關(guān)于防范化解區(qū)縣級城投企業(yè)債務(wù)風險的思考
——以Q城市建設(shè)投資集團有限公司為例

劉 嬌

（臨朐城市建設(shè)投資集團有限公司）

一、引言

Q城市建設(shè)投資集團有限公司是我國東部沿海省份經(jīng)濟發(fā)達地市的一家縣級城投企業(yè)，成立于2017年10月，注冊資本5億元，隸屬于縣人民政府，是政府投資項目的投融資主體，以建設(shè)運營城市為宗旨，主要承擔政府的棚改、道路、公園、綠化、學(xué)校等各類工程項目建設(shè)。截止2021年末，該城投企業(yè)資產(chǎn)總額216.98億元，負債150.26億元，凈資產(chǎn)66.72億元，資產(chǎn)負債率69.25%。負債中城投債的規(guī)模為131.87億元，占比高達87.76%，存在較大的債務(wù)償還壓力和管控風險。

城投企業(yè)是我國經(jīng)濟體制改革下的特殊產(chǎn)物，起源于投融資體制和分稅制改革造成的地方政府財權(quán)與事權(quán)的不匹配。[1]城投企業(yè)在20世紀90年代誕生，前身是地方政府融資平臺，承擔著地方政府的融資任務(wù)，在推動地區(qū)及城市化建設(shè)進程中發(fā)揮出了重大作用。[2]城投企業(yè)伴隨著城市化進程的高速發(fā)展也迅速積累起了高企的債務(wù)規(guī)模。在我國經(jīng)濟進入新常態(tài)后，城投企業(yè)運營管理面臨的政策、經(jīng)濟和行業(yè)環(huán)境均發(fā)生了巨大變化，其多年積攢起來的高額存量債務(wù)和持續(xù)運營所衍生的增量債務(wù)風險日漸凸顯，遂成為當前財務(wù)管理實務(wù)中的難點和重點，亟需予以重點防范化解，以推動城投企業(yè)的持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。

二、城投企業(yè)運營管理面臨的環(huán)境分析

（一）宏觀政策環(huán)境分析

黨的十八大以來，我國經(jīng)濟高速發(fā)展，各地城投企業(yè)借助政府劃撥的資產(chǎn)資源優(yōu)勢和政策利好，積極撬動債務(wù)融資的杠桿效用，迎來了事業(yè)發(fā)展的黃金期。在這個期間，城投企業(yè)隨著體量和規(guī)模的持續(xù)增長，不斷擴大融資規(guī)模，日漸嚴峻的企業(yè)債務(wù)風險引起了黨和國家的高度關(guān)注，為避免發(fā)生系統(tǒng)性財政金融風險，中央相繼下發(fā)了一系列關(guān)于收緊城投企業(yè)債務(wù)風險敞口的宏觀調(diào)控政策。2014年10月2日，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），提出要“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)[3]”，首次在國家頂層設(shè)計層面上對地方政府性債務(wù)管理做出規(guī)范，也正式拉開了我國地方政府性債務(wù)整治的序幕。此后，財預(yù)〔2015〕225號文件、中發(fā)〔2016〕18號文件、財預(yù)〔2017〕50號文件、財金〔2018〕23號文件和《政府投資條例》等又先后對城投公司融資平臺的管控措施進行了具體細化。2018年央行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、外管局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《資管新規(guī)》，銀發(fā)〔2018〕106號）的出臺，使得非標、委托貸款、資管計劃等表外融資渠道被逐漸封堵，大幅收緊了城投公司融資監(jiān)管的空間。2021年，更是城投公司債務(wù)風險政策管控頻發(fā)的一年。先是年初的滬深交易所城投債的“紅黃綠”新規(guī)和銀行間市場交易商協(xié)會的“企業(yè)分類”政策，提升了城投公司債券發(fā)行難度；后是年中的《銀行保險機構(gòu)進一步做好地方政府隱性債務(wù)風險防范化解工作的指導(dǎo)意見》（銀保監(jiān)發(fā)〔2021〕15號）出臺，嚴格限定了金融機構(gòu)對城投企業(yè)新增流動性貸款的授信，力度之大前所未有，甚至引發(fā)部分金融機構(gòu)對城投企業(yè)的“抽貸斷貸”。以上不難看出，國家從宏觀政策層面逐漸收緊了城投企業(yè)的融資渠道，壓縮了城投企業(yè)的融資空間。

（二）中觀行業(yè)環(huán)境分析

過去城投企業(yè)借助舉債，通過基建投資和土地開發(fā)等職能的履行，對提升地方城市化建設(shè)和驅(qū)動地方經(jīng)濟發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻。城投企業(yè)的產(chǎn)生依附于政府，并不是完全意義上的自主市場選擇。在我國經(jīng)濟步入增速換檔期后，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟增長的內(nèi)生動力都發(fā)生了明顯變化，地方政府過去依靠“大拆大建”來拉動經(jīng)濟增長的模式已經(jīng)一去不復(fù)返了。當城投企業(yè)的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)發(fā)生根本變化時，如果在短時間內(nèi)無法實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級的實質(zhì)性突破，城投企業(yè)的債務(wù)產(chǎn)出邊際效益就會變得越來越低，當城投企業(yè)債務(wù)積壓的風險無法得到充分化解或釋放時就會誘發(fā)潛在風險，甚至有的會瀕臨“爆雷”。2020年11月的“永煤違約事件”和2021年4月的“春華水務(wù)違約事件”等更是連帶著將城投債務(wù)違約的風險推上了風口浪尖，引發(fā)了投資機構(gòu)和社會公眾的廣泛關(guān)注，成為不可回避的現(xiàn)實問題。目前，在經(jīng)濟增速放緩和投資預(yù)期轉(zhuǎn)弱的環(huán)境下，疊加嚴峻的融資監(jiān)管，城投企業(yè)“舉債——使用——償還——再舉債”的運營模式愈發(fā)艱難，債務(wù)管理面臨的壓力越來越嚴重，亟需謀求風險防范和化解的路徑。

（三）微觀企業(yè)環(huán)境分析

Q城市建設(shè)投資集團有限公司在企業(yè)組織形式上看，雖然是獨立的法人建制，但是在實際業(yè)務(wù)運營中還烙有明顯的行政痕跡，更像是政府職能部門的延伸。具體表現(xiàn)：一是企業(yè)主要負責人和領(lǐng)導(dǎo)班子通過行政任命，政府對城投企業(yè)成立的初衷是依托政府資產(chǎn)資源優(yōu)勢進行非市場競爭領(lǐng)域內(nèi)項目的投融資建設(shè)，以實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，這就決定了對企業(yè)管理層的容錯空間較小、容錯機制較少；二是企業(yè)運營發(fā)展主要靠政府政策，面臨較強的政策風險，當背靠政府的隱性優(yōu)勢不再時，企業(yè)面向市場的信心和能力就會不足；三是企業(yè)現(xiàn)有主要資產(chǎn)多為政府無償劃撥，看似規(guī)模大實際上質(zhì)量并不高，企業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)板塊看似涉獵的領(lǐng)域不少，但是盈利能力卻不強。當前，Q城市建設(shè)投資集團有限公司的主業(yè)主責多布局在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開發(fā)整理、水氣供應(yīng)等公益性和準公益性領(lǐng)域，在實務(wù)管理工作中，基于現(xiàn)有的業(yè)務(wù)運營模式沉淀了高額的政府代建項目形成的存貨和政府部門業(yè)主的應(yīng)收賬款，掣肘于變現(xiàn)能力較弱的實際情況，始終不能產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，造血功能不足導(dǎo)致企業(yè)暫時無法擺脫依靠對外融資發(fā)展業(yè)務(wù)的路徑依賴，債務(wù)風險防范和化解的任務(wù)依然任重道遠。

三、城投企業(yè)債務(wù)風險的防范化解路徑

（一）認真研判融資政策規(guī)定，全面摸清各類債務(wù)底數(shù)

準確研判國家對城投企業(yè)債務(wù)管理的制度規(guī)定是防范化解其債務(wù)風險的前提。在債務(wù)風險防范上，Q城市建設(shè)投資集團應(yīng)堅持底線思維，堅決不觸碰政策紅線，厘清融資渠道邊界和融資規(guī)模上限，在全面盤點存量債務(wù)底數(shù)的同時，根據(jù)投資計劃和項目工期進度合理預(yù)估債務(wù)增量，結(jié)合現(xiàn)金流實際和債權(quán)回款情況擬定資金預(yù)算，合理規(guī)劃好債務(wù)期限，防止資產(chǎn)端與債務(wù)端的期限錯配，全面梳理債務(wù)構(gòu)成，以資產(chǎn)負債率為錨點，按照年度預(yù)計的指標下降幅度，分解各債務(wù)組成部分的壓降金額，確保資產(chǎn)負債率在預(yù)期允許的范圍內(nèi)穩(wěn)健運行，切實降低負債經(jīng)營風險。充分盤活資金管理，實施資金集中收付結(jié)算制度，發(fā)揮存量資金規(guī)模優(yōu)勢，一方面爭取金融機構(gòu)最優(yōu)惠存貸利率，提高資金存款的利息收益，降低資金缺口的融資利率；另一方面充分發(fā)揮集團公司權(quán)屬企業(yè)間的資金調(diào)配功能，防止出現(xiàn)資金盈余與資金短缺共存的被動局面，從資金管理的底層邏輯構(gòu)筑起安全的債務(wù)風險防控體系。

（二）科學(xué)評估債務(wù)投入產(chǎn)出，切實提升債務(wù)使用效率

城投債的風險防范重心應(yīng)該落在城投債的產(chǎn)出上。[4]Q城市建設(shè)投資集團有限公司應(yīng)將債務(wù)風險管控的重點聚焦在債務(wù)資金的配置效率上，改變過去以債務(wù)規(guī)模單一評價維度劃定債務(wù)風險的傳統(tǒng)做法，運用DEA模型和Malmquist指數(shù)測算城投債投資效率和經(jīng)濟增長效率來分析城投債風險,合理量化各類債務(wù)資金、各筆債務(wù)資金對不同投建項目的配置效率，重點支持未來能夠持續(xù)產(chǎn)生現(xiàn)金流或持續(xù)產(chǎn)生收益的項目，從根本上降低城投企業(yè)的債務(wù)風險。同時，對不同產(chǎn)出效率的城投債務(wù)結(jié)合投入產(chǎn)出效率值和制約因素實施差異化的風險防控策略[5]。屬于債務(wù)規(guī)模效率低這一因素而誘發(fā)的城投債務(wù)效率低的債務(wù)，管控的重點是抑制債務(wù)規(guī)模的無序擴增，使其由注重規(guī)模向注重效率轉(zhuǎn)型，進一步提升債務(wù)對經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的驅(qū)動作用。屬于技術(shù)效率低這一因素而誘發(fā)的城投債務(wù)效率低的債務(wù)，管控的重點則是切實提升債務(wù)類別的運營效率和管理水平，持續(xù)優(yōu)化債務(wù)的投資方向和支出結(jié)構(gòu)。最終多措并舉收窄債務(wù)風險管理敞口，有的放矢提升不同債務(wù)類別使用效率。

（三）不斷創(chuàng)新融資管理方式，持續(xù)拓寬融資渠道來源

盡管國家通過打制度組合拳的方式全面收緊了對城投企業(yè)的融資管控，但是并沒有一刀切地堵塞城投企業(yè)的融資渠道和融資方式。Q城市建設(shè)投資集團有限公司在未來的債務(wù)融資方式和渠道上，更應(yīng)該走創(chuàng)新之路，結(jié)合自身業(yè)務(wù)運營優(yōu)勢和資源稟賦優(yōu)勢，不斷拓寬融資渠道，探索新的融資方式。一是積極對接資本市場，重視市場化信用建設(shè)，找準公司戰(zhàn)略規(guī)劃與所在縣域區(qū)位優(yōu)勢和經(jīng)濟優(yōu)勢的融接點，提升經(jīng)營管理能力，改善財務(wù)管理狀況，逐步提高外部信用等級評定，提升公司在資本市場的信用度和知名度，全面拓寬與資本市場和金融機構(gòu)的合作空間，持續(xù)增強公司的籌融資能力，合理降低融資成本，確保公司存量債務(wù)的平穩(wěn)接續(xù)和公司營運資金不斷流，為公司高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展和現(xiàn)代化高品質(zhì)城市建設(shè)提供有力支撐。二是轉(zhuǎn)變投建項目的融資理念，持續(xù)拓寬融資渠道，對擬投建項目進行前置可行性評價論證，確保投建項目有保有壓，堅決杜絕邊建設(shè)邊籌資的粗放融資模式，對符合預(yù)期投資收益的項目實施封閉運作，做好資金籌集規(guī)劃，堅持以自有資金和開發(fā)貸為主要籌資方式，對確有資金缺口的，通過資產(chǎn)證券化、專項貸款等方式予以補充解決，實現(xiàn)項目投建資金管理“借款、投資、回款、還款”的良性閉環(huán)，化解新增債務(wù)合規(guī)風險。

（四）建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，充分激發(fā)公司內(nèi)生動力

健全的法人治理結(jié)構(gòu)是防范化解城投公司債務(wù)風險的關(guān)鍵。未來，Q城市建設(shè)投資集團有限公司要按照現(xiàn)代公司法人治理結(jié)構(gòu)重構(gòu)企業(yè)組織管理架構(gòu)和運營模式。首先，厘清政企管理關(guān)系，明確政府與城投企業(yè)間的各自定位，劃定政企管理邊界，各司其職、各負其責，確保不越位、不缺位、不錯位，從頂層設(shè)計上完成城投企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)。其次，按照現(xiàn)代化企業(yè)運營機制激發(fā)公司發(fā)展的內(nèi)生動力，地方政府要逐步擺脫直接下場管理的模式，減少行政干預(yù)，管控思維完成從“行政化”到“市場化”的轉(zhuǎn)變，管控方式實現(xiàn)從“管理”到“監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變，充分運用授權(quán)經(jīng)營機制，賦予城投企業(yè)一定的自主經(jīng)營權(quán)，給予城投企業(yè)管理層一定的容錯空間，適時引入職業(yè)經(jīng)理人管理機制，提升城投企業(yè)的市場化運作能力。再次，在滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與產(chǎn)業(yè)服務(wù)的基礎(chǔ)上，優(yōu)化城投企業(yè)的產(chǎn)業(yè)布局，鎖定公司主營業(yè)務(wù)和優(yōu)勢資產(chǎn)，探尋可持續(xù)發(fā)展的市場定位，真正提高自身的經(jīng)營管理能力和盈利變現(xiàn)能力，打造城投公司“資源——資產(chǎn)——資本——資金”的良性循環(huán)，以穩(wěn)健的現(xiàn)金流獲取能力防范化解債務(wù)風險。最后，推進城投企業(yè)的股權(quán)多元化發(fā)展，目前山東省已經(jīng)出臺了相關(guān)文件明確鼓勵區(qū)縣城投公司的股權(quán)多元化，提出要“積極引進省內(nèi)外戰(zhàn)略合作伙伴及社會資本投入，逐步將融資平臺公司打造成產(chǎn)權(quán)主體多元化、治理結(jié)構(gòu)完善、符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求的國有企業(yè)[6]”，Q城市建設(shè)投資集團有限公司可依此積極探索股權(quán)多元化發(fā)展的路徑，做大做強，以全面提升債務(wù)風險的防范化解能力。

四、結(jié)語

城投企業(yè)債務(wù)風險防范化解的路徑并不是一成不變的。未來，Q城市建設(shè)投資集團有限公司在債務(wù)管理運營中，要持續(xù)探索與政府職能變化和投融資體制改革創(chuàng)新相適配的管理路徑，不斷提升自身債務(wù)風險的防范化解能力，為縣域城市化建設(shè)和社會經(jīng)濟發(fā)展做出更大貢獻。