我國(guó)環(huán)境法法典化的必要性與路徑選擇

張懿林

(華東政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 200000)

所謂法典化，是指遵循一定理念、原則和規(guī)則，國(guó)家立法機(jī)關(guān)對(duì)于既定范圍內(nèi)同類或同一法律部門的法律進(jìn)行統(tǒng)一化、系統(tǒng)化和邏輯化，從而編纂形成具有體系性、邏輯性、系統(tǒng)性和確定性特點(diǎn)的法典的動(dòng)態(tài)立法過程。環(huán)境法法典化，顧名思義即對(duì)環(huán)境法這一部門法進(jìn)行系統(tǒng)化和邏輯化的編排，將現(xiàn)存所有的或者絕大部分的環(huán)境法律規(guī)范整合形成邏輯嚴(yán)密、構(gòu)架嚴(yán)謹(jǐn)、體系完善的環(huán)境法法典化的過程。

1 我國(guó)環(huán)境法法典化議題的提出與進(jìn)展

有關(guān)我國(guó)環(huán)境法法典化的研究集中在兩個(gè)時(shí)間段。第一個(gè)時(shí)間段始于第九屆全國(guó)大人環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)在2003年首次提出逐步向制定統(tǒng)一的環(huán)境法典過渡的設(shè)想。在當(dāng)時(shí)的政策背景之下，環(huán)境法學(xué)界開始了環(huán)境法法典化的研究。在2005年該委員會(huì)又召開了主題為“中國(guó)環(huán)境立法研討會(huì)”的學(xué)術(shù)研討會(huì)，吸引了大量環(huán)境法專家的參與，環(huán)境法法典化的問題開始受到重視，并產(chǎn)出了多項(xiàng)學(xué)術(shù)成果。但2011年之后，當(dāng)時(shí)學(xué)術(shù)研究的重點(diǎn)聚焦于《環(huán)境保護(hù)法》的修改，環(huán)境法法典化的議題被暫時(shí)淡化，直至2014年新《環(huán)境保護(hù)法》的通過。

第二個(gè)時(shí)間段起始于2017年呂忠梅向全國(guó)大人提交環(huán)境法典的立法建議并延續(xù)至今。其中環(huán)境法法典化的“倡導(dǎo)派”認(rèn)為，中國(guó)環(huán)境法律體系在經(jīng)過近四十年的發(fā)展，其大體框架已經(jīng)基本建成，各種環(huán)境主要領(lǐng)域已有相應(yīng)的立法規(guī)制。但在這樣的立法現(xiàn)狀下，我國(guó)環(huán)境質(zhì)量總體趨勢(shì)仍是不斷惡化的，環(huán)境問題并未得到根本遏制，各種環(huán)境糾紛仍不斷產(chǎn)生，主要原因在于我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境立法所采取的分散式立法模式。而消解該弊端的有效路徑就是編纂環(huán)境法典。[1]

2020年《民法典》的通過再次引起環(huán)境法法典化的熱議，也為環(huán)境法法典編纂提供了路徑和模式上的經(jīng)驗(yàn)參考。2021年全國(guó)人大常委會(huì)立法工作計(jì)劃也將環(huán)境法法典等條件成熟的法典編纂工作納入其中，這在一定程度上反映了立法機(jī)關(guān)對(duì)法典化模式的認(rèn)可，也表明了針對(duì)環(huán)境法法典化已基本達(dá)成政治共識(shí)。

基于現(xiàn)實(shí)的政策導(dǎo)向，需要對(duì)我國(guó)環(huán)境法法典化的必要性進(jìn)行深入探究和總結(jié)，為環(huán)境法法典化提供足夠的學(xué)術(shù)理論支撐，并就環(huán)境法法典化的路徑選擇提出建議，以編纂一部合理的、一體化的、符合國(guó)情的環(huán)境法典，推動(dòng)我國(guó)環(huán)境法律體系的建設(shè)，滿足中國(guó)特色社會(huì)主義環(huán)境法治的迫切需求，完善我國(guó)環(huán)境保護(hù)治理體系。

2 我國(guó)環(huán)境法法典化的必要性闡析

我國(guó)環(huán)境法法典化的必要性可以從外在必要性和內(nèi)生必要性兩個(gè)層面來考量。外在必要性是指契合生態(tài)文明建設(shè)的政治需求、民眾生態(tài)文明價(jià)值觀念的養(yǎng)成等外界因素。而內(nèi)生必要性是針對(duì)環(huán)境法律本身，從文本內(nèi)容、體系等層面進(jìn)行剖析。本文從內(nèi)生必要性出發(fā)，以環(huán)境法律整體作為切入視角，對(duì)環(huán)境法法典化的必要性從復(fù)雜性、矛盾性和體系缺失性三個(gè)方面進(jìn)行闡明。

2.1 當(dāng)前環(huán)境法律的復(fù)雜性

耶魯大學(xué)Peter H.Schuck教授提出“法律復(fù)雜化”的理論。該理論的核心含義在于：法律的肥大化、技術(shù)化、不統(tǒng)一和不確定現(xiàn)象，預(yù)示著法律復(fù)雜化問題的形成。而法律復(fù)雜化的主要問題在于其提高了政府的治理成本和合法性成本。在應(yīng)對(duì)冗雜的公共事務(wù)時(shí)，復(fù)雜的規(guī)制體系不一定能發(fā)揮良好的作用，反倒是以簡(jiǎn)化繁的方式更能實(shí)現(xiàn)良治。[2]運(yùn)用該理論來審視我國(guó)當(dāng)前的環(huán)境法律體系，不難得出環(huán)境法律復(fù)雜性的結(jié)論。

首先，我國(guó)環(huán)境法律法規(guī)的數(shù)量眾多。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，環(huán)境法律在全部法律中的占比為10%，環(huán)境行政法規(guī)在全部行政法規(guī)的占比為7%。[3]以北大法寶為檢索工具進(jìn)行檢索(檢索日期為2022年9月1日)，僅以“環(huán)境”作為標(biāo)題檢索關(guān)鍵詞，就搜集到我國(guó)當(dāng)前現(xiàn)行有效的有關(guān)環(huán)境法律11部、行政法規(guī)16部、部門規(guī)章126部。此次檢索結(jié)果不包含數(shù)量更多的地方法規(guī)以及標(biāo)題中不包含“環(huán)境”兩字但實(shí)際上也歸屬于環(huán)境法的法律法規(guī)。該數(shù)據(jù)可直觀地反映出環(huán)境法律數(shù)量的龐雜。

其次，我國(guó)環(huán)境法律法規(guī)的調(diào)整對(duì)象上具有高度重疊性。我國(guó)各部環(huán)境單行法律保護(hù)的客體均為某一特定的環(huán)境要素。而就環(huán)境整體性而言，僅憑單一要素進(jìn)行劃分保護(hù)難免有漏洞。就“地下水”這一環(huán)境要素而言，它在學(xué)理分類上既屬于水資源又屬于礦產(chǎn)資源?！兜V產(chǎn)資源法》中對(duì)其管理有規(guī)定，而《水法》也涵蓋了地下水的相關(guān)規(guī)定。其中《水法》中涉及的主管部門是水行政主管部門等，而《礦產(chǎn)資源法》涉及的主管部門是地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門。兩種法律調(diào)整要素上的重疊，會(huì)催生不同主管部門之間的管理矛盾，甚至引發(fā)利益輸送和利益沖突等問題。

最后，我國(guó)環(huán)境法律法規(guī)的條款內(nèi)容設(shè)置上具有高度重合性。調(diào)整對(duì)象的重疊性導(dǎo)致法律條文的高度重合性。就排污許可、排放標(biāo)準(zhǔn)等管理事項(xiàng)的設(shè)定，《環(huán)境保護(hù)法》與各種污染防治法的條文重復(fù)率均超過30%。[4]

當(dāng)前，環(huán)境法律體系的復(fù)雜性產(chǎn)生了一系列不良影響：

一是制度管理成本增加。調(diào)整對(duì)象上的高度重疊，會(huì)導(dǎo)致各行政部門之間的管轄權(quán)產(chǎn)生競(jìng)合，催生出冗沉的組織架構(gòu)、高額的部門運(yùn)行成本以及環(huán)境治理成本。對(duì)于行政相對(duì)人來說，也會(huì)導(dǎo)致其獲得行政許可的成本增加。對(duì)于同一要素事項(xiàng)，行政相對(duì)人可能要獲得兩個(gè)以上部門的許可或批準(zhǔn)，繳納更多的費(fèi)用。

二是部門之間的利益爭(zhēng)奪和責(zé)任推諉的現(xiàn)象加劇。當(dāng)前環(huán)境法律體系的復(fù)雜性，會(huì)催生各部門之間利益操控和利益尋租的問題。受到經(jīng)濟(jì)利益因素的裹挾，有些部門之間甚至?xí)a(chǎn)生事項(xiàng)推諉和選擇性執(zhí)行的現(xiàn)象，從而進(jìn)一步降低部門環(huán)境保護(hù)工作的運(yùn)行效率。

三是環(huán)境法律的利用效率和整體效力降低。龐雜的法律文本高重復(fù)率的法律條文，使得高頻適用的法律條文集中于幾部重點(diǎn)法律和新出臺(tái)、新修改的法律，其他大部分法律因難以適用而最終被束之高閣。一方面削弱了環(huán)境法律的整體效力，另一方面也是對(duì)人力、物力等社會(huì)資源投入的浪費(fèi)。

2.2 當(dāng)前環(huán)境法律的矛盾性

當(dāng)前環(huán)境法律的矛盾性體現(xiàn)在對(duì)單一環(huán)境要素不同的法律法規(guī)和不同的執(zhí)法部門間會(huì)出現(xiàn)不同的規(guī)定。以供水企業(yè)供應(yīng)的飲用水違反國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的法律責(zé)任為例，針對(duì)該同一事項(xiàng)，不同層級(jí)的法律規(guī)范都有涵蓋；處罰主體包括住建部門、水利部門和衛(wèi)生部門等多個(gè)行政主體，罰款數(shù)額在二十元至二十萬元之間上下浮動(dòng)。[5]10環(huán)境法律的矛盾性由此可見一斑，其負(fù)面影響也尤為嚴(yán)重。

首先，環(huán)境法律的矛盾性提高了法律適用的難度。雖然法律適用上可以遵循“上位法優(yōu)于下位法，新法優(yōu)于舊法，特別法優(yōu)于一般法”的規(guī)則，但在一些地方性法規(guī)和政府規(guī)章的優(yōu)用上，還需要知曉背后的制定主體，進(jìn)而得出適用結(jié)論。這對(duì)基層實(shí)務(wù)工作人員的法律素質(zhì)上提出了較高的要求，很大程度上增加了法律準(zhǔn)確適用的難度。

其次，環(huán)境法律體系的矛盾性降低了法律的穩(wěn)定性和安定性。穩(wěn)定性對(duì)于法律體系至關(guān)重要，而穩(wěn)定性來源于法律體系的統(tǒng)一邏輯。在統(tǒng)一的邏輯指導(dǎo)下，法律的演繹、歸納才會(huì)合理順暢，才能穩(wěn)定民心。邏輯一旦出現(xiàn)矛盾，整個(gè)法律體系就存在漏洞，穩(wěn)定性也將蕩然無存。不僅如此，法律體系的穩(wěn)定性決定了法的安定性。法的安定性要求法律不能輕易變更，法律規(guī)范的內(nèi)容和違法后果應(yīng)當(dāng)是公民可以理解和預(yù)測(cè)的。而一旦法律文本之間出現(xiàn)矛盾時(shí)，就會(huì)破壞法的穩(wěn)定性和安定性。這時(shí)，解決矛盾的最快路徑就是修改法律或另立新法，而采取這兩種措施意味著法律的可預(yù)測(cè)性受到?jīng)_擊，維護(hù)安定性的手段反而推動(dòng)了穩(wěn)定性的消散。[5]11

環(huán)境法律適用難度的增加、穩(wěn)定性和安定性的降低，反映在各種復(fù)雜的環(huán)境司法實(shí)踐中是同案不同判的局面，這最終會(huì)動(dòng)搖公民對(duì)于環(huán)境法律的信念，阻礙法治社會(huì)的構(gòu)建和發(fā)展，不利于生態(tài)文明理念的宣傳與貫徹。

2.3 當(dāng)前環(huán)境法律體系的缺失性

從環(huán)境法律體系來看，全世界的現(xiàn)行模式有三種：一種是“基本法+單行法”的模式，即制定一部統(tǒng)攝整個(gè)環(huán)境法領(lǐng)域的基本法，就基本概念、基本原則、基本理念、調(diào)整范圍、調(diào)整目標(biāo)、調(diào)整手段等共通性的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。而基本法之外的環(huán)境單行法，是各種特定環(huán)境要素的具體化和細(xì)致化規(guī)定。各環(huán)境單行法應(yīng)在環(huán)境基本法的統(tǒng)籌和指導(dǎo)下進(jìn)行制定。[6]第二種是法典化模式，即舍棄環(huán)境單行法或者僅保留少量環(huán)境單行法，而將所有的或絕大部分環(huán)境法規(guī)范予以梳理整合，編纂成一部架構(gòu)完整、邏輯嚴(yán)密、體系完備的法典。最后一種則是前兩種模式的逐步融合，在實(shí)踐中尋求兩種模式優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

我國(guó)當(dāng)前的環(huán)境法律體系在學(xué)理上可以歸納為“基本法+單行法”的形式，即將《環(huán)境保護(hù)法》定位為基本法，將《水污染防治法》《大氣污染防治法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《節(jié)約能源法》等多個(gè)類型的法律定位成單行法。然而在立法實(shí)踐中，《環(huán)境保護(hù)法》與其他單行法都由全國(guó)人大常委會(huì)審議通過，效力處于同一位階，嚴(yán)格意義上并不能算作“基本法+單行法”的模式。因此我國(guó)并沒有實(shí)際按照“基本化+單行法”的模式對(duì)環(huán)境法律進(jìn)行體系化構(gòu)建。

除了整體環(huán)境法律的體系缺失性，單行法的立法也存在相同的問題。從單一環(huán)境要素立法居多，缺乏體系性。例如現(xiàn)實(shí)中，污染往往是多要素的集合作用，水污染引發(fā)大氣污染，大氣污染傳導(dǎo)至土壤污染，土壤污染加重水污染。這樣的污染鏈條單由一部法律來規(guī)制，不利于環(huán)境爭(zhēng)議的解決和環(huán)境問題的治理。在環(huán)境法律中缺乏結(jié)構(gòu)性、體系性的思路和統(tǒng)一的、根本性原則性的規(guī)范以及精神指引，容易催生出規(guī)則逸出以及立法、執(zhí)法脫離基本法約束等弊端。

3 我國(guó)環(huán)境法法典化的路徑選擇

回應(yīng)我國(guó)環(huán)境法法典化的必要性，我國(guó)環(huán)境法法典化在路徑選擇上應(yīng)從編纂方式、基本理念和邏輯主線以及體例構(gòu)造等方面進(jìn)行綜合考量。

3.1 編纂方式

目前，學(xué)界根據(jù)法典化的目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)形式將法典化的編纂方式分為實(shí)質(zhì)、形式與適度三種。實(shí)質(zhì)法典化是指根據(jù)一定的內(nèi)在邏輯，運(yùn)用科學(xué)的方法對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)范進(jìn)行甄別、篩選、審查與整合，編纂出一個(gè)理想的完美法典，對(duì)現(xiàn)在存在或?qū)砜赡艹霈F(xiàn)的各種情況預(yù)先作出全面的規(guī)定和安排，在法典之外，無需特別單行法律加以補(bǔ)充。[7]40形式法典化是指將既有法律規(guī)范進(jìn)行簡(jiǎn)單排列、分類集中到一部法典之中，其目的是對(duì)現(xiàn)行來源分散、數(shù)量眾多的法律法規(guī)進(jìn)行整合與匯編，在此過程中并不尋求一個(gè)全新的整體文本的建構(gòu)和規(guī)則內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性改變。[7]41而適度法典化是指對(duì)當(dāng)前已有的法律進(jìn)行一定程度的法典化，選擇最為本質(zhì)和精要的部分進(jìn)行整合，為法律體系制定和設(shè)置基礎(chǔ)性的框架和內(nèi)容，同時(shí)保留一些單行法，以保證法典的適應(yīng)性和靈活性。

鑒于環(huán)境法構(gòu)成上的復(fù)雜性——不僅包括傳統(tǒng)意義上的各種法律規(guī)范，還包括環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)性規(guī)范，將各種法律規(guī)范和技術(shù)規(guī)范集合成一部單一法典是一項(xiàng)巨大工程。此外，環(huán)境要素和現(xiàn)實(shí)中的環(huán)境問題十分復(fù)雜，這就使得環(huán)境法律規(guī)范會(huì)隨著科技、社會(huì)乃至理念的變化而不斷修正、更新和發(fā)展。因而，針對(duì)某些特殊環(huán)境事務(wù)，特定的單行法律法規(guī)也會(huì)被不斷創(chuàng)設(shè)出來。為避免環(huán)境法典的僵化，適度法典化成為環(huán)境法學(xué)學(xué)界的主流觀點(diǎn)。在保持包容與張力的前提下，使環(huán)境法典保持開放性，保留各項(xiàng)單行法，在面對(duì)各種變幻莫測(cè)的環(huán)境問題時(shí)，以利于單項(xiàng)法律規(guī)范對(duì)環(huán)境法典進(jìn)行針對(duì)性的補(bǔ)充和完善。

3.2 基本理念和邏輯主線

3.2.1 可持續(xù)發(fā)展

環(huán)境法典作為環(huán)境保護(hù)和治理的根本法律，其本質(zhì)任務(wù)是以體系化的環(huán)境法律法規(guī)強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)籌保護(hù)、協(xié)同治理和爭(zhēng)議解決,促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的對(duì)健康、美好環(huán)境的需求，加快美麗新中國(guó)的建設(shè)進(jìn)程。從此層面出發(fā)，設(shè)定合適的基本理念和邏輯主線，有利于構(gòu)建完備、健全的環(huán)境法律體系，有利于環(huán)境法內(nèi)部邏輯性的統(tǒng)一。因此基本理念和邏輯主線的選擇是環(huán)境法典編纂的基礎(chǔ)課題。

基本理念決定著環(huán)境法典的內(nèi)容取舍，是“適度法典化”的內(nèi)在價(jià)值標(biāo)準(zhǔn); 邏輯主線決定著環(huán)境法典的基本結(jié)構(gòu)，是“適度法典化”的外在形式。[8]

作為新時(shí)代發(fā)展觀，可持續(xù)發(fā)展是對(duì)只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的傳統(tǒng)發(fā)展觀的揚(yáng)棄，也是各個(gè)國(guó)家、國(guó)際組織所認(rèn)同的新理念，在多個(gè)國(guó)家的環(huán)境法典和國(guó)際公約中均有體現(xiàn)，我國(guó)多部環(huán)境立法中也將可持續(xù)發(fā)展納入其中。作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法考量、核心思想和法治基礎(chǔ)，可持續(xù)發(fā)展是中國(guó)環(huán)境法典基本理念和邏輯主線的不二選擇。

可持續(xù)發(fā)展理念的產(chǎn)生源于對(duì)生態(tài)環(huán)境問題的反思。20世紀(jì)50年代以來，生產(chǎn)力的變革和消費(fèi)方式的發(fā)展推動(dòng)了一些發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市化、現(xiàn)代化的進(jìn)程，可伴隨而來的是嚴(yán)重的環(huán)境污染、自然資源的浪費(fèi)和匱乏以及各種公害疾病的爆發(fā)。與此同時(shí)，一些落后的發(fā)展中國(guó)家盲目執(zhí)著于開發(fā)自然資源、能源并出口到其他國(guó)家，承接了發(fā)達(dá)國(guó)家的污染轉(zhuǎn)移。這就使得環(huán)境問題演變成了全球性的通病。1983年12月，聯(lián)合國(guó)成立了“世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)”。該組織成立的初衷就是對(duì)當(dāng)時(shí)全球大部分國(guó)家都面臨的環(huán)境問題進(jìn)行研究，并制定相應(yīng)的治理和應(yīng)對(duì)方針戰(zhàn)略。1987 年，該委員會(huì)發(fā)表了題為《我們共同的未來》的報(bào)告，從人口、資源、能源、糧食、工業(yè)等層面出發(fā)，分析當(dāng)前人類發(fā)展所面臨的共同挑戰(zhàn)，并提出了現(xiàn)實(shí)的解決戰(zhàn)略。

該報(bào)告提出了三個(gè)鮮明的觀點(diǎn)：環(huán)境危機(jī)、能源危機(jī)和發(fā)展危機(jī)不可分割；地球資源和能源遠(yuǎn)不能滿足人類發(fā)展的需要；人類必須為當(dāng)代人和后代人的利益改變發(fā)展模式。圍繞以上觀點(diǎn)，報(bào)告提出了“可持續(xù)發(fā)展”的概念，那就是既滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展。[9]

可持續(xù)發(fā)展是當(dāng)代社會(huì)的發(fā)展共識(shí)，主張可持續(xù)經(jīng)濟(jì)、可持續(xù)生態(tài)和可持續(xù)社會(huì)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展是指經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，改變傳統(tǒng)高能耗、高排放、高污染的生產(chǎn)消費(fèi)格局。倡導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約并重，并將環(huán)境資源的保護(hù)利用作為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，逐步優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。生態(tài)可持續(xù)發(fā)展注重生態(tài)系統(tǒng)的平衡、環(huán)境保護(hù)和污染治理、自然資源合理的開發(fā)利用以及生物多樣性的保護(hù)，承認(rèn)環(huán)境對(duì)于人類生存的巨大價(jià)值，倡導(dǎo)人和自然和諧共處。社會(huì)可持續(xù)發(fā)展是指以人為中心，強(qiáng)調(diào)人類健康水平和生活質(zhì)量的提高，滿足人類生存、享受和康樂需求，促進(jìn)物質(zhì)文明建設(shè)與精神文明建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，最終創(chuàng)造一個(gè)保障人類全面發(fā)展的社會(huì)環(huán)境。

可持續(xù)發(fā)展中，生態(tài)可持續(xù)為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境作為人類賴以生存的物質(zhì)條件的重要性；經(jīng)濟(jì)可持續(xù)為條件，強(qiáng)調(diào)代際間經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性；社會(huì)可持續(xù)為最終目的，強(qiáng)調(diào)人類社會(huì)自身發(fā)展的需求性。三者組成了系統(tǒng)性的可持續(xù)發(fā)展理念。簡(jiǎn)而言之，可持續(xù)發(fā)展可以概括為要求人類在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中關(guān)照生態(tài)環(huán)境的和諧與保護(hù)，最終創(chuàng)造一個(gè)適宜人類全面發(fā)展的社會(huì)。

可持續(xù)發(fā)展起源于環(huán)境保護(hù)，但在后續(xù)的理論研究和實(shí)踐中，突破了單純的環(huán)境保護(hù)的視角，演化為對(duì)于整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全面考慮。作為指導(dǎo)人類走向新時(shí)代的發(fā)展理論，其戰(zhàn)略性意義不言而喻。

3.2.2 可持續(xù)發(fā)展在中國(guó)的適用

可持續(xù)發(fā)展在聯(lián)合國(guó)和有關(guān)國(guó)際組織的推廣以及各國(guó)家的實(shí)踐中，已經(jīng)發(fā)展出相當(dāng)豐厚的理論。該理念的創(chuàng)設(shè)為人類環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)合提供了新的思路。隨著研究的深入，很多理論演化成具體的行動(dòng)建議。這一方面實(shí)現(xiàn)了認(rèn)識(shí)論的飛躍，另一方面也提供了方法論的指引，對(duì)于各國(guó)政府和人民進(jìn)行政策、司法選擇產(chǎn)生了積極的引導(dǎo)作用。

中國(guó)環(huán)境法典以國(guó)際通行的可持續(xù)發(fā)展作為基本理念和邏輯主線，一方面可以吸取國(guó)外環(huán)境法典編纂的經(jīng)驗(yàn)，為環(huán)境法典的編纂積累提供借鑒；另一方面，中國(guó)環(huán)境法典的編纂是中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的成果之一，可以為其他國(guó)家提供可借鑒、可模仿的范式與立法經(jīng)驗(yàn)。通過環(huán)境法典的編纂擴(kuò)大與其他國(guó)家的環(huán)境交流與合作，在國(guó)際舞臺(tái)上更好展現(xiàn)中國(guó)立場(chǎng)，加強(qiáng)國(guó)際性環(huán)境事務(wù)的話語權(quán)，引導(dǎo)全球性的生態(tài)文明建設(shè)，從而為世界環(huán)境法治作出貢獻(xiàn)。

可持續(xù)發(fā)展既是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的理念，又是實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)戰(zhàn)略和中華民族永續(xù)發(fā)展的理論基礎(chǔ)，在與全球性生態(tài)文明建設(shè)接軌的同時(shí)，能為人類命運(yùn)共同體的構(gòu)建提供中國(guó)方案。由此可見，將可持續(xù)發(fā)展作為我國(guó)環(huán)境法典的基本理念和邏輯主線是適當(dāng)?shù)摹?/p>

3.3 體例構(gòu)造

嚴(yán)密和恰當(dāng)?shù)捏w例構(gòu)造決定著環(huán)境法典效益的發(fā)揮。因此，環(huán)境法典化應(yīng)選擇科學(xué)的方法，對(duì)法典的內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。關(guān)于環(huán)境法典的體例構(gòu)造，我國(guó)環(huán)境法學(xué)界較為統(tǒng)一的觀點(diǎn)是采取“總則—分則”的形式，但在總則和分則具體內(nèi)容的設(shè)置上有所差異。在考察多種學(xué)說和觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，筆者對(duì)我國(guó)環(huán)境法典體例的進(jìn)一步細(xì)化提出以下構(gòu)想。

環(huán)境法典的總則一般位于環(huán)境法典之首，對(duì)整部環(huán)境法典具有全局性的意義。在環(huán)境法典總則設(shè)置上，應(yīng)當(dāng)綜合考量社會(huì)發(fā)展、時(shí)代變化、政策方向以及民眾需求，總結(jié)環(huán)境法律體系中具有共通性的內(nèi)容，涵蓋環(huán)境法典的基本概念、基本原則、基本理念、調(diào)整范圍、調(diào)整目標(biāo)、基本制度、管理權(quán)限、治理事宜等方面，確?？倓t的內(nèi)容能夠貫穿環(huán)境法律體系，發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)全局的作用，能夠?qū)Ψ謩t進(jìn)行抽象統(tǒng)攝。良好的總則設(shè)置，一方面是對(duì)環(huán)境法典的整合和貫通，使得整個(gè)環(huán)境法典的運(yùn)行具有統(tǒng)一的指導(dǎo)；另一方面，總則是對(duì)各分編共通內(nèi)容的抽象、概括和集中，可以減少環(huán)境法典的篇幅和條文，增強(qiáng)環(huán)境法律體系間的邏輯性，提高環(huán)境法典的適用效率。

就現(xiàn)有的環(huán)境法律而言，總則應(yīng)當(dāng)包含憲法中與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的內(nèi)容、環(huán)境基本法(《環(huán)境保護(hù)法》)和環(huán)境綜合法(《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等)的內(nèi)容。

分則是銜接在總則之后與之對(duì)應(yīng)的部分。分則規(guī)定不同環(huán)境要素背景下，不同法律主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，是環(huán)境法典中所占篇幅最多的主體部分，也是環(huán)境執(zhí)政、環(huán)境司法等最為直接、根本的法律依據(jù)來源。從內(nèi)容上看，分則是對(duì)總則內(nèi)容的具體化、特定化和條文化。其規(guī)定了在不同情況下，涉及特定環(huán)境要素時(shí)的行為模式和法律后果。從結(jié)構(gòu)上看，良好的分則編纂，使得環(huán)境法典內(nèi)部具有科學(xué)的分類、清晰的分界與獨(dú)特的功能。分則各編既相互獨(dú)立又聯(lián)系緊密，與總則一道保證了環(huán)境法典的體系性和邏輯性。

在分則編的設(shè)定上，應(yīng)繼續(xù)貫徹可持續(xù)發(fā)展的理念，遵循保障國(guó)民身體健康、維護(hù)生態(tài)環(huán)境平衡、促進(jìn)低碳發(fā)展的位階順序，體現(xiàn)環(huán)境的生態(tài)系統(tǒng)和自然資源屬性。分則在綜合考量可持續(xù)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與社會(huì)三大因素的同時(shí)，構(gòu)建環(huán)境法典特有的責(zé)任體系，根據(jù)“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防—過程控制—損害救濟(jì)”的規(guī)制邏輯，建立必要的銜接程序和規(guī)則以達(dá)到民事、行政與刑事責(zé)任的良好對(duì)接。

為此，可以將分則劃分為污染防控治理編、生態(tài)保護(hù)編、自然資源編、自然災(zāi)害防治編、能源和節(jié)能減排編、環(huán)境程序編和附則編。

污染防控治理編的重點(diǎn)在于不同環(huán)境要素污染的預(yù)防、控制、治理和追責(zé)。就目前的情況看，可以將《水污染防治法》《土壤污染防治法》《大氣污染防治法》等納入其中。生態(tài)保護(hù)編旨在保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡，維護(hù)生態(tài)利益。當(dāng)前的《水土保持法》《海島保護(hù)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》等法律可以囊括在內(nèi)。自然資源編涵蓋的是自然資源開發(fā)、利用、保護(hù)和管理過程中所遵循的各種法律法規(guī)，《水法》《礦產(chǎn)資源法》《森林法》等屬于該編的內(nèi)容。自然災(zāi)害防治編致力于預(yù)防災(zāi)害、減輕災(zāi)害、災(zāi)后治理以及維護(hù)公民生命和財(cái)產(chǎn)安全。《防洪法》《防震減災(zāi)法》《氣象法》等可以列入該編。能源和節(jié)能減排編是對(duì)于能源的開發(fā)、利用和保護(hù)進(jìn)行規(guī)制，提高能源利用效率，推動(dòng)綠色低碳發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前的《節(jié)約能源法》《電力法》《可再生能源法》等屬于該編范疇之下。

環(huán)境程序編是對(duì)環(huán)境爭(zhēng)議、糾紛處理和當(dāng)事人救濟(jì)的程序性規(guī)定，包括生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟、環(huán)境民事公益訴訟等內(nèi)容。對(duì)各種新型環(huán)境訴訟、司法救濟(jì)程序等進(jìn)行整合，形成環(huán)境法典實(shí)體化與程序法的合一。

附則編主要是對(duì)環(huán)境法典總則和分則中輔助性、技術(shù)性和適用性規(guī)定的整理、集中和補(bǔ)充。具體而言，可含環(huán)境法典中有關(guān)概念的釋明、配套的法律解釋適用、實(shí)施細(xì)則、變通規(guī)定、生效時(shí)間等。

通過上述體例構(gòu)造的設(shè)想，保證環(huán)境法典結(jié)構(gòu)上的體系性、布局上的科學(xué)性、內(nèi)容上的完整性、邏輯上的嚴(yán)密性以及適用上的便捷性。

4 結(jié)語

我國(guó)傳統(tǒng)模式的環(huán)境法構(gòu)造已越發(fā)難以適應(yīng)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的需求。為開創(chuàng)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的新局面，解決當(dāng)前環(huán)境法律體系復(fù)雜性、矛盾性和結(jié)構(gòu)缺失性的問題，應(yīng)選擇合適的路徑，穩(wěn)健地推進(jìn)我國(guó)環(huán)境法法典化的進(jìn)程。就編纂方式上，靈活、開放而又平衡的適度法典化相較于實(shí)質(zhì)法典化和形式法典化更符合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，是環(huán)境法法典化的切實(shí)之法。就基本理念和邏輯主線而言，可持續(xù)發(fā)展作為國(guó)際公認(rèn)的發(fā)展觀念，多維度的認(rèn)知解讀和豐富的理論積淀有利于我國(guó)環(huán)境法典的體系構(gòu)建和邏輯厘清。在體例框架上，應(yīng)依托“總則—分則”的范式，就總則的共通性和指導(dǎo)性、總則與分則間的關(guān)聯(lián)性和銜接性、分則間的特殊性，按照各自的重點(diǎn)進(jìn)行構(gòu)造。結(jié)合上述路徑選擇，使我國(guó)環(huán)境法法典化的進(jìn)程更為順暢、環(huán)境法典的體系更為健全、內(nèi)容更為完整、邏輯更為嚴(yán)密、適用更為便捷，從而為我國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的法律支撐。