鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題探析*

李毓梅 ，章宏樓

（江西農(nóng)業(yè)大學(xué)，江西 南昌 330000）

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)村大量勞動力流入第二、三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村大量土地閑置，國家對于“三農(nóng)”問題也愈發(fā)重視，新一輪土地改革勢在必行[1]。2017 年，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，把土地改革作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，落實第二輪土地承包到期后再延長30 年的政策。這極大地保證了土地政策的持續(xù)實施，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，而且為農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”提供了必要的制度保障，有利于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)模式向規(guī)?；?、集約化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)變，有助于建立健全現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，集體土地承包期再延長30 年也為下一階段農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的改革打下堅實的基礎(chǔ)[2]。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和勞動力轉(zhuǎn)移，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重要條件[3]。為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、機械化生產(chǎn)，首先要實現(xiàn)的是土地資源的集中。然而，目前我國土地流轉(zhuǎn)量雖然在逐年增加，土地流轉(zhuǎn)比率也有所上升，但相較于我國農(nóng)村豐富的土地資源來說，土地流轉(zhuǎn)比例仍然較低。取得如此豐碩成果的同時，在開展土地流轉(zhuǎn)工作中也出現(xiàn)了一系列的問題，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。基于此，本文通過系統(tǒng)分析土地流轉(zhuǎn)對于農(nóng)村發(fā)展的意義，并根據(jù)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及問題提出了具有針對性的改進(jìn)建議，有助于進(jìn)一步探索更規(guī)范、更科學(xué)的土地流轉(zhuǎn)方式，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

1 土地流轉(zhuǎn)的意義

1.1 減少農(nóng)村土地資源浪費，促進(jìn)土地資源合理利用

土地流轉(zhuǎn)可以將拋荒的土地合理利用起來，減少土地資源浪費的情況。農(nóng)村地區(qū)的勞動力大量流入城鎮(zhèn)，農(nóng)村大部分人口為老人及兒童，缺乏足夠的勞動力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，因此會出現(xiàn)土地大面積拋荒的情況。此外，由于農(nóng)村土地的再次分配出現(xiàn)了耕地離家很遠(yuǎn)的情況，隨著土地流轉(zhuǎn)政策的開展這些問題得到了較好的解決，土地流轉(zhuǎn)可以促進(jìn)土地資源合理利用，減少不必要的勞動投入。

1.2 提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益，實現(xiàn)農(nóng)民增收致富

目前，我國農(nóng)民的收入來源較為單一，在家進(jìn)行農(nóng)業(yè)活動（例如種植水稻、小麥、花生等糧食或經(jīng)濟作物）和到外地打工賺取工資性收入是農(nóng)民獲取收入的兩個主要途徑[4]。農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給生產(chǎn)大戶或農(nóng)業(yè)公司，可以推進(jìn)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的集約化經(jīng)營和機械化生產(chǎn)，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，為我國農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展奠定基礎(chǔ)。此外，農(nóng)村土地主要通過規(guī)模化生產(chǎn)來減少各種成本和提高農(nóng)作物的品質(zhì)，以增加農(nóng)民的經(jīng)營性收入，促使農(nóng)業(yè)經(jīng)濟得到快速發(fā)展，轉(zhuǎn)出方農(nóng)戶在獲得土地流轉(zhuǎn)租金的同時，農(nóng)業(yè)公司還為農(nóng)戶提供了大量的工作崗位，使農(nóng)戶獲得額外收入；轉(zhuǎn)入方由于機械化、規(guī)?；a(chǎn)也極大地節(jié)約了成本，實現(xiàn)穩(wěn)步增收[5-6]。

1.3 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整，提高農(nóng)村收入

土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點內(nèi)容，是實現(xiàn)規(guī)模農(nóng)業(yè)和效益農(nóng)業(yè)、推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的前提和基礎(chǔ)。在國家大力推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的背景下，農(nóng)村加快土地流轉(zhuǎn)有利于實現(xiàn)土地集中，促進(jìn)土地經(jīng)營規(guī)模擴張，充分利用土地資源。有意向的農(nóng)戶會積極承包大片土地，根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況種植或養(yǎng)殖優(yōu)勢物種，促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)調(diào)整。同時，土地流轉(zhuǎn)會吸引大企業(yè)到當(dāng)?shù)赝顿Y興業(yè)，帶動當(dāng)?shù)卣w經(jīng)濟發(fā)展。此外，土地流轉(zhuǎn)還有助于特色產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn)，能夠極大地提高當(dāng)?shù)刂?，有利于旅游業(yè)的發(fā)展，為當(dāng)?shù)貛砀蟮慕?jīng)濟效益。

1.4 改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益統(tǒng)一

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，隨著土地流轉(zhuǎn)工作的開展，農(nóng)村農(nóng)民的收入水平得到一定提高。除此之外，土地流轉(zhuǎn)將掌握在各個農(nóng)戶手中的細(xì)碎化的土地集中起來，有助于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、集約化、機械化生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)會根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況采取科學(xué)有效的生產(chǎn)方式，例如運用無人機噴灑農(nóng)藥化肥等，相較于人工噴灑，無人機作業(yè)時間大幅減少，且農(nóng)藥化肥用量也相對更加科學(xué)，在不影響產(chǎn)量的前提下，對農(nóng)藥化肥的使用量進(jìn)行科學(xué)配比，極大地減少了農(nóng)藥化肥投入量，在為農(nóng)戶帶來經(jīng)濟效益的同時，減少了對環(huán)境的污染，有助于改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會收益、生態(tài)效益的統(tǒng)一。

2 我國土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及存在的問題

我國農(nóng)村土地資源豐富，蘊含著巨大的價值，隨著土地流轉(zhuǎn)工作的不斷推進(jìn)，我國土地流轉(zhuǎn)量逐年增加。土地流轉(zhuǎn)已成為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的新增長點，是城鄉(xiāng)規(guī)劃綜合改革實驗的重要組成部分。雖然，近年來土地流轉(zhuǎn)取得了一定成效，但也存在著一些亟待解決的問題。

2.1 我國土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

目前，我國土地流轉(zhuǎn)工作已經(jīng)推行了一段時間，大量勞動力從農(nóng)田中解放出來并投入到城鎮(zhèn)化建設(shè)，為城鎮(zhèn)各行各業(yè)的發(fā)展注入新的活力，大量閑置土地也得到了利用，農(nóng)業(yè)發(fā)展水平得到了一定程度的提高。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了十分明顯的區(qū)域特征，不同地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例不同，東部沿海地區(qū)相對較高，中、西部地區(qū)則較低。隨著土地流轉(zhuǎn)工作的推進(jìn)，土地流轉(zhuǎn)模式得到創(chuàng)新，土地流轉(zhuǎn)逐漸市場化、多元化、規(guī)范化。我國廣大農(nóng)村地區(qū)土地的經(jīng)營方式較為分散，在城鎮(zhèn)化穩(wěn)步推進(jìn)的背景下，農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的比例較低，只有個別農(nóng)戶通過土地承包等方式分散種植農(nóng)作物，在農(nóng)業(yè)閑置土地的利用方面仍有很大的加強空間。

2.2 土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

2.2.1 土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，缺乏管理

自2003 年3 月土地流轉(zhuǎn)政策實施以來，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模逐年增加，但與我國耕地面積13 500萬hm2的基數(shù)相比，每年平均耕地流轉(zhuǎn)量僅占我國耕地總面積的12.46%~25.41%[7]。農(nóng)村農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)大部分是由于農(nóng)戶自身身體狀況不佳或常年外出打工對自家田地缺乏時間照料為減少損失而租借給他人，多數(shù)為口頭約定，沒有簽訂流轉(zhuǎn)合同，流程并不規(guī)范。因此，一旦發(fā)生糾紛，農(nóng)民的利益就很難得到保障，此外，大部分農(nóng)民有著濃厚的戀土情結(jié)，這些原因?qū)е虏糠洲r(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生抗拒心理。因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題在于缺乏管理制度、管理手段、管理程序、管理檔案等，缺乏村級組織或基層政府提供的服務(wù)，相關(guān)部門未能在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的管理中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2.2.2 土地流轉(zhuǎn)機制不健全，規(guī)?；?jīng)營水平較低

土地流轉(zhuǎn)補償制度和土地項目投資補貼制度尚未健全，政府過度參與地價調(diào)控，很多地方缺乏土地流轉(zhuǎn)中介組織，信息流轉(zhuǎn)不暢，土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)速度緩慢。由于土地流轉(zhuǎn)工作的復(fù)雜性，一些區(qū)、縣、鎮(zhèn)、村成立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)部門，但其管理卻只是形式上的[8]，對土地流轉(zhuǎn)合同既不能指導(dǎo)，又不能管理，嚴(yán)重影響了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效率。由于土地流轉(zhuǎn)周期短、集中度低、流轉(zhuǎn)規(guī)模小，無法滿足廣大農(nóng)民和農(nóng)業(yè)龍頭加工企業(yè)的需求，機械化作業(yè)和大規(guī)模作業(yè)更是無從談起。

2.2.3 大量農(nóng)村勞動力外流，社會保障體系不健全

隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的推進(jìn)，城市中需要大量青壯勞動力，大多數(shù)農(nóng)村青壯年勞動力為增加家庭收入而進(jìn)城務(wù)工，而留在家中的老人、兒童對土地的使用率低，土地的使用成本又較高，土地流轉(zhuǎn)效益相對較差，因此出現(xiàn)了大面積的土地拋荒現(xiàn)象。此外，農(nóng)村社會保障體系不健全，農(nóng)村極度缺乏養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助等基本社會保障。現(xiàn)階段社會保障只能解決農(nóng)民生存所需的很小部分，農(nóng)民普遍把土地視為最基本的生活保障，對土地流轉(zhuǎn)存在質(zhì)疑，導(dǎo)致難以擴大土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模。

3 土地流轉(zhuǎn)問題存在的原因

3.1 農(nóng)村農(nóng)民認(rèn)知程度不高、法律意識淡薄、傳統(tǒng)思想濃厚

大多數(shù)農(nóng)戶法律意識淡薄，對土地流轉(zhuǎn)的各項規(guī)章制度和法律法規(guī)并不了解，不清楚作為土地轉(zhuǎn)出方或轉(zhuǎn)入方的權(quán)利和義務(wù)，在出現(xiàn)利益糾紛的時候不懂得運用相關(guān)法律法規(guī)來保護(hù)自身權(quán)益。相關(guān)部門對土地流轉(zhuǎn)的宣傳不到位，農(nóng)戶們沒有認(rèn)識到法律法規(guī)在土地流轉(zhuǎn)中的重要性；國家對推廣土地流轉(zhuǎn)工作的準(zhǔn)備不充分，基層缺乏大量的專業(yè)人員為農(nóng)戶普及相關(guān)法規(guī)[9]；各項文件法規(guī)到達(dá)基層管理機構(gòu)后沒有挨家挨戶地宣傳文件內(nèi)容，致使農(nóng)戶對其不重視；農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)多數(shù)為口頭約定，缺乏一定的法律效力，出現(xiàn)糾紛時農(nóng)戶權(quán)益易受到損害；在中國傳統(tǒng)思想的影響下，大部分農(nóng)戶有著濃厚的戀土情結(jié)。這些原因?qū)е罗r(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)的積極性不高，嚴(yán)重阻礙了土地流轉(zhuǎn)工作的開展，也制約著農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

3.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場不健全

目前，我國土地流轉(zhuǎn)市場缺少相關(guān)的中介公司，并且市場信息交流機制不完善，土地轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方?jīng)]有相應(yīng)的信息交換渠道，無法做到及時交流，這就導(dǎo)致轉(zhuǎn)出方在亟需轉(zhuǎn)出土地以減少損失時聯(lián)系不到相應(yīng)的承包商，造成土地拋荒，嚴(yán)重浪費了土地資源，對農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生不利影響[10]。于轉(zhuǎn)入方而言，他們需要大量的轉(zhuǎn)入土地來擴大經(jīng)營規(guī)模，但由于市場信息的缺乏而制約了其發(fā)展，減緩了我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。沒有完善的土地流轉(zhuǎn)市場，會導(dǎo)致農(nóng)戶仍然采取自發(fā)的土地承包經(jīng)營權(quán)交換活動，導(dǎo)致土地的利用效率不高，降低農(nóng)村的經(jīng)濟收益，不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

3.3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的利用激勵機制和監(jiān)督管理機制不健全

我國農(nóng)村地區(qū)的土地利用激勵機制不健全，對進(jìn)行糧食種植的農(nóng)戶僅有極少的補貼。而規(guī)模化經(jīng)營的農(nóng)業(yè)大戶則會依據(jù)當(dāng)?shù)氐耐寥狼闆r相應(yīng)地種植大面積的經(jīng)濟作物，而經(jīng)濟效益相對較低的糧食作物則不會進(jìn)行種植，出現(xiàn)這種情況主要是因為缺乏監(jiān)督管理機制。國家進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的根本目的是推進(jìn)農(nóng)業(yè)的機械化生產(chǎn)，從而提高生產(chǎn)效率，保障國家糧食安全，提高農(nóng)民收入，但大面積的經(jīng)濟作物種植與國家出臺土地流轉(zhuǎn)政策的目的相違背。所以國家應(yīng)出臺相應(yīng)的法規(guī)以確保糧食作物種植，并進(jìn)行監(jiān)督。

3.4 農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)被強制執(zhí)行

國家在推行土地流轉(zhuǎn)工作時應(yīng)嚴(yán)格遵循自愿、有償?shù)脑瓌t，國家推行該政策是為了增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)村土地的利用率。農(nóng)民有權(quán)決定是否進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)出，政府只能進(jìn)行積極的引導(dǎo)，而不能強制執(zhí)行。但某些基層人員為完成上級安排的任務(wù)指標(biāo)對農(nóng)民進(jìn)行脅迫，強制他們進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，這不僅給農(nóng)民帶來了不可估計的經(jīng)濟損失，嚴(yán)重打擊了農(nóng)民對于土地流轉(zhuǎn)的積極性，降低了政府的公信力，而且完全違背了國家開展土地流轉(zhuǎn)工作的初衷。

4 推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作的建議

4.1 加強法制意識與土地流轉(zhuǎn)宣傳工作

政府要加強法制意識的宣傳工作，在各個基層開展土地流轉(zhuǎn)普法講座，加強農(nóng)民的法制意識，派遣專業(yè)人員到農(nóng)村講解農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中可能遇到的問題，為農(nóng)民講解如何運用法律手段維護(hù)自身權(quán)益的實際案例，增強農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)的信任度，讓農(nóng)民能夠切實了解土地流轉(zhuǎn)法律的重要性，讓農(nóng)戶在簽訂土地流轉(zhuǎn)合同時是有意識的、合法合規(guī)的。宣傳土地流轉(zhuǎn)可以使農(nóng)戶認(rèn)識到土地流轉(zhuǎn)對自身的益處和對國家農(nóng)業(yè)發(fā)展的作用，從而提高農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。

4.2 進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)交易市場

充分發(fā)揮市場在土地流轉(zhuǎn)中的作用，在流轉(zhuǎn)過程中要合乎政府各項規(guī)定，保證交易雙方的各項權(quán)益，建立健全土地流轉(zhuǎn)的信息交流機制，為土地流轉(zhuǎn)供求雙方提供及時、準(zhǔn)確的交易信息，從而實現(xiàn)由分散的、零散的、碎片化的土地小農(nóng)戶經(jīng)營到集約化、規(guī)?；?、機械化的大戶或公司經(jīng)營模式的轉(zhuǎn)變。由于土地資源是國家發(fā)展的重要基礎(chǔ)，因此需要建立市場微觀控制和國家宏觀調(diào)控相結(jié)合的土地流轉(zhuǎn)管控機制，要根據(jù)客觀情況及時修改相應(yīng)的法律法規(guī)，以適應(yīng)不同時期土地流轉(zhuǎn)的市場機制，為農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)提供良好的市場環(huán)境及完善的法律法規(guī)。

4.3 健全農(nóng)村保障體系

為確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)一步推進(jìn)，必須完善農(nóng)村社會保障體系。自古以來，農(nóng)民的各項保障都是依靠土地，在他們的認(rèn)知中，土地是安身立命的重要保障。由于目前農(nóng)村社會保障體系不健全，農(nóng)民更加不愿意將土地流轉(zhuǎn)出去，因此，應(yīng)建立健全社會保障體系，弱化土地在農(nóng)民心目中的社會保障功能，做到“醫(yī)有所治，老有所養(yǎng)，幼有所學(xué)”，逐漸地將農(nóng)民納入城鎮(zhèn)的社會保障體系中，讓農(nóng)民能夠放心地參與土地流轉(zhuǎn)，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

4.4 宣傳綠色農(nóng)業(yè)

在追求農(nóng)業(yè)發(fā)展的同時，也應(yīng)該注意對自然環(huán)境的保護(hù)，做到“既要有金山銀山，也要有綠水青山”，保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境是開展土地流轉(zhuǎn)的前提。政府在引進(jìn)農(nóng)業(yè)公司時要做出相關(guān)規(guī)定，對于農(nóng)田的種植使用要有一個科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn)土地肥力大幅下降的情況，對農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。同時，當(dāng)?shù)卣龊孟鄳?yīng)的監(jiān)督管理工作，監(jiān)督企業(yè)在生產(chǎn)過程中是否存在為降低生產(chǎn)成本而破壞生態(tài)環(huán)境的行為。在企業(yè)違反相關(guān)法規(guī)時，要作出相應(yīng)懲罰并責(zé)令改正，嚴(yán)重者取消其對土地的承包經(jīng)營權(quán)。宣傳綠色農(nóng)業(yè)、保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境需要依靠政府和人民的共同努力。

5 結(jié)論

農(nóng)業(yè)是一個國家生存與發(fā)展的基石，在目前形勢下，農(nóng)村進(jìn)入到了一個快速發(fā)展時期，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，推進(jìn)行之有效的土地流轉(zhuǎn)政策對于提高農(nóng)民收入、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展具有十分重要的作用。我國在很早以前就開展了一系列的土地革命，并在其中積累了豐富的經(jīng)驗，國家在推行土地流轉(zhuǎn)的過程中要時刻關(guān)注農(nóng)民的利益，牢記“從群眾中來到群眾中去”的思想，堅持從實際出發(fā)，根據(jù)客觀條件制定不同的政策，帶動廣大勞動人民共同進(jìn)步，為中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展共同助力。