鄉(xiāng)村“微自治”：實(shí)踐檢視與路徑建構(gòu)
——基于“治理有效”的分析視角

葉 巨 馬 華

一、問(wèn)題的提出

對(duì)于鄉(xiāng)村“微自治”產(chǎn)生的積極意義，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為：“微自治”由于推動(dòng)了自治單元重回最適宜村民開(kāi)展自治活動(dòng)的地域空間[1]，推進(jìn)了自治單元與土地產(chǎn)權(quán)所有制單位的大體一致[2]，促進(jìn)了綿延于鄉(xiāng)土社會(huì)中的傳統(tǒng)自治文化與現(xiàn)代自治制度的有機(jī)耦合[3]，有利于村民自治的發(fā)展，應(yīng)大力推進(jìn)以村民小組、自然村、自然屯等為基本單元的“微自治”模式，構(gòu)建多層次、多樣化、多類型的村民自治體系。[4]然而，隨著地方實(shí)踐與理論探討的進(jìn)一步深入，也有部分學(xué)者對(duì)鄉(xiāng)村“微自治”的發(fā)展表示擔(dān)憂。如黃蘭芳認(rèn)為，鄉(xiāng)村“微自治”雖然取得了較好的治理成效，但是也面臨著行政與自治對(duì)接不暢、人才短缺、體制制約困境和自治組織被再次行政化的可能。[5]唐鳴也認(rèn)為，鄉(xiāng)村“微自治”并不完善，全面推廣的時(shí)機(jī)不夠成熟，條件也不夠完備。[6]因而，對(duì)鄉(xiāng)村“微自治”的探索和實(shí)踐既要積極又要穩(wěn)妥，不能盲目跟風(fēng)，一哄而上。[7]

毫無(wú)疑問(wèn)，村民自治改革不可能一蹴而就。鄉(xiāng)村“微自治”作為村民自治改革發(fā)展中的一種創(chuàng)新性實(shí)踐形式，必然也需要經(jīng)過(guò)進(jìn)一步的改革和完善。“治理有效”是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，也是對(duì)鄉(xiāng)村治理提出的新的改革要求。立足實(shí)現(xiàn)“治理有效”的目標(biāo)導(dǎo)向，鄉(xiāng)村“微自治”存在何種限度？改革的方向在哪里？需要作出什么樣的調(diào)整？這些問(wèn)題有作進(jìn)一步思考的必要。本文將鄉(xiāng)村“微自治”納入“治理有效”的視域下進(jìn)行考察，審視鄉(xiāng)村“微自治”的限度，探索鄉(xiāng)村“微自治”進(jìn)一步發(fā)展的路徑和方向，以期為村民自治的深化改革提供參考。

二、鄉(xiāng)村“微自治”的緣起及實(shí)踐特征

(一)鄉(xiāng)村“微自治”的緣起

改革開(kāi)放以來(lái)，人民公社體制因不再適應(yīng)生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展需求而退出歷史舞臺(tái)?；诖?，黨和國(guó)家逐步實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實(shí)施政社分開(kāi)，并在基層農(nóng)村開(kāi)展村民自治。40多年來(lái)，村民自治制度得到不斷完善，但村民自治制度在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的一些問(wèn)題卻也愈加突出。一方面，村民委員會(huì)作為基層群眾自治組織，具有發(fā)展基層民主和協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展行政工作兩項(xiàng)基本職能。但兩者在實(shí)踐中產(chǎn)生的矛盾卻長(zhǎng)期無(wú)法得到有效解決。特別是2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅以后，維護(hù)農(nóng)村秩序穩(wěn)定，縮小城鄉(xiāng)差距成為中央農(nóng)村工作重心。大量公共資源通過(guò)“項(xiàng)目制”的形式持續(xù)向農(nóng)村地區(qū)傾斜。在這一背景下，村民委員會(huì)的工作重心主要集中在協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處理行政事務(wù)，對(duì)于組織村民開(kāi)展與生產(chǎn)生活息息相關(guān)的自治行動(dòng)則分身乏術(shù)，行政抑制自治的趨勢(shì)日益突出。另一方面，由于農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后，國(guó)家不再向農(nóng)民征稅，農(nóng)村基層政權(quán)的組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)主要由上級(jí)政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。為減輕財(cái)政壓力，多數(shù)地方開(kāi)展了大規(guī)模的“合村并組”改革，形成了自治規(guī)模更大的行政村。和自然村不同，合村并組后的行政村是一個(gè)“半熟人社會(huì)”，過(guò)大的自治范圍不但造成了村民參與不便的問(wèn)題，而且也因遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了村民的村落認(rèn)同范圍，導(dǎo)致村民參與公共事務(wù)治理的積極性大打折扣。行政事務(wù)對(duì)自治活動(dòng)的擠壓，以及自治范圍擴(kuò)大帶來(lái)的參與不便、無(wú)效參與問(wèn)題，導(dǎo)致村民自治應(yīng)有的自治效能無(wú)法得到充分發(fā)揮，村民自治制度陷入了“空轉(zhuǎn)”的尷尬局面。

為了從根本上轉(zhuǎn)變村民自治制度難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)的困境，廣東、廣西、湖北、安徽等地的農(nóng)村，先后開(kāi)展了以自然村、自然屯、村民小組等為基本自治單元的“微自治”改革實(shí)踐。通過(guò)賦予自然村、村民小組等原生自治單元權(quán)限，建立村民理事會(huì)、議事會(huì)等微型自治組織，并引導(dǎo)村民依托這類微型組織直接開(kāi)展自治行動(dòng)，取得了良好成效。如湖北省秭歸縣通過(guò)開(kāi)展“幸福村落”創(chuàng)建活動(dòng)，將全縣186個(gè)行政村單元重新劃分為2055個(gè)村落小單元。在此基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮村落小單元地域相近、文化相連、利益相關(guān)等治理優(yōu)勢(shì)，組織和引導(dǎo)農(nóng)民建立村落理事會(huì)。每個(gè)村落理事會(huì)設(shè)置“兩長(zhǎng)八員”，成員在老黨員、老干部、退伍軍人等具有較高威望的村民群體中，通過(guò)民主選舉產(chǎn)生,負(fù)責(zé)組織農(nóng)民對(duì)村落公益事業(yè)、矛盾調(diào)解、人居環(huán)境整治等公共事務(wù)進(jìn)行直接治理。[8]廣東清遠(yuǎn)的改革舉措與其類似，主要做法為：在將行政村改設(shè)為社會(huì)綜合服務(wù)站的同時(shí)，按照每一個(gè)或者若干個(gè)自然村或村民小組為基本單元，建立由村民委員會(huì)、村民理事會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織等構(gòu)成的自治體系。其中，社會(huì)綜合服務(wù)站對(duì)所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門負(fù)責(zé)，主要從事黨政事務(wù)幫辦、代辦，完成上級(jí)政府部門交辦的各類行政任務(wù)等。而自然村一級(jí)組織機(jī)構(gòu)，則承接了原先由行政村行使的自治職能。其成員在有威望的鄉(xiāng)村精英中，通過(guò)民主選舉的方式產(chǎn)生，負(fù)責(zé)帶領(lǐng)村民開(kāi)展集體資產(chǎn)管理、糾紛調(diào)解、村莊建設(shè)等力所能及的自治活動(dòng)。[9]此外，廣西貴港市、安徽省望江縣、江蘇省南通市、云南大理白族自治州等地的鄉(xiāng)村“微自治”實(shí)踐也采取了類似做法。

(二)鄉(xiāng)村“微自治”的實(shí)踐特征

從鄉(xiāng)村“微自治”的實(shí)踐過(guò)程來(lái)看，雖然各地所采取的改革措施不盡相同，但都普遍遵循了民主自治的改革思路，通過(guò)重塑“微單元”、組建“微平臺(tái)”、聚焦“微事務(wù)”，賦予更加適宜村民自治發(fā)育的形式和條件。而這類改革舉措也因此使鄉(xiāng)村“微自治”具備不同于行政村自治的優(yōu)勢(shì)特征，推動(dòng)了村民自治制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

一是組建“微平臺(tái)”，以傳統(tǒng)文化凝聚自治主體共識(shí)度。本質(zhì)上，村民自治是自治共同體成員就公共議題開(kāi)展協(xié)商，達(dá)成一致，進(jìn)而通過(guò)集體行動(dòng)促進(jìn)共同利益實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。一般而言，這個(gè)過(guò)程以公共理性作為支撐。但是，當(dāng)參與協(xié)商的不同文化群體各自堅(jiān)持由不同經(jīng)驗(yàn)性信念、規(guī)范性原則或者認(rèn)知程序構(gòu)成的概念框架時(shí),由于概念框架缺乏一致或重疊，他們往往難以就公共理性達(dá)成一致，在某些情況下甚至是不可能的。[10]因此，基于共享文化產(chǎn)生的群體性共識(shí)，在很大程度上構(gòu)成了共同體長(zhǎng)久存續(xù)以及自治行動(dòng)得以開(kāi)展的基礎(chǔ)和前提。自然村、村民小組是村民在長(zhǎng)期的生產(chǎn)生活活動(dòng)中發(fā)展而成的自然聚落，村民之間彼此熟識(shí)，并且在長(zhǎng)期的交往互動(dòng)中形成了共同的傳統(tǒng)文化信仰和價(jià)值理念。而各地在“微自治”實(shí)踐中成立的理事會(huì)、戶主會(huì)等“微平臺(tái)”，作為自然村、村民小組等原生單元內(nèi)的協(xié)商議事機(jī)構(gòu)，其成員由民主選舉產(chǎn)生，契合了同質(zhì)文化群體的自治需求。使村民能夠在共同認(rèn)可的文化框架下，圍繞公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)商和利益妥協(xié)。奠定了基于共享文化產(chǎn)生的共識(shí)基礎(chǔ)。他們也就更容易在共同的價(jià)值、信念中，對(duì)特定主張是否正當(dāng)達(dá)成一致。而行政村內(nèi)，村民之間或村民與村干部之間則由于互不熟悉或存在文化隔閡，往往難以開(kāi)展有效的自治行動(dòng)。

二是聚焦“微事務(wù)”，以非正式制度保障自治過(guò)程有序性?；诠蚕砦幕a(chǎn)生的群體性共識(shí)構(gòu)成自治行動(dòng)開(kāi)展的基礎(chǔ)和前提。但是，當(dāng)特定公共事務(wù)被納入自治程序，還需要良好的秩序作為支撐。如果現(xiàn)有制度無(wú)法有效調(diào)和利益相關(guān)者的矛盾沖突，則勢(shì)必引起不同利益主體的“策略化行為”，陷入“解題低效”的困境。當(dāng)前，行政村層級(jí)組織結(jié)構(gòu)和制度安排的科層化、規(guī)范化、技術(shù)化發(fā)展趨勢(shì)愈發(fā)凸顯。[11]現(xiàn)代化的組織結(jié)構(gòu)和制度安排雖然有助于提升執(zhí)行效率，有利于各類政策落實(shí)，但是在處理村民矛盾或利益沖突等“微事務(wù)”方面則面臨著很大困難。一方面，村落層面的“微事務(wù)”具有臨時(shí)性和非規(guī)則性特征，將其納入科層化、規(guī)范化的自治結(jié)構(gòu)中不但成本較高，效率也難以得到保障。另一方面，處理“微事務(wù)”依靠的是村落社會(huì)場(chǎng)域內(nèi)的“天理人情”而不是“法治”[12]，規(guī)范化、技術(shù)化的方式和途徑很難對(duì)其產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性效果。而這也正是造成自治過(guò)程失序的主要原因。與行政村相比，理事會(huì)、戶主會(huì)等“微平臺(tái)”的主要關(guān)注點(diǎn)不是有關(guān)鄉(xiāng)村整體發(fā)展或行政事務(wù)的“大事”，而是公益事業(yè)、矛盾調(diào)解、人居環(huán)境等與村民生產(chǎn)生活緊密相關(guān)的“微事務(wù)”。它將不適宜在科層化、程序化自治體系中解決的小事納入到“熟人社會(huì)”的文化框架內(nèi)進(jìn)行自主治理，為村民共同認(rèn)可的行為規(guī)范、風(fēng)俗習(xí)慣、道德觀念等長(zhǎng)久形成的非正式制度拓展了運(yùn)用空間。而非正式制度作為“熟人社會(huì)”中的隱性約束，可以通過(guò)輿論控制或道德壓力等，產(chǎn)生不亞于法律的震懾力量[13]，有效避免了潛在的自治失序風(fēng)險(xiǎn)，為自治主體就公共議題達(dá)成一致提供了秩序保障。

三是重塑“微單元”，以產(chǎn)權(quán)利益提升自治功能有效性。自治的功能在于滿足公共需求，促進(jìn)共同利益有效實(shí)現(xiàn)。而回應(yīng)公共需求具有現(xiàn)實(shí)性。特定議題經(jīng)由自治程序達(dá)成的一致，只有在自治主體付出相應(yīng)成本，推動(dòng)其得到有效執(zhí)行后才具有實(shí)際意義。然而，“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)常常是最少受人關(guān)照的事務(wù)，對(duì)于公共的一切，人們至多留意與其個(gè)人利益較為相關(guān)的部分?！盵14]在以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的鄉(xiāng)土社會(huì)，農(nóng)民的生產(chǎn)生活活動(dòng)主要圍繞土地展開(kāi)。由此衍生而來(lái)的公共事務(wù)因具有較高的利益相關(guān)性，往往最受村民重視。但是，從產(chǎn)權(quán)單元與自治單元的對(duì)應(yīng)關(guān)系來(lái)看，自人民公社解體以后，土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)基本延續(xù)了集體土地所有權(quán)歸自然村、村民小組的制度設(shè)計(jì)。與此相對(duì)，作為基層群眾自治組織的村民委員會(huì)卻設(shè)置在行政村一級(jí)，形成了產(chǎn)權(quán)單元與自治單元相分離的格局。產(chǎn)權(quán)與治權(quán)的分離使村民難以在行政村層面的公共事務(wù)中形成顯著利益交叉，村民自然很難對(duì)行政村層面的公共事務(wù)治理產(chǎn)生興趣。相對(duì)于行政村自治，“微自治”通過(guò)賦予自然村、村民小組自治權(quán)限，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)單元與自治單元的聯(lián)動(dòng)。使村民能夠?qū)εc自身利益緊密相關(guān)的公共事務(wù)實(shí)施自主治理。這構(gòu)成了村民自主付出參與成本，促進(jìn)共同利益的有利動(dòng)因，提升了自治功能的有效性。

硫磺尾氣吸收改造前，在原吸收塔塔頂尾氣主要分析數(shù)據(jù)如表5所示。從表5可知，硫磺尾氣吸收在改造前，2017年7月～2017年9月，原吸收塔塔頂氣體有仍有少量H2S，總硫含量仍較高（大于50mg/m3），導(dǎo)致尾氣進(jìn)入焚燒后燃燒后，煙氣中SO2超過(guò)100mg/m3。

三、治理有效視域下鄉(xiāng)村“微自治”的實(shí)踐限度

得益于實(shí)踐中產(chǎn)生的良好成效，“微自治”不論在理論界還是地方鄉(xiāng)村治理模式推廣中均產(chǎn)生了較大影響。但是，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，尤其是黨的十九大將“治理有效”列為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新發(fā)展目標(biāo)后，推動(dòng)村民自治實(shí)踐轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)愈加明顯。即，新的發(fā)展目標(biāo)要求村民自治實(shí)踐應(yīng)該有一個(gè)質(zhì)的提升，從民主和自治轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村社會(huì)的“治理有效”。[15]

“治理有效”是在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期強(qiáng)調(diào)的“管理民主”基礎(chǔ)上提出的鄉(xiāng)村治理新目標(biāo)。從兩者之間的區(qū)別而言，“管理民主”與絕對(duì)權(quán)威相對(duì)應(yīng)，強(qiáng)調(diào)通過(guò)“民主、公平、公開(kāi)”的原則達(dá)到管理目的。[16]在這個(gè)過(guò)程中，公共事務(wù)的管理主體是基層公權(quán)力，管理過(guò)程主要依靠政府自上而下的權(quán)力運(yùn)作。而“治理有效”的內(nèi)涵和外延與“管理民主”截然不同。俞可平認(rèn)為，“治理”具有四個(gè)基本特征：治理不是一整套規(guī)則,也不是一種活動(dòng),而是一個(gè)過(guò)程；治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，又包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。[17]在這一語(yǔ)境下，公共事務(wù)的管理主體已經(jīng)不再局限于政府，多元化的“非國(guó)家主體”也被納入治理主體范疇。治理過(guò)程中多元主體間的權(quán)力關(guān)系，也從自上而下轉(zhuǎn)變?yōu)榛?dòng)合作。而“有效”則意味著，鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理過(guò)程中，除權(quán)力主體、權(quán)力關(guān)系的轉(zhuǎn)變以外，公共事務(wù)治理的實(shí)際效果也被擺在突出位置，強(qiáng)調(diào)治理功能的“效用”和“價(jià)值”。在此基礎(chǔ)上，“治理有效”可被視為“治理理論”因宏觀戰(zhàn)略推進(jìn)的需要，而融入我國(guó)鄉(xiāng)村治理理念后，對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理提出的更高發(fā)展目標(biāo)。

將“微自治”納入“治理有效”視域下進(jìn)行考察，可以發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村“微自治”實(shí)踐雖然在推動(dòng)村民自治制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)方面取得了積極作用，但仍然存在一定的實(shí)踐限度。

(一)過(guò)度依賴傳統(tǒng)文化不利于多元主體的有效參與

從公共事務(wù)治理的主體維度來(lái)看，“治理有效”強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理主體的多元化。在這一語(yǔ)境下，黨組織、國(guó)家治理機(jī)構(gòu)、自治組織，以及外部組織或個(gè)人等嵌入鄉(xiāng)村治理體系中的主體都被納入治理主體范疇。強(qiáng)調(diào)治理主體多元化的原因在于，“不論是公共部門還是私人部門,沒(méi)有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者能夠擁有解決綜合、動(dòng)態(tài)、多樣化問(wèn)題所需的那部分知識(shí)與信息，也沒(méi)有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者有足夠的知識(shí)與能力去應(yīng)用所有的工具?！盵18]特別是在鄉(xiāng)村振興宏觀戰(zhàn)略的推進(jìn)過(guò)程中，一些領(lǐng)域的公共事務(wù)，已經(jīng)不再是單獨(dú)依靠政府或村莊自身就能夠得到有效解決。鄉(xiāng)村社會(huì)中多元主體的有效參與，可以彌補(bǔ)單一治理主體因能力局限以及信息掌握不充分而可能導(dǎo)致的治理失敗。

然而，多元共治必須通過(guò)人與人之間的互動(dòng)實(shí)現(xiàn)，并且這種互動(dòng)嵌入在特定的治理結(jié)構(gòu)當(dāng)中。這就要求既有的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)要具有相當(dāng)程度的開(kāi)放性和靈活性，以及時(shí)作出適應(yīng)性調(diào)整，滿足治理主體的參與需求。和實(shí)現(xiàn)治理主體多元化對(duì)治理結(jié)構(gòu)的開(kāi)放性要求不同，鄉(xiāng)村“微自治”實(shí)踐過(guò)程中產(chǎn)生的自治組織成員，以村落內(nèi)具有較高威望的退休黨員干部、退休教師、房族代表或鄉(xiāng)賢等文化權(quán)威為主。在組織運(yùn)行機(jī)制方面，以自然村、村民小組內(nèi)，村民共享的地緣、血緣、宗族文化資源作為支撐。傳統(tǒng)文化在很大程度上構(gòu)成了“微自治”模式的治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。而傳統(tǒng)文化作為自然村、村民小組等原生自治單元內(nèi)長(zhǎng)期存在的治理資源，雖然可以在自治過(guò)程中發(fā)揮順應(yīng)村民需求、凝聚村民共識(shí)的積極作用，但這種在自給自足農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)土壤中成長(zhǎng)起來(lái)的傳統(tǒng)文化同時(shí)也具有封閉性、保守性特征。外來(lái)事物由于可能打破既有平衡，總是受到歧視和排斥。[19]對(duì)于一些血緣文化、宗族文化底蘊(yùn)濃厚的自然村落而言，這種封閉性和保守性顯得更加突出。應(yīng)該看到，隨著城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的同步推進(jìn)，城鄉(xiāng)要素的雙向流動(dòng)開(kāi)始為鄉(xiāng)村社會(huì)帶來(lái)新的主體以及多元主體協(xié)同共治的機(jī)遇。推動(dòng)多元主體協(xié)同共治已經(jīng)成為鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理的發(fā)展趨向。不管是從理論還是現(xiàn)實(shí)層面而言，“微自治”實(shí)踐中以傳統(tǒng)文化作為支撐的治理結(jié)構(gòu)必然會(huì)面臨越來(lái)越明顯的適應(yīng)性困境。過(guò)于依賴傳統(tǒng)文化有可能會(huì)引起鞏固宗族、房頭勢(shì)力的潛在風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)趨向封閉，難以促進(jìn)多元治理主體的有效參與。

(二)非正式制度的廣泛運(yùn)用阻礙多元主體間合作互動(dòng)關(guān)系的建立

從公共事務(wù)治理的過(guò)程維度來(lái)看，“治理有效”強(qiáng)調(diào)公共事務(wù)治理過(guò)程不再主要依靠政府權(quán)威自上而下發(fā)號(hào)施令，而是基于合作網(wǎng)絡(luò)權(quán)威的上下互動(dòng)。在這一語(yǔ)境下，黨組織、國(guó)家治理機(jī)構(gòu)、自治組織，以及外部組織或個(gè)人等嵌入鄉(xiāng)村治理體系中的主體同時(shí)扮演著雙重角色。它們?cè)邳h組織領(lǐng)導(dǎo)下相互依存、相互支撐，彼此既是治理主體，也是治理的對(duì)象。建立多元主體互動(dòng)合作關(guān)系的必要性在于，治理總是一個(gè)互動(dòng)的過(guò)程，任何組織都不會(huì)樂(lè)于一味地仰仗和屈從于他人，也會(huì)用擁有的知識(shí)和資源作為籌碼對(duì)此加以抵制。[20]基于權(quán)利平等的互動(dòng)合作關(guān)系，構(gòu)成了嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)的多元主體與村民自治組織通過(guò)資源、知識(shí)交換共同促進(jìn)鄉(xiāng)村公共利益這一過(guò)程的秩序根基。

“制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說(shuō)，它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約?！盵21]利益相關(guān)主體通過(guò)制度調(diào)整行為、相互作用，進(jìn)而影響社會(huì)秩序。多元主體合作互動(dòng)關(guān)系的建立在很大程度上也取決于制度這一核心變量。然而，“微自治”以村落場(chǎng)域中廣泛存在的非正式制度作為利益主體關(guān)系調(diào)節(jié)工具的實(shí)踐機(jī)制，卻可能對(duì)多元主體合作互動(dòng)關(guān)系的建立產(chǎn)生阻礙作用。一方面，非正式制度是人們?cè)陂L(zhǎng)期生產(chǎn)生活和相互交往中自發(fā)形成的一種文化形態(tài)。它產(chǎn)生于特定的區(qū)域，自然也對(duì)特定區(qū)域內(nèi)的群體產(chǎn)生作用。對(duì)于村落文化認(rèn)同范圍以外的主體而言，非正式制度往往因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的制度認(rèn)同基礎(chǔ)，而難以對(duì)其形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制，容易造成公共事務(wù)治理過(guò)程中不同利益主體間的無(wú)序博弈。另一方面，村民理事會(huì)、戶主會(huì)等“微平臺(tái)”，利用非正式制度來(lái)調(diào)解公私利益沖突或村民之間利益沖突的自治方式，類似于“小傳統(tǒng)”自治，而不是基于現(xiàn)代權(quán)利規(guī)則和平等權(quán)利關(guān)系的合作互動(dòng)。在自治過(guò)程中，經(jīng)過(guò)協(xié)商妥協(xié)所達(dá)成的一致，在特定情況下往往表現(xiàn)為理事會(huì)成員勸導(dǎo)村民服從或接受他們已經(jīng)形成的意見(jiàn)。主導(dǎo)村民作出妥協(xié)的只是為避免遭受共同體規(guī)則懲罰的戒懼之心，而并非是村民基于平等協(xié)商和理性判斷之上的自主選擇。非正式制度的廣泛運(yùn)用很難為多元治理主體的相互關(guān)系注入平等協(xié)商、合作互動(dòng)的現(xiàn)代元素。當(dāng)前，多元共治已經(jīng)成為基層公共事務(wù)管理發(fā)展的新趨向，只有通過(guò)制度創(chuàng)新才能適應(yīng)多元主體的治理需求，使治理過(guò)程納入新的秩序軌道?！拔⒆灾巍比绻麅H僅停留在非正式制度主導(dǎo)下的治理模式，將會(huì)阻礙多元主體間合作互動(dòng)關(guān)系的建立。

(三)自治單元重設(shè)難以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化

從公共事務(wù)治理的功能維度來(lái)看，“治理有效”強(qiáng)調(diào)最大程度地促進(jìn)公共利益。在這一語(yǔ)境下，鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理不僅關(guān)注公共利益訴求能否得到回應(yīng)，更是將公共利益的實(shí)現(xiàn)成效擺在更加突出的位置。其主要原因在于，治理并不是萬(wàn)能的，通過(guò)多元主體互動(dòng)合作，共同促進(jìn)公共利益的實(shí)踐方式同樣存在失敗的可能性。在治理理論融入我國(guó)鄉(xiāng)村治理理念及制度設(shè)計(jì)中以后，如何避免治理失敗，仍然是新時(shí)代鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理需要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題?！爸卫碛行А睂?duì)公共利益實(shí)現(xiàn)成效的強(qiáng)調(diào)，反映出新的鄉(xiāng)村治理理念中，追求工具理性與價(jià)值理性的有機(jī)統(tǒng)一。

公共利益實(shí)現(xiàn)成效與公共資源的高效配置存在密切關(guān)聯(lián)。在地方治理中，資源的整合與分配是最為關(guān)鍵的內(nèi)容，直接決定著治理行動(dòng)是否能夠達(dá)到滿意的結(jié)果。[22]從各個(gè)地方的“微自治”實(shí)踐過(guò)程來(lái)看，推動(dòng)產(chǎn)權(quán)單元與自治單元聯(lián)動(dòng)，構(gòu)成村民自主付出參與成本，促進(jìn)公共利益實(shí)現(xiàn)的有利動(dòng)因。而產(chǎn)權(quán)單元與自治單元的聯(lián)動(dòng)，是根據(jù)自然村、村民小組分布情況重新劃分行政村單元，通過(guò)成立村民理事會(huì)等自治機(jī)構(gòu)并賦予其自治權(quán)限來(lái)實(shí)現(xiàn)的。但是，從村民自治的制度設(shè)計(jì)來(lái)看，自然村、村民小組等原生自治單元同屬于村民自治組織體系的一部分，村民理事會(huì)、戶主會(huì)等“微自治”組織，事實(shí)上是村民委員會(huì)的內(nèi)部組織。[23]自治單元的重新設(shè)置其實(shí)相當(dāng)于增加了村民自治體系的組織層級(jí)。組織層級(jí)的增加，延長(zhǎng)了組織間的信息傳遞鏈條，增加了信息溝通成本和信息失真風(fēng)險(xiǎn)，不利于公共資源的高效配置。與此同時(shí)，行政村面積通常較大，一般由數(shù)個(gè)甚至數(shù)十個(gè)自然村或村民小組組成。行政村單元的重新劃分將會(huì)導(dǎo)致村民自治的組織機(jī)構(gòu)數(shù)量大幅增加。而無(wú)論新增自治組織的運(yùn)行成本是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是集體經(jīng)濟(jì)收入承擔(dān)，都意味著公共資源的極大消耗。即便部分地區(qū)的“微自治”實(shí)踐，憑借村民的公益熱情支撐自治組織運(yùn)行，沒(méi)有對(duì)公共資源產(chǎn)生額外需求，但長(zhǎng)此以往也存在難以持續(xù)的問(wèn)題。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，“微自治”雖然在激發(fā)村民參與熱情，促進(jìn)村民自主付出參與成本實(shí)現(xiàn)公共利益方面產(chǎn)生了一定成效，但是也引起了公共資源低效配置的問(wèn)題，難以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

四、治理有效視域下鄉(xiāng)村“微自治”的發(fā)展路徑

“治理有效”視域下，鄉(xiāng)村“微自治”實(shí)踐雖然展現(xiàn)出諸多局限性特征，但是，在村民自治制度本身因村民參與動(dòng)力缺失等因素而難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下，它卻可以作為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的起始點(diǎn)。畢竟，村民自治作為鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理的基本政治制度，如果其本身無(wú)法有效運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)“治理有效”也就無(wú)從談起。如何保障鄉(xiāng)村“微自治”模式在促進(jìn)村民自治制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，解決好“微自治”模式中存在的實(shí)踐限度，創(chuàng)造出有利于多元主體協(xié)同合作，共同促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)公共利益最大化的制度體系和文化環(huán)境，應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)下鄉(xiāng)村“微自治”進(jìn)一步優(yōu)化改革的方向和路徑。

(一)促進(jìn)傳統(tǒng)文化資源的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)換

“微自治”實(shí)踐過(guò)程中，在自然村、村民小組等原生自治單元內(nèi)，村民之間因共享傳統(tǒng)文化資源產(chǎn)生的合作與信任精神，是推動(dòng)村民自治制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和前提。但傳統(tǒng)文化的封閉性特征不利于多元治理主體有效參與的實(shí)踐限度也不容忽視。如何正確看待傳統(tǒng)文化資源的雙向作用，去粗取精，促進(jìn)傳統(tǒng)文化資源的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)換，成為“微自治”進(jìn)一步深化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為此，在下一步的鄉(xiāng)村“微自治”實(shí)踐中，一方面，要充分認(rèn)識(shí)傳統(tǒng)文化再利用的局限性，避免對(duì)傳統(tǒng)文化資源的過(guò)度依賴。尤其要避免少數(shù)文化權(quán)威主體在自治實(shí)踐過(guò)程中形成話語(yǔ)霸權(quán)，進(jìn)而對(duì)民主自治形成侵蝕。因此，要在鄉(xiāng)村“微自治”組織體系中強(qiáng)化鄉(xiāng)村基層黨組織嵌入程度，充分發(fā)揮其把方向、管大局的積極作用，以組織優(yōu)勢(shì)和政治優(yōu)勢(shì)糾正“微自治”實(shí)踐中的消極因素，推動(dòng)“微自治”實(shí)踐回歸民主自治本源。另一方面，要注重對(duì)傳統(tǒng)文化資源的充分挖掘，從傳統(tǒng)文化資源中尋求其與現(xiàn)代治理理念的銜接點(diǎn)。從制度設(shè)計(jì)著手，從推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的目標(biāo)出發(fā)，推動(dòng)現(xiàn)代治理理念中的民主開(kāi)放、平等互動(dòng)、理性協(xié)商等要素嵌入到傳統(tǒng)文化當(dāng)中。以村民之間的互信、合作等社會(huì)資本為中介，引導(dǎo)傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代治理新文化互通共融。唯此，才能夠保障多元主體的有效融入，形成多元共治的治理格局。

(二)推動(dòng)正式制度與非正式制度的有機(jī)結(jié)合

在“治理有效”視域下，非正式制度雖然對(duì)于多元治理主體互動(dòng)合作關(guān)系的建立產(chǎn)生阻礙作用，但它在正式制度難以觸及的鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理領(lǐng)域，仍然發(fā)揮難以替代的作用。此外，任何一種制度想要在實(shí)踐中發(fā)揮效用，都需要非正式制度作為前提。只有將正式制度嵌入到非正式制度中，才能建立起多元主體互動(dòng)合作的新秩序。因此，推動(dòng)正式制度與非正式制度的有機(jī)結(jié)合是“微自治”進(jìn)一步改革完善的重點(diǎn)。對(duì)于鄉(xiāng)村“微自治”而言，一方面要建立“論壇式”協(xié)商對(duì)話機(jī)制，賦予利益相關(guān)主體充分的利益表達(dá)權(quán)，確保凡涉及多元主體利益的公共事務(wù)要經(jīng)過(guò)協(xié)商討論，達(dá)成一致意見(jiàn)后決策、實(shí)施，使公共事務(wù)在利益相關(guān)主體的對(duì)話討論中實(shí)現(xiàn)最終選擇的理性化和合法化，在民主協(xié)商的框架內(nèi)建立有利于多元主體互動(dòng)合作的制度體系。另一方面，要避免對(duì)人情、面子、威望等治理工具的過(guò)度依賴，建立公共事務(wù)分類處理機(jī)制，將矛盾調(diào)解等事務(wù)納入非正式制度運(yùn)作中進(jìn)行處理，對(duì)于涉及多數(shù)人利益的公共議題則納入“論壇式”協(xié)商對(duì)話機(jī)制中討論決策，實(shí)現(xiàn)平等與有效的有機(jī)統(tǒng)一。

(三)拓展村民自治參與層級(jí)

解決好產(chǎn)權(quán)單元和治權(quán)單元聯(lián)動(dòng)對(duì)激發(fā)村民參與積極性的優(yōu)勢(shì)與公共資源難以高效配置之間的矛盾也是需要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。其關(guān)鍵在于，依托“微單元”產(chǎn)權(quán)、治權(quán)聯(lián)動(dòng)，能夠激發(fā)村民參與公共事務(wù)管理積極性方面的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)創(chuàng)造更大范圍內(nèi)的自治需求，推動(dòng)村民自治在行政村層面，甚至村與村之間產(chǎn)生實(shí)質(zhì)作用，進(jìn)而減少自治層級(jí)，避免自治單元重復(fù)設(shè)置造成的資源損耗。為此，一方面應(yīng)根據(jù)地方實(shí)際需求和集體產(chǎn)權(quán)分布情況，進(jìn)一步延續(xù)或擴(kuò)大“微自治”實(shí)踐，以地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，不斷創(chuàng)新“微自治”運(yùn)行模式，完善村民參與動(dòng)力調(diào)動(dòng)機(jī)制，并探索激發(fā)村民參與積極性的新增長(zhǎng)點(diǎn)。另一方面，要重點(diǎn)圍繞集體土地、山林資源開(kāi)發(fā)或規(guī)?；r(nóng)業(yè)種植等領(lǐng)域，通過(guò)土地、林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，推動(dòng)集體資產(chǎn)集約化管理。同時(shí)，加大鄉(xiāng)村發(fā)展性資金、資源的投入和城市工商資本引進(jìn)力度，在集體資產(chǎn)集約化管理基礎(chǔ)上帶動(dòng)村民開(kāi)展規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)營(yíng)。通過(guò)擴(kuò)大村民之間的利益聯(lián)結(jié)范圍，為村民在行政村乃至村與村之間開(kāi)展自治活動(dòng)創(chuàng)造條件，推動(dòng)村民自治實(shí)踐向更高層次發(fā)展。

五、結(jié)論

“治理有效”視域下，鄉(xiāng)村“微自治”模式因促進(jìn)了傳統(tǒng)文化的凝聚作用、擴(kuò)大了非正式制度的運(yùn)用空間、推動(dòng)了產(chǎn)權(quán)與治權(quán)單元的有機(jī)結(jié)合，不但奠定了自治行動(dòng)開(kāi)展的群體性共識(shí)基礎(chǔ)，提供了自治過(guò)程的秩序保障，而且在對(duì)村莊公共事務(wù)的治理中，重塑村民自我管理、自我服務(wù)的主體性地位，推動(dòng)了村民自治的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。然而，鄉(xiāng)村“微自治”實(shí)踐中，自治單元的重新設(shè)置對(duì)于傳統(tǒng)文化以及非正式制度的過(guò)度依賴，與“治理有效”的目標(biāo)要求產(chǎn)生沖突。在“治理有效”目標(biāo)導(dǎo)向下，鄉(xiāng)村“微自治”不僅需要立足自身實(shí)踐優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)傳統(tǒng)文化資源的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)換，推動(dòng)正式制度與非正式制度有機(jī)結(jié)合，還需要積極引導(dǎo)村民自治參與層級(jí)向更高層次發(fā)展，提升公共資源配置效率，以更好地適應(yīng)“治理有效”提出的新要求。