“國企條款”的歷史演繹與法理邏輯

●劉雪紅

一、問題的提出：中西方的國企規(guī)制之爭

隨著區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中新國有企業(yè)條款的不斷涌現(xiàn)，如何規(guī)制國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動成為21世紀(jì)全球經(jīng)貿(mào)治理的難題。一方面，歐、美、日等主張對國有企業(yè)進(jìn)行更嚴(yán)厲的規(guī)制，近幾年三方的聯(lián)合聲明以及2021年“G7峰會聲明”均強(qiáng)調(diào)應(yīng)對國有企業(yè)扭曲市場的行為制定更強(qiáng)有力的規(guī)則，如歐盟提議制訂《扭曲內(nèi)部市場的外國補(bǔ)貼條例》，美國醞釀推出《外國公司問責(zé)法案》《競爭與創(chuàng)新法案》等。另一方面，擁有數(shù)量眾多國有企業(yè)的中國則表現(xiàn)出相對謹(jǐn)慎克制的態(tài)度，在《中國關(guān)于世貿(mào)組織改革的建議文件》（2019）中明確反對為國有企業(yè)設(shè)立特殊的、歧視性的紀(jì)律規(guī)則，并反對在外商投資安全審查中歧視國有企業(yè)。綜觀中外區(qū)域經(jīng)貿(mào)投資協(xié)定，迄今只有2020年《中歐全面投資協(xié)定》（CAI）納入國企條款。

之所以與歐美的態(tài)度不同，主要是中國傾向于認(rèn)為國企條款是西方專門針對中國的武器，如市場導(dǎo)向標(biāo)準(zhǔn)被認(rèn)定是專為公有制國家量身定做的新標(biāo)準(zhǔn)，〔1〕參見荊鳴：《“競爭化”到“競爭中立化”：市場導(dǎo)向標(biāo)準(zhǔn)的困境及協(xié)調(diào)路徑》，載《法學(xué)》2022年第1期，第191頁?！胺巧虡I(yè)援助”條款等高標(biāo)準(zhǔn)國企規(guī)則折射出美國遏制發(fā)展中國家參與國際競爭的意圖?！?〕參見李玉梅、張夢莎：《國有企業(yè)國際規(guī)則比較與中國應(yīng)對》，載《國際貿(mào)易》2021年第8期，第14頁。一旦國企議題形成世界貿(mào)易組織（WTO）規(guī)則，中國獨特的國際競爭優(yōu)勢可能受到削弱?！?〕參見劉振宇、王升艷、徐清軍：《世貿(mào)組織改革涉及的國有企業(yè)議題研究》，載《世界經(jīng)濟(jì)研究》2021年第4期，第9頁。美國主導(dǎo)的國企條款具有強(qiáng)烈的專門針對中國的遏制邏輯和政治色彩?！?〕參見沈偉、方荔：《從接受到“接合”：國有企業(yè)國際規(guī)制的中國話語轉(zhuǎn)變》，載《國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)刊》2022年第1期，第35頁。事實上，西方也的確有人將國企問題與國家資本主義、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式相聯(lián)系。最典型者如吳人英（Mark Wu）教授將所有的中國企業(yè)稱為“中國公司”，認(rèn)為現(xiàn)有的WTO規(guī)則不足以規(guī)制中國國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動?！?〕See Mark Wu, The “China, Inc.” Challenge to Global Trade Governance, 57 Harvard International Law 323 （2016）.至于近年來中美貿(mào)易戰(zhàn)、WTO危機(jī)、海外投資安全審查等問題，也都出現(xiàn)了法律問題的政治化傾向，不得不讓人心生警惕。

國企規(guī)則果真只具有一種屬性即遏制中國嗎？在思考此問題前，不能不注意到，全球?qū)筮M(jìn)行新規(guī)制的運(yùn)動似乎勢不可擋。歐美正在積極推進(jìn)國際多邊平臺的反全球市場扭曲運(yùn)動和反補(bǔ)貼運(yùn)動。譬如，經(jīng)合組織（OECD）推出了一系列有關(guān)國企治理和競爭中立的指南，并于最近發(fā)表了衡量國際市場扭曲的系列報告；OECD與WTO、國際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行則于2022年聯(lián)合推出《補(bǔ)貼、貿(mào)易和國際合作報告》，提倡共同努力推出新型補(bǔ)貼規(guī)則。與此同時，越來越多的國家在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中對國有企業(yè)進(jìn)行了監(jiān)管，如在2018年生效的283項區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中就有多達(dá)193項協(xié)定對國有企業(yè)進(jìn)行了某種形式的監(jiān)管?！?〕See Rubini, L. and Wang, T., The Regulation of State Enterprises in Ptas, In Mattoo, A., Rocha, N., and Ruta, M., editors,Handbook of Deep Trade Agreements, Washington DC: World Bank 2020.

顯然，堅持對外開放國策不動搖的中國不能無視這一影響深遠(yuǎn)的全球性“國企造法運(yùn)動”。而且，當(dāng)今世界各國都出現(xiàn)了利用政府力量發(fā)展經(jīng)濟(jì)、干預(yù)經(jīng)濟(jì)的傾向，這往往預(yù)示著“自由主義”與“民族主義”的沖突，〔7〕參見［美］羅伯特·吉爾平：《國際關(guān)系政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，楊宇光等譯，上海人民出版社2011年版，第205-206頁。極有可能影響世界和平與繁榮。鑒于此，如何創(chuàng)建新型的國企新規(guī)則以重構(gòu)國際經(jīng)濟(jì)新秩序，在當(dāng)前顯得尤為重要。鑒古而知今，首先要追問，“二戰(zhàn)”后期英美促成《哈瓦那憲章》中的國企條款初衷為何？20世紀(jì)的國企規(guī)則有哪些內(nèi)容和特點，在當(dāng)代又有哪些新發(fā)展？其背后的法理邏輯是什么？中國是要單純地排斥抗拒還是要有策略地主動接納它？本文嘗試運(yùn)用歷史考證法與規(guī)范分析法來探究國企規(guī)制的歷史演進(jìn)及理論邏輯，揭示國企規(guī)制的實質(zhì)和規(guī)律，以期促成中西方在國企規(guī)制問題上再度達(dá)成共識和合作。

二、20世紀(jì)“國企條款”之源起及特點

20世紀(jì)的“國企條款”最早起源于“二戰(zhàn)”后期英美推動的國際經(jīng)貿(mào)合作，具有特殊的創(chuàng)制背景、立法動機(jī)與規(guī)則特點?！豆吣菓椪隆?中的國營條款后來演變?yōu)椤蛾P(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）第17條，〔8〕GATT漢譯本一般把第17條“State Trading Enterprises”譯作“國營貿(mào)易企業(yè)”，本文在提及該條時也以“國營貿(mào)易條款”代稱?！皣鵂I貿(mào)易條款”屬于本文廣義上的“國企條款”中的一類。GATT第17條有四款內(nèi)容，分別規(guī)定：非歧視待遇要求和商業(yè)考量規(guī)則、對直接或最終供政府消費(fèi)使用的產(chǎn)品的排除適用、各方對國營企業(yè)易對國際貿(mào)易造成嚴(yán)重障礙的確認(rèn)、承諾日后談判以限制或減少障礙以及通知義務(wù)。后者構(gòu)成了20世紀(jì)國企規(guī)制的基礎(chǔ)框架。

（一）源起：促進(jìn)戰(zhàn)后國際貿(mào)易的自由化

首先，英美兩國作為多邊貿(mào)易體制的創(chuàng)建者，〔9〕See Craig Van Grasstek, The History and Future of The World Trade Organization, p. 43.在彼此博弈和相互合作中促成了國營條款的誕生。盡管“二戰(zhàn)”初期美國不愿卷入戰(zhàn)爭，但其于1941年3月答應(yīng)免費(fèi)向英國及其他盟國提供軍需，前提是要求英國參與世界新經(jīng)濟(jì)秩序的構(gòu)建?！?0〕See Douglas A. Irwin, Petros C. Mavroidis, Alan O. Sykes, The Genesis of the GATT, Cambridge: Cambridge University Press,2013, p.12-13.于是，在1941年8月“二戰(zhàn)”最為激烈之際，丘吉爾乘艦穿越大西洋與羅斯福會面并達(dá)成了《大西洋憲章》?！洞笪餮髴椪隆诽岢觥白鹬馗鲊鴧⒓邮澜缳Q(mào)易、獲得世界的原料、進(jìn)行經(jīng)濟(jì)合作的期待”。1942年英美達(dá)成的《主要租借協(xié)定》則出現(xiàn)“在國際商業(yè)中取消歧視待遇、削減關(guān)稅以及其他的貿(mào)易壁壘”的內(nèi)容。〔11〕See Craig Van Grasstek, The History and Future of The World Trade Organization, p. 43.

在英美形成上述基本共識后，美國巧妙地利用聯(lián)合國機(jī)制促成多邊貿(mào)易規(guī)則的落地實踐。1947年英、美、中、法等國簽署并獲得聯(lián)合國通過的《哈瓦那憲章》 便是最終成果。《哈瓦那憲章》 第四章“商業(yè)政策”第四節(jié)規(guī)定了“國營貿(mào)易與相關(guān)事項”，包括第29條非歧視待遇，第30條市場/營銷組織，第31、32條“對非商業(yè)庫存的清算”。不過，后因美國政府未將《哈瓦那憲章》向國會提交批準(zhǔn)申請導(dǎo)致其流產(chǎn)，只有其中的非歧視條款變成了GATT第17條“國營條款”的一部分內(nèi)容。

從根本上看，英美兩國之所以在“二戰(zhàn)”后期努力創(chuàng)建包括國營條款在內(nèi)的多邊貿(mào)易體制，主要是基于多邊經(jīng)濟(jì)合作有助于國際和平的共識。英美兩國具有國際化視野的官員和經(jīng)濟(jì)學(xué)家，如美國國務(wù)卿科德爾·赫爾（Cordell Hull）、英國戰(zhàn)時內(nèi)閣秘書處經(jīng)濟(jì)部的經(jīng)濟(jì)家家詹姆斯·米德（James Meade）等，對戰(zhàn)后貿(mào)易政策的形成發(fā)揮了極重要作用。后者著于1940年的《持久和平的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)》曾指出：“國際沖突的根本原因是經(jīng)濟(jì)，國際組織只有建立在穩(wěn)定、公正和高效的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上才能實現(xiàn)其首要的政治任務(wù)?！薄?2〕See Douglas A. Irwin, Petros C. Mavroidis, Alan O. Sykes, The Genesis of the GATT, Cambridge: Cambridge University Press,2013, p. 9-11, 25-27.

其次，盡管各締約方對國企條款的存廢與內(nèi)容存在巨大爭議，但最終仍就其初級性規(guī)則達(dá)成一致。早在商談國際商業(yè)聯(lián)盟時，英美就有不同立場，英國希望保留國營貿(mào)易，要求貿(mào)易壁壘的多邊削減“不與國營貿(mào)易體制相沖突”；而美國則希望對其嚴(yán)加規(guī)制，主張要制定關(guān)于政府壟斷和國營貿(mào)易的公平貿(mào)易規(guī)則，“包括私營企業(yè)占據(jù)主導(dǎo)地位的各國貿(mào)易以及由國家管理的對外貿(mào)易?！薄?3〕同上注，第28-51頁。英美之所以有此分歧，是因為英國在“一戰(zhàn)”、20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)、“二戰(zhàn)”以及戰(zhàn)后重建中都出現(xiàn)過國有化浪潮，國有經(jīng)濟(jì)和國營貿(mào)易的比重較高,〔14〕參見王金存：《破解難題——世界國有企業(yè)比較研究》，華東師范大學(xué)出版社1999年版，第5-7頁。而美國則一向堅持自由競爭、反對國有經(jīng)濟(jì)和政府壟斷?！?5〕See Thomas W. Zeiler, Free Trade, Free World: The Advent of GATT, The University of North Carolina Press, p. 151.及至1947年的日內(nèi)瓦會議，又出現(xiàn)了“資本主義經(jīng)濟(jì)”與“社會主義經(jīng)濟(jì)”之爭。比如，偏向共產(chǎn)主義的捷克斯洛伐克要求修改國營條款以確保國營企業(yè)的活動空間，確保非市場經(jīng)濟(jì)體也能參與GATT；法國則反對國企條款過于靈活，要求規(guī)則能確保國企像私企一樣的行為?！?6〕同上注，第160頁。最終經(jīng)各方博弈，《哈瓦那憲章》形成了以“非歧視待遇”為主的初級性國營規(guī)則。該條款顯然受到美國自由市場經(jīng)濟(jì)和公平競爭理念的影響，但同時又被認(rèn)為是對國營貿(mào)易去政治化、聚焦經(jīng)濟(jì)合作的嘗試?！?7〕See Edmond M. Ianni, State Trading: Its Nature and International Treatment, Northwestern Journal of International Law &Business, Vol. 5, Issue 1, 1983, p. 64.

最后，國營條款早在多邊貿(mào)易體制建設(shè)初期即已誕生，其中的原因主要有二：其一，國營經(jīng)濟(jì)屬于20世紀(jì)上半葉極為普遍的一種國際經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則創(chuàng)設(shè)中不可能忽略它?！岸?zhàn)”期間以及戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇建設(shè)、隨后的“冷戰(zhàn)”都催生了對國營貿(mào)易、國家控制經(jīng)濟(jì)手段的需求。1945年，歐陸多國以及蘇聯(lián)、英國、中國等國在美國都有大量的國營性采購?！?8〕See John N. Hazard, State Trading in History and Theory, Law and Contemporary Problems, Vol. 24, No. 2, 1959, p. 251.“二戰(zhàn)”后，美國對歐洲經(jīng)濟(jì)援助計劃以及美蘇“冷戰(zhàn)”，又使得政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)不時成為各國政府斗爭的工具?！?9〕同上注，第243頁。其二，國營壟斷貿(mào)易會影響貿(mào)易自由化目標(biāo)的實現(xiàn)。各國從一開始就認(rèn)識到，要實現(xiàn)貿(mào)易自由化必須解決五種貿(mào)易壁壘問題——關(guān)稅、海關(guān)手續(xù)、數(shù)量限制、國家壟斷產(chǎn)品貿(mào)易與補(bǔ)貼。〔20〕參見趙維田：《世貿(mào)組織（WTO）的法律制度》，吉林人民出版社2000年版，第195頁。因國家專營實體具有壟斷地位，其經(jīng)營方式有可能構(gòu)成一種變相的關(guān)稅或獨特的數(shù)量限制，若不加規(guī)制，關(guān)稅減讓約束與禁止數(shù)量限制的規(guī)定必遭規(guī)避?！?1〕同上注，第196頁。

（二）特點：規(guī)則的初級性、軟法性及不完整性

20世紀(jì)“國企條款”除了最早的GATT第17條外，還包括1994年該條的解釋性文件、《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）第8條、《農(nóng)業(yè)協(xié)定》《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》（SCM協(xié)定）等，以及若干成員加入議定書中的條款，尤其是“超WTO義務(wù)”條款。這些規(guī)則具有鮮明的初級性、軟法性及不完整性等特點。

1. 初級的非歧視待遇要求

GATT第17條明確要求締約方在涉及進(jìn)出口買賣方面，確保國營企業(yè)遵循非歧視待遇原則。不過，此項要求具有明顯的初級性。

其一，商業(yè)考量規(guī)則從屬于并旨在解釋非歧視條款，而非創(chuàng)設(shè)了一項獨立義務(wù)。1984年，“加拿大—外國投資審查法案的管理局”專家組報告指出，第17條b款并沒有要求企業(yè)根據(jù)商業(yè)考量行事的單獨義務(wù)，因為條款用語顯示“根據(jù)商業(yè)考量行事”的義務(wù)是從屬于非歧視要求的?！?2〕See Canada-Administration of The Foreign Investment Review Act, Report of the Panel adopted on 7 February 1984 （L/5504 -30S/140）, para. 5.18.后來在“美國訴加拿大小麥案”中也確認(rèn)了立場。

其二，該第17條并無競爭規(guī)制的內(nèi)容，也無意針對并企圖壓制國企的競爭優(yōu)勢。在“美國訴加拿大小麥案”中，美國政府主張第17條禁止國營貿(mào)易企業(yè)行使其享有的專有權(quán)或特權(quán)，但遭到該案被告以及第三方的反對，同時也被專家組以缺乏條文支持、不當(dāng)擴(kuò)大條款適用范圍為由否決。〔23〕Ibid., paras. 147-148.上訴機(jī)構(gòu)也反對美國將該條款解釋為對國營貿(mào)易企業(yè)施加類似競爭法的全面性義務(wù)的主張，指出第17條第1款所確立的紀(jì)律旨在禁止某些類型的歧視行為?！?4〕Ibid., para. 145.即國營企業(yè)活動只要做到不歧視即可，而不考慮是否存在因公優(yōu)勢以及引發(fā)的不公平競爭問題。正如學(xué)者所言：“第 17 條規(guī)定的義務(wù)不能等同于泛泛的公平競爭要求……國營貿(mào)易企業(yè)享有法定或憲法規(guī)定的特權(quán)，企業(yè)是否行使政府職能似在所不問?！薄?5〕韓立余：《國際法視野下的中國國有企業(yè)改革》，載《中國法學(xué)》2019年第6期，第166頁。

其三，該第17條存在適用范圍較窄、約束性較弱等不足。它主要適用于國營企業(yè)的進(jìn)出口貿(mào)易。當(dāng)然，這也是事出有因的。在1947年GATT成立時，各國國營貿(mào)易主要集中于進(jìn)出口的專營，全球經(jīng)濟(jì)也主要以貨物貿(mào)易而非服務(wù)貿(mào)易或投資為主，解決市場準(zhǔn)入、削減關(guān)稅壁壘問題并形成統(tǒng)一的國際大市場是當(dāng)時的當(dāng)務(wù)之急。但及至后來，GATT第17條相對簡單的非歧視待遇規(guī)則越發(fā)難以適應(yīng)實踐的需要。

2. “軟法型”的透明度要求

當(dāng)時的國企條款也要求國營貿(mào)易活動遵循透明度要求，但其具有明顯的“軟法”特性。GATT第17條第4款規(guī)定從事國營貿(mào)易活動的締約方要對相關(guān)企業(yè)的進(jìn)出口產(chǎn)品、進(jìn)口加價或轉(zhuǎn)售價格等信息履行通知義務(wù)。但自GATT1947臨時適用開始，該通知義務(wù)的執(zhí)行效果一直都不理想。為此GATT為其設(shè)定了第一個截止日期（1958年2月），并為第17條第4款創(chuàng)設(shè)了具體的配套執(zhí)行機(jī)制，即以國企問卷模式收集國企信息?！?6〕See WTO, Technical Information on State Trading Enterprises, https://www.wto.org/english/tratop_e/statra_e/statra_info_e.htm,last visit on May 29, 2022.問卷模式是指由GATT/WTO設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)問題清單，各締約國依本國情況填寫，最初的問卷源于1957年，后來經(jīng)過1960年、1998年、2003年的修訂?！?7〕同上注。2003年的問卷框架包括的主要問題有國營企業(yè)的情況、存在的理由、功能、進(jìn)出口以及國內(nèi)生產(chǎn)等?！?8〕See WTO, Questionnaire on State-Trading, G/STR/3/Rev.1, 14 November 2003, https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/SS/directdoc.aspx?filename=Q:/G/STR/3R1.pdf&Open=True, last visit on May 29, 2022.

GATT/WTO通過實踐探索并被隨后的《關(guān)于解釋1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定第17條的諒解》所確認(rèn)的國企透明度義務(wù)內(nèi)容如下：各方填寫國營貿(mào)易問卷履行通報要求，他方可提出反向通知；國營企業(yè)工作組負(fù)責(zé)審議通知、反向通知，評估國營企業(yè)的政策、經(jīng)營活動和經(jīng)營方式、對國際貿(mào)易的影響，并負(fù)責(zé)制定會議紀(jì)要、工作報告以及政府與國企業(yè)關(guān)系的列示清單?！?9〕See WTO, Technical Information on State Trading Enterprises, https://www.wto.org/english/tratop_e/statra_e/statra_info_e.htm,last visit on May 29, 2022.其中，反向通知的設(shè)計有助于推進(jìn)書面上的友好交流和誤會消除，比如2017年中國向美國提問為何通報中缺失某些年份的數(shù)據(jù)，美國通過國營工作組回復(fù)稱，2014年的信息已經(jīng)包含在2016年的報告中?！?0〕See WTO, State Trading Replies to Questions from China to the United States on Its State Trading Enterprises Notification, G/STR/Q1/USA/15, 11 May 2017.

然而，國企透明度規(guī)則的執(zhí)行效果參差不齊。WTO指出，成員方要么不積極提交問卷通報，要么選擇性地回答問卷或提供不完整的信息?！?1〕See WTO, Operations of State Trading Enterprises as They Relate to International Trade Background Paper by the Secretariat,G/STR/2, 26 October, 1995.各方都相互抱怨其他成員沒有很好地執(zhí)行透明度要求。比如，美國1995年的一份報告批評其他成員國的透明度差，指責(zé)1980年到1994年間遵守第17條報告義務(wù)的年度最高答復(fù)率僅為21%?！?2〕See United States General Accounting O☆ce, State Trading Enterprises: Compliance with the General Agreement on Tariffs and Trade, p. 3.然而WTO 1995年的一份報告顯示，在1980年至1995年間，美國只在1984年和1995年進(jìn)行了通報，而歐洲國家甚至是南美國家通報的頻率都比美國高?！?3〕See WTO, Operations of State Trading Enterprises as They Relate to International Trade, Background Paper by the Secretariat,G/STR/2, 26 October, 1995, p. 23-24.國營企業(yè)規(guī)制中透明度義務(wù)履行效果不佳的原因很多，比如相關(guān)定義不明、沒有系統(tǒng)性和常規(guī)的審查機(jī)制、成員缺乏足夠重視、落后國家能力欠缺等，〔34〕See WTO, Operations of State Trading Enterprises as They Relate to International Trade, Background Paper by the Secretariat,G/STR/2, 26 October, 1995, p. 9-10.但最根本的原因在于透明度要求重自律、輕執(zhí)行監(jiān)督，缺乏機(jī)制化的跟蹤、監(jiān)督及懲罰措施，這些缺陷都很容易減弱其約束效力和執(zhí)行效果。

3. 不完整的公平貿(mào)易要求

20世紀(jì)國企條款的公平貿(mào)易要求主要體現(xiàn)在反補(bǔ)貼規(guī)則上。例如，《哈瓦那憲章》第四章第三部分有9個條款專門就補(bǔ)貼作了規(guī)定，隨后GATT1947第6條和第16條確立了關(guān)于補(bǔ)貼的規(guī)則，但只有簡單的原則性規(guī)定。〔35〕參見單一：《規(guī)則與博弈——補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼法律制度與實務(wù)》，北京大學(xué)出版社2021年版，第50-51頁。之后，各方越來越多地用補(bǔ)貼手段來刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和解決社會矛盾，使得國際貿(mào)易受到的扭曲日趨明顯。〔36〕同上注，第54-55頁。于是，GATT成員開始談判反補(bǔ)貼規(guī)則，在東京回合首次形成《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼守則》，并在烏拉圭回合談判中形成至今適用的SCM協(xié)定，這些構(gòu)成了國企規(guī)則的重要發(fā)展。反補(bǔ)貼規(guī)則被認(rèn)為是反傾銷規(guī)則的“姊妹篇”，都屬于解決“不公平競爭”的規(guī)則。〔37〕參見趙維田：《世貿(mào)組織（WTO）的法律制度》，吉林人民出版社2000年版，第308頁。在SCM協(xié)定中，與國企相關(guān)的規(guī)則是公共機(jī)構(gòu)（public body）不可提供不合規(guī)的補(bǔ)貼。

然而，這些初級的反補(bǔ)貼規(guī)則具有相當(dāng)程度的不完整性。首先，國企和公共機(jī)構(gòu)的內(nèi)涵與外延并不明確。由于國企的界定觸及政府與國企關(guān)系這一敏感又復(fù)雜的問題，GATT/WTO難以在立法層面對其進(jìn)行明確規(guī)定。究竟是依據(jù)國有股份比例，還是依據(jù)控制力來判定國企性質(zhì)，難以形成國際共識。盡管《哈瓦那憲章》在談判過程中曾熱烈討論過國企身份判斷的“控制標(biāo)準(zhǔn)”問題，〔38〕在1946年討論倫敦草案時，英國代表提出，通過使用一個簡單的控制標(biāo)準(zhǔn)來界定國營企業(yè)，即任何被國家有效控制的企業(yè)都應(yīng)被認(rèn)定為國營企業(yè)。See Douglas A. Irwin, Petros C. Mavroidis, Alan O. Sykes, The Genesis of the GATT, Cambridge: Cambridge University Press, 2013, p. 159.但未被采納，后來的GATT回避了該問題，從而留下了公共機(jī)構(gòu)問題之爭的隱患。從本質(zhì)上看，國企問題涉及國家的主權(quán)行使、行政管制權(quán)甚至是憲制安排，由于政府控制企業(yè)的表現(xiàn)形式多樣又多元，自然難以規(guī)定十分明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

其次，WTO司法實踐曾嘗試建立國企是否構(gòu)成公共機(jī)構(gòu)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，但無果而終。“中美補(bǔ)貼案”的裁判者曾創(chuàng)造出“政府多數(shù)股的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”“政府權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)”及“政府有意義控制標(biāo)準(zhǔn)”，〔39〕US—Anti-dumping and Countervailing Duties （China）（DS379）; US—Countervailing Measures （China）（DS437）.但是，這些標(biāo)準(zhǔn)并未平息爭執(zhí)。WTO裁判者也意識到發(fā)展該規(guī)則的難度，因為“沒有兩個政府完全相同，公共機(jī)構(gòu)的確切輪廓和特征必然會因?qū)嶓w、國家和個案而異”?！?0〕US—Anti-dumping and Countervailing Duties （China） （WT/DS379/AB/R）, para. 317.

最后，反補(bǔ)貼救濟(jì)中對不公平貿(mào)易致?lián)p的問題缺乏明確的規(guī)定。相關(guān)問題包括：（1）因補(bǔ)貼引發(fā)的不公平貿(mào)易往往因前述的身份判斷障礙而難以獲得救濟(jì)；（2）補(bǔ)貼中財政轉(zhuǎn)移的范圍是應(yīng)該從嚴(yán)還是從寬解釋；（3）補(bǔ)貼與損害之間的因果關(guān)系應(yīng)如何堅持不同因素的影響和非歸因量化分析?！?1〕參見單一：《規(guī)則與博弈——補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼法律制度與實務(wù)》，北京大學(xué)出版社2021年版，第127-128、319-323頁。這些問題爭議較大，使補(bǔ)貼規(guī)則仍處于動態(tài)發(fā)展過程中。

綜上可見，國企規(guī)制問題早已有之，它誕生于“二戰(zhàn)”后期英美創(chuàng)設(shè)多邊經(jīng)貿(mào)自由新秩序之際，成型于《哈瓦那憲章》。同時，囿于當(dāng)時的歷史條件，其具體制度設(shè)計和執(zhí)行方面都呈現(xiàn)出戰(zhàn)時性、妥協(xié)性、初級性、軟法性及不完整性等特征。

三、國企條款的當(dāng)代發(fā)展

與“二戰(zhàn)”前后主要服務(wù)于戰(zhàn)爭和物資供應(yīng)且規(guī)模有限的國營經(jīng)濟(jì)不同，自20世紀(jì)90年代開始，國際市場就出現(xiàn)了國有資本大規(guī)模參與全球競爭的特殊現(xiàn)象。OECD在2016年就已指出，中國、法國、印度、德國、沙特阿拉伯、俄羅斯、英國等都有國有企業(yè)參與世界一些重要行業(yè)的投資?！?2〕See OECD, State-Owned Enterprises as Global Competitors: A Challenge or an Opportunity, 2016, p. 21-22.當(dāng)前由于激烈的國際經(jīng)濟(jì)競爭，各國更是傾向于通過國有企業(yè)或政府補(bǔ)貼等方式支持本國高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?！?3〕See IMF, OECD, World Bank, and WTO, Subsidies, Trade, and International Cooperation, 2022, p. 14.但是，國有企業(yè)被認(rèn)為是易引發(fā)不公平競爭的特殊的“全球競爭者”。如何有效解決國企與私企之間的公平競爭問題成為國企條款新的時代使命。以競爭中立和透明度為主要內(nèi)容的新國企條款應(yīng)運(yùn)而生，其從實體到程序?qū)εf規(guī)則進(jìn)行了全面升級。

（一）從“公平貿(mào)易”到“競爭中立”

“競爭中立”原本指“在經(jīng)濟(jì)市場上任何實體都不應(yīng)有不當(dāng)?shù)母偁巸?yōu)勢或劣勢”?！?4〕See OECD, Competitive Neutrality: Maintaining a Level Field Between Public and Private Business, OECD Publishing, 2012, p. 15.彼德斯曼早在1997年即預(yù)判，改進(jìn)GATT國營條款就要增加額外的競爭規(guī)則并逐漸取消國企特權(quán)?！?5〕See Ernst-Ulrich Petersmann, GATT Law on State Trading Enterprises: Critical Evaluation of Article XVII and Proposals for Reform, in World Trade Forum: State Trading in the Twenty-First Century, edited by Thomas Cottier, P. C. Mavroidis, Krista Nadakavukaren Schefer, University of Michigan Press, 1998, p. 95.新國企條款正是以競爭法中的“競爭中立”來解決國企“因公優(yōu)勢”引發(fā)的不公平競爭問題。

1. 國企定義明確化與認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)寬松化

歐美國企新規(guī)則同時以政府所有權(quán)和政府控制因素來界定國企，體現(xiàn)出對以往國際實踐的承繼和發(fā)展?！?6〕參見畢瑩：《國有企業(yè)規(guī)則的國際造法走向及中國因應(yīng)》，載《法商研究》2022年第3期，第173頁。一方面，歐美國企章節(jié)標(biāo)題的設(shè)計表明針對的正是具有特權(quán)或壟斷特權(quán)的企業(yè)。如CPTPP第十七章標(biāo)題為“國有企業(yè)和指定壟斷”，〔47〕CPTPP是2018年12月30日正式生效的亞太國家組成的自由貿(mào)易區(qū)，其前身為美國主導(dǎo)制定但已經(jīng)退出的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP），2021年9月16日，中國正式提出申請加入CPTPP?！稓W盟—越南貿(mào)易協(xié)定》第十一章為“國有企業(yè)、被授予特殊權(quán)利或特權(quán)的企業(yè)、指定的壟斷企業(yè)”。CAI第二節(jié)第3條之二雖采用的是“涵蓋企業(yè)”一詞，但實指國有企業(yè)和指定壟斷企業(yè)。另一方面，新規(guī)則突破了GATT/WTO的實踐，直接引入控制標(biāo)準(zhǔn)且有將控制標(biāo)準(zhǔn)泛化之趨勢。比如，CPTPP第17.1條在界定國企時就規(guī)定了多數(shù)資本控制、投票權(quán)控制和管理控制。CAI則作了更嚴(yán)格的規(guī)定，擴(kuò)充了國企范圍，增加了控制企業(yè)決策的國有少數(shù)股企業(yè)以及“政府可依法指揮企業(yè)的行為或以其他方式行使同等程度的控制”的企業(yè)?！?8〕參見CAI第二節(jié)第3條之二。OECD報告稱，“國有企業(yè)”或“社會企業(yè)”的定義應(yīng)靈活設(shè)計，以適應(yīng)政府能夠施加重大影響的政府投資公司?！?9〕See OECD, Measuring Distortions in International Markets: Below-Market Finance, OECD Trade Policy Papers, OECD Publishing, p. 66.這與國際商事活動的邏輯很相似，很多內(nèi)國公司法都以多數(shù)股或控制權(quán)來認(rèn)定控制股東和實際控制人?？梢?，國企身份判斷規(guī)則具有以股份、投票權(quán)、決策權(quán)等多元控制指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展趨勢。

2. 國企運(yùn)營須遵循商業(yè)考量要求

獨立的商業(yè)考量條款要求締約方應(yīng)確保國企像私企一樣，在進(jìn)行商業(yè)決策時以價格、質(zhì)量、可獲性、適銷性、運(yùn)輸?shù)荣忎N因素為準(zhǔn)，從而確保競爭中立、公平競爭目標(biāo)的實現(xiàn)。

其規(guī)則特點有四：其一，商業(yè)考量義務(wù)獨立化。商業(yè)考量條款在內(nèi)容措詞上與GATT第17條差別不大，但歐美新協(xié)定及CAI都在體例設(shè)計上將其與非歧視待遇要求并列。其二，要求國企尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律。例如，《歐盟—越南貿(mào)易協(xié)定》第11.1（b） 條在界定“商業(yè)考量”時直接采用“市場經(jīng)濟(jì)原則”一詞；《美墨加協(xié)定》（USMCA）第22.6條第1款明確反對國企僅因國有性質(zhì)即能輕易獲得政府貸款和擔(dān)保，反對國企“大而不破”、以“債轉(zhuǎn)股”方式獲得重生的現(xiàn)象。因為商業(yè)考量規(guī)則本身就是市場經(jīng)濟(jì)原則的體現(xiàn)，具有天然的“結(jié)局開放性”（open-ended）?！?0〕See Douglas A. Irwin, Petros C. Mavroidis, Alan O. Sykes, The Genesis of the GATT, Cambridge: Cambridge University Press,2013, p. 159.其三，強(qiáng)化商業(yè)考量條款在實踐中的約束性。WTO現(xiàn)已出現(xiàn)以商業(yè)考量作為訴請法律依據(jù)的案件。2021年7月，在“歐盟訴俄羅斯的國內(nèi)和外國產(chǎn)業(yè)和服務(wù)特定措施案”中，歐盟聲稱，俄羅斯對其本國國企的價格優(yōu)惠措施使得其國企不按商業(yè)考量進(jìn)行采購，剝奪了其他成員企業(yè)的商業(yè)機(jī)會?！?1〕See Russian Federation—Certain Measures Concerning Domestic and Foreign Products and Services （WT/DS604/1）, p. 4.其四，商業(yè)考量條款體現(xiàn)出美國一以貫之的傳統(tǒng)立場?！侗泵雷杂少Q(mào)易協(xié)定》（NAFTA）第1502條曾規(guī)定由國家或政府壟斷指定的任何私有壟斷“在其購買或銷售壟斷商品或服務(wù)時完全出于商業(yè)考量”。美國與新加坡、智利、澳大利亞、秘魯、哥倫比亞、韓國的自由貿(mào)易協(xié)定中也都有類似的規(guī)定?！?2〕See USA-Singapore FTA, Article 12.3（1）（c）（ii）; USA-Chile FTA, Article 16.3（3）（b）; USA-Australia FTA, Article 14.3（1）（b）;USA-Peru FTA, Article 13.5（1）（b）; USA-Colombia FTA, Article 13.5（1）（b）; USA-South Korea FTA, Article 16.2（1）（b）.商業(yè)考量原則一直是美國在多邊和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中的重要規(guī)則，甚至構(gòu)成“競爭中立”這一新規(guī)則形態(tài)的基礎(chǔ)?！?3〕參見張斌：《國有企業(yè)商業(yè)考慮原則：規(guī)則演變與實踐》，載《上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報》2020年第4期，第21頁。

3. 以非商業(yè)援助規(guī)則去除不當(dāng)?shù)母偁巸?yōu)勢

非商業(yè)援助規(guī)則是在WTO反補(bǔ)貼規(guī)則基礎(chǔ)上發(fā)展出的新規(guī)則，主要是指不得通過政府或國有企業(yè)向任何國企提供資金、貨物、服務(wù)或債務(wù)的轉(zhuǎn)移。與CAI中“弱化”的非商業(yè)援助條款相比，歐美版的非商業(yè)援助條款基本都規(guī)定了行為主體、行為方式、結(jié)果和因果關(guān)系等要件，具有比較完整的侵權(quán)損害賠償規(guī)則。

其主要內(nèi)容和特征如下：第一，主體和適用范圍擴(kuò)大。主體既包括政府也包括國企，援助方式既包括從締約方國內(nèi)出口貨物或輸送服務(wù)，也包括在東道國的涵蓋投資；〔54〕參見韓立余：《投資補(bǔ)貼：虛幻還是現(xiàn)實》，載《政法論叢》2022年第2期，第14頁。既包括在母國也包括在第三國的補(bǔ)貼行為。OECD計劃將政府對長期低于市場基準(zhǔn)的債務(wù)和股權(quán)融資也視為補(bǔ)貼?！?5〕See OECD, Measuring Distortions in International Markets: Below-Market Finance, OECD Trade Policy Papers, OECD Publishing, p. 71.美國《穩(wěn)定就業(yè)抗扭曲法案》甚至一度醞釀規(guī)制通過跨境投資、經(jīng)貿(mào)合作的國家戰(zhàn)略方式所進(jìn)行的跨境補(bǔ)貼行為?！?6〕See US, Eliminating Global Market Distortions to Protect American Jobs Act of 2021, https://www.congress.gov/117/bills/s1187/BILLS-117s1187is.pdf, last visit on May 30, 2022.這意味著一國國內(nèi)的國企參股、混改等行為，以及類似于中國的“一帶一路”跨境合作項目等都有可能成為規(guī)制的對象。第二，放松專向性要件之要求。例如，CPTPP關(guān)于“非商業(yè)援助”定義的第17.1條規(guī)定，獲得援助或使用援助的為國有企業(yè)，即可認(rèn)定符合專向性要求。OECD則認(rèn)為，類似于低于市場水平的借貸或權(quán)益資本注入等融資往往難以識別，若堅持專向性要求會增加規(guī)制此類行為的難度?！?7〕See OECD, Measuring Distortions in International Markets: Below-Market Finance, OECD Trade Policy Papers, OECD Publishing, p. 74.第三，對“不利影響”和“損害”的認(rèn)定沿襲SCM協(xié)定的規(guī)定。例如，CPTPP第17.7條規(guī)定，不利影響包括占領(lǐng)本國或他國的銷售市場、價格削減、規(guī)定市場份額下降；第17.8條規(guī)定，損害的評估要依據(jù)產(chǎn)量、銷售量、市場份額、利潤、生產(chǎn)力、投資收益或產(chǎn)能利用率等諸多經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。此規(guī)則未能突破SCM協(xié)定的規(guī)定，或因?qū)嵺`中難以“運(yùn)用精密的經(jīng)濟(jì)模型與計量工具進(jìn)行考量”所致。〔58〕參見單一：《規(guī)則與博弈——補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼法律制度與實務(wù)》，北京大學(xué)出版社2021年版，第303頁。第四，侵權(quán)要件的證明強(qiáng)調(diào)表面證據(jù)和舉證責(zé)任倒置，因果關(guān)系要求降低。只要申訴方提出“表面證據(jù)”，舉證責(zé)任就轉(zhuǎn)移到被申請方，否則后者就要承擔(dān)不利的后果?！?9〕參見劉敬東：《CPTPP語境下國有企業(yè)新規(guī)則：背景、特點及其應(yīng)對》，載《學(xué)術(shù)論壇》2022年第3期，第4頁。TPP/CPTPP最早出現(xiàn)類似的規(guī)定，〔60〕參見CPTPP第17.15條和附件7-B信息請求條款。當(dāng)前該規(guī)則得到進(jìn)一步明細(xì)化。比如，《歐盟—新加坡貿(mào)易協(xié)定》第11.7條規(guī)定，除非補(bǔ)貼方能作出相反的證明，否則就將對債務(wù)承擔(dān)無限責(zé)任，對無償債能力且又無可信的重構(gòu)計劃的企業(yè)提供支持等行為直接認(rèn)定為禁止性補(bǔ)貼。OECD則建議采用轉(zhuǎn)移舉證責(zé)任的方式對政府長期低于市場的股權(quán)投資視為補(bǔ)貼?！?1〕See OECD, Measuring Distortions in International Markets: Below-Market Finance, OECD Trade Policy Papers, No. 247,OECD Publishing, Paris, May 2021, p. 71.因為一國采取的非常規(guī)的、非市場化的做法具有溢出效應(yīng)，極易對全球市場產(chǎn)生影響，但讓受影響方去證明他國領(lǐng)域內(nèi)涉及政府的行為及其負(fù)面影響無疑是困難的。所以，需要基于經(jīng)驗規(guī)則設(shè)定表見證明（推定），〔62〕參見［德］漢斯·普維庭：《現(xiàn)代證明責(zé)任問題》，吳越譯，法律出版社2000年版，第162頁?；蚴腔谕贫ǘ鴾p輕或轉(zhuǎn)換證明責(zé)任?！?3〕參見［德］萊奧·羅森貝克：《證明責(zé)任論》，莊敬華譯，中國法制出版社2002年版，第224頁。

（二）從“軟法”到“硬法”的透明度要求

鑒于透明度對國企規(guī)制的意義尤其重大，歐美區(qū)域貿(mào)易協(xié)定率先形成了標(biāo)準(zhǔn)高、效力強(qiáng)、“硬法化”的新一代透明度規(guī)則。

首先，新國企條款要求披露的信息范圍廣泛，內(nèi)容細(xì)致。其要求披露的范圍已突破WTO規(guī)定，也超越了內(nèi)國公司法一般只對上市公司提出嚴(yán)格信息披露的要求。尤其是包括涉及國企獨立性和經(jīng)濟(jì)運(yùn)營的重要信息，諸如特殊股份、特別投票權(quán)、董事會成員的政府頭銜、特殊待遇、年度財務(wù)報告、第三方審計、非商業(yè)考量援助等?！?4〕比如，TPP第 17.10 條、《歐盟—越南貿(mào)易和投資協(xié)定》（2020）第11.6條、CAI（2020）第2節(jié)和第3節(jié)。美國與新加坡、韓國的自由貿(mào)易協(xié)定均有相似的規(guī)定。〔65〕See USA-Singapore FTA（2003）, Article 12.3; USA-South Korea FTA（2007）, Article 16.5（2）（b）.OECD曾指出，之所以要求國企像上市公司一樣遵守嚴(yán)格的審計披露和會計標(biāo)準(zhǔn)要求，是因為國企須像上市公司向公眾股東負(fù)責(zé)一樣向公眾負(fù)責(zé)?！?6〕See OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises, 2015, p. 13, 24.國企的股東在形式上看是政府而實質(zhì)則是全民，因而需要有比公司董事和股東更高要求的歸責(zé)性?！?7〕See Craig Van Grasstek, The History and Future of The World Trade Organization, p. 18.高標(biāo)準(zhǔn)披露要求可預(yù)防和遏制國企內(nèi)部控制人濫用權(quán)力和腐敗行為，激勵代理人與內(nèi)部人慎獨自律，降低股權(quán)行使成本。

其次，透明度規(guī)則強(qiáng)化信息披露義務(wù)的剛性。具體包括：（1）將主動告知與請求機(jī)制結(jié)合，啟動溝通的程序簡易。既要求相關(guān)方主動公布有關(guān)國企活動的信息，又規(guī)定可通過請求機(jī)制詢問國企相關(guān)信息。CPTPP第17.10.3條即作如此規(guī)定。美國之前與新加坡、智利、澳大利亞、秘魯、哥倫比亞和韓國的自由貿(mào)易協(xié)定亦有類似的規(guī)定。〔68〕USA-Singapore FTA, Article 12.5.3 and 12.5.4; USA-Chile FTA, Article 16.6（3）; USA-Australia FTA, Article 14.8（2）（c）;USA-Peru FTA, Article 13.8（3）; USA-Colombia FTA, Article 13.8（3）; USA-South Korea FTA, Article 16.5（2）（c）.（2）要求對所提供的信息負(fù)責(zé)，主動評估相關(guān)行為的影響，有自我解釋“無害”的隱性要求。如CPTPP第17.10條第5款規(guī)定，“提供的信息應(yīng)足夠具體，使提出請求的締約方能夠理解政策或計劃的運(yùn)營情況，并對政策或計劃及其對締約方之間貿(mào)易或投資的影響或潛在影響進(jìn)行評估?！保?）創(chuàng)設(shè)了透明度義務(wù)履行的激勵和救濟(jì)制度。CPTPP附件17-B 《關(guān)于國有企業(yè)和指定壟斷的信息形成過程》規(guī)定，專家組可對一爭端方在信息收集過程中的不合作情況作出不利推論，并有主動搜集獲取相關(guān)信息的權(quán)力。這一規(guī)定與《反傾銷協(xié)定》第 6.8 條的“可獲得最佳信息”規(guī)則的邏輯相類似。早在“加拿大小麥案”中就曝出國企往往以商業(yè)秘密為由不提供必要信息的漏洞問題?！?9〕See Canada—Measures Relating to Exports of Wheat and Treatment of Imported Grain （WT/DS276/R）, paras. 6.8-6.10.因此，“需要設(shè)計機(jī)制以鼓勵國營企業(yè)提供對其認(rèn)定‘有罪’或‘無辜’的信息……（可）假設(shè)國營企業(yè)不提供需要的信息就構(gòu)成其違法的表面證據(jù)，允許原告方實施制裁直到其向?qū)＜医M提供信息?！薄?0〕Vincent H. Smith, Regulating State Trading Enterprises in the GATT: An Urgent Need for Change? Evidence from the 2003-2004 U. S.-Canada Grain, Agricultural Marketing Policy Paper No. 12, February 2006, p. 10.

最后，引入第三方專業(yè)監(jiān)督機(jī)制和多元的懲罰措施。針對透明度的他律方式除了引入公眾監(jiān)督和輿論干預(yù)外，還可采用設(shè)立專業(yè)工作委員會和爭端解決機(jī)制等方式。比如，CPTPP第17.12 條規(guī)定，設(shè)立常設(shè)的國有企業(yè)和指定壟斷委員會就可負(fù)責(zé)透明度義務(wù)的日常執(zhí)行監(jiān)督，其可組織相關(guān)方磋商談判并持續(xù)地督促或施壓，而不是一方不披露就不了了之。此外，各類的懲罰手段也正在不斷討論和形成中，未來極有可能成為開放性國企條款的內(nèi)容。2019年澳大利亞、加拿大、歐盟、日本、美國等向WTO提交的《加強(qiáng)WTO協(xié)定下的透明度和通知要求的程序建議》 中就提出，要對不履行通知義務(wù)違規(guī)行為進(jìn)行行政性處罰，依違反程度設(shè)計不同的處罰手段，諸如限制該成員擔(dān)任世貿(mào)組織機(jī)構(gòu)的主席、其他成員可不回答其提問、依其年費(fèi)的一定比例收取罰款、通報批評、將其發(fā)言權(quán)后置，以及對其貼上“延遲通知”會員的標(biāo)簽等?！?1〕See WTO, Procedures to Enhance Transparency and Strengthen Notification Requirements Under WTO Agreements （JOB/GC/204/Rev.1 JOB/CTG/14/Rev.1）, 1 April 2019.

總之，21世紀(jì)國企條款以“競爭中立”和“透明度”為主要內(nèi)容，條款設(shè)計呈現(xiàn)出從抽象概括到細(xì)化實用、從軟約束到硬約束、從自律到強(qiáng)化他律的方向發(fā)展。

四、國企條款歷史演繹中的規(guī)制邏輯

揆諸歷史和當(dāng)下，不難發(fā)現(xiàn)，國企條款并非專為對付中國而創(chuàng)設(shè)，其誕生及之后的發(fā)展都有其自身的邏輯，確有存續(xù)的必然性和正當(dāng)性。

（一）國際法治經(jīng)濟(jì)要求規(guī)范政府經(jīng)濟(jì)行為

國企條款的根本目的在于規(guī)制政府權(quán)力的使用，體現(xiàn)了國際法治經(jīng)濟(jì)的必然要求。以下分別從國企條款的宗旨、原則及其國內(nèi)法基礎(chǔ)予以闡述。

1. 不變宗旨：消除特權(quán)所致不公

早期國企條款主要是為了避免國營企業(yè)壟斷形成變相的關(guān)稅壁壘。美國1948年3月國會內(nèi)部文件《〈哈瓦那憲章〉的指引》指出，若沒有《哈瓦那憲章》第30條的相關(guān)規(guī)定，則國營進(jìn)出口壟斷就相當(dāng)于繞過關(guān)稅而直接起到關(guān)稅壁壘的作用。〔72〕See US Depart of State, A Guide to the Study of the ITO Charter, https://play.google.com/books/reader?id=pjQxAAAAIAAJ&hl=zh_CN&pg=GBS.PP3, last visit on May 20, 2022.政府同時具有市場管制者和市場參與者的雙重角色就可能偏向于保護(hù)國內(nèi)的生產(chǎn)者，從而使得外國生產(chǎn)者處于不利的地位?！?3〕See United States General Accounting O☆ce, State Trading Enterprises: Compliance with the General Agreement on Tariffs and Trade, p. 4.新國企條款則側(cè)重于解決國企“因公優(yōu)勢”帶來的不公平競爭問題。歐美推行新國企條款或針對外國國企投資者的國內(nèi)法規(guī)都以“創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境”（level the playing field）為由，它們擔(dān)心國企會比私企獲得更多的政府補(bǔ)貼和監(jiān)管偏袒所帶來的競爭優(yōu)勢，進(jìn)而破壞國際市場上的公平競爭和市場規(guī)律，最終引發(fā)全球性的資產(chǎn)泡沫化、產(chǎn)能過剩、價格扭曲、結(jié)構(gòu)錯配等后果。

由上可見，規(guī)制政府壟斷和特權(quán)始終是國企條款的重要指導(dǎo)思想。早在1945年，美國在其《擴(kuò)展世界貿(mào)易和就業(yè)的建議稿》中便提出，來自政府以及私人聯(lián)盟或卡特爾的限制是影響國際貿(mào)易規(guī)模的原因之一。〔74〕See US Department of State, For Expansion of World Trade and Employment, November 1945, p. 2, https://www.worldtradelaw.net/misc/ProposalsForExpansionOfWorldTradeAndEmployment.pdf.download#page=8, last visit on May 4, 2022.GATT相關(guān)條款均將“國有貿(mào)易企業(yè)”界定為在形式上或事實上具有“專有權(quán)或特權(quán)”的企業(yè)?？梢姡瑖髼l款規(guī)制的重點正是壟斷或特權(quán)行為，而后者又主要來源于政府的授權(quán)、參股控股或其他控制方式。21世紀(jì)，很多新區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中的國企章節(jié)也多以“國有企業(yè)、被授予特殊權(quán)利或特權(quán)的企業(yè)、指定的壟斷企業(yè)”為名，其意一望而知。

2. 基本原則：要求政府秉持謙抑

政府的主要職能應(yīng)該是集中于基本的國家安全和社會保障。〔75〕參見［英］ 霍布斯：《利維坦》，黎思復(fù)、黎廷弼譯，商務(wù)印書館1985年版，第136-139頁。若為彌補(bǔ)市場失靈等特殊目的介入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，則應(yīng)保持謙抑克制并遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律。諾思曾指出：“國家的存在是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源?！薄?6〕［美］ 道格拉斯·C.諾思：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，陳郁、羅華平等譯，上海人民出版社1994年版，第20頁。布坎南等則認(rèn)為，政治領(lǐng)域中的個人也是自利的、以自己的利益最大化為行為準(zhǔn)則，因而也會出現(xiàn)“政府失靈”。〔77〕James M. Buchanan and Gordon Tullock, The Calculus of Consent Logical Foundations of Constitutional Democracy, Liberty Fund, Inc., 1999, p. 18-22.國際社會倡導(dǎo)政府盡量少參與經(jīng)濟(jì)，或者以放松管制、促進(jìn)競爭等方式實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)職能，于20世紀(jì)80年代興起了放松經(jīng)濟(jì)管制運(yùn)動〔78〕參見王俊豪：《政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)論——基本理論及其在政府管制實踐中的應(yīng)用》，商務(wù)印書館2013年版，第450-463頁。以及90年代的新公共管理改革運(yùn)動。〔79〕參見［美］戴維·H.羅森布魯姆等：《公共管理的法律案例分析》，王叢虎譯，中國人民大學(xué)出版社1999年版，第87-89頁。政府若通過國企或其他的政府支持措施參與經(jīng)濟(jì)事務(wù)，顯然與政府謙抑主義相悖。政府成為“經(jīng)濟(jì)代理人”便會背離其“市場監(jiān)管者”的角色?！?0〕See Mike Wright, Geoffrey Wood, Aldo Musacchio, Ilya Okhmatovskiy, Anna Grosman, State Capitalism in International Context: Varieties and Variations, Journal of World Business, Vol. 56, Issue 2, 2021, p. 10-11.國企條款正是對這一問題的回應(yīng)和矯正。

3. 國內(nèi)法基礎(chǔ)：各國的立法與實踐

國企條款具有普遍的國內(nèi)實踐和立法基礎(chǔ)?！岸?zhàn)”后期，英美兩國在經(jīng)貿(mào)合作方式、帝國特惠、國營貿(mào)易等具體問題上曾有很大分歧。〔81〕See Douglas A. Irwin, Petros C. Mavroidis, Alan O. Sykes, The Genesis of the GATT, Cambridge: Cambridge University Press,2013, p. 22-27.但雙方之所以能最終實現(xiàn)合作，是因為兩國都實行市場經(jīng)濟(jì)且在限制并規(guī)范政府參與經(jīng)濟(jì)活動方面仍存在一定的共識。早在1791年，當(dāng)美國聯(lián)邦黨人漢密爾頓的《制造業(yè)報告》聲稱要通過進(jìn)口稅、獎勵金（補(bǔ)貼）等方式促進(jìn)制造業(yè)發(fā)展時，杰斐遜和麥迪遜就批判其違憲，違反“有限政府”原則。〔82〕參見彭岳：《貿(mào)易補(bǔ)貼的法律規(guī)制》，法律出版社2007年版，第71-74頁。西方國家曾一度放棄“自由放任主義”轉(zhuǎn)向“凱恩斯主義”，但“一戰(zhàn)”結(jié)束后流行的口號卻是“回歸正常的商業(yè)運(yùn)作”；即使在“冷戰(zhàn)”時期，美國政府欲以國家經(jīng)濟(jì)力量與蘇聯(lián)對抗的想法也受到質(zhì)疑，因其被認(rèn)為“與通常的商業(yè)活動如此的不同”。〔83〕John N. Hazard, State Trading in History and Theory, Law and Contemporary Problems, Vol. 24, No. 2, 1959, p. 243-245.英國在20世紀(jì)80年代實行私有化浪潮后，更是積極融入歐盟的內(nèi)部市場建設(shè)，即使在脫歐后與歐盟于2021年達(dá)成的《歐盟—英國貿(mào)易與合作協(xié)議》也同意設(shè)立國有企業(yè)章節(jié)以及補(bǔ)貼控制制度。

尤其是，國企條款主要是通過競爭法的方式規(guī)范政府的經(jīng)濟(jì)行為，競爭法不僅包括反經(jīng)濟(jì)壟斷行為，也包括反政府限制競爭行為。當(dāng)前世界上多數(shù)國家和地區(qū)都構(gòu)建了域內(nèi)的競爭法制度。歐盟擁有最為體系化的規(guī)范政府反競爭行為的制度——國家援助制度，其起源于1957年《羅馬條約》的競爭政策，目的在于避免國家援助措施不當(dāng)?shù)嘏で偁?、影響?nèi)部市場的貿(mào)易?！?4〕See Commission of the European Communities, State Aid Action Plan- Less and Better Targeted State Aid: A Roadmap for State Aid Reform 2005-2009, 2005, p. 3.中國2008年《反壟斷法》即規(guī)定了反經(jīng)濟(jì)壟斷和反行政壟斷的內(nèi)容，2016年開始構(gòu)建公平競爭審查機(jī)制，2022年修訂的《反壟斷法》新增條款第5條則規(guī)定國家建立健全公平競爭審查制度?？梢?，這種規(guī)范國有企業(yè)或其他政府經(jīng)濟(jì)活動的立法與實踐，為國際性國企條款的存續(xù)提供了重要的國內(nèi)法基礎(chǔ)。

（二）國際市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求公平競爭

1. 國企條款演進(jìn)史凸顯公平競爭的底層邏輯

盡管GATT及WTO協(xié)議均未包含明確和系統(tǒng)的競爭政策，但一直存在將競爭政策納入貿(mào)易協(xié)議的嘗試，也有過以競爭法規(guī)制國企、消除其“因公優(yōu)勢”的努力。早在1943年，英美在談及戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)議題時就討論了卡特爾和限制性商業(yè)做法，美國呼吁延長其國內(nèi)反托拉斯法，要求制裁國際貿(mào)易中的任何壟斷行為，而英國則主張在處理壟斷行為時采用個案處理方式?！?5〕See Douglas A. Irwin, Petros C. Mavroidis, Alan O. Sykes, The Genesis of the GATT, Cambridge: Cambridge University Press,2013, p. 40.后來的《哈瓦那憲章》第五章（“限制性商業(yè)實踐”）第46條明確指出，公共商業(yè)企業(yè)與私營企業(yè)一樣都可能具有“限制競爭、限制市場準(zhǔn)入或助長壟斷控制”的負(fù)面效果，故提出對二者一視同仁地進(jìn)行競爭規(guī)制?？上А豆吣菓椪隆返呢舱壑苯訉?dǎo)致精心設(shè)計的規(guī)則付之東流，國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則自此缺失對國企進(jìn)行競爭規(guī)制的內(nèi)容。之后，不斷涌現(xiàn)政府以國企或其他支持方參與、干預(yù)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象，競爭勝出者并非基于市場力量而是政府的慷慨支持，這被喻為“在體育運(yùn)動中使用興奮劑”?！?6〕OECD, Measuring Distortions in International Markets: Below-Market Finance, OECD Trade Policy Papers, No. 247, OECD Publishing, Paris, May 2021, p. 12.有鑒于此，當(dāng)前多數(shù)的新國際貿(mào)易協(xié)定不僅專門設(shè)置了競爭章節(jié)，還對國企的國際經(jīng)濟(jì)活動提出了包含“競爭中立”內(nèi)容的公平競爭要求。國企問題已被認(rèn)為不僅是貿(mào)易問題更是競爭問題，競爭政策宜作為國企國際造法的有效路徑。〔87〕參見應(yīng)品廣：《從貿(mào)易政策到競爭政策：國有企業(yè)國際造法的路徑選擇》，載《世界經(jīng)濟(jì)研究》2022 年第 3 期，第123頁。

2. 競爭中立契合市場經(jīng)濟(jì)的真義

以競爭中立為主要內(nèi)容的新國企條款，其核心目標(biāo)旨在維護(hù)國際市場的公平競爭，防止國企的“因公優(yōu)勢”造成國際市場扭曲，是符合市場經(jīng)濟(jì)原理的?！?8〕參見劉敬東：《CPTPP語境下國有企業(yè)新規(guī)則：背景、特點及其應(yīng)對》，載《學(xué)術(shù)論壇》2022年第3期，第4頁。競爭中立的要義就是尊重市場權(quán)威，由競爭本身決定競爭結(jié)果，其本質(zhì)就是強(qiáng)調(diào)國家經(jīng)濟(jì)治理應(yīng)最大程度地避免限制或扭曲競爭，禁止政府反競爭行為?！?9〕參見張占江：《政府反競爭行為的反壟斷法規(guī)制研究》，上海三聯(lián)書店2020年版，第32頁。

從政府的角度來說，國家在干預(yù)過程中不能利用其相對于私人企業(yè)主的特權(quán)地位、權(quán)威和控制力，相反，應(yīng)當(dāng)與私人企業(yè)主服從同樣的法律規(guī)定?！?0〕參見［意］ F.卡爾卡諾：《商法史》，賈婉婷譯，商務(wù)印書館2017年版，第168頁?，F(xiàn)代政府無論是直接參與經(jīng)濟(jì)還是履行經(jīng)濟(jì)管理職能都要堅持競爭中立、維護(hù)公平競爭?！?1〕參見孫晉：《公平競爭原則與政府規(guī)制變革》，載《中國法學(xué)》2021 年第 3 期，第194頁。從企業(yè)的角度來說，“企業(yè)”意味著市場主體參與市場活動時需要遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律下的公平競爭要求。國企條款通過競爭中立要求可以有效幫助國企克服其公有身份帶來的反競爭性和身份非獨立性，能夠限制政府權(quán)力在國企中的非法擴(kuò)張，有助于培育國企自身的競爭優(yōu)勢并回歸企業(yè)的本質(zhì)?！?2〕參見劉雪紅：《國有企業(yè)的商業(yè)化塑造——由歐美新區(qū)域貿(mào)易協(xié)定競爭中立規(guī)則引發(fā)的思考》，載《法商研究》2019年第2期，第178頁。從貿(mào)易與競爭的關(guān)系看，公平競爭是確保貿(mào)易自由化的應(yīng)有之義。“貿(mào)易是一種經(jīng)濟(jì)活動，自然應(yīng)該用經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，按是否有利于自由貿(mào)易和市場競爭來評判?！薄?3〕趙維田：《世貿(mào)組織（WTO）的法律制度》，吉林人民出版社2000年版，第279頁。WTO研究報告也指出，要關(guān)注解決對國企的競爭中立規(guī)制問題，要在全球經(jīng)貿(mào)治理體系中反思并重構(gòu)系統(tǒng)化的競爭政策?！?4〕See Robert D. Anderson, William E. Kovacic, Anna Caroline Müller and Nadezhda Sporysheva, Competition Policy, Trade and the Global Economy: Existing WTO Elements, Commitments in Regional Trade Agreements, Current Challenges and Issues for Reflection（WTO Staff Working Paper）, 2018, p. 50-51.當(dāng)前，新國企條款正是通過加強(qiáng)競爭規(guī)制來實現(xiàn)國際經(jīng)貿(mào)投資的自由化和公平競爭。

3. 信息透明規(guī)則構(gòu)成公平競爭的程序保障

透明度規(guī)則是市場經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易自由和法治的核心理念之一，意味著法律規(guī)則、程序以及相關(guān)的信息是公開的且易于獲得，“就像人們能夠輕松透過干凈的玻璃窗看清事物一樣?！薄?5〕Mock, Willian B. T., An Interdisciplinary Introduction to Legal Transparency: A Tool for Rational Development, Penn State International Law Review, Vol. 18, No. 2, 2000, p. 295.但是，有效落實透明度又非常困難，因為相關(guān)方的知情權(quán)往往取決于擁有信息和決定權(quán)的國家?！?6〕See Henry Gao, The WTO Transparency Obligations and China, The Journal of Comparative Law 12 （2）, 2018, p. 28.國企條款中科學(xué)適度的透明度規(guī)則有助于國企參與國際經(jīng)濟(jì)活動。

首先，透明度是展開國際經(jīng)貿(mào)合作的必要條件。透明度要求各方的貿(mào)易管理行為及其執(zhí)法依據(jù)公開，從而使外國的經(jīng)濟(jì)活動主體和政府更加便捷地知曉、了解一國的貿(mào)易管理政策。此外，通過透明度實現(xiàn)信息共享，有助于識別貿(mào)易體系的漏洞、制定有針對性和有效的紀(jì)律、識別可能違反WTO義務(wù)的措施等。

其次，透明度是實現(xiàn)實體正義的程序性保障，是進(jìn)行歸責(zé)的前提。公開透明可以使相關(guān)方了解各國存在的國企及其動態(tài)變化，有助于判斷其與政府之間的關(guān)系，監(jiān)督其進(jìn)行良法善治，也有助于對違規(guī)行為進(jìn)行問責(zé)追究。透明度是自我約束和無形的公眾監(jiān)督，是更能促進(jìn)“競爭中立”的事前預(yù)防舉措而非事后的、臨時的救濟(jì)手段?！?7〕See Ines Willemyns, Disciplines on State-Owned Enterprises in International Economic Law: Are We Moving in the Right Direction?, Journal of International Economic Law, Vol. 19, Issue 3, 2016, p. 106.

最后，透明度規(guī)則是解決國企問題中政治和意識形態(tài)沖突的良劑。國企問題具有高度的政治敏感性，直接涉及各國不同的制度安排以及價值取向，如不開誠布公就更容易產(chǎn)生誤解和敵意。例如，中美關(guān)于反補(bǔ)貼措施的案件中美國主張對國企身份判斷采用“有意義控制標(biāo)準(zhǔn)”，〔98〕See United States — Countervailing Duty Measures on Certain Products from China （WT/DS437/R）, para. 7.139.并試圖通過CPTPP立法變成新規(guī)則。這易被解讀為“惡意”針對中國之舉，但部分原因是美國深受其自身國內(nèi)法以及以往貿(mào)易協(xié)定實踐的影響。在1994年“美國勒布龍訴美國國家鐵路客運(yùn)公司案”中，被告辯稱它不是政府實體，但美國聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，只要政府為實現(xiàn)政府目標(biāo)根據(jù)特定的法律創(chuàng)建公司、任命公司的大部分董事以保留其控制力，那么該公司就是政府的一部分，公司形式不能成為規(guī)避憲法義務(wù)的手段，混合制乃至私人團(tuán)體即使不屬于政府組織也可被視為政府行為者。〔99〕參見［美］ 戴維·H.羅森布魯姆等：《公共管理的法律案例分析》，王叢虎主譯，中國人民大學(xué)出版社2006年版，第98-99頁。美國憲法對政府行為進(jìn)行嚴(yán)格的、全面的規(guī)制，秉承的是有限政府的理念。此外，美國在貿(mào)易協(xié)定中很早就有將國有股與國家控制要素相結(jié)合作為國企判斷標(biāo)準(zhǔn)的做法，〔100〕See Julien Sylvestre Fleury, Jean-Michel Marcoux, The US Shaping of State-Owned Enterprise Disciplines in the Trans-Pacific Partnership, Journal of International Economic Law, Vol. 19, Issue 2, 2016, p. 452.如在美國與澳大利亞、新加坡的自由貿(mào)易協(xié)定中都有相應(yīng)的規(guī)定。〔101〕See USA-Australia Article14.12（9）; USA-Singapore FTA, Article 12.8（6）（b）, Article 12.8（5）.可見，充分有效的信息披露和溝通機(jī)制，對于破解國企經(jīng)貿(mào)合作中的誤解和政治沖突極為關(guān)鍵，因為“把價值問題轉(zhuǎn)換為程序問題來處理，是打破政治僵局和文化差異的一個明智選擇”。〔102〕謝曉堯：《透明度：固有價值與保障機(jī)制》，載《法學(xué)》2003年第1期，第72頁。

總之，國家間合作需要更新觀念，“重心應(yīng)當(dāng)從古老的主權(quán)獨立理念向新的——向世界解釋和說明其行為的理念轉(zhuǎn)移?！薄?03〕全小蓮：《WTO透明度原則研究》廈門大學(xué)出版社2012年版，第36頁。巧妙地設(shè)計透明度機(jī)制能夠有效評估國企行為的效果，從而消除誤會，重構(gòu)戰(zhàn)略互信，化解制度沖突，值得重視。

五、結(jié)論

國企條款是當(dāng)前中西方貿(mào)易協(xié)定談判的核心爭點，其對全球政治經(jīng)濟(jì)和諧共生的重要意義不言而喻。本文通過剖析國企條款的前世今生，得出以下結(jié)論和啟示。

首先，國企問題由來已久，國企條款早已有之。國企條款最早起源于二戰(zhàn)后期的《哈瓦那憲章》，是英美兩國在創(chuàng)設(shè)多邊貿(mào)易體制過程中各方博弈的產(chǎn)物。20世紀(jì)國企條款重點解決國營貿(mào)易所引發(fā)的市場準(zhǔn)入和公平貿(mào)易問題，具有戰(zhàn)時性、妥協(xié)性等特征。其對于消弭對抗、促進(jìn)全球貿(mào)易自由化仍具有不可估量的歷史意義。

其次，21世紀(jì)國企條款在承繼的基礎(chǔ)上因時而變，發(fā)展出以“競爭中立”和“透明度”為主要內(nèi)容的新規(guī)則。國企條款的演進(jìn)史表明，其產(chǎn)生和發(fā)展確有其必然性和正當(dāng)性。國企條款重在消除公權(quán)力給國際公平自由的貿(mào)易秩序帶來的傷害，包括早期的關(guān)稅壁壘以及當(dāng)前各種不當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。國企條款要求政府從事經(jīng)濟(jì)活動時秉持謙抑主義原則，具有國內(nèi)法基礎(chǔ)。

最后，國企條款確實極易被國際政治利用而“泛政治化”，中國需要客觀審慎評估并有策略地參與新規(guī)的國際造法活動。國企新規(guī)會對不同國家產(chǎn)生不同的影響?！?04〕參見劉雪紅：《國有企業(yè)的商業(yè)化塑造——由歐美新區(qū)域貿(mào)易協(xié)定競爭中立規(guī)則引發(fā)的思考》，載《法商研究》2019年第2期，第173-174頁。中國國企體量大且負(fù)有“做強(qiáng)做優(yōu)做大”的任務(wù)，其在海外的投資、收購兼并等經(jīng)貿(mào)活動必然會受到新規(guī)的嚴(yán)重沖擊?！?05〕參見劉雪紅：《“國家資本主義論”下的國企投資者保護(hù)——基于投資協(xié)定革新的視角》，載《法學(xué)》 2018年第5期，第15-17頁。然而，中國國企改革政策又明確要堅持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，要以分類改革、混改、完善現(xiàn)代企業(yè)制度為主要內(nèi)容。從本質(zhì)上看，中國國企改革定位與國企國際新規(guī)中規(guī)范政府經(jīng)濟(jì)行為、遵循市場競爭規(guī)律高度一致。因而，中國應(yīng)勇于接受國企新規(guī)的合理要求并促成其科學(xué)化，可從合理性和邏輯性方面增強(qiáng)新規(guī)則的確定性以避免過度的自由裁量空間，通過設(shè)置例外規(guī)則增強(qiáng)其與現(xiàn)實的兼容性，堅持所有制中立以避免國別歧視。

總之，國企問題非自今日始，不過于今為烈。后者當(dāng)然與中國崛起和中西方對抗的大背景不無關(guān)聯(lián)。不過，純粹的斗爭思維容易抹殺真相，并不可??；而且，政治是妥協(xié)的藝術(shù)，互利共贏才是最佳選擇。既要看到歐美版國企條款背后的政治和意識形態(tài)因素，也要看到其早已成型的相關(guān)理論與實踐。那種認(rèn)為歐美新貿(mào)易協(xié)定中的國企條款純系針對中國的觀點，易陷入主觀和片面的認(rèn)知誤區(qū)，也易導(dǎo)致宏觀戰(zhàn)略的誤判。承認(rèn)西方在國企問題上的合理關(guān)切，拒絕其歧視性的非分之想，方能做到有理有利有節(jié)。伯爾曼在評價歐洲中世紀(jì)商業(yè)制度破除教會束縛時曾言：“法律是商業(yè)活動和靈魂拯救之間的一座橋梁?！薄?06〕［美］哈羅德·J.伯爾曼：《法律與革命——西方法律傳統(tǒng)的形成》，賀衛(wèi)方等譯，法律出版社2008年版，第447頁。法律何嘗不是超越東西方意識形態(tài)達(dá)成國際經(jīng)貿(mào)合作新秩序的橋梁？“政治問題法律化”完全可以在國企條款上實現(xiàn)。國企條款在20世紀(jì)的熱戰(zhàn)與冷戰(zhàn)中存續(xù)發(fā)展的特殊歷史，表明了人類具有超越意識形態(tài)沖突達(dá)成國際經(jīng)貿(mào)合作的能力和經(jīng)驗。21世紀(jì)的國企條款同樣負(fù)有突破國際惡性競爭、實現(xiàn)全球和平繁榮的歷史使命。