拜登政府重振北極之翼

孫凱

2022年3月24日，美國(guó)海軍陸戰(zhàn)隊(duì)在挪威北極圈內(nèi)的Bjerkvik附近參加了一場(chǎng)名為“寒冷反應(yīng)2022”的軍事演習(xí)，演習(xí)聚集了來(lái)自北約成員國(guó)以及芬蘭和瑞典的約3萬(wàn)名士兵。

在全球氣候變化的影響下，北極地區(qū)的能源資源開發(fā)、航道利用、戰(zhàn)略部署等愈益引發(fā)域內(nèi)外國(guó)家的關(guān)注。兼具北極大國(guó)與全球霸權(quán)國(guó)家的美國(guó)，越來(lái)越將北極地區(qū)視為重要的戰(zhàn)略疆域。

拜登政府上臺(tái)以來(lái)，加大了在北極地區(qū)的戰(zhàn)略力量投入。美國(guó)通過加強(qiáng)在北極地區(qū)的外交能力、發(fā)布新版《北極地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略》、構(gòu)建北極同盟體系等措施，力圖重振美國(guó)在北極事務(wù)中的國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)力，提升北極地區(qū)在美國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略和全球戰(zhàn)略中的重要性，確保美國(guó)及其盟友在北極地區(qū)的軍事優(yōu)勢(shì)地位，進(jìn)而維護(hù)美國(guó)在北極地區(qū)的國(guó)家安全利益和全球霸權(quán)地位。

自?shī)W巴馬政府以來(lái)，美國(guó)就開始注重在外交方面加強(qiáng)對(duì)北極的資源投入和制度建設(shè)，不僅在北極理事會(huì)框架內(nèi)強(qiáng)化了對(duì)北極事務(wù)的主導(dǎo)作用，還在北極理事會(huì)框架之外謀求擴(kuò)大其影響力。2016年美國(guó)推動(dòng)召開了首次北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，2017年推動(dòng)北極理事會(huì)簽署了《加強(qiáng)國(guó)際北極科學(xué)合作協(xié)定》。但特朗普政府執(zhí)政后，美國(guó)參與氣候變化事務(wù)的積極性出現(xiàn)了倒退，極大影響了美國(guó)在北極事務(wù)中領(lǐng)導(dǎo)力的發(fā)揮。

拜登政府上臺(tái)后，很大程度上繼承了奧巴馬政府北極政策的遺產(chǎn)，并在此基礎(chǔ)上有所推進(jìn)。2021年2月，美國(guó)重返《巴黎協(xié)定》，并任命美國(guó)前國(guó)務(wù)卿約翰·克里擔(dān)任總統(tǒng)氣候變化事務(wù)特使，這些舉措有助于推動(dòng)美國(guó)在北極事務(wù)中與相關(guān)國(guó)家加強(qiáng)合作。

美國(guó)是少數(shù)沒有設(shè)立北極大使的北極國(guó)家。為更好地對(duì)北極事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)，美國(guó)在2020年7月設(shè)立了北極事務(wù)協(xié)調(diào)員，任期兩年。隨著北極事務(wù)的日益復(fù)雜和重要性的提升，美國(guó)國(guó)內(nèi)要求設(shè)立北極事務(wù)大使的呼聲不斷。自2021年開始，美國(guó)國(guó)會(huì)就有人提出提案，要求設(shè)立美國(guó)北極事務(wù)大使。但囿于行政效率等方面的原因，該提案并未提上政府議程。直到2022年8月，美國(guó)國(guó)務(wù)院才宣布擬設(shè)立北極事務(wù)大使職務(wù)，并正式啟動(dòng)北極事務(wù)大使候選人的遴選工作。2023年2月13日，拜登政府提名邁克爾·斯弗拉加（Michael Sfraga）為北極事務(wù)大使候選人。邁克爾·斯弗拉加來(lái)自美國(guó)的阿拉斯加，在北極事務(wù)上擁有豐富的經(jīng)驗(yàn)，擔(dān)任過多個(gè)涉北極機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。2015～2017年，他擔(dān)任美國(guó)國(guó)務(wù)院首屆富布賴特北極倡議項(xiàng)目的聯(lián)合主任等職務(wù)；2021年，被拜登政府任命為北極研究委員會(huì)主席，同時(shí)在華盛頓著名智庫(kù)威爾遜中心擔(dān)任該中心極地研究所創(chuàng)始主任。在赴華盛頓擔(dān)任政府和智庫(kù)職務(wù)之前，邁克爾曾在阿拉斯加大學(xué)工作，主要研究北極政策以及氣候變化對(duì)北極政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和安全制度等方面的影響，他還曾擔(dān)任阿拉斯加大學(xué)副校長(zhǎng)等職務(wù)。

通過設(shè)立北極事務(wù)大使，美國(guó)將進(jìn)一步提升北極事務(wù)在美國(guó)國(guó)務(wù)院系統(tǒng)中的重要性，更好地協(xié)調(diào)國(guó)務(wù)院涉北極事務(wù)相關(guān)機(jī)構(gòu)的工作，推進(jìn)美國(guó)與其他國(guó)家在北極事務(wù)上的協(xié)調(diào)，進(jìn)而推動(dòng)美國(guó)“北極議程”在國(guó)際層面的實(shí)施。

奧巴馬政府在2013年5月曾發(fā)布《北極地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略》，首次將北極事務(wù)提升到國(guó)家戰(zhàn)略層面。時(shí)隔將近十年之久，2022年10月，拜登政府發(fā)布了新版《北極地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略》，該文件是對(duì)奧巴馬政府2013年戰(zhàn)略文件的更新，也是拜登政府在北極地區(qū)新態(tài)勢(shì)背景下擬定的未來(lái)十年美國(guó)在北極地區(qū)的主要目標(biāo)和任務(wù)。

新版《北極地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略》明確指出，在氣候變化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地區(qū)態(tài)勢(shì)、大國(guó)北極互動(dòng)方面，北極地區(qū)正發(fā)生巨大的變化。在這種變化態(tài)勢(shì)下，美國(guó)力圖通過發(fā)展北極地區(qū)的活動(dòng)能力、減少溫室氣體排放和適應(yīng)北極氣候變化的方式來(lái)維護(hù)北極安全、保護(hù)北極地區(qū)的環(huán)境，推動(dòng)北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性；并通過維護(hù)國(guó)際機(jī)構(gòu)和國(guó)際法的實(shí)施來(lái)推動(dòng)國(guó)際合作和北極治理。

與美國(guó)2022年10月發(fā)布的《國(guó)家安全戰(zhàn)略》的基調(diào)一致，在新版《北極地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略》中，北極地緣政治和軍事競(jìng)爭(zhēng)的因素更加凸顯。兩份文件均強(qiáng)調(diào)俄羅斯與中國(guó)是美國(guó)的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。為了加強(qiáng)在北極地區(qū)的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)，美國(guó)進(jìn)行了一系列的制度建設(shè)和部署。2022年8月，美國(guó)國(guó)防部在阿拉斯加正式成立泰德·史迪文森（Ted Stevens）北極安全研究中心，該中心隸屬于國(guó)防部，是國(guó)防部六大區(qū)域中心之一。中心的核心任務(wù)是通過組織研討會(huì)等方式，推進(jìn)國(guó)防部對(duì)北極安全和氣候安全的認(rèn)知與行動(dòng)。2022年9月，美國(guó)國(guó)防部設(shè)立國(guó)防部副助理部長(zhǎng)職務(wù)，專門負(fù)責(zé)國(guó)防部在北極和全球的適應(yīng)性事務(wù)，充分凸顯了北極事務(wù)在國(guó)防部的戰(zhàn)略地位。

曠日持久的烏克蘭危機(jī)，對(duì)北極地區(qū)的合作與地緣政治態(tài)勢(shì)產(chǎn)生了重大影響。烏克蘭危機(jī)爆發(fā)期間，正值俄羅斯擔(dān)任2021～ 2023年度北極理事會(huì)輪值主席國(guó)，其他北極七國(guó)以制裁俄羅斯為由，拒絕赴俄羅斯出席北極理事會(huì)的相關(guān)活動(dòng)，并發(fā)布暫停與俄羅斯在北極事務(wù)中進(jìn)行合作的聲明，極大阻滯了北極事務(wù)的國(guó)際合作。

烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，芬蘭、瑞典兩個(gè)北極國(guó)家正式遞交加入北約的申請(qǐng)。雖然申請(qǐng)還未正式獲批，但這一程序已經(jīng)啟動(dòng)。2022年5月，拜登政府發(fā)布了支持芬蘭和瑞典加入北約的聲明。拜登在聲明中表示：“熱烈歡迎和強(qiáng)力支持芬蘭和瑞典申請(qǐng)加入北約?！泵绹?guó)隨后還采取了一系列措施，強(qiáng)化與芬蘭和瑞典的軍事合作關(guān)系，力圖藉此打造北極地區(qū)同盟體系，加強(qiáng)美國(guó)在北極事務(wù)中的軍事優(yōu)勢(shì)和戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)。通過此舉，美國(guó)試圖在北極理事會(huì)中造成北約七國(guó)vs.俄羅斯的態(tài)勢(shì)，使得俄羅斯在北極事務(wù)中面臨更加被動(dòng)的局面。在這一背景下，美國(guó)與北極盟友之間的軍事合作與軍事演習(xí)活動(dòng)更為頻繁和深入。2023年1月，美國(guó)派出600多名士兵參加了在北極地區(qū)舉行的為期十天的軍事演習(xí)，美國(guó)空軍戰(zhàn)斗機(jī)還首次部署在格陵蘭島的圖勒軍事基地。

拜登政府上任以來(lái)，對(duì)北極事務(wù)的關(guān)注日益增加，這與氣候變化對(duì)北極地區(qū)的影響有關(guān)，也與變化著的北極地緣政治經(jīng)濟(jì)格局、拜登政府的認(rèn)知變化有關(guān)。拜登政府力圖在全球范圍內(nèi)重振美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)角色，北極事務(wù)是其中的重要一環(huán)。而加強(qiáng)對(duì)北極事務(wù)的國(guó)際引領(lǐng)、提升北極事務(wù)的戰(zhàn)略地位和構(gòu)建美國(guó)的北極盟友體系，對(duì)于拜登政府重振美國(guó)在北極事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)地位，具有重要作用。