新一輪農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革實(shí)踐研究
——以江西省永豐縣楊家坊村為例

冷超，黃意

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué)旅游與城市管理學(xué)院，江西 南昌，330013）

2018年，中央一號(hào)文件首次正式提出探索宅基地“三權(quán)（所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)）分置”；2020年11月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作指引》，指出要“完善宅基地集體所有權(quán)行使機(jī)制，保障宅基地資格權(quán)人依法享有的權(quán)益，探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押制度”；2021年，中央一號(hào)文件進(jìn)一步提出要探索宅基地“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)形式；2022年，中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，規(guī)范開展宅基地確權(quán)登記工作。

2020年，永豐縣獲批成為全國(guó)第二批農(nóng)村宅基地制度改革國(guó)家級(jí)試點(diǎn)縣，始終堅(jiān)持理念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、積極穩(wěn)慎地破解宅基地改革過(guò)程中出現(xiàn)的各類難題，提升農(nóng)村宅基地管理水平，著力為全國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革貢獻(xiàn)“永豐經(jīng)驗(yàn)”。而佐龍鄉(xiāng)楊家坊村在2020年9月被列為永豐縣第一批宅改試點(diǎn)村；2021年，楊家坊村又被永豐縣人民政府列為新農(nóng)村宅改示范點(diǎn)，是永豐縣宅基地改革的樣板。2022年7月，作者在楊家坊村了解到其所取得的宅基地改革成效后，多次深入該村進(jìn)行調(diào)研，收取了該村許多鮮活的宅改實(shí)踐案例，并進(jìn)行了一定的總結(jié)和剖析，旨在為其他農(nóng)村地區(qū)的宅基地改革提供借鑒和參考。

1 楊家坊村宅基地改革前存在的問(wèn)題

楊家坊村隸屬于佐龍鄉(xiāng)西塘村委會(huì)，位于繞城公路旁，與縣城毗鄰，距離主城區(qū)6公里，靠近223省道，交通較為便利。該村有農(nóng)戶73戶，共有312人；目前全村有耕地面積305畝，林地面積408畝，宅基地有86宗共26.8畝，房屋有106幢。村內(nèi)水系環(huán)繞，古樟樹、楓樹眾多，自然風(fēng)景秀麗。

筆者在進(jìn)行宅基地專項(xiàng)調(diào)查，查清宅基地底數(shù)的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)楊家坊村存在幾個(gè)歷史遺留問(wèn)題，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.1 違法違規(guī)占地建房的現(xiàn)象較為普遍

從二十世紀(jì)80年代起，楊家坊村村民除了從事傳統(tǒng)的種植業(yè)以外，還充分利用當(dāng)?shù)刎S富的林地資源和自然資源，從事了磚瓦加工業(yè)，收入普遍較高。由于當(dāng)時(shí)村里沒有實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制，村民們普遍認(rèn)為集體土地可以自由支配，開始私搭亂建，隨意圈地建房。

1.2 “一戶多宅”的現(xiàn)象十分突出

在楊家坊村開展宅改工作前，該村宅基地長(zhǎng)期處于無(wú)償獲取的狀態(tài)，村民們普遍存在“集體資產(chǎn)不占白不占”的心理，傾向于盡可能多地獲取宅基地，故而“建新不拆舊”的現(xiàn)象普遍存在。

1.3 宅基地超占現(xiàn)象較為嚴(yán)重

楊家坊村開展宅改工作前，全村有六十多戶村民宅基地使用面積嚴(yán)重超標(biāo)，很多村民違章搭建了住房、雜物間、動(dòng)物欄舍等。

1.4 宅基地大量閑置

近年來(lái)，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，楊家坊村有大量青壯年進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商，故而“空心村”現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重。但由于城市競(jìng)爭(zhēng)激烈，生活壓力大，很多人選擇保留農(nóng)村宅基地作為最后的退路，從而導(dǎo)致大量宅基地被閑置。

1.5 宅基地財(cái)產(chǎn)功能消失

在開展宅基地改革前，政策和法律規(guī)定楊家坊村的宅基地使用權(quán)只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)。與此同時(shí)，法律禁止宅基地抵押貸款，限制了宅基地財(cái)產(chǎn)功能的實(shí)現(xiàn)。

1.6 村民產(chǎn)權(quán)觀念普遍被扭曲

在開展宅基地改革之前，楊家坊村的農(nóng)民尤其是老年人普遍認(rèn)為宅基地是“祖業(yè)”，為了守住這份“祖業(yè)”，即便是廢棄的房屋也堅(jiān)決不允許拆除。還有部分村民錯(cuò)誤地認(rèn)為自家宅基地是經(jīng)過(guò)合法審批得到的（早期審批不規(guī)范），即使是違規(guī)超占，也不愿意繳納有償使用費(fèi)。

上述問(wèn)題成了楊家坊村進(jìn)行宅基地“三權(quán)分置”改革的難題，亟待破解。

2 積極改革探索

楊家坊村依照永豐縣農(nóng)村宅基地所有權(quán)行使“六步驟”的工作流程，積極探索宅基地集體所有權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)方式，積極開展宅基地改革的試點(diǎn)工作。

首先，楊家坊村圍繞明晰宅基地所有權(quán)歸屬的改革要求，依據(jù)《永豐縣農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)行使辦法（試行）》等相關(guān)文件，將本村的宅基地集體所有權(quán)行使主體確定為村集體經(jīng)濟(jì)組織（即楊家坊村股份經(jīng)濟(jì)合作社）。

其次，楊家坊村依照《永豐縣農(nóng)村宅基地村民事務(wù)理事會(huì)管理權(quán)責(zé)的實(shí)施意見》，通過(guò)村民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生村民事務(wù)理事會(huì)成員，并由村集體經(jīng)濟(jì)組合賦予村民事務(wù)理事會(huì)代行宅基地集體所有權(quán)的職能，充分發(fā)揮了村民事務(wù)理事會(huì)在宅基地管理方面的自治作用，引導(dǎo)村民積極支持和參與宅基地制度改革，增強(qiáng)了村民對(duì)宅改政策的認(rèn)同感。

在保障宅基地資格權(quán)的實(shí)踐探索中，楊家坊村結(jié)合《永豐縣農(nóng)村宅基地資格權(quán)認(rèn)定指導(dǎo)意見》和《永豐縣農(nóng)村宅基地資格權(quán)認(rèn)定工作實(shí)施方案》相關(guān)文件規(guī)定，制定了《楊家坊村宅基地資格權(quán)認(rèn)定方案》，該方案對(duì)楊家坊村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有宅基地資格權(quán)的認(rèn)定條件及對(duì)戶的劃定作出規(guī)定，同時(shí)也對(duì)宅基地資格權(quán)的取得方式、登記、變更及消亡等情形作出具體規(guī)定。

2022年3月，楊家坊村村民事務(wù)理事會(huì)正式開展了宅基地資格權(quán)認(rèn)定和登記工作，為農(nóng)戶頒發(fā)資格權(quán)登記證書，并以村民小組為單位建立了宅基地資格權(quán)登記臺(tái)賬，保障了集體成員“一身份、一居所”的資格權(quán)益。

楊家坊村結(jié)合本村實(shí)際情況，積極探索了宅基地資格權(quán)的多種有效的實(shí)現(xiàn)形式：一是保障宅基地資源公平合理分配。在農(nóng)村建設(shè)用地總規(guī)?？刂葡拢⒄胤峙漭喓蛑贫?，實(shí)現(xiàn)宅基地資格權(quán)定量到人。二是對(duì)可以保留宅基地資格權(quán)的情形作出具體規(guī)定，例如，因外出經(jīng)商、務(wù)工等進(jìn)城入鎮(zhèn)，脫離集體經(jīng)濟(jì)組織所在地生產(chǎn)生活，未曾自愿放棄其成員權(quán)利義務(wù)的人員可保留其宅基地資格權(quán)；戶籍在本集體經(jīng)濟(jì)組織的大中專院校學(xué)生、畢業(yè)生及現(xiàn)役軍人（不含現(xiàn)役軍官），復(fù)員、退伍軍人可保留其宅基地資格權(quán)；戶籍在本集體經(jīng)濟(jì)組織的服刑人員、社區(qū)矯正人員、刑釋解戒人員可保留其宅基地資格權(quán)。

2022年，永豐縣宅改辦及時(shí)出臺(tái)了《永豐縣閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作實(shí)施方案》，鼓勵(lì)村民及社會(huì)資本參與到盤活利用廢棄房屋、廢棄宅基地的工作中來(lái)。隨后，縣宅改辦又出臺(tái)了《永豐縣農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)及宅基地使用權(quán)抵押貸款試點(diǎn)實(shí)施方案》，要求及時(shí)落實(shí)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)及宅基地使用權(quán)抵押融資功能，盤活農(nóng)民土地用益物權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性，加大金融對(duì)三農(nóng)的支持力度。根據(jù)上述文件要求，楊家坊村結(jié)合實(shí)際村情，不斷探索放活宅基地使用權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)施路徑，具體來(lái)說(shuō)有以下三個(gè)方面：一是盤活“兩閑”，創(chuàng)新“三改”。在保證“戶有所居”的前提下，楊家坊村黨支部、村委會(huì)還獨(dú)創(chuàng)性地推出了“三改”舉措，倡導(dǎo)村民們將閑置宅基地或閑置農(nóng)房改造成“產(chǎn)業(yè)園地”“農(nóng)旅善地”“工業(yè)作坊”，讓村民們?cè)诟母镏械玫綄?shí)實(shí)在在的紅利。二是創(chuàng)新“集體收回+集中托管”模式。自宅基地“三權(quán)分置”改革全面開展以來(lái)，楊家坊村村集體先后依法收回宅基地兩萬(wàn)余平方米，按照三個(gè)“三分之一”思路加以盤活利用，即三分之一作為新增農(nóng)戶宅基地預(yù)留地，三分之一用于建設(shè)停車場(chǎng)、游園、道路等基礎(chǔ)設(shè)施，三分之一（主要是托管的閑置宅基地）用于復(fù)墾復(fù)綠建設(shè)菜園、果園，使得村容村貌煥然一新。三是激活宅基地財(cái)產(chǎn)功能，發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。2022年3月，村民理事會(huì)理事長(zhǎng)楊小輝用宅基地抵押登記貸款30萬(wàn)元，用于發(fā)展農(nóng)家樂(lè)、鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)。2022年6月，楊小輝簽下了三份閑置農(nóng)房托管協(xié)議，約定在三年時(shí)間內(nèi)，將村民閑置的農(nóng)房開發(fā)建設(shè)用于經(jīng)營(yíng)農(nóng)家樂(lè)。這一系列創(chuàng)新做法大大地激活了宅基地的財(cái)產(chǎn)功能屬性，大幅度提升了閑置農(nóng)房和閑置宅基地的利用率，從而帶動(dòng)了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加了村民們的就業(yè)機(jī)會(huì)。

3 三種值得借鑒的宅基地改革模式

作者在梳理和分析在楊家坊村調(diào)研期間收集到的相關(guān)制度文本、訪談?dòng)涗浀荣|(zhì)性數(shù)據(jù)后，認(rèn)為楊家坊村在宅基地改革過(guò)程中所形成的“退出整治”“統(tǒng)籌發(fā)展”“盤活利用”三種模式極具特色和示范性。

3.1 “退出整治”模式

楊家坊村在農(nóng)村宅基地制度改革中，應(yīng)用了以“超占退出”和人居環(huán)境改善為目標(biāo)的“退出整治”模式，該模式對(duì)于宅基地超占嚴(yán)重的農(nóng)村地區(qū)有較好的借鑒意義。該模式通過(guò)“超占退出、有償使用、復(fù)墾復(fù)綠、公共設(shè)施建設(shè)、村容村貌整治”等措施，進(jìn)一步改善了村居環(huán)境。

目前，楊家坊村村集體在收回的宅基地上種植了成片的百日菊，村中花香彌漫，處處充滿著鳥語(yǔ)花香。同時(shí)，村集體還在收回的宅基地上修建了停車場(chǎng)、游園、道路、村民活動(dòng)中心等公共基礎(chǔ)設(shè)施。此外，村集體還在收回的宅基地上復(fù)墾復(fù)綠建設(shè)菜園、果園。這些做法推動(dòng)了美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了美麗生態(tài)、美麗經(jīng)濟(jì)、美麗生活的“三美”融合，讓村莊的面貌煥然一新。

3.2 “統(tǒng)籌發(fā)展”模式

楊家坊村村委會(huì)在農(nóng)村宅基地制度改革中，積極探索出了以發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)“產(chǎn)村融合”為目標(biāo)的“統(tǒng)籌發(fā)展”模式。這種模式通過(guò)“宅改+”措施，充分盤活利用閑置宅基地和閑置農(nóng)房，帶動(dòng)村內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)“產(chǎn)村融合”，實(shí)實(shí)在在地提升村民及村集體的經(jīng)濟(jì)收入。

首先，楊家坊村將村集體收回的閑置宅基地進(jìn)行復(fù)墾復(fù)綠，改為種植果蔬的菜地，帶來(lái)一定收益。同時(shí)，縣農(nóng)業(yè)局相關(guān)部門引進(jìn)了一些果蔬種植大戶，村民們將自家農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)以每年500元一畝的價(jià)格流轉(zhuǎn)給果蔬種植大戶，這些果蔬種植大戶會(huì)雇傭部分村民進(jìn)行勞作，既提高了土地資源利用率，又增加了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，還在一定程度上促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)在該村的推廣應(yīng)用。

其次，楊家坊村田園綜合體在城鄉(xiāng)一體新格局下，順應(yīng)農(nóng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，將閑置宅基地盤活與鄉(xiāng)村建設(shè)相結(jié)合，打造了一個(gè)集油菜花觀光、垂釣、臍橙等果蔬采摘為一體的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，通過(guò)吸引本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員和工商資本企業(yè)投資，打造“一村一品”特色果蔬產(chǎn)業(yè)。通過(guò)以產(chǎn)招產(chǎn)、以產(chǎn)帶產(chǎn)的方式，促進(jìn)了本村的農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)相互融合，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，帶動(dòng)了村民增收致富。

3.3 “盤活利用”模式

楊家坊村重點(diǎn)突出以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和“超占退出”為目標(biāo)的“盤活利用”模式，該模式對(duì)于交通便利且人均土地資源豐富的農(nóng)村地區(qū)具有較好的借鑒意義。

首先，在保障“戶有所居”的前提下，楊家坊村鼓勵(lì)農(nóng)戶將閑置宅基地和閑置住宅托管給村集體，再由村集體通過(guò)出租、入股、合作等多種方式，發(fā)展符合農(nóng)村特點(diǎn)的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。部分村民受宅改政策的激勵(lì)，主動(dòng)將自己的閑置農(nóng)房交給村集體進(jìn)行集中托管，加入“共享農(nóng)房”托管平臺(tái)。而“共享農(nóng)房”的出現(xiàn)，激活了農(nóng)村沉睡資產(chǎn)，既推動(dòng)了農(nóng)村空閑房屋開發(fā)利用，又帶動(dòng)了城市居民下鄉(xiāng)休閑養(yǎng)老、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，為城鄉(xiāng)融合、鄉(xiāng)村振興提供了新思路。同時(shí)，“共享農(nóng)房”還能夠有效地促進(jìn)城鄉(xiāng)各種資源要素雙向流動(dòng)，既能夠讓城市居民在農(nóng)村尋找鄉(xiāng)愁記憶、享受閑暇時(shí)光，又能夠促使城市資本、觀念、技術(shù)、公共服務(wù)下鄉(xiāng)，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。

其次，通過(guò)開展“宅改+林改”系列改革，拓展盤活閑置土地的新思路。在進(jìn)行宅基地“三權(quán)分置”改革之前，楊家坊村就已經(jīng)進(jìn)行了林權(quán)制度改革，全村村民戶均林地面積約有5畝，但利用林地創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益的能力普遍不足。2013年，楊家坊村村委會(huì)決定由村集體收回并統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)全村林地使用權(quán)，由村集體把部分林地租給了竹制品加工廠，又將部分林地改建為果園，每年能實(shí)現(xiàn)約9萬(wàn)元的收入。每年獲得的收益，由村集體召開村民大會(huì)投票表決如何分配使用：以50%以上村民意見為主，或同意按收回林地的面積比例給每家每戶分紅；或?qū)⑵淙坑迷诖鍍?nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。集體收回林地的做法助推了村莊的宅改工作，提供了盤活利用土地的新思路，同時(shí)也讓村集體有更充足的資金在本村范圍內(nèi)推廣宅改，有助于更好地開展新農(nóng)村建設(shè)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

4 關(guān)于農(nóng)村宅基地改革的幾點(diǎn)建議

雖然近幾年楊家坊村在宅基地改革方面取得了一系列的成效，但還是存在著一些問(wèn)題亟待解決，為此，我們提出了以下幾點(diǎn)建議。

4.1 進(jìn)一步落實(shí)宅基地所有權(quán)

楊家坊村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該通過(guò)法律法規(guī)明確其享有對(duì)宅基地的占有、使用、收益、處分、監(jiān)督、收回等權(quán)能，并進(jìn)一步加強(qiáng)宅基地的管理職能，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，完善村民自治制度，優(yōu)化民主管理體系，健全集體議事決策機(jī)制和爭(zhēng)議協(xié)商化解機(jī)制。

楊家坊村集體經(jīng)濟(jì)組織在有效落實(shí)宅基地所有權(quán)、積極處置歷史遺留問(wèn)題過(guò)程中，應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化宅基地有償使用制度和收回處分制度，完善“法定無(wú)償、超占有償、節(jié)約有獎(jiǎng)”為導(dǎo)向的宅基地審批和使用管理機(jī)制，強(qiáng)化村集體經(jīng)濟(jì)組織作為所有權(quán)的主體地位。

4.2 進(jìn)一步明確宅基地資格權(quán)

為了更好、更快捷地對(duì)村民們?nèi)〉玫恼刭Y格權(quán)進(jìn)行分類認(rèn)定，保障集體成員的資格權(quán)，兼顧特殊群體的資格權(quán)獲取，應(yīng)進(jìn)一步完善楊家坊村的宅基地資格權(quán)的取得機(jī)制，明確村民們?nèi)〉谜刭Y格權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，明晰“人”“戶”“宅”的內(nèi)涵與范圍。楊家坊村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該采取積極有效的措施，鼓勵(lì)農(nóng)戶自愿有償讓出資格權(quán)，對(duì)農(nóng)戶放棄宅基地后進(jìn)城購(gòu)房置業(yè)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼；允許村里的孤寡老人自愿讓出資格權(quán)來(lái)置換養(yǎng)老服務(wù)。同時(shí)，還應(yīng)該完善宅基地讓出的前置條件，允許讓出宅基地的村民保留宅基地資格權(quán)，待他們重回集體通過(guò)審批后，依舊可以有償使用宅基地。

4.3 不斷加快宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

楊家坊村應(yīng)該進(jìn)一步充實(shí)宅基地使用權(quán)的權(quán)能內(nèi)涵。在現(xiàn)有法規(guī)已確定占有和使用兩項(xiàng)權(quán)能的基礎(chǔ)上，明確宅基地使用權(quán)的收益和處分兩項(xiàng)基本權(quán)能，拓展廣大村民的衍生權(quán)能。還要進(jìn)一步優(yōu)化宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制，完善交易平臺(tái)，優(yōu)化交易機(jī)制，健全宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)增值收益分配制度，讓村集體和農(nóng)戶共享土地增值收益，確保農(nóng)民主體地位和土地權(quán)益不受損害。

另外，楊家坊村需進(jìn)一步擴(kuò)大宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許流轉(zhuǎn)范圍從村鎮(zhèn)擴(kuò)大到市縣，依法合規(guī)地開展跨市縣節(jié)余指標(biāo)交易，借助村里固有的資源稟賦，驅(qū)動(dòng)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的不斷發(fā)展，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，更好地助推鄉(xiāng)村振興。