鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下村民自治有效實(shí)現(xiàn)的路徑探討*

張宏偉 ，程 果 ，劉 麗

（沈陽(yáng)農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110161）

鄉(xiāng)村振興關(guān)乎民族的復(fù)興，直接關(guān)系到億萬(wàn)農(nóng)民的幸福生活。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時(shí)代推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的方向指引，能夠切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)民群眾的獲得感和幸福感。2022 年中央一號(hào)文件進(jìn)一步提出，“落實(shí)鄉(xiāng)村振興為農(nóng)民而興、鄉(xiāng)村建設(shè)為農(nóng)民而建的要求，堅(jiān)持自下而上、村民自治、農(nóng)民參與，啟動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)實(shí)施方案，因地制宜、有力有序推進(jìn)”[1]。村民自治制度作為我國(guó)基層民主實(shí)踐的偉大創(chuàng)造，在推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)鄉(xiāng)村善治中發(fā)揮著重要作用。進(jìn)一步深入研究和探討村民自治有效實(shí)現(xiàn)的路徑，能夠?yàn)猷l(xiāng)村振興提供強(qiáng)大的組織力量。

1 村民自治有效實(shí)現(xiàn)是鄉(xiāng)村振興的應(yīng)有之義

推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，是廣大農(nóng)民群眾的共同愿望。作為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)廣大人民群眾所進(jìn)行的偉大制度創(chuàng)新，村民自治促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的重要作用不容忽視。

1.1 村民自治是打通基層治理“最后一公里”的必要選擇

黨的十九屆四中全會(huì)之后，我國(guó)農(nóng)村基層治理步入現(xiàn)代化發(fā)展的重要階段。但是，這并不意味著城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡的現(xiàn)象已經(jīng)徹底消除，事實(shí)上，這種不平衡現(xiàn)象的徹底消除不會(huì)在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)。黨的十九大之所以提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，初衷并不是徹底消除城鄉(xiāng)差別，而是想通過(guò)縮小城鄉(xiāng)差距實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全面融合[2]。實(shí)際上，在基層治理的過(guò)程中，我國(guó)歷來(lái)主張“雙軌制”，村民自治無(wú)疑成為我國(guó)基層雙軌治理的一種延續(xù)。在農(nóng)村，某些事物的解決可以由村民通過(guò)內(nèi)部協(xié)商的方式自主完成。比如，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以由國(guó)家投資完成，而之后的管理和使用則無(wú)需國(guó)家的“一竿子”力量，可以由村民自治組織實(shí)現(xiàn)，這樣才能解決公共產(chǎn)品的“最后一公里”問(wèn)題。如果國(guó)家對(duì)農(nóng)村基層事務(wù)干涉過(guò)多，反而容易影響農(nóng)村基層自治工作的開展，從而導(dǎo)致新問(wèn)題、新矛盾產(chǎn)生。由此可見，在推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的過(guò)程中，基層治理保持一定的自治性是必要的選擇。

1.2 村民自治是提升農(nóng)民鄉(xiāng)村振興參與意識(shí)的有效途徑

在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的過(guò)程中，作為主導(dǎo)力量的基層群眾是否能積極參與，是鄉(xiāng)村振興能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。在推進(jìn)基層治理的過(guò)程中，村民自治喚醒了農(nóng)民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)意識(shí)。自治能夠使村民真正實(shí)現(xiàn)對(duì)本村公共事務(wù)的有效處理，最大程度上保障村民的自身利益。同時(shí)，村民自治是基層民主的體現(xiàn)，充分彰顯了農(nóng)村基層社會(huì)治理有效。在日常事務(wù)的處理過(guò)程中，村民借助內(nèi)部事務(wù)處理平臺(tái)，充分行使“四個(gè)民主”權(quán)利，從而使得自下而上的民主得以有效實(shí)現(xiàn)。除此之外，在村民自治實(shí)施的過(guò)程中，在規(guī)則與秩序的約束之下，農(nóng)民參與基層民主實(shí)踐進(jìn)程，鍛煉了其民主參與能力，思維模式由以往的“官辦民從”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮采?、共建、共享”，參與意識(shí)也由被動(dòng)轉(zhuǎn)向主動(dòng)。

1.3 村民自治是鄉(xiāng)村振興價(jià)值目標(biāo)的有力彰顯

我們黨始終高度重視“三農(nóng)”問(wèn)題，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是立足黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局作出的重大戰(zhàn)略部署，是全面建成小康社會(huì)的客觀要求。在《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》中，明確規(guī)定了村民自治實(shí)施的重要目的，即“保障農(nóng)村村民實(shí)行自治，由村民群眾依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)”[3]。村民自治，即“由村民自己決定屬于本村內(nèi)部的事務(wù)”[4]，“自主管理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的良性運(yùn)行、協(xié)調(diào)發(fā)展和全面進(jìn)步”[5]。在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過(guò)程中，村民是主體，其自我意識(shí)的覺醒與自主管理、自助服務(wù)能力的彰顯對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興有重要價(jià)值。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出和實(shí)施，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是“人”，是為廣大村民創(chuàng)造更好的生活條件，保障村民的各項(xiàng)權(quán)益得到真正實(shí)現(xiàn)，這種“人民性”契合了村民自治的價(jià)值理念。這意味著，村民自治的實(shí)施能夠推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)，反過(guò)來(lái)，鄉(xiāng)村振興也能夠更好地促進(jìn)村民自治水平的提升，從而使村民的主體地位得到進(jìn)一步彰顯。

2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下村民自治面臨的困境

作為中國(guó)共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中的有益探索，村民自治是促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、為農(nóng)民創(chuàng)造幸福生活的不二之選，是我國(guó)民主政治制度中必不可少的重要組成。應(yīng)該說(shuō)，村民自治為鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)提供了組織力量和保證，但與此同時(shí)，實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題也同樣不能忽視。

2.1 部分鄉(xiāng)村“空心化”導(dǎo)致自治主體缺位

近年來(lái)，隨著農(nóng)村文化水平相對(duì)較高的青壯年勞動(dòng)力流向城市工作，在進(jìn)一步促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的同時(shí)，部分農(nóng)村“空心化”“老齡化”問(wèn)題凸顯。農(nóng)村常住人口銳減，中堅(jiān)力量不足，致使村民自治主體缺位現(xiàn)象明顯。

村民自治的主體是村民，只有本村的居民才有資格成為自治的主體，而是否為本村居民的依據(jù)主要是看戶籍。在農(nóng)村，“人在戶不在”“戶在人不在”的現(xiàn)象普遍存在，自治主體缺位現(xiàn)象不可避免。外出務(wù)工的農(nóng)民無(wú)法時(shí)時(shí)關(guān)注本村的公共事務(wù)，因?yàn)楣ぷ鞯牧鲃?dòng)性和不確定性，也不能做到隨時(shí)與家人暢通聯(lián)系。因此，需要參與民主選舉時(shí)，他們或是因?yàn)椴恢佬畔⒍e(cuò)過(guò)，或是因?yàn)榉掂l(xiāng)選舉的成本過(guò)高而放棄，或是因?yàn)橐呀?jīng)不具備村民代表的資格而無(wú)法參與[6]。與此同時(shí)，外出打工的青壯年勞動(dòng)力一般文化水平較高，留下的則大多是文化程度較低、政治素質(zhì)相對(duì)不高的老人、婦女和孩子。由此一來(lái)，大量“精英”農(nóng)民的外出務(wù)工對(duì)村級(jí)組織后備人才的儲(chǔ)備和選拔都會(huì)造成不利的影響，導(dǎo)致村委會(huì)選舉質(zhì)量不高，自治功能的履行難度進(jìn)一步加大。

2.2 部分村級(jí)治理行政化趨勢(shì)凸顯，自治單元過(guò)大

目前在我國(guó)，行政村是村民自治的基本單元。在實(shí)踐中，也存在一些問(wèn)題亟待解決。一方面，“鄉(xiāng)”與“村”關(guān)系界定不明，行政村行政化作用日漸明顯。作為村民自治執(zhí)行機(jī)關(guān)的村民委員會(huì)并不是一級(jí)政府機(jī)構(gòu)，但卻往往被作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著大量的行政工作?！班l(xiāng)”與“村”本來(lái)的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系在實(shí)踐中往往體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。這樣，剛性的工作指標(biāo)占據(jù)了村級(jí)組織的大量時(shí)間和精力，使得村民委員會(huì)的行政化凸顯，村民自治效果大打折扣[7]。另一方面，自治單元較大，自治效果有待進(jìn)一步提高。目前來(lái)看，我國(guó)行政村一般由幾個(gè)自然村聯(lián)合組成，規(guī)模普遍較大。自治單元過(guò)大使得自治難度加大、成本提高，影響了自治效果。比如，交通不便、環(huán)境相對(duì)較差的行政村，村民參與自治的難度就會(huì)提升，效率就會(huì)降低。與此同時(shí)，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進(jìn)一步實(shí)施，國(guó)家的一系列惠農(nóng)政策、資金和項(xiàng)目等向農(nóng)村傾斜，農(nóng)村的房屋、山林、土地等要素的價(jià)值凸顯，為了維護(hù)自身權(quán)益，農(nóng)民參與自治的愿望越來(lái)越強(qiáng)烈。如果自治單元過(guò)大，就會(huì)導(dǎo)致村民利益受損、社會(huì)矛盾激增等。

2.3 部分鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)相對(duì)孱弱，自治缺乏財(cái)力支撐

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。村民自治的實(shí)施需要有一定的財(cái)力支撐，否則自治就成了無(wú)本之木、無(wú)源之水，鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)也就成了一句空話。村民自治必須與農(nóng)民切身利益掛鉤，才能真正調(diào)動(dòng)起農(nóng)民參與自治的積極性。作為與農(nóng)民切實(shí)利益直接相關(guān)的鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)，能夠在引發(fā)農(nóng)民關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，激發(fā)其政治參與的興趣。一般來(lái)說(shuō)，若村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)較好，村民對(duì)村民自治的關(guān)注度和參與性就高，村民自治效果就好；反之，如果集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，則村民的積極性和參與性就低，村民自治的效果就會(huì)不盡如人意。隨著國(guó)家在農(nóng)村出臺(tái)相關(guān)的惠農(nóng)政策，廣大農(nóng)村特別是貧困村的集體經(jīng)濟(jì)有了明顯的發(fā)展，集體經(jīng)濟(jì)收入也有了顯著的提升，村民的政治參與積極性顯著增強(qiáng)。但是，依然存在部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)孱弱的狀況，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)缺乏發(fā)展的可持續(xù)性，只要沒有“國(guó)家力量”的“干預(yù)”，村民自治組織便缺少了能夠凝聚群眾的物質(zhì)基礎(chǔ)，“無(wú)錢辦事”的難題不能解開，也就無(wú)法為村民提供有效的社會(huì)服務(wù)。而廣大村民本就務(wù)農(nóng)繁忙，若不能引起其參與自治的興趣，村民自治便很難達(dá)到理想的效果。

2.4 村民自治機(jī)制和法律制度有待進(jìn)一步完善

村民自治的價(jià)值追求在于民主，而民主這一價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)則需要規(guī)則的約束和保障。《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》等相關(guān)法律法規(guī)接續(xù)出臺(tái)，地方相關(guān)的配套法規(guī)制度等也陸續(xù)建立，村民自治的順利開展有了有力的制度保障。尤其是黨的十八大以來(lái)，中共中央出臺(tái)了一系列發(fā)展和完善村民自治制度的文件和政策，保證了“民主選舉更加陽(yáng)光，民主決策更加科學(xué)，民主管理和民主監(jiān)督更加規(guī)范”[8]，村民自治制度愈加完善。但是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深刻變化，有的地方也存在一些諸如“民主監(jiān)督流于形式、村干部用錢用權(quán)行為不夠規(guī)范甚至引發(fā)貪污腐敗等損害農(nóng)民利益的問(wèn)題”[8]，影響了村民自治的發(fā)展和完善。除此之外，村民代表會(huì)議和村民會(huì)議制度作為一個(gè)重要的組織形式，在村民自治中還缺乏配套的規(guī)章操作。另外，村規(guī)民約不夠完善，甚至與現(xiàn)行法律相矛盾的情況也偶有發(fā)生。

3 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下村民自治有效實(shí)現(xiàn)的路徑選擇

村民自治的有效性體現(xiàn)在治理結(jié)果和治理過(guò)程的雙重有效，所以，在推進(jìn)村民自治的過(guò)程中，應(yīng)該在主體、單元、規(guī)則等多方面協(xié)同并進(jìn)，同頻共振，這樣才能夠真正促進(jìn)自治有效，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

3.1 加強(qiáng)鄉(xiāng)村自治人才隊(duì)伍建設(shè)，培育壯大自治主體

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展和鄉(xiāng)村“空心化”的進(jìn)一步加劇，鄉(xiāng)村成為一些人記憶中的地方，回到鄉(xiāng)村也成為遙遠(yuǎn)的夢(mèng)。推進(jìn)村民自治，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，不能只依靠留下來(lái)的村民。只有吸引更多人才的加入，鄉(xiāng)村振興才有希望。只有村民自治主體不缺位，鄉(xiāng)村振興才能真正實(shí)現(xiàn)。一方面，鼓勵(lì)“走出去”的有志青年“走回來(lái)”。通過(guò)多種渠道吸引年輕人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，制定實(shí)施方案，政府可以給予更多的財(cái)政支持和更大政策優(yōu)惠力度，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展注入活力。另一方面，選拔優(yōu)秀人才，引領(lǐng)鄉(xiāng)村發(fā)展?？梢猿浞掷檬聵I(yè)單位和公務(wù)員招考渠道，吸納德才兼?zhèn)涞挠凶R(shí)之士加入鄉(xiāng)村治理隊(duì)伍，為鄉(xiāng)村振興增添力量。除此之外，建立健全激勵(lì)機(jī)制，為優(yōu)秀村干部在農(nóng)村發(fā)展提供條件。為優(yōu)秀村干部向上發(fā)展建立和暢通渠道，建立健全其職務(wù)晉升和薪資待遇等的激勵(lì)機(jī)制，讓優(yōu)秀人才能夠真正在農(nóng)村扎下根。鄉(xiāng)村治理人才只有知農(nóng)村、愛農(nóng)民、懂農(nóng)業(yè)，才能真正為農(nóng)村發(fā)展注入活力，也才能在進(jìn)一步實(shí)施村民自治的過(guò)程中促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

3.2 堅(jiān)持鄉(xiāng)政村治制度邊界，科學(xué)設(shè)置自治單元

在進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的過(guò)程中，應(yīng)該堅(jiān)持鄉(xiāng)政村治制度邊界，科學(xué)界定“鄉(xiāng)”與“村”，避免“村級(jí)政府”的出現(xiàn)，保持村民自治屬性，從而保證政府治理與村民自治良性互動(dòng)的實(shí)現(xiàn)。一方面，要進(jìn)一步明確“鄉(xiāng)”與“村”的關(guān)系，使二者之間的關(guān)系由“干預(yù)—依附”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)—監(jiān)督”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要轉(zhuǎn)變工作職能，不但要對(duì)村民自治給予指導(dǎo)、支持和幫助，同時(shí)又要避免過(guò)度參與和干涉，村民自治組織則需要充分發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理水平提升中的重要作用。村民自治組織要做好上級(jí)政府和普通村民之間的橋梁和紐帶，反映村民訴求，維護(hù)村民利益，解決好鄉(xiāng)村發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題。鄉(xiāng)村治理重心下移，基層的治理作用才能得到有效發(fā)揮。另一方面，科學(xué)設(shè)置自治單元。只有自治單元設(shè)置科學(xué)、合理，才能使“鄉(xiāng)”與“村”之間的關(guān)系良性發(fā)展。在設(shè)置自治單元的過(guò)程中，應(yīng)該將地域、利益、文化、規(guī)模、規(guī)則、資源、政策以及農(nóng)民意愿等眾多因素考慮在內(nèi)，充分結(jié)合不同村莊的歷史、文化、經(jīng)濟(jì)、習(xí)俗等，綜合考量，有序推進(jìn)。只有這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)“對(duì)農(nóng)村放權(quán)、為農(nóng)民賦權(quán)”，讓村民在自治的過(guò)程中真正實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)，從而為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展貢獻(xiàn)力量[9]。

3.3 打造鄉(xiāng)村共同體經(jīng)濟(jì)，夯實(shí)村民自治財(cái)力基礎(chǔ)

鄉(xiāng)村共同體經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，能夠?yàn)榇迕褡灾翁峁┍匾闹巍Ｔ谕七M(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的過(guò)程中，民主進(jìn)程的實(shí)現(xiàn)可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)振興來(lái)實(shí)現(xiàn)。作為鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)興旺是村民自治追求的一個(gè)重要指標(biāo)。可以針對(duì)不同鄉(xiāng)村的實(shí)際情況，充分挖掘特色資源、培育特色產(chǎn)業(yè)，通過(guò)鄉(xiāng)村旅游、特色農(nóng)業(yè)等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，打造鄉(xiāng)村共同體經(jīng)濟(jì)，由此獲得的經(jīng)濟(jì)收入可以作為鄉(xiāng)村的公共資金，為村民自治提供物質(zhì)保障。比如，湖北谷城徐治塆村在專家和新鄉(xiāng)賢的主導(dǎo)下，通過(guò)“三眾籌、四入股”的方式組建農(nóng)民合作社，由此，資源由分散到整合、重組，再到規(guī)?；糜诖迩f的改造和特色鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)上，真正實(shí)現(xiàn)了“村里有產(chǎn)業(yè)、戶戶有項(xiàng)目、人人有事干、家家有收入”。所以，鄉(xiāng)村共同體經(jīng)濟(jì)的建設(shè)和壯大，能夠進(jìn)一步提升村民的鄉(xiāng)村共同體認(rèn)同感，促使村民自治迸發(fā)活力[10]。

3.4 完善村民自治法律政策體系及制度保障

亨廷頓認(rèn)為，在關(guān)系復(fù)雜的社會(huì)中，政治共同體的穩(wěn)定與否取決于政治制度化的程度。而政治制度化是動(dòng)態(tài)的過(guò)程，隨著時(shí)代的發(fā)展和進(jìn)步，其穩(wěn)定性的實(shí)現(xiàn)取決于規(guī)則與程序的與時(shí)俱進(jìn)。我國(guó)的基層民主在實(shí)踐中不斷發(fā)展，得益于村民自治相關(guān)制度的保障。要突破當(dāng)前村民自治面臨的困境，還需要制度上的不斷完善。一方面，完善村民自治法律政策體系。村委會(huì)組織法的施行，為村民自治在實(shí)踐中的進(jìn)一步推進(jìn)提供了有效的法律保障。在此基礎(chǔ)上，還需要出臺(tái)并完善相關(guān)配套法規(guī)，以突破村民自治的“瓶頸”。與此同時(shí)，相關(guān)部門應(yīng)該不斷完善相關(guān)政策，以更好地規(guī)范引導(dǎo)鄉(xiāng)村振興背景下的村民自治實(shí)踐。另一方面，強(qiáng)化制度約束，完善村規(guī)民約。進(jìn)一步探索并構(gòu)建“民事民議、民事民辦、民事民管”的多層次協(xié)商格局，全面落實(shí)“四議兩公開”制度，并因地制宜，進(jìn)一步完善村民自治章程、村規(guī)民約，發(fā)動(dòng)和依靠農(nóng)民群眾強(qiáng)化自我管理、自我約束等。

4 結(jié)語(yǔ)

新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進(jìn)一步實(shí)施，必須圍繞如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化做好頂層設(shè)計(jì)，站在奮力實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略高度不斷推進(jìn)鄉(xiāng)村治理。只有切實(shí)發(fā)揮村民自治的重要作用，努力提升村民自治的能力和水平，充分實(shí)現(xiàn)自治有效，才能真正達(dá)到鄉(xiāng)村善治。