進(jìn)一步優(yōu)化國有企業(yè)混合所有制改革的策略探討

蘇英亮

（中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100010）

自改革開放以來，我國國有企業(yè)經(jīng)歷了從最初的承包責(zé)任制、股份制、產(chǎn)權(quán)改革到后來混合所有制發(fā)展的四個階段。國家有關(guān)部門在2015年明確提出了有關(guān)深化國有企業(yè)改革的具體意見，其中強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步發(fā)揮混合所有制改革優(yōu)勢，優(yōu)化國有企業(yè)制度創(chuàng)新，形成一大批具有更強(qiáng)大國際競爭力和創(chuàng)新能力的企業(yè)群。從微觀層面來看，國企混合所有制改革正在逐步構(gòu)建具有中國特色的現(xiàn)代企業(yè)制度，從而進(jìn)入到制度創(chuàng)新發(fā)展的新階段。國有企業(yè)的治理機(jī)制和市場化適應(yīng)能力也進(jìn)一步提升，之前所存在的經(jīng)濟(jì)動力缺乏、企業(yè)管理質(zhì)量差、效率低等問題也得到有效改善?；旌纤兄聘母锉举|(zhì)上是將兩種或兩種以上的所有制經(jīng)濟(jì)形式相融合，各類產(chǎn)權(quán)主體交叉持股，取長補(bǔ)短、共贏發(fā)展。因此，它能夠形成企業(yè)與企業(yè)之間的優(yōu)勢互補(bǔ)，共同構(gòu)建更加多元化的綜合治理結(jié)構(gòu)和市場發(fā)展機(jī)制，進(jìn)一步推動我國經(jīng)濟(jì)體系的整體發(fā)展。國企混改的實質(zhì)是國有資本和民營資本的混合，混合的目的是追求利潤最大化，抑或是追求資本增值的最大化，因此，并不是所有國企都適合發(fā)展混合所有制。例如，公益性國企提供公共品，需要財政補(bǔ)貼，不能實現(xiàn)資本增值、自然壟斷性國企提供準(zhǔn)公共品，只能盈虧平衡或微利，也難以實現(xiàn)資本增值。本文論述的國企混合所有制改革主要以競爭性國企為對象，或通過重組、剝離公益性或準(zhǔn)公益性功能的“純國企”。

一、國有企業(yè)混合所有制改革的意義

（一）有助于改善國有企業(yè)自身弊端

在較長發(fā)展時期內(nèi)，國有企業(yè)經(jīng)營管理普遍存在發(fā)展動力缺失、效益偏低、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善等問題，許多國有企業(yè)的經(jīng)營管理者存在理念落后性，企業(yè)的開放性程度也普遍不足，無法實現(xiàn)資源的有效配置。因此，通過混合所有制改革，有助于企業(yè)在決策環(huán)節(jié)將非公有資本的追求投資收益最大化理念融入其中，避免過于追求職工收入和經(jīng)營管理者報酬最大化，在混合所有制改革過程中，國有企業(yè)可以通過圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)主線，堅持“兩個原則”，構(gòu)建科學(xué)規(guī)范運(yùn)作體系，全面提升公司治理水平。有助于將黨的領(lǐng)導(dǎo)和公司治理有機(jī)統(tǒng)一，進(jìn)一步劃分經(jīng)理層、董事會、黨組織之間的權(quán)責(zé)關(guān)系和工作運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)自身發(fā)展的規(guī)范化、制度化和有序性[1]。對于董事會來說，混合所有制改革有助于企業(yè)決策層更好地制定發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)行科學(xué)決策，降低管理風(fēng)險；對于經(jīng)理層來說，混改有助于加強(qiáng)制度落實、強(qiáng)化管理、提高經(jīng)營效益。

（二）有助于形成健全的市場化經(jīng)營管理機(jī)制

在國有企業(yè)進(jìn)行混合所有制改革過程中，非公有資本的進(jìn)入以及與市場經(jīng)濟(jì)的有效對接，有助于構(gòu)建更具時效性和應(yīng)用性的勞動人事以及分配機(jī)制，同時，還有助于進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)市場在資源配置中的決定作用，有助于突破傳統(tǒng)國有企業(yè)存在的利益固化問題。相關(guān)管理者能夠根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律形成創(chuàng)新性、靈活性的管控機(jī)制。在人員管理方面，企業(yè)也能夠以任期制和契約制為基礎(chǔ)，對經(jīng)理層成員和經(jīng)理人進(jìn)行市場化管理，有助于更好地健全國有企業(yè)用工機(jī)制以及薪酬分配制度。在市場化經(jīng)營管理過程中，企業(yè)還可以發(fā)揮市場主體性作用，以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，以管理章程為準(zhǔn)繩，優(yōu)化經(jīng)營管理方式和管理環(huán)境。同時還可以借助國有資本的規(guī)模優(yōu)勢，為非公有體制提供有力保障，從而更好地滿足各類股東的權(quán)益訴求。

（三）有助于對國有企業(yè)管理運(yùn)行形成有效監(jiān)督

首先，從資源配置的角度來看，不同股東因為所持有的股權(quán)各不相同，因此，在財務(wù)管理和企業(yè)資源分配方面也各不相同，對企業(yè)權(quán)力監(jiān)督的有效性也各不相同。而通過混合所有制改革可以進(jìn)一步引入大型的、成功的民營企業(yè)，這些非公要素能夠?qū)κ袌龅陌l(fā)展需求產(chǎn)生更加迅速的反應(yīng)。其次，外資企業(yè)、機(jī)構(gòu)投資者等要素的引入能夠發(fā)揮專業(yè)性優(yōu)勢，對企業(yè)進(jìn)行更加全面和系統(tǒng)的監(jiān)督。一般來說，外資企業(yè)擁有更高的審計標(biāo)準(zhǔn)，對財務(wù)信息保障也更加完善。因此，它有助于幫助國有企業(yè)在管理運(yùn)行中及時發(fā)現(xiàn)財務(wù)漏洞或經(jīng)營管理缺陷，從而提供更高質(zhì)量的盈余信息[2]。另外，在未來發(fā)展中，新聞媒體也會對混合所有制改革企業(yè)進(jìn)行有效監(jiān)督，有助于通過更加客觀全面的報道發(fā)揮社會媒體的監(jiān)督作用。

二、國有企業(yè)混合所有制改革過程中存在的主要問題

（一）股權(quán)結(jié)構(gòu)不夠明晰

國有企業(yè)在經(jīng)歷混合所有制改革后，有效緩解了之前國有企業(yè)權(quán)力集中、所有權(quán)分散等問題，一定程度上促進(jìn)了國有企業(yè)的有序發(fā)展。并且國有企業(yè)通過混合所有制改革可以進(jìn)一步吸引非公有資本參與進(jìn)來，進(jìn)而發(fā)揮非公有資本經(jīng)營管理優(yōu)勢，為國有企業(yè)改革發(fā)展注入新的活力，實現(xiàn)國有資本保值增值，最終提高企業(yè)發(fā)展的整體競爭力。但通過對當(dāng)前國有企業(yè)所有制改革現(xiàn)狀進(jìn)行分析，許多學(xué)者發(fā)現(xiàn)國有企業(yè)混合所有制改革還需要進(jìn)一步實現(xiàn)多元化產(chǎn)權(quán)。許多國有企業(yè)在改革后仍然存在一股獨大、產(chǎn)權(quán)不明晰等問題，進(jìn)一步抵消了混合所有制改革的有效性。另外，部分國有企業(yè)還存在“大股東侵犯小股東利益”等問題，導(dǎo)致國有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)存在不合理之處。

（二）資產(chǎn)定價和資本流動監(jiān)管體系存在缺陷

盡管許多國有企業(yè)都在近些年完成了混合所有制改革任務(wù)，但在之后的經(jīng)營過程中仍然存在某些無法解決的問題。例如，企業(yè)在組建環(huán)節(jié)并未構(gòu)建較為科學(xué)的資產(chǎn)定價評估機(jī)制，尤其是在企業(yè)上市和企業(yè)重組的過程中，無法對國有資產(chǎn)進(jìn)行準(zhǔn)確的定價和評估。在進(jìn)行資產(chǎn)交易的過程中，也存在制度體系不完善、資產(chǎn)定價和資本流動監(jiān)管不夠充分等問題。一般性企業(yè)無法對國有資本流動進(jìn)行有效監(jiān)督，這也進(jìn)一步導(dǎo)致國有企業(yè)在經(jīng)營管理過程中很容易出現(xiàn)侵吞國有資產(chǎn)等腐敗行為[3]。某些企業(yè)在資本流動過程中仍然存在違規(guī)操作等問題，例如，個別企業(yè)會偽造會計賬簿和財務(wù)報表，許多經(jīng)營管理不善的企業(yè)也會將營收狀況以支付款形式付給個人或企業(yè)，進(jìn)而造成國有資本的流失，整體上對相關(guān)企業(yè)和個人的資產(chǎn)無法進(jìn)行有效評估。

（三）治理模式缺乏系統(tǒng)性

國有企業(yè)在經(jīng)歷混合所有制改革后成為混合所有制企業(yè)，因此，盡管股東會分為國有股東和其他股東，每個股東也都按照出資比例享有相應(yīng)的股東權(quán)益。但是，在企業(yè)治理發(fā)展過程中，不同的股東還會因為利益訴求的差異性產(chǎn)生意見分歧，主要體現(xiàn)在針對社會服務(wù)或利潤最大化的過程中。例如，國有企業(yè)在進(jìn)行社會公共產(chǎn)品的供給時，為了進(jìn)一步保證國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行，順應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體體系勢必會損害私有資本的股東利潤，這也是混合所有制企業(yè)在經(jīng)營管理過程中面臨的突出性問題。還有許多有關(guān)國家經(jīng)濟(jì)命脈和國民經(jīng)濟(jì)安全的重點企業(yè)并未構(gòu)建行業(yè)發(fā)展、企業(yè)治理的統(tǒng)一模式。因此，行業(yè)協(xié)會和投資公司無法對混合所有制企業(yè)進(jìn)行有效管理和監(jiān)督。另外，企業(yè)在處理共有、私有資本的利益沖突時也缺少有效機(jī)制，因此，無法保證國有資本有效運(yùn)行，也無法有效實現(xiàn)企業(yè)發(fā)展的階段性目標(biāo)。

三、國有企業(yè)混合所有制改革的優(yōu)化策略

（一）靈活運(yùn)用多種混合所有制改革方式

從目前我國國有企業(yè)混合所有制改革歷程來看，主要可以分為企業(yè)上市、引入非公資本、員工持股、成立基金會、改制重組等基本模式。并且許多國有企業(yè)在進(jìn)行混合所有制改革時，大都會融合一種或兩種基本改革模式。因此，國有企業(yè)在未來改革發(fā)展的過程中，要進(jìn)一步嘗試將多種混改方式相結(jié)合，要根據(jù)各自企業(yè)發(fā)展的經(jīng)營管理現(xiàn)狀和發(fā)展環(huán)境構(gòu)建出靈活性的混改設(shè)計方案，以便發(fā)揮多種混改方式的有效性，共同促進(jìn)企業(yè)混合所有制改革的有效實現(xiàn)[4]。例如，某國企在混合所有制改革之前存在負(fù)債率高、業(yè)務(wù)量少等問題，通過引入戰(zhàn)略投資和財務(wù)投資的方式進(jìn)行改革，進(jìn)一步保障了企業(yè)運(yùn)行的資金流轉(zhuǎn)，并且通過業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的方式降低了負(fù)債率，提升了企業(yè)業(yè)績。除此之外，國有企業(yè)混改要避免總是停留在股權(quán)改革的層面，而是要深入到制度設(shè)計、激勵機(jī)制等深層次領(lǐng)域，以便有效提高資本協(xié)同運(yùn)行，激發(fā)員工共同參與治理企業(yè)的積極性，為企業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

（二）進(jìn)一步優(yōu)化市場化管理機(jī)制

當(dāng)國家絕對控股時，在較長時期內(nèi)，政府有關(guān)部門對國有企業(yè)的人事任命、內(nèi)部管理、監(jiān)督治理等環(huán)節(jié)造成了嚴(yán)重干預(yù)。在這種來自政府的行政干預(yù)情況之下，國有企業(yè)內(nèi)部制衡能力較差，從而引起非效率投資，并進(jìn)一步導(dǎo)致職業(yè)經(jīng)理人的缺失以及企業(yè)內(nèi)部管理和企業(yè)發(fā)展利益相沖突，并且企業(yè)整體治理水平和管理效益普遍偏低，進(jìn)一步限制了市場經(jīng)濟(jì)體制的有效性。因此，國有企業(yè)要通過混合所有制改革擺脫來自政府的行政干預(yù)，進(jìn)一步構(gòu)建薪酬體系、市場化管理機(jī)制。一方面，提高經(jīng)理人、企業(yè)員工的工作積極性，使更多的人參與到改善企業(yè)經(jīng)營的工作中；另一方面，也要發(fā)揮市場化改革的優(yōu)勢。因此，企業(yè)在未來發(fā)展過程中，要進(jìn)一步吸收混合所有制改革經(jīng)驗，更加清晰地理清政府和企業(yè)間的關(guān)系。要進(jìn)一步降低政策性負(fù)擔(dān)，政府也要降低對企業(yè)的干預(yù)程度，使更多的企業(yè)能夠根據(jù)當(dāng)前市場環(huán)境的變化進(jìn)行科學(xué)決策。在財務(wù)管理方面，也要引入市場化管理機(jī)制，了解企業(yè)當(dāng)前真實的盈利情況和經(jīng)營管理狀況。要從業(yè)績提升出發(fā)制定有效措施，發(fā)揮市場化機(jī)制優(yōu)勢，實現(xiàn)政企分離，從而實現(xiàn)在企業(yè)經(jīng)營管理績效提升的基礎(chǔ)上履行相應(yīng)的社會責(zé)任和義務(wù)。

（三）針對國有企業(yè)發(fā)展的差異性制訂相應(yīng)的改革發(fā)展戰(zhàn)略

從近些年國有企業(yè)混合所有制改革的實踐經(jīng)驗中可以看出，不同行業(yè)的企業(yè)存在行業(yè)發(fā)展、企業(yè)競爭、資源分配、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的差異性特點。在引入混合所有制改革時，所形成的改革反應(yīng)也各不相同，混合所有制改革的結(jié)果也有好有壞。因此，在未來發(fā)展過程中，那些更加適合混改的國有企業(yè)應(yīng)該進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗，堅持改革發(fā)展道路，而無法通過混改提高企業(yè)效益、不適合進(jìn)行改革的國有企業(yè)也應(yīng)該選擇其他發(fā)展路徑。從目前來看，科技類產(chǎn)業(yè)和消費類產(chǎn)業(yè)往往能夠產(chǎn)生更好的混合所有制改革效果，所以，相關(guān)企業(yè)也對混合所有制改革更加熱情；而制造業(yè)和金融領(lǐng)域的企業(yè)都對混改熱情較低、動力不足。因此，混合所有制改革是一個雙向選擇的過程，要因地制宜，選擇合適的發(fā)展賽道，更好地適應(yīng)市場發(fā)展環(huán)境。另外，不同級別層級的國有企業(yè)也應(yīng)該遵循差異性的混合所有制改革。例如，央企的改革發(fā)展效益明顯不如地方企業(yè)突出[5]。因此，中央國有企業(yè)在引入混改機(jī)制時，可以相對引入持股比例較少的投資者，或者在進(jìn)行員工持股時構(gòu)建小規(guī)模的內(nèi)部持股項目，降低改革風(fēng)險。

（四）構(gòu)建國有企業(yè)與民營企業(yè)的協(xié)同發(fā)展機(jī)制

在未來混合所有制改革發(fā)展中，各類型企業(yè)都應(yīng)該充分承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會責(zé)任，要鼓勵國有企業(yè)和民營企業(yè)共同參與行業(yè)協(xié)會建設(shè)發(fā)展，形成有效的國民政企溝通渠道。具體來說，一方面，在關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展命脈的關(guān)鍵領(lǐng)域，要重點突出國有企業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢作用，要保證市場化環(huán)境中基礎(chǔ)產(chǎn)品的價格和服務(wù)的穩(wěn)定供給。另外，還應(yīng)該發(fā)揮國有企業(yè)在技術(shù)密集、資本密集領(lǐng)域中的發(fā)展優(yōu)勢，為民營企業(yè)提供產(chǎn)業(yè)鏈的保證。在科技研發(fā)方面也要發(fā)揮技術(shù)的擴(kuò)散效應(yīng)和輻射效應(yīng)，使民營企業(yè)擁有更加理想化的技術(shù)創(chuàng)新環(huán)境，實現(xiàn)自身的轉(zhuǎn)型升級。另一方面，要充分發(fā)揮民營企業(yè)靈活經(jīng)營的優(yōu)勢，要鼓勵民營企業(yè)參與到風(fēng)電、光伏、儲能等發(fā)展領(lǐng)域，為社會提供更加多元化的產(chǎn)品和服務(wù)，進(jìn)一步滿足廣大人民對于公共服務(wù)產(chǎn)品需求。要發(fā)揮混合所有制優(yōu)勢，進(jìn)一步促進(jìn)我國西部大開發(fā)、中小型城市轉(zhuǎn)型。

四、結(jié)語

混合所有制改革是國企改革領(lǐng)域中的熱點性問題，各行各業(yè)以及各級領(lǐng)導(dǎo)都應(yīng)將混合所有制改革放在重要位置。應(yīng)促進(jìn)集體資本、國有資本、非公有資本的交叉持股，完善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新經(jīng)營管理體制。一方面，應(yīng)提高國有資本的優(yōu)化配置和資源利用效率；另一方面，應(yīng)為我國市場經(jīng)濟(jì)注入新的發(fā)展活力。在混合所有制改革中，應(yīng)著重處理好國有和民營資本之間的關(guān)系，同時還應(yīng)該創(chuàng)新原有企業(yè)的激勵機(jī)制、績效管理機(jī)制，充分發(fā)揮員工持股的優(yōu)勢，真正提高員工的工作積極性。