健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)資產(chǎn)制度規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)管理―《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)制度》亮點解析

曹美娟 張 磊

（作者單位：1.濟(jì)寧市高級職業(yè)學(xué)校；2.山東裕隆礦業(yè)集團(tuán)有限公司）

2021年12月7日財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合發(fā)布《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)制度》（財農(nóng)〔2021〕121號），2022年1月1日起施行?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)制度》（下稱“村財務(wù)管理制度”）的發(fā)布實施，是我國“三農(nóng)”（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民）工作的一項重大舉措。它對于建立健全村級財務(wù)管理制度，強(qiáng)化村集體資產(chǎn)管理，確保村集體資產(chǎn)保值增值，推動農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展，保障農(nóng)民權(quán)益，規(guī)范村集體債務(wù)活動，具有非常重要的現(xiàn)實意義。筆者結(jié)合學(xué)習(xí)“村財務(wù)管理制度”的體會，認(rèn)為其有八大特點。

一、建立健全村級財務(wù)管理制度，完善“三農(nóng)”財經(jīng)法規(guī)體系

近幾年，隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，農(nóng)村體制改革持續(xù)深入，村集體資產(chǎn)存量日益增加，村集體經(jīng)濟(jì)規(guī)模不斷擴(kuò)大，村集體經(jīng)營方式也更加多元化。為了大力發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)核算，保證村集體資產(chǎn)安全與完整，我國于2018年發(fā)布實施相關(guān)制度，要求村集體嚴(yán)格按照統(tǒng)一的會計制度核算村集體資產(chǎn)，提升村集體會計信息質(zhì)量。

同時，我們也應(yīng)該看到，2003年農(nóng)業(yè)部（2018年之后改為“農(nóng)業(yè)農(nóng)村部”）、民政部、財政部、審計署發(fā)布《關(guān)于推動農(nóng)村集體財務(wù)管理和監(jiān)督經(jīng)常化規(guī)范化制度化的意見》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2003〕11 號），只是要求農(nóng)村各集體經(jīng)濟(jì)組織的成員大會或成員代表大會是決定該集體經(jīng)濟(jì)組織重大財務(wù)活動和財務(wù)事項的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。但對村集體如何增強(qiáng)資產(chǎn)管理、優(yōu)化債務(wù)、保障農(nóng)民權(quán)益等財務(wù)管理方法還不具體、不系統(tǒng)，不能與村集體會計核算制度配套，村級財務(wù)管理制度不系統(tǒng)，“三農(nóng)”財經(jīng)法規(guī)體系不完善。

“村財務(wù)管理制度”的發(fā)布實施，解決了村集體財務(wù)會計核算規(guī)范化問題，從財務(wù)制度方面約束村集體按照全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)管理村集體資產(chǎn)、負(fù)債、資本及收支等核算要素，使村集體財務(wù)會計工作有了統(tǒng)一尺度、統(tǒng)一要求和統(tǒng)一會計信息輸出方法。同時，“村財務(wù)管理制度”的發(fā)布實施，也為各省區(qū)市和地方根據(jù)本地實際，制定實施地方村集體財務(wù)管理法規(guī)細(xì)則提供依據(jù)，又為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織留出發(fā)展空間。

二、制定財務(wù)活動原則，明確村集體財務(wù)活動目標(biāo)

村集體財務(wù)活動是指全體村民在村委會領(lǐng)導(dǎo)下，開展資產(chǎn)管理、資金籌措、資金使用、收支管理等活動的統(tǒng)稱。基于村集體“三公開”（財務(wù)公開、事務(wù)公開、政務(wù)公開）要求，村集體在開展村級財務(wù)活動過程中，根據(jù)“村財務(wù)管理制度”有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)遵循四項原則：

（一）民主管理

為了保障村集體成員對財務(wù)活動和財務(wù)成果，有知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，要求每個村集體都應(yīng)該成立民主理財小組，由民主理財小組代表村集體成員共同開展財務(wù)活動，實行民主管理和民主監(jiān)督。也就是說，村集體應(yīng)該民主管理、民主理財。

（二）公開透明

財務(wù)活動情況及其有關(guān)賬目，重大經(jīng)濟(jì)事項等應(yīng)當(dāng)向全體成員公開，村集體資產(chǎn)負(fù)債表（或科目余額表）、收入支出明細(xì)表應(yīng)當(dāng)在公開欄定期張榜公示?；蛘咄ㄟ^明白紙，發(fā)到村民手里，讓村民核對，以便心中有數(shù)。也就是說，村集體應(yīng)該自覺落實“三公開”，做到村集體成員隨時了解村務(wù)、財務(wù)和黨務(wù)活動情況。

（三）成員受益

村集體財務(wù)活動的目的就是強(qiáng)化對村集體資產(chǎn)和成員權(quán)益的保護(hù)，確保村集體資產(chǎn)保值增值，推動農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展，保障全體成員享受農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。

（四）公益優(yōu)先

村集體不是營利組織，它是對土地?fù)碛兴袡?quán)的經(jīng)濟(jì)組織。離開了祖輩賴以生存的土地，村集體就失去了存在的意義。因此，村集體是在社會主義公有制改造后，由自然村村民自愿聯(lián)合，將各自生產(chǎn)資料交由集體所有，共同勞動、共同經(jīng)營、按勞分配的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織。為確保村集體長治久安，使每一位村民不至于因貧困離開村集體，村集體應(yīng)該定期提取公共積累，并將這些發(fā)展成果優(yōu)先用于村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)保障和農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)。

三、明確財務(wù)管理主體，界定財務(wù)管理職責(zé)

“村財務(wù)管理制度”參照《企業(yè)財務(wù)通則》，明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部財務(wù)管理的主體。考慮到集體產(chǎn)權(quán)制度改革階段性任務(wù)的完成情況，財務(wù)制度要與集體產(chǎn)權(quán)制度改革相適應(yīng)。為此，“村財務(wù)管理制度”將內(nèi)部財務(wù)管理主體界定為成員（代表）大會、理事會、監(jiān)事會和會計人員等，并分別對各主體主要的財務(wù)管理職責(zé)作出要求。

（一）成員（代表）大會的職責(zé)

村集體成員（代表）大會是權(quán)力機(jī)構(gòu)，其職責(zé)主要有審議、決定等四項。具體分為財務(wù)收支重大事項（如財務(wù)制度制定、收支計劃及年度收益分配等），資產(chǎn)資源的重大管理（如資產(chǎn)資源發(fā)包租賃、投資、處置等）、經(jīng)管人員的績效管理（如經(jīng)營管理人員考核及其薪酬制定等）及其他重大財務(wù)事項等內(nèi)容。

（二）理事會的職責(zé)

村集體理事會是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其職責(zé)主要有執(zhí)行四大項。具體分為執(zhí)行財務(wù)收支重大事項（如執(zhí)行財務(wù)制度、收支計劃及年度收益分配等），實施資產(chǎn)資源的重大管理（如實施資產(chǎn)資源發(fā)包租賃、投資、處置等）、提出經(jīng)管人員的績效管理建議（如提議經(jīng)營管理人員考核結(jié)果及其薪酬發(fā)放等）及執(zhí)行其他重大財務(wù)事項等內(nèi)容。

（三）監(jiān)事會的職責(zé)

村集體監(jiān)事會是監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其職責(zé)主要有兩大項：一是監(jiān)督財務(wù)活動（監(jiān)督活動）；二是監(jiān)督理事、經(jīng)管人員及會計是否恪盡職守、并提出管理建議。

（四）會計人員的職責(zé)

會計人員的職責(zé)主要分為主管會計職責(zé)和一般會計人員職責(zé)。主管會計職責(zé)是領(lǐng)導(dǎo)會計工作，對財務(wù)會計信息的真實性、完整性負(fù)責(zé)；一般會計人員主要是會計核算工作，并配合有關(guān)單位進(jìn)行村集體財產(chǎn)清查和審計。

四、規(guī)范資金籌集，化解債務(wù)風(fēng)險

“村財務(wù)管理制度”從資金籌集程序、資金籌集渠道和資金籌集禁止性規(guī)定三個方面進(jìn)行規(guī)范。

（一）資金籌集程序

不論是村集體成員出資，“一事一議”方式籌資，還是直接與其他社會資本合作，都應(yīng)當(dāng)遵守村集體決策程序。也就是說，村集體籌集資金不論什么渠道，都要符合相關(guān)法律法規(guī)，并經(jīng)過村集體成員代表大會通過，確保民主決策，風(fēng)險可控，財務(wù)公開。

（二）資金籌集渠道

村集體應(yīng)采取多種形式籌集資金。目前，村集體資金籌集渠道主要有下列三種情況：

1.村集體成員自籌。根據(jù)自愿原則，村民可自愿以貨幣資金、實物、無形資產(chǎn)等形式出資，這種出資方式在村集體成立之初就已存在，現(xiàn)在仍然可以采取這種方式。

2.“一事一議”資金。對于一些“?？顚Ｓ谩表椖浚寮w可以采取“一事一議”方式籌資籌勞，個人拿一點，村集體投一點，上級財政補(bǔ)一點，取得三方籌集資金，建設(shè)村集體基建或公益項目。當(dāng)然，這種項目要合法、見效，村集體成員受益。

3.接受投資。村集體可以與社會資本合作共同開發(fā)經(jīng)營某些項目，這些項目可以以公司、PPP項目等的形式出現(xiàn)，但必須合法，并以合同形式約束投資各方的權(quán)責(zé)邊界和收益分配方案，確保村集體及其成員受益。

（三）化解財務(wù)風(fēng)險

“村財務(wù)管理制度”化解財務(wù)風(fēng)險有兩大要求：一是禁止性規(guī)定，要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得舉債興辦公益事業(yè)；二是舉債實行逐級申報制度，即舉債從事經(jīng)營性活動應(yīng)納入村級重大事項決策“四議兩公開”范圍，并按當(dāng)?shù)匾?guī)定報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府或農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門。同時，“村財務(wù)管理制度”第二十三條明確要求，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)建立健全集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人任期和離任審計制度，將村級債務(wù)作為重點審計內(nèi)容。嚴(yán)禁農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給地方政府”。這是對村集體舉債的“緊箍咒”。

五、加強(qiáng)資產(chǎn)管理，保障財物安全

為了確保村集體資產(chǎn)的安全與完整，提高資產(chǎn)使用效益，“村財務(wù)管理制度”對村集體各類資產(chǎn)都做了具體規(guī)范。具體要求如下：

（一）依法依規(guī)管理流動資產(chǎn)，落實經(jīng)營管理責(zé)任

村集體流動資產(chǎn)應(yīng)按相關(guān)經(jīng)濟(jì)法律、法規(guī)、政策以及村集體組織章程強(qiáng)化管理，并依據(jù)村集體自身財務(wù)管理制度，經(jīng)管流動資產(chǎn)。

（二）依法依規(guī)管理非流動資產(chǎn)，做好長期資產(chǎn)的初始核算和后續(xù)核算

村集體非流動資產(chǎn)，包括在建工程、固定資產(chǎn)、生物資產(chǎn)及無形資產(chǎn)等的增加、使用、折舊、攤銷及處置，都應(yīng)該做好相關(guān)會計核算工作，并落實經(jīng)營管理責(zé)任。

（三）履行民主程序，搞好對外投資

村集體對外投資首先要合法合規(guī)。合法，就是投資應(yīng)遵守國家的法律、政策，合規(guī)就是符合村集體發(fā)展規(guī)劃，履行民主理財程序。村集體投資過程及其后續(xù)計量要完整，對外投資的資產(chǎn)要評估，對外投資風(fēng)險要評估。

（四）規(guī)范資產(chǎn)處置，明確權(quán)利義務(wù)

村集體資產(chǎn)的處置，包括出售、置換、投資、報廢等經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項，都要按照國家法律、法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定的權(quán)限和程序處理，并且通過會計賬務(wù)處理，描述經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的來龍去脈。資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、投資、租賃等活動，村集體都要對其價值評估，合理確定價格，確保村集體的權(quán)利與義務(wù)對等，且不受損失。

（五）建立健全村集體負(fù)債管理制度，確保資產(chǎn)管理不留“后遺癥”

“村財務(wù)管理制度”增加了兩條禁止性規(guī)定：一是“嚴(yán)禁農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給地方政府”；二是“不得以本集體資產(chǎn)為任何單位和個人提供擔(dān)?！?。

六、加強(qiáng)收支管理，明確收益分配

（一）組織收支管理，防止跑冒滴漏

“村財務(wù)管理制度”規(guī)范村集體收支活動，要求村集體各類收入、支出均應(yīng)依法依規(guī)加強(qiáng)管理，及時入賬，做好日常核算，不得跑冒滴漏。禁止公款私存和保留賬外現(xiàn)金，嚴(yán)格執(zhí)行國家現(xiàn)金管理制度，不得白條抵充庫存現(xiàn)金；支出要嚴(yán)格審批，分清成本費用界限。

（二）民主決策，科學(xué)分配

村集體可分配收益要求先清理債權(quán)、債務(wù)，在準(zhǔn)確核算年度經(jīng)營性收入、支出、可分配收益的基礎(chǔ)上依法依規(guī)擬定分配方案，科學(xué)分配收益，保障村集體成員的合法權(quán)益。為此，“村財務(wù)管理制度”參照企業(yè)利潤分配程序，結(jié)合村集體實際情況，制定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可分配收益的分配程序。

七、明確資產(chǎn)權(quán)屬，做好產(chǎn)權(quán)登記

為確保村集體資產(chǎn)由村集體享有所有權(quán)，所有村集體村民成員能夠享有資產(chǎn)收益，“村財務(wù)管理制度”第六章“產(chǎn)權(quán)管理”從兩個方面予以規(guī)范。

一是從會計制度方面，要求村集體資產(chǎn)都要登記照冊，做到賬實相符。

二是從權(quán)屬明確方面，要求村集體資產(chǎn)與村集體成員享有的份額相符，并依法管理。具體如下：

其一，“村財務(wù)管理制度”第三十三條明確要求，“具備條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會原則上應(yīng)當(dāng)分設(shè)會計賬套和銀行賬戶”。因為村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會不是同一法人。村集體經(jīng)濟(jì)組織是村集體經(jīng)濟(jì)組織；村民委員會是村民委員會。我國《憲法》第一百一十一條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織”“居民委員會、村民委員會設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛、協(xié)助維護(hù)社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議”?？梢姡迕裎瘑T會是基層自治組織，村民委員會管理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛、協(xié)助維護(hù)社會治安等?！锻恋毓芾矸ā返谑畻l規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。因此，村集體經(jīng)濟(jì)組織是管理全村的資金、資產(chǎn)、資源等經(jīng)濟(jì)活動和財務(wù)活動的組織。

其二，村集體資產(chǎn)權(quán)屬變更時，一定要嚴(yán)格依法依規(guī)處理，并及時入賬。

其三，村集體資產(chǎn)不得平調(diào)、合并。實際生活中，當(dāng)舊村改造、村莊撤并時，有可能將一些自然村合并成一個大社區(qū)、大莊子，有關(guān)部門不能為了圖省事，在合并村莊的同時，隨意合并、平調(diào)各村集體資產(chǎn)，打亂各村會計賬目。這種情況必須糾正，要保證原村集體經(jīng)濟(jì)組織村民所有資產(chǎn)權(quán)及收益權(quán)。

八、建立財務(wù)公開制度，規(guī)范財會信息輸出程序

為了保障財務(wù)會計信息的真實性、合法性，“村財務(wù)管理制度”從加工到保存，進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)范。

第一，財會信息加工處理?！按遑攧?wù)管理制度”鼓勵并要求村集體財務(wù)會計信息采用科學(xué)有效的信息化手段進(jìn)行采集、存儲、管理和運(yùn)用。特別是財務(wù)會計核算手段，已經(jīng)進(jìn)入智能化時代，如果要求村集體會計仍然采用手工記賬、算賬、報賬，很明顯已經(jīng)落伍。這就有必要要求財務(wù)會計人員提升會計核算水平，掌握財務(wù)會計信息化技能，為加強(qiáng)村集體財務(wù)會計管理提供服務(wù)。

第二，財會信息報送程序?！按遑攧?wù)管理制度”要求村集體財務(wù)會計報送財務(wù)會計報告對象有兩大類：一是政府部門，包括財政機(jī)關(guān)和主管機(jī)關(guān)（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門）。二是村集體成員?？梢圆扇「鞣N形式，讓村集體村民接受，如張貼在村務(wù)公開欄，發(fā)放明白紙。這種報送形式，是結(jié)合農(nóng)民自身特點所做的要求，以便讓村集體成員接受并監(jiān)督。

第三，財會信息保管。根據(jù)《會計檔案管理辦法》保管要求，村集體會計檔案應(yīng)符合相關(guān)規(guī)定，所以，“村財務(wù)管理制度”要求，村集體也要加強(qiáng)會計檔案建設(shè)和管理，做好會計資料的使用和保管工作。