審計視角下高校零星維修工程管理存在的問題及對策研究

趙 怡

(作者單位：華中科技大學)

一、高校零星維修工程及其管理的含義

按照工程造價金額大小，高校建設工程可以劃分為新建、改建、擴建等基本建設工程，以及專項維修工程和零星維修工程三種類型。本文所指的零星維修工程一般是指單項造價低于一定起點金額的小型建設工程，施工內容主要包括對房屋及建筑物、構筑物、基礎設施實施裝飾裝修、園林綠化、安防技防、道路管網(wǎng)改造等。通常情況下，高校按照成本效益原則，出于對辦學規(guī)模的大小、學校資金體量、審計資源、建設工程項目數(shù)量和管理深度方面的綜合考慮，設置維修工程結算送審的起點金額，工程造價低于起點金額的統(tǒng)稱為零星維修工程項目。

一般而言，辦學規(guī)模和資金體量越大的高校，零星維修項目金額起點越高。經(jīng)了解，教育部直屬高校的工程審計結算起點金額較低的為1萬元，較高的達30萬元。目前，隨著高等教育事業(yè)的不斷發(fā)展，出于提高內部審計工作效率的考慮，有的高校審計部門還將進一步提高工程審計結算起點金額。

高校零星維修工程管理是指高校建設工程管理職能部門依據(jù)“維修需求、工程立項、確定施工單位、簽訂施工合同、工程施工、工程竣工、工程驗收、工程款結算”的流程，對零星維修工程實施全過程的管理活動。

二、高校零星維修工程管理存在的主要問題

1.學校和職能部門對零星維修工程管理不夠重視。目前，各高校對基本建設項目和金額較大的專項維修工程普遍比較重視，從工程的總體規(guī)劃、前期立項、項目實施、竣工驗收、結算審計、資金管理到最后的監(jiān)督評價與廉政建設，制定了一套較為完整的管理制度和內部控制規(guī)定，明確了人員崗位、職責權限和審批流程。相比之下，零星維修工程項目由于單項投資估算金額較小、建設單位和工程地點分散，且維修內容存在計劃性不強的特點，學校和職能部門客觀上對零星維修工程管理的重視程度不夠，存在制度缺失、管理薄弱現(xiàn)象。

2.自籌經(jīng)費的零星維修工程項目未納入歸口管理。目前，高校維修工程的資金來源主要分為三類，一是申請中央高校改善基本辦學條件專項經(jīng)費，主要用于校舍維修改造、基礎設施改造、基本建設項目的輔助設施和配套工程；二是每年在校級財力中安排維修預算，用以開展對公共教室、大型公共實驗室、大型科研平臺、圖書館、學生宿舍、食堂等建筑物，以及道路、給排水、供電、供熱、燃氣管網(wǎng)等公共基礎設施、校園美化綠化的維修改造；三是各使用管理單位自籌經(jīng)費，主要是院系利用沉淀的自有資金（包括辦學經(jīng)費、發(fā)展基金、橫向科研經(jīng)費、捐贈款）對其辦公室、實驗室進行日常維修。前兩項由于涉及學校公共辦學條件的保障，單項工程金額較大，主要由學?；ɑ蚩倓蘸笄诓块T負責，其管理職能明確。但自籌經(jīng)費維修工程項目的管理過程中，還可能涉及實驗室管理處、房產管理處、消防辦公室等多個部門，往往管理范疇劃分不清，甚至成為歸口管理的真空地帶。

3.零星維修工程項目的建設單位管理不夠規(guī)范。院系是高校的辦學主體，主要致力于教學、科研和社會服務。術業(yè)有專攻，受到專業(yè)性限制，院系在行政運行層面對于零星維修工程項目的管理既不專業(yè)，也不規(guī)范。零星維修經(jīng)費來源多樣化，隨著科研“放管服”相關政策的出臺與落實，國家給予科研人員更大的經(jīng)費自主權，科研經(jīng)費的使用由科研項目負責人審批即可。在這種情況下，學院對于使用科研經(jīng)費尤其是橫向科研經(jīng)費實施的零星維修工程，不好把握其管理程度。這雙重因素的疊加，使得院系層面的零星維修工程項目管理比較混亂，沒有按照一定的程序進行審批和管理。

4.零星維修工程項目存在化整為零拆分的現(xiàn)象。從全校整體角度來看，某一會計年度所發(fā)生的零星維修費積少成多，投入資金總量十分可觀。部分零星維修項目為達到規(guī)避工程結算審計可能審減造價的目的，主觀上將某一家施工單位負責完成的工程項目拆分為完成施工時間相近、施工內容類同的多個維修項目，使得每項工程投資均低于學校結算審計金額起點。拆分項目人為地增加了工程造價，虛報了工程款，造成學校資金的浪費。

5.院系零星維修工程項目的采購程序不夠規(guī)范。院系的零星維修工程缺乏計劃性，哪兒壞了修哪里，或者有經(jīng)費就修，沒有經(jīng)費就不修，或者為簡單方便，選擇以往聯(lián)系過較為熟悉的建安公司或施工人員，因而對施工方的遴選未嚴格履行采購與招標程序。另外，由于缺乏專業(yè)性，各地區(qū)或不同施工時間受市場信息的調整差異，施工內容的結算無法逐條逐項標準化，造成院系對施工方的報價缺乏甄別能力，最終工程款的確定缺乏競爭性，易造成工程造價的不真實。

6.零星維修工程項目的施工合同簽訂不夠規(guī)范。按高校授權簽訂經(jīng)濟合同的相關規(guī)定，單項工程造價達到一定金額的經(jīng)濟事項應簽訂合同。從零星維修項目的施工合同實務情況來看，合同的簽訂不規(guī)范、不嚴謹，存在甲方蓋章未經(jīng)授權、合同簽訂人簽字或合同簽訂日期等關鍵要素不齊全、合同簽訂日期晚于工程施工日期、合同中關于雙方權利義務及質保金與保修等條款不合理等問題。

7.零星維修工程項目的工程款結算審核把關不嚴。建設資金的支付主要依據(jù)合同約定的工程款支付條款，以及學校資金審批程序等有關規(guī)定辦理。維修項目施工合同中應包含有專門的工程價款結算條款，一般將合同暫定價或固定總價作為基數(shù)，考慮工程項目的實施情況后，整體作為進度付款依據(jù)，施工過程中進度款支付不超過合同價的一定比例。由于信息的不對稱性或審核把關不嚴，財務部門辦理零星維修工程款支付時，按照一般性經(jīng)濟業(yè)務支出的基本報賬要素要求，僅審核是否有經(jīng)費來源、是否經(jīng)過經(jīng)費負責人審批、是否具備合法發(fā)票與合同，即可辦理報銷手續(xù)。這種做法未結合工程管理的特點而提供相關證明性資料，如工程項目立項審批依據(jù)、采購記錄、竣工驗收單、竣工圖、工程結算書等，易造成款項支付的不合理性，即不具備付款條件而結算支付了款項。另外，若工程項目被抽審進行造價的復核，還存在最終認定工程款低于合同價的情形，則存在應追回多支付工程款的風險。

8.零星維修工程項目未納入審計全覆蓋的范疇。高校的內部審計部門由于任務重、人手緊張等原因，按照重要性原則將審計重點放在基本建設項目和專項維修項目上，以保障學校大型建設項目的審計監(jiān)督。經(jīng)調查了解，高校對于零星維修工程項目審計的普遍做法是采取抽樣審計，以及納入二級單位黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計范疇的方式。當審計任務飽滿甚至超負荷運行而疲于應對時，零星維修工程不會被納入工程審計工作重點，全覆蓋的審計要求就不能落到實處。

三、加強高校零星維修工程項目管理的審計對策

2018年黨中央成立中央審計委員會，明確要構建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系，更好地發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。要加強對內部審計工作的指導和監(jiān)督，調動內部審計和社會審計的力量，增強審計監(jiān)督合力。各高校執(zhí)行黨委領導下的校長負責制，高校的內部審計部門應在學校黨委的領導下，圍繞學校發(fā)展的中心工作，堅持問題導向和系統(tǒng)觀念，發(fā)揮內部審計“防未病、治已病、祛病根”的作用，督促學校完善內部控制，以高質量的審計推動學校的高質量發(fā)展。

1.進一步健全高校內部審計的領導體制，理順審計工作機制。為增強高校零星維修工程項目管理中的審計監(jiān)督職能，應堅持學校黨委對審計工作的集中統(tǒng)一領導，根據(jù)工作需要成立審計委員會，研究制訂內部審計重大政策和發(fā)展戰(zhàn)略，審議決策內部審計重大事項等。

零星維修工程是高校建設工程不可或缺的組成部分，對其全過程管理涉及學校多個職能部門，包括基建、總務后勤、采購與招標、內部審計、財務等部門，維修工程的使用單位更是覆蓋到各學院、機關部處、直附屬單位等全校范圍。內審部門對維修工程審計管理要接地氣，經(jīng)常下基層、下工地，通過現(xiàn)場踏勘，掌握第一手情況，及時發(fā)現(xiàn)制度性、規(guī)律性重大問題及內部控制缺陷，向學校審計委員會報告，以研究和解決問題，確保審計全覆蓋的目標落實到位。內部審計人員緊盯建設工程領域，經(jīng)常性地開展審計監(jiān)督，能進一步發(fā)揮內部審計在加強學校資金管理、保障資產安全、完善內部控制、防控經(jīng)濟風險、促進廉政建設、推進學校治理體系和治理能力現(xiàn)代化等方面的積極作用。

2.完善零星維修工程項目統(tǒng)一歸口管理制度。高校應針對零星維修工程項目，及時調整和更新包括工程項目立項、分散采購流程、合同簽訂程序等在內的相關管理規(guī)章制度，并指定建設工程相關職能部門負責零星維修工程項目的管理，指導和協(xié)助院系實施維修工程。同時，財務部門應強化“過緊日子”的意識，建立厲行節(jié)約、反對浪費的長效機制；建設單位制訂關于維修項目的五年規(guī)劃、三年計劃，建立好維修項目庫，有計劃地開展對教學、科研、辦公場所的維修，提高資金使用效率。只有各歸口管理部門心往一處想，勁往一處使，擰成“一股繩”，下好“一盤棋”，才能整體提升學校建設工程的管理水平，促進學校辦學水平的高質量發(fā)展。

3.規(guī)范采購遴選零星維修工程項目的施工方及項目合同簽訂。高校采購與招標部門應規(guī)范以合同方式有償取得貨物、工程和服務的行為，確定具體采購歸口管理部門職責；根據(jù)國家規(guī)定及時調整集中采購和分散采購限額。學校還應明確各類合同的相關歸口管理部門，授權二級單位確定經(jīng)濟合同具體范圍。對于零星維修建設工程項目，參考國家住建部施工合同模板主要內容，及時發(fā)布學校統(tǒng)一的施工合同模板，具體包括工程范圍、工程款支付、雙方權利義務、結算原則等內容，杜絕各二級單位根據(jù)各自理解，簽訂責任條款不合理或不合規(guī)合同的現(xiàn)象，以保護學校正當權益。同時要對學校簽訂的各類合同實行歸口管理，建立統(tǒng)一的合同管理系統(tǒng)臺賬，以規(guī)范合同的簽訂與執(zhí)行。

4.加大工程項目管理違規(guī)案例的曝光力度。高校要結合各類巡視、外部審計等檢查，以及學校內部審計、巡視巡察發(fā)現(xiàn)的零星維修工程項目管理中存在的問題，尤其是針對維修工程管理違規(guī)案例，加大曝光力度，在一定的范圍內以適當?shù)姆绞竭M行信息公示和警示教育，將資質不合規(guī)及工程質量不過關的施工方列入建設工程“黑名單”。內審部門加強與學校紀檢監(jiān)察機構、巡視巡察辦公室、組織部門的溝通協(xié)作，構建科學的聯(lián)動協(xié)作機制，將“三重一大”決策制度實施、維修工程相關管理職責的履行情況納入經(jīng)濟責任審計和巡視巡察范疇，努力做到“一審多項”“一審多果”“一果多用”，提高審計效率，保證全面從嚴治黨政治責任得到落實。

5.強化內部審計監(jiān)督，加強審計成果運用。高校的內部審計部門對于結算金額低于審計起點的零星維修工程實行備案制，通過事中或事后組織抽查審計，定期組織對零星維修工程項目的審計檢查，或是在開展學校領導干部經(jīng)濟責任審計時將零星維修工程項目的管理情況納入審計關注的重點。高校內部審計要充分發(fā)揮“經(jīng)濟體檢”的職責，對于審計發(fā)現(xiàn)的零星維修工程項目管理存在的問題，向學校建設管理單位發(fā)出審計意見書，提出相應整改建議，并督促各相關單位落實審計整改主體責任，扎實做好審計整改下半篇文章。

6.規(guī)范財務審核報銷流程，強化零星維修工程項目結算的財務管理。高校財務部門應結合財務審核要求，針對校內各單位零星維修工程項目管理特點以及各建設單位的性質，研究制定報銷必備要素與審核流程，分別明確經(jīng)費支出審批程序，加強零星維修工程項目發(fā)票真實性、合法性的財務審核，完善工程竣工結算手續(xù)。尤其要加大對零星維修工程項目進度款支付的審核力度，重點審核是否滿足合同約定的進度款支付條件、付款時間、付款比例、竣工驗收手續(xù)和單位內部審批手續(xù)等。