大數(shù)據(jù)時代PPP項目跟蹤審計的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

丁卓庭

（作者單位：南京審計大學(xué)）

在信息化時代背景下，國家對數(shù)字經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新的大力支持促使大數(shù)據(jù)能在政府審計的各領(lǐng)域快速推進(jìn)。深度融合大數(shù)據(jù)審計方法是轉(zhuǎn)變審計思維、革新審計技術(shù)方法、適應(yīng)新時代發(fā)展的需要，是優(yōu)化我國PPP項目跟蹤審計發(fā)展路徑的必要條件。本文從PPP項目的概念及其項目審計的特點出發(fā)，進(jìn)而深入研究大數(shù)據(jù)背景下PPP跟蹤審計面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，并提出可行性建議和發(fā)展路徑。

一、PPP項目的概念和特點

（一）PPP項目的定義

PPP（Public-private Partnership）項目是指政府和社會共同參與一項公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，采用合作的方式向人民群眾提供公共服務(wù)，主要用于城市軌道交通、高速公路、環(huán)境治理、公共體育服務(wù)、建筑施工等方面。在這種投資模式下，政府和社會簽訂合同協(xié)議來維持合作關(guān)系，明確雙方職責(zé)，按照出資比例共擔(dān)風(fēng)險，分享利益。一方面，私營部門可以為項目的建設(shè)、運營、維護(hù)、管理提供更高效的成本管理手段和專業(yè)技術(shù)支持；另一方面，政府在提供指導(dǎo)和監(jiān)督，保障項目執(zhí)行的同時，還能夠有效緩解財政負(fù)擔(dān)，降低政府債務(wù)性風(fēng)險。一般來說，我國PPP 項目的實施歷經(jīng)從項目識別到項目準(zhǔn)備，再到項目采購和項目執(zhí)行，最后進(jìn)行項目移交五個階段。

（二）PPP項目審計的特點

一是審計重心前移。不同于傳統(tǒng)建設(shè)項目，PPP模式在最初的項目識別和項目準(zhǔn)備階段就對整個項目做好決策，從項目選擇、項目投資價值評價和財政承受水平鑒定等方面進(jìn)行整體考慮和統(tǒng)籌規(guī)劃。重點審計環(huán)節(jié)前置為基于全生命周期的PPP項目跟蹤審計提供了全局性的意見和指導(dǎo)，為PPP項目的順利實施、資金效益實現(xiàn)最大化提供了保障。

二是具有長期性。PPP 項目持續(xù)時間通常為10年至20年，這決定了項目實施過程中具有較多不確定因素，社會經(jīng)濟(jì)波動、政策變更、人員替換等都給PPP項目的審計帶來風(fēng)險。而PPP 項目執(zhí)行失敗的最終風(fēng)險應(yīng)由政府來承擔(dān)，因此，政府積極發(fā)揮監(jiān)管作用、實現(xiàn)PPP 項目的全過程跟蹤審計十分必要。

三是多主體。PPP項目涉及政府、社會資本、項目公司、運營機(jī)構(gòu)、金融企業(yè)、建筑公司、社會公眾等多方主體，基于各參與主體的性質(zhì)不同，其利益訴求也呈現(xiàn)多元化的特點。例如，政府旨在降低財政壓力和提高社會公共效益，社會資本、運營機(jī)構(gòu)、建設(shè)公司等單位追求自身經(jīng)濟(jì)利益最大化，社會公眾則需要社會效益得到一定程度的保障。由此可見，PPP項目審計的關(guān)鍵就是評價各方主體是否在滿足自身合理利益訴求的同時，充分履行責(zé)任，保證PPP項目順利執(zhí)行，從而達(dá)到既定目標(biāo)。

二、審計的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

PPP模式與傳統(tǒng)投資建設(shè)模式有著很大的區(qū)別，具有周期長、主體多、利益復(fù)雜等特點，且政府與社會資本在合作期間可能存在項目負(fù)責(zé)人的調(diào)動，面臨工作銜接困難等問題，導(dǎo)致審計任務(wù)復(fù)雜繁重。而在大數(shù)據(jù)背景下，信息系統(tǒng)、可視化分析、云計算等技術(shù)都有了較為成熟的發(fā)展，為PPP項目的實施提供了新的路徑和方向。大數(shù)據(jù)審計與PPP項目跟蹤審計的深度融合，在提高項目運營管理能力、識別潛在的財務(wù)風(fēng)險、優(yōu)化風(fēng)險控制策略、保障PPP項目順利執(zhí)行等方面具有重要意義。

（一）大數(shù)據(jù)時代PPP項目跟蹤審計的機(jī)遇

從PPP模式的發(fā)展來看，新時代計算機(jī)技術(shù)可以提高政府和社會各方的工作效率和專業(yè)化水平，通過優(yōu)化PPP項目，為公眾提供更加智能、精準(zhǔn)度更高的公共服務(wù)。從保障PPP項目的順利實施來看，大數(shù)據(jù)技術(shù)在項目跟蹤審計的動態(tài)監(jiān)督、信息聯(lián)動和數(shù)據(jù)整合等方面同樣發(fā)揮著日益顯著的作用，給跟蹤審計的發(fā)展帶來前所未有的機(jī)遇。

1.實施動態(tài)審計，實現(xiàn)全過程監(jiān)督。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，數(shù)據(jù)實現(xiàn)按格式、類型分類整合，并且在收集和長期儲存上更具保障，為PPP項目的全過程跟蹤審計提供基本前提。具體來說，審計機(jī)關(guān)通常通過招聘具備計算機(jī)專業(yè)知識的人員，為審計工作提供技術(shù)指導(dǎo)，協(xié)助其構(gòu)建智能、實時、動態(tài)的現(xiàn)場審計系統(tǒng)和監(jiān)督體系；然后由PPP項目審計負(fù)責(zé)人主持全過程的審計工作，調(diào)取從項目招標(biāo)、建設(shè)期至移交階段的相關(guān)數(shù)據(jù)，并秉持懷疑的態(tài)度和職業(yè)經(jīng)驗進(jìn)行分析。在結(jié)合大數(shù)據(jù)的動態(tài)審計模式下，可以實現(xiàn)對PPP項目全過程數(shù)據(jù)和資料的調(diào)取，并采用現(xiàn)代化的信息技術(shù)手段進(jìn)行跟蹤分析，實時監(jiān)控各財務(wù)環(huán)節(jié)信息，避免數(shù)據(jù)丟失和錯弊遺漏。

2.加強(qiáng)信息聯(lián)動，預(yù)防財政風(fēng)險。政府審計具有權(quán)威性，在審計證據(jù)和數(shù)據(jù)收集上面臨較小的阻礙，因此，用大數(shù)據(jù)技術(shù)協(xié)助審計可以使資源得到有效分析和充分利用。在項目前期，通過與PPP項目出資方和建設(shè)方進(jìn)行溝通，審計人員能了解到項目的投資情況和建設(shè)情況，便于識別資金財務(wù)風(fēng)險、判斷施工進(jìn)度是否符合預(yù)期。在項目運營期，審計人員根據(jù)收集到的企業(yè)信息和市場信息，分析運營收益，并與預(yù)期收益相比較，判斷進(jìn)一步需要的政府補(bǔ)貼額度；控制不確定因素，預(yù)測預(yù)警財政風(fēng)險，并提前擬定應(yīng)急措施和解決方案。大數(shù)據(jù)時代的PPP項目跟蹤審計模式下，信息流通加快，信息共享程度提高，財政風(fēng)險得到有效預(yù)防。

3.審計對象大數(shù)據(jù)化。大數(shù)據(jù)技術(shù)快速發(fā)展，許多國有企業(yè)、私營公司也順應(yīng)時代提升自己的大數(shù)據(jù)技術(shù)。在PPP項目采購階段，政府通過競爭性招標(biāo)，針對社會資本的運營管理能力、技術(shù)水平、誠信度等方面進(jìn)行評估比較，從而選出集人才和大數(shù)據(jù)技術(shù)于一體、融資能力強(qiáng)的社會資本作為合作方。大數(shù)據(jù)化程度高的企業(yè)通常擁有大數(shù)據(jù)中心，能夠?qū)椖肯嚓P(guān)數(shù)據(jù)集中管理和實時更新，進(jìn)行數(shù)據(jù)整合。從被審計對象提供的數(shù)據(jù)和原始憑證來看，PPP項目審計具備使用數(shù)據(jù)分析和模型預(yù)測等大數(shù)據(jù)手段的基本前提，便于進(jìn)一步從公眾、政府、企業(yè)等多角度開發(fā)數(shù)據(jù)價值，從而實現(xiàn)PPP項目的全過程跟蹤審計和實時監(jiān)督。綜上所述，以數(shù)據(jù)為依據(jù)可以促進(jìn)資源的有效配置，大幅降低審計成本，實現(xiàn)PPP項目跟蹤審計數(shù)字化和智能化。

（二）大數(shù)據(jù)時代PPP項目跟蹤審計面臨的挑戰(zhàn)

盡管大數(shù)據(jù)為促進(jìn)PPP項目跟蹤審計的轉(zhuǎn)型帶來機(jī)遇，它的復(fù)雜性和專業(yè)性仍在實踐中帶來巨大的挑戰(zhàn)。在積極運用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術(shù)提高項目運營管理能力、保障PPP項目跟蹤審計可操作性和有效性的同時，還應(yīng)準(zhǔn)確識別大數(shù)據(jù)帶來的挑戰(zhàn)，實現(xiàn)風(fēng)險防控。

1.審計監(jiān)督體系滯后。伴隨信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)審計的不斷發(fā)展，海量信息滲入PPP項目，傳統(tǒng)審計模式難以對信息進(jìn)行有效處理和利用。大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用方面，審計機(jī)關(guān)仍處于摸索階段，尚未形成對圖片、報表、音頻等非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的日常監(jiān)管；由于開發(fā)成本高、應(yīng)用難度大，審計機(jī)關(guān)難以真正運用大數(shù)據(jù)技術(shù)對PPP項目進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管和風(fēng)險分析。財務(wù)資金方面，對數(shù)據(jù)的整合和分析不僅使得信息量急劇增加，還讓資金來源和使用方式呈現(xiàn)復(fù)雜性和多元化的特點，為審計系統(tǒng)和審計方式帶來挑戰(zhàn)，增大了資金風(fēng)險。人才儲備方面，同時具備計算機(jī)知識和PPP審計理論基礎(chǔ)的復(fù)合型人才十分匱乏，具有實踐經(jīng)驗的更是少之又少，現(xiàn)實需要難以得到充分滿足。如何在PPP項目跟蹤審計中融入大數(shù)據(jù)審計，將是未來很長一段時間要面對的挑戰(zhàn)。

2.缺乏準(zhǔn)則規(guī)范和案例指導(dǎo)。PPP 項目是一項涉及法律法規(guī)、投融資政策、工程項目管理等諸多方面的系統(tǒng)工程，大數(shù)據(jù)時代又帶來信息、技術(shù)、隱私等安全風(fēng)險，因此，PPP項目跟蹤審計需要更加完善的數(shù)據(jù)安全法規(guī)作為參考依據(jù)。然而，現(xiàn)階段諸如《數(shù)據(jù)安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》等法律準(zhǔn)則都沒有明確說明數(shù)據(jù)的應(yīng)用方式、應(yīng)用邊界及使用范圍，隱私保護(hù)的規(guī)定更是極大制約了數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)傳播，法律法規(guī)的制定未能與大數(shù)據(jù)的發(fā)展相匹配。PPP 模式涉及多方參與，一套準(zhǔn)則規(guī)范難以適用所有主體，現(xiàn)階段仍缺乏針對性的大數(shù)據(jù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，這些都成為大數(shù)據(jù)時代PPP項目跟蹤審計中的制約因素。實踐探索方面，審計中PPP項目安全風(fēng)險的識別、評估及處置等鮮有可借鑒的先例，我國PPP項目審計更多是以國外成功案例為參考依據(jù)。長此以往，我國PPP項目跟蹤審計將嚴(yán)重脫離社會實際情況和基本國情，對新時代技術(shù)應(yīng)用效率低，增加審計風(fēng)險。除此以外，PPP項目的各參與方在進(jìn)行數(shù)據(jù)的分析、處理和利用時也缺乏經(jīng)驗和指導(dǎo)，這些在實踐中都需要不斷探索和調(diào)整。

3.缺乏數(shù)據(jù)資源的有效整合。數(shù)據(jù)質(zhì)量決定了應(yīng)用效果。大數(shù)據(jù)技術(shù)的成熟運用需要信息化的手段，但是審計單位普遍存在管理模式落后、組織流程煩瑣、數(shù)據(jù)更新不及時、數(shù)據(jù)保管不到位、設(shè)備狀態(tài)與技術(shù)質(zhì)量不穩(wěn)定等問題，存在安全隱患，實際決策智能化水平低。我國相當(dāng)一部分社會資本缺乏相應(yīng)的技術(shù)人才，在數(shù)據(jù)資源上缺乏有效的整合手段，使得審計機(jī)關(guān)在審計中難以快速提取和利用數(shù)據(jù)資源，主要存在以下兩方面問題。首先，社會資本尚未形成集成統(tǒng)一的信息平臺和數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，數(shù)據(jù)形式豐富多樣，造成數(shù)據(jù)難以共享，審計人員在數(shù)據(jù)獲取上面臨挑戰(zhàn)。其次，社會資本之間還存在信息孤島現(xiàn)象，審計中難以對社會資本進(jìn)行客觀分析和整體評價。因此，如何讓大數(shù)據(jù)技術(shù)在被審計單位PPP項目中得到充分應(yīng)用也是面臨的一大挑戰(zhàn)。

三、大數(shù)據(jù)時代PPP項目跟蹤審計的發(fā)展建議

（一）完善審計監(jiān)督體系，堅持全過程跟蹤審計

在大數(shù)據(jù)時代，審計機(jī)關(guān)通過分析企業(yè)資金、設(shè)備、人員等相關(guān)數(shù)據(jù)，綜合評估企業(yè)的財務(wù)能力、運營能力和可持續(xù)發(fā)展能力等，為PPP項目跟蹤審計提供依據(jù)，降低審計風(fēng)險。第一，審計單位要重視PPP項目社會資本方的選擇，基于大數(shù)據(jù)分析工具和云計算技術(shù)，合理制定項目工程招投標(biāo)報價，充分判斷合作方的綜合實力。第二，審計機(jī)關(guān)應(yīng)收集PPP項目從準(zhǔn)備到移交各個階段的財務(wù)和業(yè)務(wù)信息，實施高度監(jiān)管和動態(tài)分析，完善風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，加大審計效果和審計力度。最后，還應(yīng)構(gòu)建符合我國國情和社會情況的PPP項目全過程跟蹤審計評價指標(biāo)體系，建立重在預(yù)防、全程監(jiān)督的跟蹤審計模式，為實現(xiàn)動態(tài)項目監(jiān)督提供切實可行的依據(jù)。由此可見，運用大數(shù)據(jù)完善PPP項目的審計監(jiān)督體系，對降低政府和企業(yè)的財務(wù)風(fēng)險、加強(qiáng)我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、增強(qiáng)城市綜合運行效率具有積極意義。

（二）重視人才隊伍建設(shè)

現(xiàn)代科技的應(yīng)用需要技術(shù)人才的支撐。首先，審計機(jī)關(guān)要重視人才引進(jìn)，在招聘時考慮工程、金融、法務(wù)、計算機(jī)、政治等領(lǐng)域的復(fù)合型人才，以提高綜合審計能力。其次，高度重視繼續(xù)教育，不僅要加強(qiáng)對審計工作人員PPP項目的培訓(xùn)，還應(yīng)聘請計算機(jī)領(lǐng)域的專業(yè)人士給予技術(shù)指導(dǎo)，加強(qiáng)審計人員對大數(shù)據(jù)技術(shù)的了解和運用。加強(qiáng)人才隊伍建設(shè)，是提高PPP項目跟蹤審計整體質(zhì)量、促進(jìn)審計工作高效開展、加強(qiáng)PPP項目風(fēng)險管控的根本保障。

（三）建立健全相關(guān)法規(guī)，完善案例研究

大數(shù)據(jù)在PPP項目的執(zhí)行和政府審計過程中都不可或缺。在國家層面，需要圍繞大數(shù)據(jù)的收集、儲存和使用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建立有關(guān)信息共享、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)公開和應(yīng)用范圍的法律法規(guī)。在地方層面，各省市區(qū)要制定符合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實情的PPP詳細(xì)制度，協(xié)助建成區(qū)域范圍的大數(shù)據(jù)中心，確保審計機(jī)關(guān)在進(jìn)行PPP項目跟蹤審計時能得到大數(shù)據(jù)及時充分的支持。法律法規(guī)的健全為信息技術(shù)的運用以及PPP 項目的實施提供系統(tǒng)的規(guī)范參考，從而提高審計結(jié)果的科學(xué)性和可信度。實踐經(jīng)驗借鑒方面，要建立全面的半結(jié)構(gòu)化的風(fēng)險案例分布式數(shù)據(jù)庫，從而在出現(xiàn)新的風(fēng)險問題時，可以從歷史數(shù)據(jù)中搜集相關(guān)信息進(jìn)行比較分析，以便更快找到解決對策。此外，還應(yīng)重視數(shù)據(jù)庫的安全問題，定期對防泄漏安全系統(tǒng)進(jìn)行檢測，防止不法分子盜取關(guān)鍵信息，增加項目風(fēng)險系數(shù)，導(dǎo)致企業(yè)利益大量流失。

（四）三種審計協(xié)同發(fā)揮作用

PPP項目具有周期長的特點，僅靠政府審計難以達(dá)到監(jiān)督效果。因此，政府審計可以協(xié)同社會審計和內(nèi)部審計共同參與到PPP項目跟蹤審計中，實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，建成信息共享的數(shù)據(jù)分析平臺，便于審計結(jié)果的整合。其中，政府審計重視全局監(jiān)控和總體把握，社會審計防范財務(wù)報表風(fēng)險，內(nèi)部審計從源頭上提升企業(yè)管理能力，減少錯弊。在這三種審計方式中，政府審計在關(guān)注行為合規(guī)性、證據(jù)完整性以及數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性的同時，協(xié)同社會審計和內(nèi)部審計，在各個階段進(jìn)行及時有效的溝通，避免重復(fù)審計和審計資源浪費，發(fā)揮合力作用。

四、結(jié)語

PPP模式在減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)、提高公共建設(shè)水平等方面發(fā)揮重要作用。大數(shù)據(jù)時代的到來，一方面便捷了數(shù)據(jù)收集和處理，提高了資源利用率，加強(qiáng)了信息聯(lián)動，提升了PPP項目跟蹤審計的風(fēng)險識別能力；另一方面也存在審計監(jiān)督體系落后、缺乏準(zhǔn)則規(guī)范和案例指導(dǎo)、數(shù)據(jù)資源整合和共享程度低等挑戰(zhàn)。因此，我國應(yīng)積極應(yīng)對大數(shù)據(jù)帶來的風(fēng)險，首先建立健全相關(guān)的法律法規(guī)，其次提高審計機(jī)關(guān)運用大數(shù)據(jù)的能力、重視人才培養(yǎng)，最后通過三種審計合力發(fā)揮作用。建設(shè)數(shù)字政府是PPP模式運用的新領(lǐng)域，存在諸多挑戰(zhàn)。只有與時俱進(jìn)轉(zhuǎn)變思維、學(xué)習(xí)技能，才能充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)在PPP項目跟蹤審計中的積極作用，降低風(fēng)險，實現(xiàn)各方利益最大化。