數(shù)據賦能江西部門預算執(zhí)行情況全覆蓋審計初探

■李瑾瑾

大數(shù)據應用已全面融入各項審計任務，審計進入大數(shù)據時代。大數(shù)據審計模式要求審計工作必須圍繞審計目標重點，綜合運用大數(shù)據和其它各種審計方法，科學安排審計程序，高水平高質量高效益開展審計工作；建設維護大數(shù)據平臺，培養(yǎng)審計人員，規(guī)范審計業(yè)務，全面系統(tǒng)深入推進大數(shù)據審計。江西省審計廳財政審計處堅持“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點、分散核實、系統(tǒng)研究”的大數(shù)據審計模式，依托江西省數(shù)字審計監(jiān)督平臺，強化大數(shù)據審計思維，探索信息化審計方法，積極開展跨部門、跨系統(tǒng)、跨業(yè)務的數(shù)據挖掘與相關性分析，不斷提高趨勢研判、線索識別、宏觀分析的能力。在“同級審”項目中，積極運用大數(shù)據總體分析，根據篩選出的疑點，確定重點審計部門和重要審計事項，為實現(xiàn)省級一級預算單位審計全覆蓋提供有力保障。

一、部門預算執(zhí)行全覆蓋審計的發(fā)力點

我們通過收集分析近些年省級部門預算審計報告和全省公開的預算執(zhí)行報告，梳理出預算編制、預算執(zhí)行、專項資金使用和績效管理等方面問題作為部門預算執(zhí)行全覆蓋大數(shù)據分析的重點。從各個單位在這幾個方面的共性問題著手，力求用數(shù)據分析的方式查找問題疑點。

1.預算編制方面。預算編制和公開不規(guī)范，決算編制不準確：一是預算內容不完整，預算單位少編報上年結余和項目收支預算。二是預算公開不及時，未按照部門預算批復后二十天內的時限公開。單位預算公開數(shù)與實際下達數(shù)不符，預算未按經濟分類科目進行公開并明細到款，未對增減變化的原因進行說明。三是決算編報未按實際收支結余情況如實編報決算，造成賬表不符；決算報表按經濟分類反映的支出未嚴格按照賬面數(shù)填列。

2.預算執(zhí)行方面。在預算執(zhí)行過程中存在不到位：一是基本支出擠占項目支出。在項目支出中列支招待費、辦公費和差旅費等日常經費支出；會計核算不規(guī)范，專項資金與單位日常公用經費之間、不同專項資金之間混淆核算，致使會計信息反映不明晰，日常公用經費的超支占用專項資金的結余或不同性質的項目資金相互擠占。二是虛列專項資金支出。由于項目資金撥付延時或當年未使用完但財政又要求必須在年末辦理決算等原因，預算單位虛列專項資金支出掛往來，長期掛賬模糊專項資金的真實用途，資金往往被擠占、挪用。三是“三公經費”、政府采購等日常公用經費存在無預算超預算支出，使用管理不規(guī)范。公務接待無公函，超規(guī)格組織迎送活動和安排陪餐。以會議費、培訓費和差旅費等名義變相列支招待費，未按規(guī)定等級乘坐交通工具，未按規(guī)定標準住宿、用餐。違規(guī)配備、借用所屬單位或其他單位車輛，未嚴格執(zhí)行公務用車保險、維修、加油、租賃政府集中采購和定點保險、維修、加油的規(guī)定。

3.專項資金使用方面。項目資金未及時撥付使用，執(zhí)行效率不高：一是預算單位預算編制不科學、不細化、不具體，部分項目支出編制未真實反映實際需求，資金到位后，沒有對應的項目去實施，或項目測算不準確，形成大量結存資金，導致執(zhí)行率低，財政資金閑置浪費。二是由于主管部門履職不到位、監(jiān)管不嚴，許多項目進展緩慢，有的項目甚至尚未啟動。如由于前期準備不足，招投標較晚，項目規(guī)劃設計不合理，勘測設計方案反復修改等原因耗費大量時間，造成從資金下達到首筆支付用時過長。三是預算執(zhí)行中未及時跟蹤監(jiān)控項目的執(zhí)行情況，沒有嚴格按照項目進度均衡控制和支付資金。

4.績效管理方面。項目支出績效管理不規(guī)范：一是項目設立未經過前期論證或論證不充分，僅以領導批示、會議紀要、部門文件等形式代替論證。沒有可行性報告，未對其必要性、可行性、合理性以及項目概預算等進行評審，未按規(guī)定納入項目庫管理、編報年度績效目標。二是未制定資金分配管理辦法，未嚴格按照管理辦法規(guī)定分配資金。三是未開展績效監(jiān)控和績效評價，評價結果未按要求公開，并作為下年度專項資金分配的重要依據。

二、部門預算執(zhí)行全覆蓋審計的方法經驗

江西省審計廳通過對所有省級一級預算單位的預算、決算草案和財務核算電子數(shù)據進行審計分析的方式實現(xiàn)了審計全覆蓋，重點針對“預算執(zhí)行進度偏低”“未及時清理往來款項”“行政支出壓減不夠到位”等屢審屢犯的問題，并組織相關處室對疑點問題線索進行了核查。近幾年部門實現(xiàn)預算全覆蓋的成功，有以下經驗。

1.選擇高價值事項作為全覆蓋審計關注的重點。將項目資金執(zhí)行率低、擠占挪用和“三公經費”等作為審計重點，具有兩點優(yōu)勢。一是核查結果屬于省里關注的重點事項，尤其是專項債發(fā)行使用效益問題，相關成果具有重要參考價值；二是擠占挪用專項資金是違反財經紀律的行為，對于嚴肅部門預算單位預算編制具有重要作用。

2.用大數(shù)據審計方法鎖定問題線索。近幾年我們通過部門預算執(zhí)行現(xiàn)場審計聯(lián)動核查數(shù)據分析問題有成熟的方法經驗。財政審計處與現(xiàn)場審計處室合作，形成聯(lián)動機制，通過“分析——核查——再分析”機制使得下發(fā)的疑點數(shù)據更精準，核查思路更明確。

3.科學安排審計程序。由于大部分審計人員沒有電子數(shù)據審計工作經驗，缺乏非現(xiàn)場線索核查經驗。財政審計處研究采用“集中分析、分散核實”的工作模式，便于對數(shù)據分析與線索核查工作開展指導。部門預算全覆蓋審計工作劃分為四個階段：采集數(shù)據、集中分析、分散核實、集中報告。為了避免各階段工作脫節(jié)、推諉、不負責任，財政審計處要求各業(yè)務處“誰取的數(shù)據，誰負責，誰核實，誰享受成果”。同時要求分析人員與現(xiàn)場審計組聯(lián)動核查，確保分析階段所掌握信息完整傳遞給非現(xiàn)場組，并能夠根據現(xiàn)場核查情況繼續(xù)深入分析。

財政審計工作領導小組在項目開始前結合年度數(shù)據采集計劃通知各業(yè)務處采集對口預算單位的預算、決算草案和財務核算電子數(shù)據。按照時間節(jié)點各業(yè)務處按照方案完成數(shù)據采集，向廳技術保障中心報送數(shù)據。技術保障中心按照標準化要求解析數(shù)據并搭建分析平臺。財政審計處聯(lián)合技術保障中心組成部門預算全覆蓋數(shù)據分析組開展數(shù)據分析。各現(xiàn)場審計組進點后，數(shù)據分析組對初步分析的疑點進行核查聯(lián)動，確保疑點數(shù)據更加精準。切分疑點數(shù)據，組織業(yè)務處室分散核查。

4.通過業(yè)務建模控制工作質量和效率。財政審計工作領導小組制定了《數(shù)據采集方案簡報》指導審計人員分頭采集數(shù)據。采集方案中明確審計項目需要采集的所有數(shù)據、數(shù)據的來源單位、內容要素、采集方法與程序腳本、時間范圍、工作進度等要求，并給出技術指導聯(lián)系人方式提供非現(xiàn)場電話咨詢指導。制定《數(shù)據分析思路簡報》，指導審計人員分析數(shù)據鎖定疑點問題線索。簡報明確審計內容、方法、時間進度要求，給出數(shù)據分析的思路、步驟和SQL 腳本。制定《疑點核查方法簡報》，指導各業(yè)務處室按照法規(guī)文件要求做好取證。簡報明確疑點核查的工作思路、方法、流程，應獲取的證據資料和注意事項等。財政審計工作領導小組指導各業(yè)務處室下達整改函或審計決定，由財政審計處會審統(tǒng)一定性，然后按流程完成報告。

5.確保審計人員工作勝任能力。財政審計工作領導小組要求各業(yè)務處室聯(lián)絡人具備三個條件：有部門預算審計工作經驗，有一定的數(shù)據分析能力，能全程參與電子數(shù)據核查取證工作。由于部門預算全覆蓋審計要求既懂財政業(yè)務、又能分析數(shù)據，財政審計工作領導小組近幾年每年對參與審計的人員組織培訓，講解典型案例、數(shù)據特征、分析思路方法，講解非現(xiàn)場核查方法和工作要點。

6.搭建財政數(shù)據審計監(jiān)督平臺。部門預算全覆蓋審計通過幾年的努力，逐漸形成專用數(shù)據平臺環(huán)境。從開始之前沒有現(xiàn)成的分析環(huán)境，數(shù)據需要臨時從被審計單位和外部單位采集獲得，軟硬件環(huán)境需要臨時搭建。還有一些業(yè)務處室所提交數(shù)據質量不高，使用過程中發(fā)現(xiàn)不能滿足需要，不得不重復提取采集。在廳領導的關心下，各業(yè)務處全力配合，財政審計處和技術保障中心逐步完善了財政審計專用數(shù)據平臺建設。

三、部門預算執(zhí)行全覆蓋審計的成效和特色

1.財政審計更有寬度。利用大數(shù)據審計方法實現(xiàn)部門預算執(zhí)行全覆蓋，不斷拓展財政審計監(jiān)督“寬度”。我們每年最大量的現(xiàn)場審計也就是20 個省級部門，六年左右才能實現(xiàn)一次全覆蓋。而我們通過部門預算執(zhí)行全覆蓋審計，每年都能實現(xiàn)對所有省級部門的覆蓋，近兩年我們通過對財政大平臺的指標管理模塊、支付管理模塊和政府采購模塊等分析比對，將審計對象由原來的100 余家一級預算單位全覆蓋擴大到700 余家省級二級、三級預算單位全覆蓋，將審計內容重點由預算執(zhí)行進度擴展到預算編制、政府采購、單位履職等方面。

2.財政審計更有深度。近幾年，財政審計堅持以供給側結構性改革為主線，深入貫徹新發(fā)展理念，落實高質量發(fā)展要求，圍繞“積極的財政政策要更加積極有為”，加大對省級預算執(zhí)行的審計力度。揭示了省級預算執(zhí)行中一些單位預算執(zhí)行與預算相比變動較大、預算執(zhí)行不夠嚴肅，有的部門支出執(zhí)行率低、年末結轉資金較多、資金使用效率有待提高，全面實施預算績效管理有待加強等問題，并且通過審計整改機制督促相關單位抓好相關問題的整改，推動預算編制、執(zhí)行更科學、更合理。

3.財政審計更有力度。通過省級部門預算執(zhí)行全覆蓋審計中發(fā)現(xiàn)，大量財政資金“趴”在賬上，未發(fā)揮效益等問題，并向省委省政府主要領導呈報了《大量財政資金未發(fā)揮效益亟需加強管理》審計專報，提出了強化預算約束、實行零基預算等三條審計建議。為不讓財政資金趴在賬上“睡大覺”，省財政廳采納審計廳建議，從2020 年開始，在省直行政機關全面實行零基預算，以此完善財政資金預算績效管理機制，做到花錢必問效、無效必問責。針對財政存量資金審計中發(fā)現(xiàn)的資金存放不規(guī)范等問題，省財政廳出臺《關于進一步加強財政專戶管理的通知》等規(guī)章制度，促進了財政管理進一步規(guī)范。