地方高校財會監(jiān)督機制研究

陳 杰 東光明

（作者單位：山東工程職業(yè)技術(shù)大學）

一、引言

地方高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化包括地方高校內(nèi)外部政治生態(tài)、文化生態(tài)、社會生態(tài)和黨的建設(shè)等不同層面的機制和法律法規(guī)的制度設(shè)計、制度安排和制度執(zhí)行，是一整套緊密相連、相互依存和協(xié)同的地方高校制度體系，包括地方高校服務(wù)社會、服務(wù)產(chǎn)業(yè)、服務(wù)國家戰(zhàn)略布局、立德樹人等各個方面。地方高校財會監(jiān)督需要科學的管理機制與高校管理制度的特性相結(jié)合，進一步明確地方高校的權(quán)利與責任。

二、高校財會監(jiān)督研究綜述

（一）國外研究現(xiàn)狀

1.美國模式

美國各大院校財會監(jiān)督機制的特點是分散管理，根據(jù)不同項目特點從宏觀角度上政府與高校在財會管理的監(jiān)管上實現(xiàn)互補。美國的財會監(jiān)督制度聚焦于項目合同，落實項目各階段的財會支出，將項目各階段需要的支出納入預算體系，預算經(jīng)各部門審核后作為合同資金的參照。因此美國高校財會監(jiān)督制度主要是基于項目合同研究。

2.日本模式

日本高校教育經(jīng)費主要來源于國家的教育資金。除此之外，財團、基金會等也為高校提供資金。鑒于國家教育資金為高校經(jīng)費的主要來源，所以高校財會主要受政府相關(guān)部門監(jiān)管。日本高校財會制度監(jiān)管屬于內(nèi)控模式，監(jiān)管機構(gòu)主要由評議會和教授會組成。因此日本高校無論國立還是私立，均設(shè)有評議會和教授會作為監(jiān)管機構(gòu)審查高校的教育經(jīng)費預算與具體項目支出。日本不斷地對高校教育資金的監(jiān)督制度進行修訂，目的是加強對國家教育資金的監(jiān)控，并保證資金合理使用。

3.德國模式

德國高校經(jīng)費主要來源于聯(lián)邦政府和州政府，依照高校職工人數(shù)、科研成果等指標，采取近似均勻的形式進行劃撥。德國高校財會監(jiān)督機制基于嚴謹?shù)念A算制約體系。根據(jù)國家撥款數(shù)額，高校各部門編制資金預算，上報校務(wù)委員會審核預算的合理性。教育經(jīng)費經(jīng)校務(wù)委員會審核后，按照上報的規(guī)劃使用，禁止超出預算，如果超出預算會追究相關(guān)刑事責任。德國高校財務(wù)部門需要編制高校財務(wù)報表，并按時披露財會信息。

（二）國內(nèi)研究現(xiàn)狀

財會監(jiān)督理論主要包括以下五個方面：主體與客體、內(nèi)涵與外延、手段與方式、法規(guī)制度、機制建設(shè)，財會監(jiān)督不是會計監(jiān)督和財務(wù)監(jiān)督的簡單加總，而是一整套協(xié)同系統(tǒng)。財會監(jiān)督理論尚處于探索階段。相關(guān)研究如下：

一是財會監(jiān)督的職能定位。在黨和國家監(jiān)督體系中起基礎(chǔ)性作用的是財會監(jiān)督，我們需要從概念上不斷打通各學科之間的壁壘，從更高層面認識財會監(jiān)督的作用；從定位上要把握財會監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的基礎(chǔ)性作用，為其他監(jiān)督提供不可或缺的支撐；從本質(zhì)上理解財會監(jiān)督意在構(gòu)建一種確定性，從底層防范化解不確定性導致的經(jīng)濟金融等風險，是為經(jīng)濟社會發(fā)展構(gòu)建確定性的制度安排。

二是財會監(jiān)督的概念。財會監(jiān)督的定義，既是《中國人民共和國預算法》規(guī)定的財政財務(wù)部門對預算管理開展的監(jiān)督，也是《中華人民共和國會計法》《中華人民共和國注冊會計師法》等賦予財政財務(wù)部門會計監(jiān)督的法定職責。因此，財會監(jiān)督是財政財務(wù)部門根據(jù)《預算法》《會計法》等授權(quán)，對社會經(jīng)濟活動和資金管理等行為的合規(guī)性和效益性開展的各種監(jiān)管活動的統(tǒng)稱。

三是財會監(jiān)督的頂層設(shè)計。財會監(jiān)督實施主體主要包括：一是會計機構(gòu)、會計人員履行的會計監(jiān)督及內(nèi)審監(jiān)督；二是以會計師事務(wù)所依法審計為主的社會監(jiān)督；三是以財政、審計、稅務(wù)、人行、證券和銀保監(jiān)等部門為代表的政府監(jiān)督；四是紀檢、巡視對財會的監(jiān)督檢查。現(xiàn)代財會監(jiān)督制度的形成和完善過程就是要加快建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容。

總之，地方高校財會監(jiān)督機制研究仍停留在會計監(jiān)督和財務(wù)監(jiān)督的階段，未能夠從高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度進行系統(tǒng)研究，研究存在不全面、不系統(tǒng)、不到位的現(xiàn)象。

三、地方高校財會監(jiān)督的現(xiàn)狀

地方高校通過完善自身內(nèi)部控制制度、強化績效監(jiān)督，積極引入信息技術(shù)手段等方式，進一步增強了地方高校財務(wù)監(jiān)督的能力，但是我國地方高校財會監(jiān)督實踐中仍存在一些系統(tǒng)性問題。一是地方高校財會監(jiān)督缺乏頂層設(shè)計。在法律、法規(guī)相關(guān)的條款設(shè)置上，違法、違規(guī)成本低，存在執(zhí)法偏軟的問題；在處罰標準上，不明確、不具體，缺乏可執(zhí)行性，存在財會監(jiān)督執(zhí)法難的問題。二是財會監(jiān)督的理念落后。財會監(jiān)督中政府監(jiān)督往往是依托“誰使用、誰負責”的理念，財政監(jiān)督薄弱，自我監(jiān)督不夠，政府監(jiān)督方式單一且不規(guī)范，專項監(jiān)督和臨時監(jiān)督檢查多，日常監(jiān)督少的現(xiàn)象普遍存在。三是社會中介監(jiān)督是事后監(jiān)督，而不是全程監(jiān)督。社會監(jiān)督往往是政府采用購買社會服務(wù)的方式，通過社會第三方機構(gòu)對地方高校財會監(jiān)督進行評估，這種模式往往是事后監(jiān)督，不能夠?qū)崿F(xiàn)社會中介監(jiān)督的實時性，社會中介監(jiān)督局限在政府購買服務(wù)的范圍內(nèi)，限制了地方高校財會監(jiān)督。

四、“三位一體”的地方高校財會監(jiān)督機制研究

一是政府監(jiān)督層面的一體化。針對法律法規(guī)不完善的問題，由政府部門牽頭，通過高校和社會中介的參與，完善地方性法律法規(guī)，明確在政府監(jiān)督下，地方高校和社會中介的協(xié)同機制。以地方高?？蒲匈Y金管理為例，以信息化科研平臺為依托，政府監(jiān)督直接嵌入高校財會監(jiān)督的過程，實行科研資金管理的閉環(huán)管理，即科研資金的撥付由財政部門直接通過信息化平臺進行撥付，而不再通過地方高校的財會部門。高校財會監(jiān)督部門負責審核科研階段性成果資金使用，中介機構(gòu)對高校監(jiān)督的審核資料進行評估，政府監(jiān)督部門根據(jù)評估結(jié)果進行科研資金的撥付并計入相關(guān)的科研誠信數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)之中，實現(xiàn)科研經(jīng)費的閉環(huán)管理。

二是社會財會監(jiān)督層面的一體化。明確社會財會監(jiān)督要參與到地方財政資金使用的全過程，不僅僅是對政府財會監(jiān)督和高校財會監(jiān)督的系統(tǒng)評價，而是在財政資金使用的“三重一大”環(huán)節(jié)上要進行社會財會監(jiān)督，實現(xiàn)重大事項財會監(jiān)督的全覆蓋。“三重一大”是指重大事項決策、重大人事安排、重大項目安排和大額資金使用情況。比如在地方高校改、擴建項目建設(shè)中，社會監(jiān)督要從項目立項、預算審核、支付與結(jié)款等環(huán)節(jié)進行全程跟蹤。社會監(jiān)督的形式不僅僅局限于購買社會服務(wù)，而是要體現(xiàn)在地方高校財會監(jiān)督的組織構(gòu)架之中，如建立獨立的第三方專家評審會。財政部門根據(jù)評審結(jié)果與地方高校進行協(xié)同辦公，明確職責。

三是高校內(nèi)部監(jiān)督層面的一體化。根據(jù)辦學主體的不同，地方高校分為地方公辦高校和民辦高校，對民辦高校進一步劃分為營利性民辦高校和非營利性民辦高校。通過類型的進一步劃分，構(gòu)建不同類型高校的財會監(jiān)督機制，并通過地方高校內(nèi)部監(jiān)督的一體化采用不同的財會監(jiān)督機制平臺。對地方公辦高校和民辦非營利高校，要探索建立黨委領(lǐng)導下的高校內(nèi)部監(jiān)督領(lǐng)導機構(gòu)，通過省教育廳和市教育局派駐公辦高校和民辦非營利高校內(nèi)部監(jiān)督協(xié)同人員，進一步加強高校內(nèi)部黨委負責制的監(jiān)督力量，明確黨委領(lǐng)導下的高校內(nèi)部監(jiān)督領(lǐng)導機構(gòu)的機構(gòu)設(shè)置、權(quán)利與義務(wù)、人員編制等制度性建設(shè)。對于營利性民辦高校，要設(shè)置資本進入高等教育的“紅綠燈”，防止資本在高校領(lǐng)域無序擴張，進一步規(guī)范營利性高校的辦學行為，進一步明確營利性民辦高校的高校信息披露內(nèi)容，明確營利性民辦高校不得謀求國內(nèi)、國外的上市，通過稅務(wù)大數(shù)據(jù)進行納稅監(jiān)督。

五、總結(jié)

通過對高校財會監(jiān)督中涉及的管理制度、預算管理、收支管理、資產(chǎn)與負債、財務(wù)監(jiān)督等制度進行全面檢視，并分析其存在的內(nèi)在問題，闡述并挖掘問題產(chǎn)生的深層原因，從高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度出發(fā)，結(jié)合財會監(jiān)督理論內(nèi)容，系統(tǒng)地論證構(gòu)建以高校單位內(nèi)部監(jiān)督為基礎(chǔ)、中介機構(gòu)監(jiān)督（委托第三方社會評價）為保障、政府部門監(jiān)督為主導的“三位一體”地方高校財會監(jiān)督機制，為實現(xiàn)地方高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供參考。