生態(tài)環(huán)境損害賠償制度研究

梁春艷，譚雅華

（廣西大學(xué) 法學(xué)院，廣西 南寧 530004）

為破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買(mǎi)單”的困境，中央于2015年發(fā)布《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點(diǎn)改革方案》（下稱(chēng)《試點(diǎn)方案》），決定在貴州、江蘇等7個(gè)省市進(jìn)行為期兩年的試點(diǎn)，賦予政府向污染環(huán)境、破壞生態(tài)的責(zé)任人索賠權(quán)利。試點(diǎn)結(jié)束后，2017年中央出臺(tái)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（下稱(chēng)《改革方案》），在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、鞏固試點(diǎn)成果的同時(shí)推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度進(jìn)入全國(guó)試行階段。由于我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革采用“實(shí)踐先行”的改革路徑，《改革方案》對(duì)制度具體內(nèi)容規(guī)定得較為抽象、模糊，給地方留下較大自主創(chuàng)新空間的同時(shí)也導(dǎo)致實(shí)踐的困惑與混亂。加之學(xué)界對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的理論基礎(chǔ)是“自然資源國(guó)家所有權(quán)”，還是“政府環(huán)境保護(hù)職責(zé)論”或者“環(huán)境利益理論”爭(zhēng)議較大，目前尚未達(dá)成一致結(jié)論，嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的構(gòu)建。本文在厘清生態(tài)環(huán)境損害賠償制度理論基礎(chǔ)、法律定位與功能定位的基礎(chǔ)上，梳理和分析生態(tài)環(huán)境損害賠償制度規(guī)范與實(shí)踐現(xiàn)狀后提煉出當(dāng)下生態(tài)環(huán)境損害賠償制度存在的現(xiàn)實(shí)困境并分析其原因，借助理論基礎(chǔ)、法律定位、功能定位提出解決現(xiàn)實(shí)困境、優(yōu)化生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的路徑。

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的理論基礎(chǔ)、法律定位與功能定位

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的理論基礎(chǔ)、法律定位與功能定位關(guān)涉制度具體內(nèi)容的構(gòu)建。理論基礎(chǔ)、法律定位與功能定位不同，制度具體內(nèi)容也會(huì)隨之變化?？梢哉f(shuō)，厘清生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的理論基礎(chǔ)、法律定位與功能定位是構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的前提，或者說(shuō)是先決問(wèn)題。

（一）理論基礎(chǔ)——政府環(huán)境保護(hù)義務(wù)

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的理論基礎(chǔ)是用來(lái)論證政府作為賠償權(quán)利人向賠償義務(wù)人索賠正當(dāng)性的依據(jù)。從最高法2016年發(fā)布的《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用，為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》①見(jiàn)《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用，為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》第4條第19項(xiàng)“認(rèn)真研究此類(lèi)基于國(guó)家自然資源所有權(quán)提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的特點(diǎn)和規(guī)律”。，可知官方認(rèn)為政府索賠權(quán)源于自然資源國(guó)家所有權(quán)。政府基于自然資源國(guó)家所有權(quán)具有索賠權(quán)的邏輯是國(guó)家依2018年《憲法》第9條享有自然資源所有權(quán)并授權(quán)政府行使，政府在自然資源受到損害時(shí)以所有權(quán)人的身份向責(zé)任人索賠。然而學(xué)界認(rèn)為自然資源國(guó)家所有權(quán)存在以下漏洞：一是自然資源國(guó)家所有權(quán)的私權(quán)屬性與生態(tài)環(huán)境利益的公益屬性不符；[1]二是自然資源國(guó)家所有權(quán)強(qiáng)調(diào)自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而生態(tài)環(huán)境損害賠償制度救濟(jì)的是自然資源的生態(tài)價(jià)值；[2]三是自然資源損害難以涵蓋生態(tài)環(huán)境損害；[3]四是自然資源國(guó)家所有權(quán)的對(duì)象不能涵蓋集體所有以及空氣等所有權(quán)屬性不明的自然資源。[4]自然資源國(guó)家所有權(quán)因具有較多局限性受到多數(shù)學(xué)者的質(zhì)疑，學(xué)界逐漸發(fā)展出“環(huán)境利益理論”和“政府環(huán)境監(jiān)管職責(zé)理論”。

環(huán)境利益理論中的“環(huán)境利益”實(shí)際上是環(huán)境權(quán)的代稱(chēng)，“由于環(huán)境權(quán)概念內(nèi)涵還未形成理論共識(shí)，而環(huán)境利益屬性的證成更顯優(yōu)越，以環(huán)境利益為表述在邏輯上更為周延”。[5]環(huán)境利益理論的邏輯是負(fù)有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的國(guó)家應(yīng)保障公民享有在良好的、舒適的環(huán)境中生存和發(fā)展的權(quán)利（環(huán)境利益）。但是因?yàn)榄h(huán)境權(quán)（環(huán)境利益）過(guò)于抽象、理論，學(xué)界有關(guān)環(huán)境權(quán)（環(huán)境利益）的爭(zhēng)議較大，目前也未得到立法的確認(rèn)。

政府環(huán)境保護(hù)職責(zé)理論認(rèn)為政府作為公共利益的管理者負(fù)有保障環(huán)境的職責(zé)，在生態(tài)環(huán)境受到損害時(shí)為全面履行職責(zé)以監(jiān)管者的身份向責(zé)任人索賠。2018年《憲法》第9條第1項(xiàng)①《中華人民共和國(guó)憲法》第9條規(guī)定：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源。指向自然資源國(guó)家所有權(quán)，第2項(xiàng)指向保護(hù)自然資源的義務(wù)，國(guó)家作為抽象的主體，其享有自然資源所有權(quán)的目的不在于獲得所有權(quán)帶來(lái)的占有、使用、收益、處分的權(quán)利，而在于保障自然資源合理利用，不受侵占和破壞的義務(wù)。除此之外2018年《憲法》第26條②《中華人民共和國(guó)憲法》第26條規(guī)定：國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。、2015年《環(huán)境保護(hù)法》第6條第2項(xiàng)③《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第6條第2項(xiàng)規(guī)定：地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。也規(guī)定政府負(fù)有保護(hù)環(huán)境的職責(zé)。以政府環(huán)境保護(hù)職責(zé)理論作為理論基礎(chǔ)可以彌補(bǔ)自然資源國(guó)家所有權(quán)理論和環(huán)境利益理論存在的缺陷。政府環(huán)境監(jiān)管具有明顯的公共屬性，不管是自然資源損害還是生態(tài)環(huán)境損害、自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值還是生態(tài)價(jià)值、國(guó)家所有還是集體所有亦或權(quán)屬不明的資源均在政府監(jiān)管或保護(hù)職責(zé)的半徑之內(nèi)，且存在明確的法律依據(jù)。事實(shí)上，不管是自然資源國(guó)家所有權(quán)還是環(huán)境利益最終均回歸到政府環(huán)境保護(hù)職責(zé)，均是國(guó)家環(huán)境公共事務(wù)管理權(quán)不同角度的解釋。[4]因此，從制度目的、現(xiàn)實(shí)需求、法律依據(jù)而言，以政府環(huán)境監(jiān)管職責(zé)作為理論基礎(chǔ)更具有可行性與正當(dāng)性。

（二）法律定位——環(huán)境行政執(zhí)法的延伸

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是一項(xiàng)重要的制度創(chuàng)新，突破了我國(guó)環(huán)境主管部門(mén)運(yùn)用環(huán)境行政執(zhí)法的公法手段救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的模式，創(chuàng)造一種借助司法途徑實(shí)現(xiàn)公益目的的路徑，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在法律層面定位不明。依據(jù)2015年《環(huán)境保護(hù)法》及其單行法，環(huán)境主管部門(mén)可以通過(guò)行政處罰、行政命令、代履行等方式履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。其中行政處罰具有“懲戒性”不契合生態(tài)環(huán)境損害賠償制度以“修復(fù)為主、賠償為輔”的目標(biāo)。由于生態(tài)環(huán)境損害具有復(fù)雜性、多變性等特點(diǎn)，生態(tài)環(huán)境損害存在可修復(fù)和無(wú)法修復(fù)兩種情形，“責(zé)令修復(fù)（行政命令）+代履行”的手段僅適用于可修復(fù)的情形；且上述三種方式難以救濟(jì)生態(tài)環(huán)境功能損失和涵蓋鑒定評(píng)估等支出的合理費(fèi)用。[6]由于環(huán)境行政執(zhí)法無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的全面救濟(jì)，環(huán)境主管部門(mén)為了履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)的職責(zé)，需要通過(guò)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行填補(bǔ)和修復(fù)，因此，可以認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是環(huán)境行政執(zhí)法的延伸。

（三）功能定位——彌補(bǔ)行政執(zhí)法的不足

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度功能定位解決的是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與具有類(lèi)似功能的制度之間邏輯關(guān)系問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)體系包含環(huán)境行政執(zhí)法、環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償三種制度。厘清生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境行政執(zhí)法、環(huán)境民事公益訴訟之間的關(guān)系，才能確定生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在什么時(shí)間點(diǎn)和多大范圍內(nèi)發(fā)揮作用。

生態(tài)環(huán)境損害突發(fā)、復(fù)雜的特點(diǎn)決定了環(huán)境行政執(zhí)法在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)體系中占主導(dǎo)地位，且在適用生態(tài)環(huán)境損害賠償制度、環(huán)境民事公益訴訟前應(yīng)窮盡環(huán)境行政執(zhí)法的救濟(jì)。從時(shí)間與責(zé)任延續(xù)上而言，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度作為環(huán)境行政執(zhí)法的延伸，在環(huán)境行政執(zhí)法失效時(shí)，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度優(yōu)先于環(huán)境民事公益訴訟。因此，在適用順位上可以采用環(huán)境行政執(zhí)法—生態(tài)環(huán)境損害賠償制度—環(huán)境民事公益訴訟的模式。

生態(tài)環(huán)境損害包括生態(tài)環(huán)境損害的風(fēng)險(xiǎn)和后果。依2015年《環(huán)境保護(hù)法》及其單行法，環(huán)境行政執(zhí)法的適用對(duì)象包括生態(tài)環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)環(huán)境損害后果中可修復(fù)的情形。依《改革方案》生態(tài)環(huán)境損害賠償制度適用對(duì)象指向生態(tài)環(huán)境損害后果。依2015年《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題解釋》第1條，環(huán)境民事公益訴訟適用于具有生態(tài)環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)及事實(shí)的行為。由此可見(jiàn)，環(huán)境民事公益訴訟在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)體系中起著監(jiān)督補(bǔ)充的作用，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的功能在于彌補(bǔ)環(huán)境行政執(zhí)法的不足。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的規(guī)范和實(shí)踐現(xiàn)狀

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的規(guī)范和實(shí)踐現(xiàn)狀反映其自2015年在我國(guó)運(yùn)行以來(lái)的整體情況，梳理和分析規(guī)范與實(shí)踐現(xiàn)狀是提煉和解決生態(tài)環(huán)境損害賠償制度現(xiàn)實(shí)困境的前提與必經(jīng)步驟。

（一）政策及規(guī)范的立法演繹和發(fā)展現(xiàn)狀

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度對(duì)我國(guó)而言是一項(xiàng)從無(wú)到有的制度創(chuàng)新，政策及規(guī)范是推動(dòng)其不斷向前發(fā)展的依據(jù)和支撐。

1.立法演繹

2015年12月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《試點(diǎn)方案》，為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的改革之路規(guī)劃了清晰的路線，并對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的試點(diǎn)原則、適用范圍、試點(diǎn)內(nèi)容、保障措施進(jìn)行了原則性的規(guī)定，試點(diǎn)內(nèi)容中創(chuàng)設(shè)性地規(guī)定7個(gè)試點(diǎn)省市的省級(jí)政府可以通過(guò)磋商的方式向賠償義務(wù)人索賠，磋商失敗后應(yīng)當(dāng)提起訴訟，也可以不經(jīng)磋商直接提起訴訟。沿著《試點(diǎn)方案》規(guī)劃的路線，2017年12月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《改革方案》推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度進(jìn)入全國(guó)試行階段。與《試點(diǎn)方案》相比，《改革方案》將賠償權(quán)利人的范圍從省級(jí)政府?dāng)U大至省、市兩級(jí)政府，并經(jīng)磋商設(shè)置為訴訟的前置程序，經(jīng)磋商達(dá)成的協(xié)議可以向法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。在積累一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)后，最高人民法院于2019年5月發(fā)布《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（下稱(chēng)《若干規(guī)定》）對(duì)管轄、立案的條件與材料，原被告的舉證責(zé)任，證據(jù)的審查規(guī)則，責(zé)任承擔(dān)方式，賠償范圍，與環(huán)境民事公益訴訟的銜接等訴訟規(guī)則作了簡(jiǎn)要的規(guī)定?！度舾梢?guī)定》首次將“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”作為責(zé)任承擔(dān)方式的一種，不再沿用“恢復(fù)原狀”的提法。為了回應(yīng)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在全國(guó)試行以來(lái)出現(xiàn)案件線索排查難等問(wèn)題，生態(tài)環(huán)境部于2020年9月聯(lián)合最高法、最高檢、司法部等中央和國(guó)家機(jī)關(guān)印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問(wèn)題的意見(jiàn)》（下稱(chēng)《若干意見(jiàn)》），對(duì)具體負(fù)責(zé)工作的部門(mén)、索賠的啟動(dòng)、損害調(diào)查、鑒定評(píng)估等疑難問(wèn)題進(jìn)行指導(dǎo)。2020年5月全國(guó)人大通過(guò)的《民法典》第1234條、第1235條分別規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任與賠償范圍，首次為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度提供實(shí)體法依據(jù)。從《試點(diǎn)方案》到《民法典》，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度逐步向規(guī)范化、法制化的目標(biāo)邁進(jìn)。

地方政府在《改革方案》的指導(dǎo)下，根據(jù)實(shí)際情況制定地方改革實(shí)施方案和賠償磋商管理辦法。與《改革方案》相比，地方改革方案主要對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)倪m用范圍、賠償范圍等內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，磋商管理辦法則進(jìn)一步明確磋商程序。地方立法進(jìn)一步細(xì)化了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度實(shí)體與程序方面的內(nèi)容，使磋商和訴訟更加具有操作性和可行性。

2.發(fā)展現(xiàn)狀

《改革方案》《若干規(guī)定》《若干意見(jiàn)》《民法典》及其地方的改革實(shí)施方案和磋商管理辦法共同構(gòu)筑起生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的雛形。有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的依據(jù)中《民法典》位階最高，但是其涉及生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的內(nèi)容較少，且仍需司法解釋進(jìn)一步明確第1234條中“國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)”具體是指哪一個(gè)機(jī)關(guān)。目前生態(tài)環(huán)境損害賠償制度主要依托《改革方案》《若干規(guī)定》《若干意見(jiàn)》運(yùn)行，雖然這三部政策性文件或司法解釋為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度提供了內(nèi)容較為全面的方案，但其法律位階較低、規(guī)定的內(nèi)容較為抽象和模糊。目前生態(tài)環(huán)境損害賠償制度處于立法缺位狀態(tài)，未來(lái)立法需要對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度進(jìn)行全方位、體系化的設(shè)計(jì)。

（二）實(shí)踐現(xiàn)狀

以“生態(tài)環(huán)境損害”“環(huán)境損害”為關(guān)鍵詞在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)、北大法寶網(wǎng)進(jìn)行檢索，共檢索出29個(gè)磋商協(xié)議司法確認(rèn)案例（包含磋商協(xié)議內(nèi)容）和29個(gè)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案例。訴訟案例發(fā)生的時(shí)間為2017年至2021年，司法確認(rèn)案例發(fā)生的時(shí)間為2018年至2021年。

58個(gè)案例反映了實(shí)踐中索賠主體主要針對(duì)行為人非法處置固體廢物、非法排放廢水導(dǎo)致土壤污染或水污染等行為進(jìn)行索賠，亦有少數(shù)案例是因非法采礦、采砂、砍樹(shù)、毀壞土地等損害自然資源的行為引起索賠。索賠主體除省、市級(jí)政府及其指定的工作部門(mén)外，區(qū)（縣）政府提起訴訟亦得到法院的支持。受案范圍的最低標(biāo)準(zhǔn)較為寬松，且均是已經(jīng)發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)的案件。對(duì)于可修復(fù)案件，法院判決的責(zé)任承擔(dān)方式以“支付修復(fù)生態(tài)環(huán)境費(fèi)用+賠償損失”為主，以“行為人自行修復(fù)否則支付修復(fù)費(fèi)用和賠償損失”為輔。對(duì)于不可修復(fù)或者不存在修復(fù)必要性的案件，亦通過(guò)虛擬成本治理法計(jì)算修復(fù)費(fèi)用用于替代修復(fù)，判決被告“支付修復(fù)生態(tài)環(huán)境費(fèi)用及賠償損失”。不管損害是否可修復(fù)，大部分案件的訴訟請(qǐng)求較少包含生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能或永久性功能損失費(fèi)，且各地對(duì)生態(tài)功能損失費(fèi)用的稱(chēng)謂不一，有的稱(chēng)為“生態(tài)環(huán)境損害價(jià)值”①詳見(jiàn)（2021）皖05民特1號(hào)判決書(shū)。，有的則稱(chēng)為“生態(tài)環(huán)境賠償費(fèi)用”②詳見(jiàn)（2019）渝03民初17號(hào)判決書(shū)。。不同法院對(duì)各種費(fèi)用的理解相差較大，特別是關(guān)于“賠償損失”的理解，有的法院認(rèn)為“賠償損失”是指因損害生態(tài)環(huán)境導(dǎo)致支出的所有費(fèi)用，包括修復(fù)生態(tài)環(huán)境費(fèi)用在內(nèi)，有的法院則認(rèn)為“賠償損失”僅包括生態(tài)功能損失即其他合理費(fèi)用。

由于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度仍處于探索階段，尚未建立起統(tǒng)一的上位法，同時(shí)《改革方案》又鼓勵(lì)各地區(qū)根據(jù)實(shí)際情況制定改革實(shí)施方案，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)對(duì)于類(lèi)似案件不同的法院判法大相徑庭或與政策、規(guī)范規(guī)定不一致的現(xiàn)象。

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的現(xiàn)實(shí)困境與原因分析

經(jīng)過(guò)梳理與分析生態(tài)環(huán)境損害賠償制度規(guī)范立法演繹的過(guò)程以及規(guī)范和實(shí)踐發(fā)展現(xiàn)狀，可以發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度仍然存在規(guī)范與實(shí)踐相脫離或?qū)嵺`缺乏規(guī)范的支撐的困境，阻礙生態(tài)環(huán)境損害賠償制度進(jìn)一步向前發(fā)展。

（一）索賠主體范圍較小難以滿足實(shí)踐需求

依《改革方案》，索賠主體的范圍限于省、市級(jí)兩級(jí)政府（包括直轄市所轄的區(qū)縣政府）。從2007年的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第7條可知事件發(fā)生地的縣級(jí)政府在事件發(fā)生后應(yīng)在第一時(shí)間采取措施控制事態(tài)發(fā)展。依托縣政府財(cái)政支出的應(yīng)急管理處置費(fèi)用是《改革方案》《若干規(guī)定》規(guī)定賠償范圍的一部分，然而由于受到索賠主體范圍的限制，區(qū)縣政府不能自行借助生態(tài)環(huán)境損害賠償制度向行為人索賠應(yīng)急管理處置費(fèi)。

實(shí)踐中，山東省法院認(rèn)可青島市李滄區(qū)政府③詳見(jiàn)（2019）魯02民初1579號(hào)判決書(shū)，青島市李滄區(qū)人民政府訴劉永進(jìn)違法傾倒廢油案判決書(shū)：“青島市人民政府《關(guān)于統(tǒng)一指定各區(qū)（市）政府負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償有關(guān)事宜的批復(fù)》，統(tǒng)一指定青島市各區(qū)（市）政府、青島高新區(qū)管委負(fù)責(zé)各自轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作。因此，原告青島市李滄區(qū)人民政府在與被告劉永進(jìn)就本案生態(tài)環(huán)境損害賠償事宜經(jīng)磋商未達(dá)成一致的情況下，有權(quán)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟?！焙腿照帐形迳徔h政府④詳見(jiàn)（2020）魯11民初428號(hào)判決書(shū)。訴訟主體資格，而上海市（直轄市）法院則以奉賢區(qū)海灣鎮(zhèn)政府⑤詳見(jiàn)（2021）滬7101民初308號(hào)裁定書(shū)。不具備起訴主體資格駁回其起訴，因各省政策的差異司法實(shí)踐中出現(xiàn)同案不同判的現(xiàn)象。

由此可見(jiàn)，《改革方案》《若干規(guī)定》將區(qū)縣（直轄市鎮(zhèn)）政府排除在索賠主體范圍之外，僅允許省市級(jí)政府及其指定部門(mén)啟動(dòng)磋商或提起訴訟難以滿足實(shí)踐需求。

（二）適用范圍較窄與損害擔(dān)責(zé)原則不符

《改革方案》第3條⑥《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》第3條第1項(xiàng)規(guī)定：“有下列情形之一的，按本方案要求依法追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任：1.發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件的；2.在國(guó)家和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的；3.發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的。各地區(qū)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，綜合考慮造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞程度以及社會(huì)影響等因素，明確具體情形?！辈捎昧信e加兜底性條款的方式規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用范圍，其中第1款將“一般級(jí)別”突發(fā)環(huán)境事件排除在外，采用系統(tǒng)解釋和邏輯解釋的方法，第3款中“其他嚴(yán)重影響”的程度至少超過(guò)“一般級(jí)別”突發(fā)環(huán)境事件，即生態(tài)環(huán)境損害導(dǎo)致的人身?yè)p害至少超過(guò)3人以下死亡或者10人以下中毒或者重傷，經(jīng)濟(jì)損失至少大于500萬(wàn)元。

從筆者收集的案例來(lái)看，58個(gè)案例中僅有14個(gè)案例經(jīng)濟(jì)損失高于500萬(wàn)元，所有案例均未提及人員傷亡。若以高于一般級(jí)別的標(biāo)準(zhǔn)衡量司法實(shí)踐，大部分案件被排除在適用范圍之外。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度適用范圍較小導(dǎo)致部分案件被排除在索賠范圍之外，背離損害擔(dān)責(zé)原則，不符合生態(tài)環(huán)境損害賠償制度建立的初衷。

（三）磋商協(xié)議缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力

依《改革方案》第4條第4項(xiàng)，經(jīng)過(guò)司法確認(rèn)的磋商協(xié)議，在賠償義務(wù)人不履行或者不完全履行時(shí)，索賠主體才可以向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，意味著磋商協(xié)議本身不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。

依據(jù)2012年《民事訴訟法》和2011年《人民調(diào)解法》的規(guī)定，司法確認(rèn)僅適用于在人民調(diào)解委員會(huì)組織下達(dá)成的民事性質(zhì)的調(diào)解協(xié)議。對(duì)比調(diào)解和磋商的適用對(duì)象、調(diào)解協(xié)議與磋商協(xié)議的形成過(guò)程，可以發(fā)現(xiàn)兩者相差甚遠(yuǎn)。首先，調(diào)解往往適用于金額小、糾紛不復(fù)雜、與百姓生活息息相關(guān)的私益案件[7]，磋商適用于牽涉主體眾多、損害定性定量復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件。其次，調(diào)解協(xié)議應(yīng)在人民調(diào)解委員會(huì)的主持下達(dá)成，綜觀各地磋商實(shí)踐，多數(shù)省份是雙方當(dāng)事人自行磋商，僅貴州、云南、湖南三個(gè)省份在第三方調(diào)解機(jī)構(gòu)的主持下進(jìn)行磋商。其中湖南依托人民調(diào)解委員會(huì)，貴陽(yáng)在律師事務(wù)所設(shè)立生態(tài)環(huán)境保護(hù)人民調(diào)解委員會(huì)，云南保山市則在律師協(xié)會(huì)成立調(diào)解工作室。[8]由于生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的特殊性，主持磋商的第三方組織至少應(yīng)該具備環(huán)境學(xué)、法學(xué)等相關(guān)學(xué)科的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，相比湖南，云南和貴州的改革更具合理性，但亦經(jīng)不起推敲。由此可知，磋商協(xié)議不具有強(qiáng)制執(zhí)行力的原因在于將磋商協(xié)議定性為民事協(xié)議，進(jìn)而適用司法確認(rèn)制度。然而，經(jīng)過(guò)比對(duì)可以發(fā)現(xiàn)磋商協(xié)議不屬于司法確認(rèn)的范圍。

（四）預(yù)防性的責(zé)任承擔(dān)方式不具有可行性

《若干規(guī)定》第11條①《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定試行》第11條 被告違反國(guó)家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)原告的訴訟請(qǐng)求以及具體案情，合理判決被告承擔(dān)修復(fù)生態(tài)環(huán)境、賠償損失、停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、賠禮道歉等民事責(zé)任。規(guī)定的6種責(zé)任承擔(dān)方式中的“停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)”屬于預(yù)防性的責(zé)任承擔(dān)方式，[9]適用對(duì)象是尚未發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害，即生態(tài)環(huán)境損害的風(fēng)險(xiǎn)。而依《改革方案》，可以適用生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的案件至少存在嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的事實(shí)，不包括生態(tài)環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)境損害發(fā)生后有可能造成嚴(yán)重的、難以挽回?fù)p害，環(huán)境主管部門(mén)一旦發(fā)現(xiàn)損害生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)在盡可能短的時(shí)間內(nèi)把風(fēng)險(xiǎn)扼殺在搖籃里。而生態(tài)環(huán)境損害賠償需要?dú)v經(jīng)調(diào)查、鑒定、評(píng)估、協(xié)商、訴訟等復(fù)雜的流程，顯然不是救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)淖罴逊绞?。從筆者收集的案例來(lái)看，實(shí)踐中法院判決的責(zé)任承擔(dān)方式為修復(fù)生態(tài)環(huán)境、賠償損失或者賠禮道歉，從未出現(xiàn)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)。規(guī)范和實(shí)踐均證明預(yù)防性責(zé)任承擔(dān)方式在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度不具有可行性。

（五）賠償范圍未實(shí)現(xiàn)全覆蓋

對(duì)58個(gè)案例的賠償范圍進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析后，筆者發(fā)現(xiàn)原告訴訟請(qǐng)求和磋商協(xié)議的賠償范圍未能對(duì)《改革方案》等規(guī)范規(guī)定的賠償范圍實(shí)現(xiàn)全覆蓋，主要表現(xiàn)為賠償范圍較少涵蓋生態(tài)功能損失費(fèi)（服務(wù)功能損失和永久性功能損失），58個(gè)案例中僅14個(gè)案例賠償范圍含有生態(tài)功能損失費(fèi)。理論上生態(tài)環(huán)境損害均會(huì)產(chǎn)生生態(tài)功能損失費(fèi)，而實(shí)踐中該費(fèi)用索賠率較低的主要原因在于生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)有待提升，同時(shí)計(jì)算生態(tài)功能損失的難度較高?！吧鷳B(tài)環(huán)境服務(wù)功能”是生態(tài)學(xué)中的概念，過(guò)于抽象、原則，目前還沒(méi)有核算的方法，所以很難將生態(tài)服務(wù)功能損失具體化。[10]

四、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的優(yōu)化路徑

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在我國(guó)踐行不過(guò)6年之久，仍處在摸著石頭過(guò)河試錯(cuò)階段，遇到各種各樣的現(xiàn)實(shí)困境意在情理之中，可以在根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度理論基礎(chǔ)、法律定位和功能定位同時(shí)考量實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和需求的基礎(chǔ)上，提出優(yōu)化生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的路徑。

（一）擴(kuò)大索賠主體范圍至區(qū)縣政府

地方政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)和實(shí)踐現(xiàn)狀要求生態(tài)環(huán)境損害賠償制度進(jìn)一步擴(kuò)大索賠主體的范圍。2018年《憲法》第30條將我國(guó)行政區(qū)劃分為國(guó)、省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）5級(jí)，依據(jù)2015年《環(huán)境保護(hù)法》第6條省市縣鄉(xiāng)4級(jí)人民政府均負(fù)有保障本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的職責(zé)。基于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是環(huán)境行政執(zhí)法的延伸的法律定位，根據(jù)行政法權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的基本原則，理論上所有負(fù)有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的政府均享有向行為人索賠的主體資格，但考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的規(guī)模和能力以及改革步伐不宜過(guò)大等因素，將索賠主體范圍擴(kuò)大至區(qū)縣政府是較為適宜的選擇。一方面，環(huán)境損害發(fā)生后，區(qū)（縣）政府因其級(jí)別較低往往是處理事故的第一人，并由其先行墊付應(yīng)急處置費(fèi)、參與事故調(diào)查處理。另一方面，司法實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)區(qū)（縣）政府索賠的案例。因此，為滿足現(xiàn)實(shí)需求、避免矛盾判決出現(xiàn)，宜將索賠主體范圍擴(kuò)大至區(qū)縣政府。

（二）放寬適用范圍至“存在損害事實(shí)且需要修復(fù)或賠償”

《改革方案》設(shè)置的適用范圍較小導(dǎo)致與實(shí)踐狀況相分離，有必要放寬適用范圍，至于放寬的程度則須綜合考量生態(tài)環(huán)境損害賠償制度地方立法實(shí)踐、理論基礎(chǔ)、制度建立的初衷等因素。

各地依《改革方案》的要求根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)一步明確適用范圍的具體情形。其中天津、湖南、河北等地參照或者直接援引2016年《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（下稱(chēng)《解釋》）采用行為標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)字量化損害后果的標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化適用范圍，例如2019年《天津市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案》第2條第1項(xiàng)第3款第1點(diǎn)采用行為標(biāo)準(zhǔn)、第2點(diǎn)采用結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)①《天津市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案》第2條第1項(xiàng)第3款第1點(diǎn)提到“在飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)的”；第2條第1項(xiàng)第3款第2點(diǎn)提到“非法排放、傾倒、處置危險(xiǎn)廢物三噸以上的”。。采用行為標(biāo)準(zhǔn)不需要考慮損害后果的嚴(yán)重程度，但是采用結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)選用哪個(gè)計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分可不可以賠償需要建立在對(duì)實(shí)踐大數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析基礎(chǔ)之上，目前地方立法實(shí)踐直接援引《解釋》的做法需要進(jìn)一步論證其合理性與科學(xué)性。

落實(shí)損害擔(dān)責(zé)原則是建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的目的之一，仍有修復(fù)和賠償必要的案件均應(yīng)納入適用范圍，應(yīng)修盡修，應(yīng)賠盡賠。政府的索賠權(quán)源于環(huán)境保護(hù)職責(zé)，損害還未修復(fù)或者得到應(yīng)有的賠償便存在履職的必要，否則便是怠于履行職責(zé)。如果采用結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)勢(shì)必將部分損害排除在救濟(jì)范圍之外，因此筆者認(rèn)為只要存在損害的事實(shí)且需要修復(fù)和賠償均可以適用生態(tài)環(huán)境損害賠償制度進(jìn)行索賠。

（三）賦予磋商協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力

對(duì)磋商協(xié)議進(jìn)行準(zhǔn)確定性是解決其缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力問(wèn)題的關(guān)鍵所在。

依據(jù)2019年11月27日最高人民法院出臺(tái)的《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（下稱(chēng)“《若干問(wèn)題》”）第1條②《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第1條明確規(guī)定行政協(xié)議的含義，行政協(xié)議是指行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政公共管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。闡釋了行政協(xié)議的含義，磋商協(xié)議從主體、目的、內(nèi)容均符合行政協(xié)議的要求。首先，磋商協(xié)議的賠償權(quán)利人是行政主體，賠償義務(wù)人是公民、法人或者其他組織。其次，達(dá)成磋商協(xié)議是為了修復(fù)生態(tài)環(huán)境，為了賠償因生態(tài)環(huán)境受損導(dǎo)致的損失，服務(wù)于維護(hù)公共利益的目標(biāo)。最后，磋商協(xié)議的內(nèi)容實(shí)質(zhì)上是行政法上的權(quán)利義務(wù)。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度屬于環(huán)境行政執(zhí)法的延伸，磋商協(xié)議確定的賠償義務(wù)人應(yīng)該履行的修復(fù)或賠償?shù)呢?zé)任屬于行政法上的權(quán)利義務(wù)。因此，磋商協(xié)議是行政協(xié)議。

依據(jù)《若干問(wèn)題》第24條，行政協(xié)議本身自帶強(qiáng)制執(zhí)行效力，賠償義務(wù)人經(jīng)催告等程序后仍不履行磋商協(xié)議約定的義務(wù)，賠償權(quán)利人可以直接向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，不必申請(qǐng)司法確認(rèn)。磋商協(xié)議本身即具有強(qiáng)制執(zhí)行效力可以提高治理環(huán)境效率，降低司法訴訟成本。

（四）排除預(yù)防性責(zé)任承擔(dān)方式的適用

基于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是環(huán)境行政執(zhí)法的延伸的法律定位以及彌補(bǔ)環(huán)境行政執(zhí)法不足的功能定位，環(huán)境主管部門(mén)在窮盡環(huán)境行政執(zhí)法仍無(wú)法救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的前提下，才可以啟動(dòng)磋商和訴訟。根據(jù)2015年《環(huán)境保護(hù)法》及其單行法，環(huán)境主管部門(mén)可以采用“責(zé)令停止+代履行”的方式應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)，不必延伸至磋商與訴訟。若環(huán)境主管部門(mén)借助訴訟請(qǐng)求法院判決行為人停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)，無(wú)疑暴露其在環(huán)境行政執(zhí)法階段怠于履行職責(zé)。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度應(yīng)排除預(yù)防性責(zé)任承擔(dān)方式的適用。

（五）賠償范圍應(yīng)涵蓋生態(tài)功能損失費(fèi)

構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的目的在于修復(fù)生態(tài)環(huán)境和賠償損失，支付生態(tài)功能損失費(fèi)是賠償損失最主要的方式。因環(huán)境行政執(zhí)法無(wú)法向責(zé)任人索賠生態(tài)功能損失和鑒定評(píng)估費(fèi)等合理費(fèi)用才需延伸至生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。若賠償權(quán)利人的索賠范圍不包括生態(tài)功能損失費(fèi)將使得要求賠償義務(wù)人賠償損失的目的落空，因此賠償權(quán)利人提出的賠償范圍應(yīng)涵蓋生態(tài)功能損失費(fèi)。

若原告訴訟請(qǐng)求中沒(méi)有包括生態(tài)環(huán)境功能損失費(fèi)用，法院可以向原告釋明是否變更訴訟請(qǐng)求。同時(shí)為了解決生態(tài)功能損失費(fèi)量化難的問(wèn)題，國(guó)務(wù)院、生態(tài)環(huán)境部等部門(mén)以及鑒定機(jī)構(gòu)可以在借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上逐步研發(fā)出生態(tài)功能損失的量化標(biāo)準(zhǔn)。在鑒定評(píng)估技術(shù)尚未成熟前，法院可以根據(jù)污染環(huán)境、破壞生態(tài)的嚴(yán)重程度酌情確定生態(tài)功能損失費(fèi)的大小。例如重慶市南川區(qū)林業(yè)局訴張冬毛等人砍伐楠木案中，法院參照已經(jīng)死亡的楠木的永久性生態(tài)功能損失費(fèi)酌定未死亡楠木生態(tài)服務(wù)功能損失費(fèi)。③詳見(jiàn)（2019）渝03民初16號(hào)判決書(shū)。

總之，目前生態(tài)環(huán)境損害賠償制度仍處于探索階段，難免會(huì)出現(xiàn)實(shí)踐與相關(guān)規(guī)范相分離的現(xiàn)象。由于我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的改革之路采用“實(shí)踐先于立法”的模式，未來(lái)通過(guò)立法形式對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度進(jìn)行體系化的規(guī)制時(shí)，應(yīng)將實(shí)踐需求作為確定索賠主體、適用范圍、磋商程序、責(zé)任承擔(dān)方式、賠償范圍的標(biāo)準(zhǔn)。