江西普通公路服務(wù)區(qū)的建管優(yōu)化

■ 文 江西省綜合交通運輸事業(yè)發(fā)展中心 楊龍 供圖 江西省綜合交通運輸事業(yè)發(fā)展中心

萍鄉(xiāng)公路三勤服務(wù)區(qū)

為促進普通國省干線公路養(yǎng)護和服務(wù)體系的建設(shè)，根據(jù)交通運輸部《公路“十三五”發(fā)展規(guī)劃》《公路路線設(shè)計規(guī)范》《普通國省干線公路服務(wù)設(shè)施建設(shè)實施暫行技術(shù)要求》和《江西省公路水路交通運輸“十三五”發(fā)展規(guī)劃》，“十三五”以來，江西省按照布局合理、功能適當(dāng)、覆蓋全面、可持續(xù)發(fā)展的要求，大力推進普通國省干線公路服務(wù)設(shè)施建設(shè)和改造工作，提升普通公路服務(wù)水平，保障公眾安全、便捷、綠色、智慧出行。

/ 管理更加科學(xué)規(guī)范/

為加強江西省普通國省干線公路養(yǎng)護服務(wù)設(shè)施管理，進一步提升普通國省干線公路服務(wù)水平，保證工程質(zhì)量，充分發(fā)揮投資效益，建立完善科學(xué)化、規(guī)范化管理程序，江西省根據(jù)交通運輸部辦公廳《普通國省干線公路服務(wù)設(shè)施建設(shè)實施暫行技術(shù)要求》，出臺了《江西省公路養(yǎng)護道班規(guī)范化管理實施意見》《江西省普通干線公路綜合養(yǎng)護中心建設(shè)指南》《江西省普通國省干線公路養(yǎng)護服務(wù)設(shè)施規(guī)劃》等有關(guān)文件，結(jié)合江西省實際，制定了《江西省普通國省干線公路養(yǎng)護服務(wù)設(shè)施建設(shè)管理辦法》。

實施原則

首先，加強與公路網(wǎng)規(guī)劃實施目標(biāo)相銜接，與主體工程“同步規(guī)劃、同步設(shè)計、同步施工”。

其次，兼顧需求與可能，充分體現(xiàn)“統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施、遠近結(jié)合”。

最后，堅持因地制宜，突出各地市發(fā)展實際，彰顯其自然及人文特色；切實體現(xiàn)服務(wù)屬性，強調(diào)規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、管理協(xié)調(diào)發(fā)展。

總之，養(yǎng)護服務(wù)設(shè)施用地與其功能配置密切相關(guān)。江西省綜合交通運輸事業(yè)發(fā)展中心（以下簡稱“發(fā)展中心”）主要從基本功能用地、拓展功能用地及預(yù)留用地3方面考慮，根據(jù)各養(yǎng)護服務(wù)設(shè)施功能配置，以滿足近期、預(yù)留遠期、一次征地、分期建設(shè)為原則，因地制宜確定各服務(wù)區(qū)的用地規(guī)模。為節(jié)省用地，近期服務(wù)區(qū)布設(shè)形式以單側(cè)為主，遠期按照實際需求拓展。

表1 養(yǎng)護服務(wù)設(shè)施用地規(guī)模要求值

普通國省干線公路養(yǎng)護服務(wù)設(shè)施可根據(jù)應(yīng)急養(yǎng)護覆蓋范圍、物資儲備量、擴展功能等實際情況適當(dāng)調(diào)整建設(shè)和用地規(guī)模。

因地制宜

合理利用公路沿線資源 合理規(guī)劃利用公路沿線的加油站、集散地、路邊果園、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集貿(mào)市場等資源，在充分發(fā)揮公路沿線資源作用、整治路邊擺攤亂象的同時節(jié)約土地。

例如位于宜春市國道220線k380+990處的袁州服務(wù)區(qū)，占地面積14652平方米，建筑面積7500平方米，總投資3600余萬元，2015年6月建成投運。該服務(wù)區(qū)采用單側(cè)設(shè)置、雙向服務(wù)的方式，引進民間資本共同建設(shè)，打破了傳統(tǒng)國有資產(chǎn)獨資的經(jīng)營管理模式，集加油、維修、住宿、停車、加水、餐飲、Wi-Fi、休息、母嬰活動室、購物、工藝禮品、書畫展廳為一體。諸多的細節(jié)服務(wù)讓該服務(wù)區(qū)的角色由旅人來去匆匆的歇腳處蛻變成了令人流連忘返的觀光點。

宜春靖安省道218線寶峰服務(wù)區(qū)

整合現(xiàn)有公路資源 改建原有道班、養(yǎng)護中心、治超站等設(shè)施時，在增加相關(guān)服務(wù)功能的前提下融入公路文化，充分凸顯公路部門特色。利用新建養(yǎng)護設(shè)施的機會，在做好管理和養(yǎng)護工作的基礎(chǔ)上，增加設(shè)施的服務(wù)功能，打造開放式養(yǎng)護設(shè)施。利用創(chuàng)建“暢、安、舒、美”示范路的機會，積極爭取地方政府支持，整體規(guī)劃、合理布局、同步施工。

例如由源并道班改造的源并服務(wù)區(qū)，位于國道319線k1209+255處，于2017年5月開始改造，歷時2個月完工，占地面積5330平方米。該服務(wù)區(qū)整體采用開放式設(shè)計，設(shè)置了風(fēng)雨長廊、便民服務(wù)室、志愿者服務(wù)室、應(yīng)急搶險室、小型機具室、王琦勞模創(chuàng)新工作室、路政工作室、職工書屋。開放的空間，體現(xiàn)了人與公路的交流、人與人的交流。它是線索也是故事，以特殊的符號、場景、實物和空間把人、公路、自然融為一體。空間的閉合與開放、彩色路徽透水混凝土路面的顏色變化、場景與動靜的不同都給人以豐富的視覺享受。

逐步新建服務(wù)設(shè)施 利用公路的升級改造和管理養(yǎng)護等機遇，在新征用公路土地的同時，向地方政府提出征用服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地，逐步新建一批服務(wù)設(shè)施。

例如位于省道218線k57+400處的歐源服務(wù)區(qū)，總占地面積40260平方米，為2017年部車購稅新建服務(wù)區(qū)項目。江西省公路部門為將該項目打造成有看點有特色一流服務(wù)區(qū)，積極向當(dāng)?shù)卣畢R報新建服務(wù)區(qū)建設(shè)的意義和作用。在地方政府的大力支持下，該項目在場地規(guī)劃、環(huán)境營造、景觀設(shè)計、平面設(shè)計、功能布局、建筑細節(jié)、配套設(shè)施、服務(wù)設(shè)施及物業(yè)管理等方面都追求完美，力求為司乘人員營造清新典雅、溫馨舒適的環(huán)境。

積極探索合作共建 江西省有廬山、井岡山、三清山等豐富的旅游資源，山區(qū)道路較多，發(fā)展中心充分利用旅游公路、山區(qū)公路等，合理布局規(guī)劃服務(wù)設(shè)施建設(shè)，與當(dāng)?shù)芈糜尾块T、市政部門、沿線村鎮(zhèn)等合作共建。選擇交通量小、環(huán)境優(yōu)美、運營管理維護相對簡單的路線，將旅游與服務(wù)融為一體，營造出人在畫中走，車在景中游的效果。

例如楊家坳停車區(qū)位于國道220線k1567+200處，是集停車、觀景、如廁的單一型停車區(qū)。停車區(qū)由現(xiàn)大槽道班負責(zé)日常維護?，F(xiàn)該停車區(qū)利用公路改擴建的原有公路用地，修建停車引線，引入停車區(qū)域，并在公路對岸打造長160米的文化圍墻。該圍墻分為兩個版塊，一版塊為百里風(fēng)光帶的銅鼓美景，另一版塊為奉新公路文化，凸顯境內(nèi)公路“暢、安、舒、美”的特點。停車區(qū)內(nèi)有葡萄亭廊、仿古長凳，喬灌相映，景觀宜人，使在此憩息的過往司機及旅客心曠神怡。

規(guī)范監(jiān)管

“十三五”以來，江西省養(yǎng)護服務(wù)設(shè)施按照統(tǒng)一規(guī)劃，分年度建設(shè)。對新建、改建、擴建道路項目沿線配套設(shè)施與主體工程建設(shè)堅持“六同步”原則，即“同步規(guī)劃、同步設(shè)計、同步審批、同步實施、同步交工、同步投入運營”，并通過制度化、規(guī)范化推進江西省養(yǎng)護服務(wù)設(shè)施建設(shè)，期間出臺了《江西省普通國省干線公路服務(wù)設(shè)施運營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《江西省公路養(yǎng)護道班規(guī)范化管理實施意見》《江西省普通干線公路綜合養(yǎng)護中心建設(shè)指南》《江西省普通國省干線公路養(yǎng)護服務(wù)設(shè)施建設(shè)管理辦法》《關(guān)于加強普通國省干線公路服務(wù)設(shè)施運營管理和服務(wù)保障工作的通知》《關(guān)于下發(fā)全省普通國省干線公路服務(wù)設(shè)施統(tǒng)一標(biāo)識的通知》等文件加強規(guī)范和監(jiān)管。

加強前期方案審查 江西省出臺《江西省交通運輸廳關(guān)于明確全省普通國省干線公路養(yǎng)護大中修等項目審批有關(guān)規(guī)定的通知》，明確普通國省干線公路服務(wù)設(shè)施的審批流程，并要求各設(shè)區(qū)市確定項目功能定位，精心設(shè)計合理布局。

加強項目建設(shè)監(jiān)管 在項目建設(shè)階段，江西省始終嚴(yán)格按照批復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)規(guī)模實施監(jiān)管；在項目驗收階段，江西省認(rèn)真核驗建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，并審核維護與管理方案，在確保實際建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)與方案一致后才準(zhǔn)予驗收通過。

完善相關(guān)管理制度 江西省統(tǒng)一規(guī)范、設(shè)計了全省服務(wù)設(shè)施的標(biāo)識尺寸、大小。按照交通運輸部相關(guān)政策文件和技術(shù)規(guī)范要求，起草完成了多項運營管理制度和相關(guān)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等指導(dǎo)性文件，在征求相關(guān)地市意見后印發(fā)執(zhí)行。

強化督導(dǎo)

首先，江西省交通運輸廳與省文明辦聯(lián)合下發(fā)了《百姓滿意服務(wù)區(qū)》考評方案，通過考評方案，每年對已下達計劃服務(wù)設(shè)施進行考評，對不達標(biāo)的服務(wù)設(shè)施給予通報，并提出整改要求。

其次，江西省制定了嚴(yán)格的監(jiān)督檢查措施,及時督促檢查重點項目的進展情況,發(fā)現(xiàn)問題，及時反饋；抓好重點項目目標(biāo)分解和責(zé)任落實,每項具體工作都有明確的責(zé)任人和工作時限；強化考核結(jié)果的運用,將考核結(jié)果作為安排下年度項目計劃的重要指標(biāo)。

同時，江西省項目采取月報制，每月將進度報表下發(fā)至各設(shè)區(qū)市公路中心，對項目建設(shè)滯后的，要求作出書面說明。對未如期完工的項目，實施掛牌督辦。

此外，2021年，江西省還開展了星級服務(wù)設(shè)施評定工作，按照江西省綜合交通中心《關(guān)于印發(fā)江西省普通國省干線公路服務(wù)設(shè)施星級評定工作實施方案的通知》（贛綜合交養(yǎng)字〔2021〕29號）和《江西省普通國省干線公路服務(wù)設(shè)施星級評定復(fù)評工作方案》的通知，遵循“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、好中選優(yōu)、寧缺勿濫”的原則，對全省建成已運營的普通國省干線公路服務(wù)設(shè)施開展星級評定工作。評定共歷時兩個月，經(jīng)過各設(shè)區(qū)市自評、江西省綜合交通中心復(fù)評、網(wǎng)上公眾號投票、復(fù)核確定等評定步驟，評定出23個星級服務(wù)設(shè)施，其中星級服務(wù)區(qū)（驛站）18個、星級停車區(qū)5個，現(xiàn)已將評定工作納入對地市的年度考核內(nèi)容，對獲獎的地市年度考核給予加分。

驗收抽查

根據(jù)《江西省人民政府辦公廳關(guān)于加強“十三五”期間普通公路建設(shè)與養(yǎng)護管理的意見》(贛府廳發(fā)〔2017〕97號)文件精神，新建服務(wù)區(qū)中央車購稅補助資金標(biāo)準(zhǔn)為每個125萬元，項目完工后通過驗收省級以“以獎代補”方式，獎勵每個75萬元，新建道班省級補助資金標(biāo)準(zhǔn)為每個80萬元，項目完工后通過驗收省級以“以獎代補”方式，獎勵每個120萬元。

2019年，發(fā)展中心組織了江西省2016年至2017年普通國省干線公路服務(wù)設(shè)施及2018年道班建設(shè)項目的驗收和抽查。根據(jù)此次抽查結(jié)果，對符合驗收標(biāo)準(zhǔn)的23個，需申請省“以獎代補”資金1905萬元（其中新建服務(wù)區(qū)1425萬元，道班480萬元）。基本符合驗收標(biāo)準(zhǔn)的3個項目，待各項目建設(shè)單位局部整改到位后，可申請省“以獎代補”資金225萬。以上共計申請省“以獎代補”資金2130萬元。對抽查不符合驗收標(biāo)準(zhǔn)的項目，暫不申請省“以獎代補”資金，待整改到位后重新組織驗收。

/ 資金及運營成難題/

項目前、后期工作難度大

前期因地方政府規(guī)劃調(diào)整頻繁、征地拆遷難，地方配套資金、用地指標(biāo)等需要與發(fā)改、財政、住建、國土等部門協(xié)商，導(dǎo)致普通國省干線公路養(yǎng)護服務(wù)設(shè)施項目前期工作時間長，出現(xiàn)項目計劃已經(jīng)下達，但項目推進緩慢，嚴(yán)重影響項目建設(shè)進度。

宜春市明月山黃芽嶺驛站

后期因為維護成本高，且現(xiàn)階段服務(wù)設(shè)施只補助建設(shè)資金；服務(wù)設(shè)施主要以公益性為主，大部分項目未實行商業(yè)運作，即使已實行商業(yè)運作的項目盈利功能也較差。普通國省干線公路養(yǎng)護服務(wù)設(shè)施面臨無專項維護資金、維護費用難以保證、管理難度大、養(yǎng)護人員普遍短缺等問題。

需要更多政策支持

相對于高速公路服務(wù)區(qū)封閉、特許經(jīng)營的特點，普通國省干線服務(wù)設(shè)施直接面對激烈的市場競爭，經(jīng)營壓力大。目前，江西省國省干線服務(wù)設(shè)施功能比較單一，多數(shù)服務(wù)設(shè)施只能提供簡單的停車休息功能，甚至有部分服務(wù)設(shè)施多數(shù)情況下處于閑置狀態(tài)。為進一步盤活國有資產(chǎn)，充分實現(xiàn)資產(chǎn)價值，提升普通國省干線服務(wù)水平，應(yīng)進一步完善沿線服務(wù)設(shè)施的功能。

此外，目前江西省國省干線服務(wù)設(shè)施土地性質(zhì)多數(shù)為公共設(shè)施用地，直接引入加油站、加氣站等經(jīng)營性服務(wù)設(shè)施，存在土地使用性質(zhì)等方面的障礙。按照現(xiàn)行的相關(guān)法規(guī)，加油站等經(jīng)營性服務(wù)設(shè)施用地性質(zhì)為商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地，一般情況下不允許在公共設(shè)施用地上建設(shè)。如果通過土地出讓或流轉(zhuǎn)，將公共設(shè)施用地屬性變更為商業(yè)服務(wù)用地，費用太高，建設(shè)和運營期財務(wù)壓力比較大。

為推動國省干線公路建設(shè)，完善國省干線服務(wù)設(shè)施功能，需上級政府部門給予一定的政策支持，允許在普通國省干線服務(wù)設(shè)施里建設(shè)加油站、加氣站等經(jīng)營性服務(wù)設(shè)施。

建設(shè)運營資金缺口較大

江西省服務(wù)設(shè)施的品質(zhì)提升，需要通過全省布局形成網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，并增加收入完善服務(wù)設(shè)施的功能。但現(xiàn)階段國省干線服務(wù)設(shè)施分布在全省各地，牽涉的產(chǎn)權(quán)單位和相關(guān)政府部門較多，服務(wù)設(shè)施建設(shè)資金缺口較大，無法滿足品質(zhì)提升的需求。

/ 市場化運營是趨勢/

統(tǒng)籌推進解難題

建議今后大部分普通國省道新改建路段應(yīng)同步規(guī)劃建設(shè)公路服務(wù)設(shè)施，所需資金及土地應(yīng)納入工程主體項目統(tǒng)籌解決。

鼓勵市場化運作

堅持“社會效益優(yōu)先”的原則，鼓勵引進社會資本、鄉(xiāng)村組織、沿線村民等共建共享，采取承包、合作等方式，將所得收益優(yōu)先用于公益設(shè)施運營維護，提高普通國省干線公路沿線養(yǎng)護服務(wù)設(shè)施服務(wù)水平。對無盈利能力或盈利能力較弱的，盡可能采取委托管理或行業(yè)自身管理等模式，以保障養(yǎng)護服務(wù)設(shè)施運營期服務(wù)水平。

加強監(jiān)管考核

建立普通國省干線公路養(yǎng)護服務(wù)設(shè)施運營考核評比機制，對運營效果好、服務(wù)水平高、公眾評價優(yōu)的給予一定獎勵，對運營效果差、服務(wù)水平低、公眾差評多的予以通報批評并責(zé)令整改。

對社會開放養(yǎng)護服務(wù)設(shè)施

全面整合全省普通國省干線公路養(yǎng)護服務(wù)設(shè)施資源，完善普通國省干線公路服務(wù)體系，提高公路沿線資源利用效率，推進國省干線公路養(yǎng)護服務(wù)設(shè)施的提升改造，結(jié)合“廁所革命”建設(shè)，把公路養(yǎng)護服務(wù)設(shè)施作為便民服務(wù)點，逐步推動全省普通國省干線公路養(yǎng)護服務(wù)設(shè)施向社會開放，為來往車輛行人提供休息、入廁、加水、簡易維修等便民服務(wù)，讓人民群眾出行的獲得感、幸福感、安全感顯著提升，實現(xiàn)公路發(fā)展成果全民共享，打造江西普通國省干線公路養(yǎng)護管理工作亮點。

省道548線上猶南河湖旅游公路