31條《禁約》中[6]187-189。

整治吏風(fēng)方面，如：

第六條：禁催甲不許出酒席絹匣鎖鑰布袋銀與糧長，不許起科竹木銀并常例送官吏。

第八條：禁造黃冊里遞不許科欽常例送官吏書手門皂。

第九條：禁各圖里長、總甲不許起科火夫過山常例送官紙價送吏。

第二十七條：凡有事打點衙門者，雖是分厘銀、些小貨物，亦與吏書門皂等受人一同治罪，枷號二個月。

整頓民風(fēng)及習(xí)俗方面，如：

第十七條：禁通縣人民不許設(shè)齋醮祭佛，致費(fèi)財用。不許豎造佛廟。違者里老人等勸論之。論之不從，許諸人告治。

第十八條：禁溺女傷自己骨肉。

第二十一條：通縣凡有冠婚喪祭，俱要照依家禮儀節(jié)行。喪事不許請僧道設(shè)佛，婚禮不許多用盤盒豬羊糖餅，不許厚禮物謝媒。媒人索取謝禮者，赴官告治。

第二十四條：各圖有教唆詞訟之人，許諸人指明首告。

這些禁約在打擊官吏不正之風(fēng)破除邪教異說的同時將傳統(tǒng)社會的倫理價值潛匿其中，并將它作為“國權(quán)”有效延伸的輔助手段，潛移默化地實現(xiàn)地方社會的思想整合，加強(qiáng)了基層百姓對國家權(quán)力意志的認(rèn)同感。從以上禁約的內(nèi)容上看，海瑞對淳安的治理是欲營造一個傳統(tǒng)小農(nóng)社會下符合儒家王道理念，井然有序，各安其所，民風(fēng)淳樸，吏治清明的太平之世。

(四)縣域公共設(shè)施建設(shè)

在《淳安政事》這一類似于地方志功能的基層為政記錄中，還可以看到涉及一縣公共設(shè)施建設(shè)的記載，這主要體現(xiàn)在其《筑城申文》之中。海瑞親自視察了淳安縣域各方，發(fā)現(xiàn)“地土疏惡，縣西北兩方依山，時有水氣浸漬。縣東一帶地勢洿下，筑土為墻，勢必不能堅久?？h南一帶居民臨溪，溪深地高，筑石平岸即可為城，用石筑墻與用石筑城，所費(fèi)僅多十分之一。若為墻垣，三五年間必復(fù)修筑。誠不若□池筑城一勞而永逸也”[6]157。而從城墻實際功能角度出發(fā)，海瑞認(rèn)為，“縣治去礦山三十里而近時有警報。三十五年倭賊五十余人各方擄掠，道經(jīng)縣后過徽州府，時在縣居民驚散，縣治止存縣官學(xué)官吏數(shù)人……古人設(shè)險守國，必其上可以樹干櫓、集士卒，設(shè)有不虞，居高臨下，勝算在我”[6]157-158。在中國古代，城墻有著十分重要的軍事防御功能，對于淳安這座處于沿海省區(qū)腹地的縣所，其意義更加重要。作為一縣首腦，率民御侮則成了必要的施政舉措，如若舉措不力便會出現(xiàn)前任知縣那般混亂而尷尬的處境。不僅如此，文中還透露出海瑞對修筑成本的考慮，城池的建筑如何因地制宜，用料如何既穩(wěn)固又可減少重復(fù)修筑的時間與費(fèi)用，作為一個合格的行政首腦，這些治理成本必須是其所思慮的。而就如何對工事進(jìn)行組織，該申文亦有詳細(xì)說明。首先在測量與用料上，海瑞帶領(lǐng)同里百姓對城墻再行丈視，“周圍計九百丈，筑砌高一丈七尺，垛高五尺，共二丈二尺……南臨溪一丈七尺。全用石砌，止垛子五尺用磚……計將八百丈，分八百個遞年”[6]158。再論分工，海瑞根據(jù)縣域各處城池修筑所費(fèi)功力的多少與戶甲等級聯(lián)系在一起進(jìn)行協(xié)作安排，而非不切實際的一刀切，“一百丈付居民之有店房在縣治者領(lǐng)筑?？h東北二處，其全幫山者止外面砌筑之功，原系消乏稱三分里分領(lǐng)筑。幫山少者五分甲分領(lǐng)筑。又少者七分甲分領(lǐng)筑?？h東一帶洿下砌筑功力比平地多十分之三，則以殷實甲分筑之。其等地亦視幫山者分三等?？h南一帶臨溪筑基之力雖多，然筑平岸址即便是城，與不洿下不臨山功力無異，則付之中平甲分有鋪店之家”[6]158?？梢哉f從勘察、用料、工事分擔(dān)等筑城各方面事項海瑞都作了較為細(xì)致的安排。知縣官對地方公共設(shè)施修建的有效組織能力，同樣體現(xiàn)著國家權(quán)力在基層治理中所具有的強(qiáng)有力特征。

綜上，海瑞的為政舉措與理念，無不體現(xiàn)著帝國體制下底層官僚通過各種權(quán)力運(yùn)作手段實現(xiàn)“網(wǎng)格化”基層管理的治理思路。其一，海瑞堅決貫徹了以官方為主導(dǎo)，充分依靠并調(diào)動地方民眾力量實現(xiàn)施政舉措的理念；其二，通過申文、稟帖等上行文書以及告示、禁約等下行文書實現(xiàn)了“國情”與“民情”的上下貫通，并將王化思想潛移默化地融入了這種文書機(jī)制當(dāng)中；其三，經(jīng)過編織保甲“網(wǎng)絡(luò)”形成了一個嚴(yán)密且強(qiáng)有力的權(quán)力執(zhí)行體系。官方在這種軟硬兼具的權(quán)力運(yùn)作基礎(chǔ)之上，“以民治民”地進(jìn)行社會治理，從而實現(xiàn)帝國上下的協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)與基層社會的有效管理。一代循吏海瑞在淳安為政四載，其為政舉措對淳安一地社會的安穩(wěn)與發(fā)展有突出的貢獻(xiàn)，后人稱贊他：“潔己臨民，省財節(jié)用。公服一襲，未嘗更新。在淳(四)六年，始終一節(jié)。興賢飭武，百廢并興?！盵7]

二、國家力量多維支配之下淳安縣的“官民合治”模式

《淳安政事》所記載的基層治理舉措與為政思路，呈現(xiàn)了一種“官民合治”的基層治理模式，無論是海瑞力圖建立的保甲層級體系還是對于一縣之內(nèi)公共設(shè)施的修筑，無不體現(xiàn)著這樣一種權(quán)力貫徹的模式與思路。當(dāng)國家的意志向基層社會滲透以及國家權(quán)力運(yùn)作進(jìn)入到“民治體系”時，在國家核心利益得以保障的前提下，權(quán)力運(yùn)作形式就會發(fā)生一定的變化，這種“變式”可以理解為一種權(quán)力讓渡，這種來自國家的“大度”使得基層的治理更加靈活，政府運(yùn)作的空間更加具有韌性，社會的活力也能夠得到因地制宜的激發(fā)。與民合治，也有利于地方官僚與百姓產(chǎn)生近距離的“溝通”，進(jìn)而使國家權(quán)力意志以較為恰當(dāng)?shù)姆绞皆诨鶎由鐣玫截瀼??！耙悦裰蚊瘛被蛘摺鞍傩兆灾巍北M管體現(xiàn)著一種自治的現(xiàn)象，但就其本質(zhì)而言，它無不以官方的權(quán)力運(yùn)行作為其基石，民眾的自治意識無法獨立于官方所主導(dǎo)及傳達(dá)的意志之外，并且也無法形成與官方意志相沖突的絕對力量，這種自治幾乎被國家看作是一種“役”。當(dāng)基層百姓不愿加入這種官方系統(tǒng)延伸出的“民治”系統(tǒng)時，代表國家意志的權(quán)力手段便將發(fā)揮作用，利用法與賞來強(qiáng)勢執(zhí)行。在淳安，海瑞通過“官民合治”的權(quán)力運(yùn)作模式對基層社會的治理成效顯著，而 “官民合治”模式之所以能夠取得如此成績，緣于以下三個因素的共同作用。

(一)明代官僚體制中“知縣官”的基本職責(zé)及特殊地位

“知縣”自古以來便在官僚體系的架構(gòu)中處于一個十分重要的地位，它是國家權(quán)力意志抵達(dá)基層的轉(zhuǎn)折點，盡管位卑，卻極為關(guān)鍵。其職權(quán)范圍較廣，且直接面對社會“細(xì)胞”發(fā)揮權(quán)力效益?！睹魇贰穼Α爸h”的職掌有如下記載：“知縣掌一縣之政。凡賦役歲會實征，十年造黃冊，以丁產(chǎn)為差賦有金谷、布帛及諸貨物之賦，役有力役、雇役、借債不時之役，皆視天時休咎，地利豐耗，人力貧富，調(diào)劑而均節(jié)之。歲歉則請于府若省蠲減之。凡養(yǎng)老、祀神、貢士、讀法、表善良、恤窮乏、稽保甲、嚴(yán)緝捕、聽獄訟，皆躬親厥職而勤慎焉。若山海澤藪之產(chǎn)，足以資國用者，則按籍而致貢?！盵8]1850這是國家賦予知縣職責(zé)的權(quán)力依據(jù)，對于知淳安縣事的海瑞而言，其為政舉措始終與國家在經(jīng)濟(jì)、思想、社會領(lǐng)域的權(quán)力支配保持著緊密聯(lián)系。此外，根據(jù)洪武年間太祖朱元璋所定《諸司職掌》中專為“親民”知縣官設(shè)計的《到任須知》，明朝初年，太祖對于基層官員履行職責(zé)、代天安民事項便高度重視。《到任須知》包含了錢糧賦稅、刑獄訴訟、治安管理、社會教化、孤寡撫恤、公物清點、吏員駕控等諸須知事項[9]。它告訴那些初任知縣官或者在異地他鄉(xiāng)任職的涉世未深的讀書人應(yīng)該如何了解地方風(fēng)土人情，應(yīng)該熟悉哪些行政程序，這對于提高知縣官們行使國家權(quán)力的效率可謂大有好處?！兜饺雾氈纷鳛橐槐救腴T的行權(quán)指南，體現(xiàn)了明代統(tǒng)治者在向基層貫徹國家意志以及行使權(quán)力方面的進(jìn)步性。這些須知事項所涉及的領(lǐng)域在上述列舉的海瑞施政舉措中也多有所對應(yīng)。可見知縣官的權(quán)力職責(zé)對于基層社會的管理基本是全覆蓋的。作為帝制時代最低一層行政建制的政府首腦，海瑞也自知身上所擔(dān)負(fù)的責(zé)任與意義。他說：“知縣，知一縣之事。一民不安其生，一事不得其理，皆知縣之責(zé)?！盵6]49換言之，知縣官乃國家意志的地方代表，其職掌縣域諸多領(lǐng)域的事項，既是國家權(quán)力結(jié)構(gòu)所賦予基層官僚的權(quán)力讓渡，也是國家力量支配社會并得以在基層有效貫徹的制度機(jī)理與內(nèi)在邏輯。

(二)國權(quán)與社會制衡之下國家意志的地方傳導(dǎo)

眾所周知，海瑞素以清廉、正直、不畏強(qiáng)權(quán)、做事絕對認(rèn)真而聞名于世。作為一方知縣，他儼然成了基層社會治理中貫徹國家力量的絕對“強(qiáng)勢者”。海瑞以儒家修齊治平的思想作為人生信條，又以國家權(quán)力意志在地方上的代言人自許，憑借其才能與行政手段，盡職盡責(zé)地為民服務(wù)、為國盡忠，扮演好“親民官”這一連接著上層國家與基層社會的樞紐角色。正如他在離任時所表達(dá)的：“卑職自揣自得官后，每自誓上不負(fù)吾君，下不負(fù)吾民，中不負(fù)平生所學(xué)，一介不取，抱守終身?！盵6]164當(dāng)出現(xiàn)不利于國家利益與百姓利益的情況時，他就將全縣事務(wù)強(qiáng)勢納入國家支配 “邏輯”的運(yùn)作之中，諸如那些加在窮苦大眾身上的超額賦稅必須被裁減掉，又或者是當(dāng)社會治安和生活規(guī)范的框架被突破時，則恢復(fù)已經(jīng)有所松散的里甲與鄉(xiāng)約體系等。據(jù)《明史·海瑞傳》記載，海瑞履職淳安時期，胡宗憲之子過境淳安縣域，蠻橫無理，折磨驛吏，面對胡公子的驕橫，海瑞略施小計將其嚴(yán)辦，其盛裝錢財也被海瑞充公。海瑞派人將此事告予胡宗憲，“宗憲(卻)無以罪”[8]5927。一方大員面對海瑞這般官員時也只能無可奈何。海瑞的莊肅在本質(zhì)上代表及捍衛(wèi)的是“國權(quán)”之威嚴(yán)，這也是胡氏父子難敢調(diào)用私權(quán)予以回?fù)舻摹：Ｈ鹩兄c太祖皇帝在地方治理上相似的個性與思維。從表面上看，國家意志的有效貫徹得益于他們的強(qiáng)勢領(lǐng)導(dǎo)力，但當(dāng)一位知縣愿意對基層進(jìn)行管理時，一套現(xiàn)成的權(quán)力運(yùn)作規(guī)范將再次發(fā)揮作用并為他所用。幾乎和海瑞同時代同為知縣官的葉春及同樣是一位強(qiáng)勢的行政責(zé)任人，在福建擔(dān)任惠安知縣期間，葉氏也撰寫了一本他的為政記錄《惠安政書》。據(jù)記載，葉春及基層管理所運(yùn)用的模式與海瑞幾乎如出一轍，即“官民合治”。相較于海瑞，葉春及明確談及了這樣做的理由。他認(rèn)為：“奸盜、詐偽、人命重事，方許赴官陳告。戶婚田土、一切小事，務(wù)由本管里甲老人理斷……蓋耆老里甲于鄉(xiāng)里人，室廬相近，田土相鄰，周知其平日是非善意，長吏自遠(yuǎn)方至，一旦座坐事堂，求情于尺牘之間，智偽千變，極意揣摩，似評往史，安能悉中?！盵10]這與海瑞在《禁約》第十七條提到的一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)進(jìn)行宗廟祭祀的首先得交由里老責(zé)問，論者不從方許赴官治罪的條款有異曲同工之處。中國幅員遼闊，而古代技術(shù)手段相對落后，在強(qiáng)集權(quán)弱分封的大趨勢下，國家統(tǒng)治資源的分配難免有所局限。自戰(zhàn)國以來逐步成型的官僚政治體制因其職官流動性的固有特征，那些地方官員難免有一種外來者難壓“地頭蛇”的無奈，這或是“皇權(quán)不下縣”的一個根據(jù)所在。但在“國權(quán)”支配社會的制度邏輯之上，有著強(qiáng)勢性格與靈活頭腦的地方政務(wù)官(如海瑞、葉春及等)便能對具有必要存在性的基層“民治系統(tǒng)”有一個進(jìn)退有據(jù)的掌控，即既要積極利用“民治系統(tǒng)”以彌補(bǔ)帝國統(tǒng)治及官僚政治的局限，也要確保當(dāng)“民治系統(tǒng)”出現(xiàn)難以調(diào)和的矛盾時，政府便會立刻以“最后的仲裁者”身份出現(xiàn)加以干預(yù)，使之重回國家意志所期許的“軌道”上來。

(三)淳安縣域的社會實況與國家力量介入的交互作用

馬克思從唯物史觀的角度科學(xué)地揭示了東方體制產(chǎn)生的源頭，但也必須看到馬克思對地理環(huán)境因素會對區(qū)域政治體制的形成產(chǎn)生影響持肯定態(tài)度?！霸隈R克思看來，亞細(xì)亞社會形態(tài)下的專制主義政治，很大程度上與亞洲的地理環(huán)境有關(guān)。由于亞洲的獨特氣候和土壤條件，使利用渠道和水利工程的人工灌溉設(shè)施成了東方農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)。在生產(chǎn)力水平較低的情況下，迫切需要中央集權(quán)的政府來干預(yù)。”[11]淳安的自然環(huán)境與社會風(fēng)貌使得本地社會的發(fā)展對以強(qiáng)權(quán)為基礎(chǔ)的有效治理模式有著客觀之需求。淳安縣處于東部沿海省份浙江之腹地，隸屬嚴(yán)州府。嘉靖初，即海瑞履職淳安的三十余年前，據(jù)記載，“淳安環(huán)萬山以為邑，地大而民眾……山多地瘠，民貧而嗇，谷食不足仰給他州，動于本業(yè)，更蒸茶、割漆、栽培山木，以要懋遷之利”[12]9，“淳邑之中，山川土地生物以害人者，不一而足。草曰斷腸，石曰銀礦，二者皆為生民之害……虎狼之暴，橫行山野之間，吞噬生民，強(qiáng)食膏肉”[12]669-670。受艱苦而危險的自然環(huán)境所限，小生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的脆弱性導(dǎo)致淳安人地矛盾突出，本業(yè)難興。又由于其境靠濱海府縣，時常遭受倭患侵?jǐn)_，海瑞知淳安縣事的兩年前，當(dāng)?shù)乇闶艿搅速量苓M(jìn)攻，縣域官民驚慌失散，只存數(shù)人。除此以外，往任知縣所面臨的“淳人生女多淹而殺之，禁弗止”[12]12等不良社會風(fēng)氣仍在繼續(xù)。待海瑞初來乍到翻閱冊籍時，看見的更為棘手的問題是民戶不堪賦役之重已逃亡過半，奸詭之風(fēng)腐蝕著淳安樸實的民性。而究其根源，則是淳安吏治之糜爛。海瑞感嘆：“剝民以媚人，多科而厚費(fèi)使之?？蔀槊穹?、可為民慨之事日臨于目，日聞于耳……問識者以所處之方，(彼)則曰：‘在今日不可能也，在今日不可為也。寧可刻民，不可取怒于上；寧可薄下，不可不厚于過往’?！盵6]38下層吏員及地方豪室的蠻橫腐化讓身處惡劣自然環(huán)境下普通百姓的生產(chǎn)生活境遇更是雪上加霜，出現(xiàn)了因底層社會“自我”治理體系衰敗而無法與地方自然、社會困境產(chǎn)生適應(yīng)性關(guān)系的窘?jīng)r。這樣的環(huán)境條件，使得淳安社會與百姓無法單純依靠“民治系統(tǒng)”的自我維護(hù)功能來解決日常的生活困難，迫切需要來自上層具有強(qiáng)勢作用性的國家權(quán)力介入，以扭轉(zhuǎn)怠惰之風(fēng)氣，重整松散之組織。海瑞頒行的《興革條例》以及構(gòu)建基層保甲體系便是其在吏治與軍防方面借助國家力量對接淳安社會發(fā)展的直接需求。

三、余論

“官民合治”既是一種基層治理模式，亦是“國權(quán)下縣”的一種方式。明代中后期，多元化時代的社會已經(jīng)到來，社會發(fā)展的不確定性風(fēng)險也越發(fā)顯現(xiàn)。社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中新質(zhì)的萌芽與來自國內(nèi)外的挑戰(zhàn)，東部沿海較為發(fā)達(dá)的區(qū)域州縣對此更為敏感，來自社會各階層的革新“浪朵”也悄然而至。而一定區(qū)域內(nèi)，一個清廉高效的政府運(yùn)轉(zhuǎn)體系及安穩(wěn)有序的社會環(huán)境，正是生產(chǎn)力發(fā)展的前提條件?！昂Ｈ鹗倾逶≈尉父镄轮L(fēng)成長起來的”[13]，他以“賦役黃冊”“文書機(jī)制”“保甲軍防”等國家權(quán)力運(yùn)作機(jī)制為基礎(chǔ)，憑借其智慧與強(qiáng)勢作風(fēng)，充分借助廣大百姓的力量，積極投身于淳安縣基層社會的治理當(dāng)中，穩(wěn)定了稅收來源，打擊了不正之風(fēng)，加強(qiáng)了社區(qū)防御能力，重構(gòu)了一個良好的社會秩序，百姓得以安居樂業(yè)，國家權(quán)力的威嚴(yán)也由此得到重樹。海瑞的施政舉措是“嘉隆萬改革大潮的縮影”[13]，一定程度上符合了社會經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的客觀需求。

當(dāng)然，海瑞對“官民合治”模式的運(yùn)用并非是盡善盡美的。他所處的明朝嘉萬時期，商品與貨幣經(jīng)濟(jì)已經(jīng)有了顯著的發(fā)展，商貿(mào)刺激下的人口流動、土地流轉(zhuǎn)以及資源開發(fā)成為這個時代社會發(fā)展的必然結(jié)果。海瑞為遏制土地私有制惡化帶來的不利影響所進(jìn)行的清丈土地，雖然為地方社會“一條鞭法”的推行奠定了基礎(chǔ)，但他所主張的復(fù)井田舊制，讓土地恢復(fù)到國家所有制形態(tài)，不免使得國家意志于淳安的貫徹蒙上了“極端”與“復(fù)古”的色彩。海瑞尊重地方工商業(yè)的發(fā)展卻也難以擺脫國家“農(nóng)本”觀念的束縛，而由社會財富積累帶來的社會奢靡與逐利風(fēng)氣，他也只有通過單純的宣揚(yáng)教化加以禁止，使治下的鄉(xiāng)村儼然成了一座與世隔絕且田園牧歌式的小農(nóng)世界，這與當(dāng)時明帝國統(tǒng)治階層對社會轉(zhuǎn)型的不清晰認(rèn)知與反應(yīng)遲滯有關(guān)。除此之外，在專制王朝時期，“官民合治”模式的運(yùn)用得益于優(yōu)秀的“中介人”與一套舊有的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制，缺乏的不是權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)器本身，而是能使這套機(jī)制長久穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)以及保障百姓生活與發(fā)展權(quán)利的法律體系。僅就明代而言，“對于基層社會，明代經(jīng)歷了一個由國家直接控制轉(zhuǎn)向由國家權(quán)力和其他社會力量共同控制，再到國家失控的轉(zhuǎn)變”[14]。在社會轉(zhuǎn)型浪潮下，或許正是以上缺陷的存在，當(dāng)絕大多數(shù)的“中介人”停止了“思考”，現(xiàn)成的國家權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制也便就此遭遇“冷落”，而地方百姓的發(fā)展需求得不到國家力量保障，也便有了滋長地方宗族勢力的“溫床”，海瑞、葉春及等也只能成為時代的“佼佼者”。

“官民合治”的基層治理模式是多維力量作用下的結(jié)果，是意志貫徹與權(quán)力讓渡的統(tǒng)一。從某種程度上講，這樣的事實對于一種純粹的、理想化的強(qiáng)權(quán)政治執(zhí)行與貫徹模式來說，帶有不少無奈。因此也必須承認(rèn)，由于在傳統(tǒng)時代受治理技術(shù)與統(tǒng)治成本的制約，國家意志的傳達(dá)從來不是一種單向的選擇，它必須與具體的地域空間產(chǎn)生緊密的聯(lián)系。然而不可否認(rèn)的是，國家意志傳達(dá)與權(quán)力運(yùn)作于基層等方面盡管存在著這樣和那般的“妥協(xié)”與“變式”，但在理論上那些來自國家層面的——最為核心的——統(tǒng)治集團(tuán)心中所期許的利益訴求，仍然以傳統(tǒng)官僚體制下垂直延伸的形式在基層社會得到了實現(xiàn)。而海瑞在基層治理實踐中所體現(xiàn)的仁政德治、因地制宜、團(tuán)結(jié)民力等思想也為后世的社會治理予以資鑒。